UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS

EDUCACIÓN ABIERTA Y A DISTANCIA

ESPECIALIZACIÓN EN ORDENAMIENTO Y GESTIÓN INTREGRAL DE
CUENCAS HIDROGRÁFICAS
BOGOTÁ
2014
 PLANIFICACIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA
El enfoque de Cuenca Hidrográfica

ANA CEVELYN LEÓN RINCÓN

UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS

EDUCACIÓN ABIERTA Y A DISTANCIA
ESPECIALIZACIÓN EN ORDENAMIENTO Y GESTIÓN INTREGRAL DE
CUENCAS HIDROGRÁFICAS
BOGOTÁ
2014
 PLANIFICACIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA
El Enfoque de Cuenca Hidrográfica

ANA CEVELYN LEÓN RINCÓN

Trabajo de Grado presentado como requisito

para obtener el título de: Especialista en
Ordenamiento y Gestión Integral de Cuencas
Hidrográficas.

UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS

EDUCACIÓN ABIERTA Y A DISTANCIA
ESPECIALIZACIÓN EN ORDENAMIENTO Y GESTIÓN INTREGRAL DE
CUENCAS HIDROGRÁFICAS
BOGOTÁ
2014
 ANA CEVELYN LEÓN RINCÓN

PLANIFICACIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA:

El Enfoque de Cuenca Hidrográfica

Coordinadora del
Programa
Ligia Lugo Vargas

Jurado

Calificación
 RESUMEN

Este trabajo tiene como propósito analizar la inclusión del enfoque de cuenca hidrográfica
en la planificación ambiental territorial colombiana a partir de la revisión del marco
conceptual, metodológico y normativo existente, así como del estado de los principales
instrumentos de planificación asociados a la gestión ambiental. Al respecto, se resalta el
interés en motivar futuras investigaciones que permitan analizar este tema con mayor
detalle. En términos metodológicos el proyecto esta caracterizado por ser una investigación
descriptiva de carácter monográfico documental. A titulo de resultados se evidenció la
adopción del enfoque de cuenca hidrografía como un límite físico del territorio y no como
unidad de planeación integral. En este contexto son presentados algunos retos para superar
las principales limitantes identificadas a través del análisis realizado a los principales
instrumentos de planificación.

Palabras Claves: Enfoque de cuenca hidrográfica, planificación ambiental territorial,

instrumentos de planificación.
 ABSTRACT

The purpose of this work is to analyze the inclusion of the watershed approach in the
Colombian territorial environmental planning from the review of the existent conceptual,
methodological and normative framework, as well as the state of the main planning
instruments associated to the environmental management. In that regard, this work hopes to
stimulate further research that allows the analysis of this topic with more detail. In
methodological terms the project is a descriptive investigation with a monographic
documentary. The results showed the adoption of the watershed approach as a physical
limit of the territory and not as a unit of integral planning. In this context, remaining
challenges are presented to overcome constraints identified by the analysis of the main
planning instruments.

Keywords: watershed approach, territorial environmental planning, planning instruments

 TABLA DE CONTENIDO

ABSTRACT ........................................................................................................................... 6
Notas Introductorias. .............................................................................................................. 1
Objetivos. ........................................................................................................................... 2
Metodología. ...................................................................................................................... 2
Pasos metodológicos. ......................................................................................................... 3
Estructura del documento .................................................................................................. 4
1. Marco Conceptual. ......................................................................................................... 6
1.1 La planificación - antecedentes y definición. .......................................................... 6
1.2 Planificación y gestión ambiental territorial. ........................................................ 10
1.3 Concepción de la planificación ambiental en Colombia. ...................................... 12
1.4 Principales instrumentos de planificación ambiental. ........................................... 19
1.5 Marco normativo ................................................................................................... 21
2. El Enfoque de Cuenca Hidrográfica ............................................................................ 30
2.1 La cuenca hidrográfica .......................................................................................... 30
2.2 Análisis desde la perspectiva de la cuenca hidrográfica. ...................................... 34
2.3 La cuenca como unidad de planificación ambiental territorial en Colombia. ....... 38
3. Retos de la Planificación Ambiental Territorial en Colombia ..................................... 46
3.1 Inclusión del enfoque de cuenca en los instrumentos del nivel operacional. ........ 47
3.2 Retos ...................................................................................................................... 60
Consideraciones Finales y Recomendaciones ...................................................................... 65
Bibliografía .......................................................................................................................... 67
Anexos ................................................................................................................................. 73
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Fases Metodológicas ................................................................................................ 4

Figura 2 Procesos de la GAT ............................................................................................... 11
Figura 3 Niveles de la Planificación Ambiental .................................................................. 18
Figura 4 Principales Instrumentos de la Planificación Ambiental en Colombia. ................ 21
Figura 5 Representación de la Cuenca Hidrográfica como Sistema .................................... 33
Figura 6 Evolución del Enfoque de Cuenca Hidrografica. .................................................. 35
Figura 7 Gestión a Nivel de Cuencas Hidrográficas ............................................................ 38
Figura 8 Estructura de la Planificación Ambiental en Colombia ......................................... 43
 LISTA DE TABLAS

Tabla 1 Concordancia Normativa del nivel “Ley” ............................................................... 23

Tabla 2 Definiciones de Cuenca Hidrográfica ..................................................................... 30
Tabla 3 Instrumentos de Planificación Ambiental bajo el enfoque de Cuencas Hidrográficas
.............................................................................................................................................. 44
Tabla 4 Inclusión del Enfoque de Cuenca en el nivel operativo de la Planificación
Ambiental Colombiana 2010 - 2013 .................................................................................... 48
 Notas Introductorias.

La política ambiental colombiana presenta un amplio marco normativo, que tiene

antecedentes históricos desde los primeros códigos civiles. Esta tradición normativa y de
manera puntual la planificación ambiental con enfoque en la gestión integral de cuencas
hidrográficas, presenta importantes desarrollos, que al ser exitosamente implementados
podrían llevar a caracterizar la gestión ambiental colombiana como ejemplo suramericano.

Entre los ejemplos de los desarrollos colombianos en materia de planificación ambiental,

puede señalarse: La expedición del Código de los Recursos Naturales en 1974, (ley pionera
en el ámbito global y que marcó el inicio de la consolidación de la gestión ambiental del
Estado). La existencia de un Sistema Nacional Ambiental - SINA, (Ley 99 de 1993 -
sistema que contempla la existencia de Autoridades Ambientales Regionales), o el hecho de
contar con una Ley Orgánica para el Ordenamiento Territorial (recientemente modificada
por Ley 1454 de 2011 y que sitúa a Colombia dentro de los pocos países que cuentan con
este tipo de legislación).

Sin embargo, en contraste con estos avances normativos y conceptuales, la realidad

ambiental del país presenta varios cuestionamientos, ya que como cita el Departamento
Nacional de Planeación (DNP, 2007):

Siendo Colombia un país con excepcional riqueza y diversidad natural y

cultural, elementos que han sido la base sobre la cual la nación y sus regiones
han construido sus estrategias de desarrollo, los recursos naturales, los suelos,
las aguas, los bosques, los recursos hidrobiológicos, los minerales, los
hidrocarburos, el paisaje, etc., han sido utilizados y explotados para generar
crecimiento económico y bienestar social, contexto en el cual si bien el
crecimiento económico contribuye de manera significativa a mejorar el
ingreso y el bienestar de los colombianos en las últimas décadas este también
ha estado acompañado de un marcado deterioro ambiental y de la
acentuación de problemas como la deforestación, la pérdida de biodiversidad
y la contaminación del agua y del aire. (citado por PND, 2011, p. 562)

1
En medio de esta realidad que evidenciamos en nuestra cotidianidad y que se encuentra
marcada por la afectación y el deterioro ambiental, toma fuerza el cuestionamiento sobre,
¿Qué es lo que se requiere para implementar eficientemente la gestión ambiental en
Colombia?, ¿Cuáles son los retos a enfrentar para avanzar hacia escenarios promisorios en
los que contemos con las capacidades necesarias para adaptarnos entre otros a procesos
como el cambio climático?.

En este contexto, la presente monografía analiza y discute el enfoque de cuenca

hidrográfica como eje de la planificación ambiental en Colombia, para lo cual son
desarrollados tres capítulos, el primer capítulo, en el cual se presenta el concepto de
planificación ambiental haciendo un recorrido histórico hasta llegar a su adopción a nivel
país, a partir de lo cual son enunciados tanto el marco metodológico como el marco
normativo existentes. Un segundo capítulo aborda el concepto de cuenca hidrográfica y su
adopción en la planificación ambiental colombiana y finalmente un tercer capítulo de
análisis y discusión sobre los principales retos que debe enfrentar la planificación ambiental
con énfasis en la gestión integral de cuencas hidrográficas y en el concepto de gestión
ambiental territorial.

Objetivos.

El Objetivo general de la presente monografía es documentar y analizar el enfoque de

cuenca hidrográfica dentro de la planificación ambiental en Colombia. Objetivo que se
encuentra acompañado de los siguientes objetivos específicos:

 Consolidar el marco conceptual, normativo y metodológico vigente asociado a

la planificación ambiental en Colombia.
 Documentar el concepto de cuenca hidrográfica y su adopción en la
planificación ambiental colombiana.
 Discutir los principales retos de la planificación ambiental en Colombia con
énfasis en la gestión integral de cuencas hidrográficas.

Metodología.

El presente trabajo corresponde a una investigación descriptiva de carácter monográfico

documental (Díaz, 2013), tipo de investigación que tiene por objetivo construir una

2
perspectiva general de un problema o situación, identificando las posibles variables que
intervienen y sus relaciones. La meta de este tipo de investigación no es solamente enunciar
una serie de datos, sino que a partir del análisis de estos es realizada la identificación de
aspectos “sobresalientes” y propuesta una hipótesis o teoría a fin de contribuir al
conocimiento del objeto analizado.

La investigación descriptiva, que también es llamada como investigación diagnóstica, como

elección metodológica del presente trabajo de grado, permite analizar el objeto de estudio
(el cual corresponde al enfoque de cuenca hidrográfica y su inclusión como eje de la
planificación ambiental colombiana) construyendo un mayor conocimiento sobre esta
temática y una mayor accesibilidad al estado real de la misma.

Bajo este entendimiento y sin pretender realizar una investigación detallada y extensiva,
sino por el contrario con el objetivo de constituir una base para futuras investigaciones a
mayor profundidad1, fueron desarrollados tres pasos metodológicos, los cuales son
descritos a continuación.

Pasos metodológicos.

Los pasos metodológicos adoptados para el presente trabajo de grado como lo muestra la
Figura 1, están distribuidos en tres momentos: Fase 1: de Recolección y Revisión
Bibliográfica; Fase 2: Analítica y Fase 3: Discusión.

El primer momento metodológico denominado Fase de Recolección y Revisión

Bibliográfica, se basa en el proceso de revisión tanto documental como normativa y tiene
por objetivo construir el marco conceptual, metodológico y normativo de la planificación
ambiental en Colombia. Permitiendo identificar el contexto en el cual se encuentra inmerso
el concepto de la cuenca hidrográfica como unidad de planificación.

En un segundo momento, se inicia la Fase Analítica o de Estudio, en la cual es abordado

puntualmente el concepto de cuenca hidrográfica y su inclusión como unidad de
planificación en Colombia. Este momento metodológico nos permite analizar integralmente
los marcos conceptuales, metodológicos y normativos contra los resultados de
implementación. Cabe señalar que la información correspondiente a la implementación es
tomada de fuentes oficiales tales como los informes sobre el Estado de los Recursos
Naturales, elaborados por la Contraloría General de la Nacional y documentos técnicos

1
Esta delimitación se realiza atendiendo los tiempos y recursos existentes para el desarrollo del presente
trabajo.

3
elaborados por las instituciones que Integran el SINA, tales como el Estudio Nacional del
Agua y la Política Nacional de Recursos Hídricos.

Revisión de la Bibliografica
Documentall y Normativa existente
I Fase
Recolección y
Revisión Consolidacion de Marcos
Bibliográfica Conceptuales, Metodologicos y
Normativos

II Fase
Documentación del enfoque de cuenca
hidrográfica
Analítica

Construcción y Analsis de la Martriz

de Inclusión

Identificación de Retos

III Fase Dicusión e

Discusión Consideraciones
Finales

Figura 1 Fases Metodológicas

El tercer y último momento, se concentra en discutir a partir de los resultados de las fases
anteriores el estado de la planificación ambiental en Colombia, con el objetivo de
identificar las falencias y los retos a enfrentar para la efectiva implementación del enfoque
de gestión integral de cuencas hidrográficas en la planificación ambiental en el país.

Estructura del documento

4
El documento se encuentra compuesto por tres capítulos que se interrelacionan entre sí, Un
primer capítulo, denominado Marco Conceptual, que inicia abordando la definición del
concepto de “planificación” y sus antecedentes, para luego adentrarse en la planificación
ambiental colombiana, realizando un breve recorrido histórico y una síntesis conceptual y
normativa, que permite contextualizar el estado general de esta temática en el país.

Un segundo capítulo, titulado El enfoque de cuenca hidrográfica, en el cual es desarrollado

el concepto de cuenca y presentadas las bases conceptuales que soportan la planificación
desde la perspectiva de la cuenca hidrográfica como unidad de planeación.

Retomando los capítulos anteriores, el tercer capítulo, se centra en el análisis de la

inclusión del enfoque de cuenca en la planificación ambiental colombiana, analizando y
discute los principales retos que deben ser enfrentados para la efectiva implementación de
tal enfoque.

Para finalizar el documento son presentadas las consideraciones finales y las

recomendaciones para futuras investigaciones sobre el tema. Aspecto que considero de alta
importación para procesos de evaluación y optimización de la gestión ambiental en
Colombia.

5
 1. Marco Conceptual.

Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarán la

situación actual (línea de base) en una situación futura deseable y posible,
utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles
DNP, 2008,p.9.

1.1 La planificación - antecedentes y definición.

Para desarrollar la temática central del presente trabajo de grado, se inicia abordando el
concepto de planificación, el cual ha sido aplicado por las diferentes sociedades a lo largo
de la historia de la civilización a través de la búsqueda humana de escrutar el futuro, definir
horizontes hacia los cuales avanzar y establecer los medios para llegar a ellos. Sin embargo
el concepto de planificación solo adquirió un carácter científico a partir del siglo XX,
cuando como lo citan Saavedra, Castro, Restrepo y Rojas “se menciona de manera expresa
el término “planificación”, en la literatura científica, como resultado de los estudios de
Taylor y Fayol sobre el fenómeno de la organización” (2001, p. 29).

Desde entonces la planificación observada “como una forma de actuar congénita al ser
humano, se constituyó en un proceso imprescindible para racionalizar las decisiones y las
acciones” (Saavedra et al, 2001, p.30). El desarrollo de su bagaje teórico se fue
alimentando y construyendo a lo largo del tiempo, a partir de las experiencias dadas en los
diferentes campos de aplicación de la misma, permitiendo el surgimiento tanto de líneas
específicas, como de nuevos métodos. Al respecto un referente histórico a citar, según los
mismos autores, se da en Europa, donde luego de la Segunda Guerra Mundial, se requirió
planificar la reconstrucción de ciudades devastada.

En este recuento histórico, de acuerdo a Sabatini (1990), puede ser nombrada la Escuela
Politécnica de Paris como la institución que mayores aportes dio a la idea de planificar la
sociedad como una aplicación del conocimiento a los asuntos públicos, esto con el fin de
solucionar “científicamente” bajo un enfoque de “ingeniería social”, los problemas de la
sociedad. Sin embargo, los procedimientos y métodos de la denominada planificación del
desarrollo agrupados en forma sistémica surgieron en la Unión de Repúblicas Socialistas

6
Soviéticas, URSS, después de la Revolución de Octubre de 1917. Los avances de la URSS,
permitieron que países como Alemania, Francia, Suecia, Holanda y Japón iniciaran sus
propios procesos de planificación, sobre todo en respuesta a sus necesidades de
estabilización socioeconómica y reducción de los efectos de las altas tasas de desempleo y
recesión.

Para el caso de algunos países en Asia y África, el interés por la planificación surge
también como respuesta a los efectos de la segunda guerra, pero en este caso, sobre todo
por el hecho de la existencia de colonias en bajo grado de desarrollo, las cuales fueron
impulsadas por los gobiernos británico, francés, belga y holandés para iniciar la
planificación en sus territorios, dando como resultado los primeros planes de desarrollo a
comienzos de la década del cincuenta.

En América Latina la aparición de la planificación, se dio a mediados de los años 50,

cuando se iniciaron las discusiones sobre nuevas formas de orientar la gestión pública, pero
es en los sesenta, cuando la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, presenta
una propuesta sistematizada, la cual generó un gran impulso a la planificación
latinoamericana a través de la Carta de Punta del Este (1961) y el mecanismo Alianza para
el Progreso, trayendo consigo el hecho de que varios países establecieran o consolidaran su
institucionalidad planificadora adoptando la planificación como instrumento para promover
su desarrollo2.

Para el caso de Colombia, se viene implementado el concepto de planificación desde inicios

del siglo XX, tanto a través de la creación de instituciones especificas como de ejercicios de
planificación, sin embargo se puede afirmar que en el país, solo con la Reforma
Constitucional de 1968 se genera un cambio significativo desde el punto de vista
constitucional y legal, proceso que se consolida con la Constitución de 1991, a través de la
conformación del Sistema Nacional de Planeación, compuesto por el Consejo Nacional de
Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación.

En medio de este proceso de adopción del concepto de planificación en la política e

institucionalidad de los diferentes gobiernos colombianos, se dieron desarrollos
conceptuales y metodológicos que generaron la implementación de diferentes escuelas de
planificación3, a la vez que se presentaron dos fenómenos importantes a nivel global: 1) El

2
A este respecto, documentos de la CEPAL mencionan que “Entre 1961 y 1963, trece países de la región
dieron vida legal a ministerios, oficinas o consejos de planificación, en respuesta a la Carta de Punta del
Este”... en los casos de existencia de una institucionalidad previa “algunos de estos países reformularon sus
esfuerzos a la luz de lo propuesto por la Alianza para el Progreso... ”
3
Planificación Tradicional, Planificación Situacional, Planificación Estratégica, Planificación Prospectiva,
entre otras.

7
incremento de la investigación y 2) el reconocimiento público sobre la necesidad de la
cooperación como estrategia mundial para solucionar problemas comunes en las escalas
locales y globales.

En este contexto el discurso internacional presentó una evolución en su dimensión

ambiental, conllevando a la necesidad de integración entre el medio ambiente y el
desarrollo, trayendo consigo: la adopción del término Planificación Ambiental y la
introducción de los conceptos de sostenibilidad y sustentabilidad, términos que en muchas
ocasiones se utilizan de manera indistintas, por lo cual se presenta a continuación su
definición:

Sostenibilidad: un proceso sostenible (según la definición generalmente aceptada desde la

biología y la ecología) ocurre cuando se ha desarrollado la capacidad de producción
indefinidamente a un ritmo en el cual no agota los recursos que utiliza y que se necesitan
para funcionar, sin producir más contaminantes de los que puede absorber su entorno.

Sustentabilidad: termino que hace referencia a la característica del desarrollo que describe
la capacidad generada por el sistema humano para satisfacer las generaciones actuales sin
comprometer los recursos y oportunidades para el crecimiento y desarrollo de las
generaciones futuras. Es importante resaltar que lo que busca la sustentabilidad es avanzar
hacia una relación diferente entre la económica, el ambiente y la sociedad, logrando
prosperidad económica sostenida en el tiempo protegiendo a la vez los sistemas naturales
del planeta y proveyendo una alta calidad de vida para las personas4.

Desde entonces la “Planificación Ambiental”, como parte de la gestión ambiental, ha ido

posicionándose a través de la promoción dada tanto por el compromiso individual de los
diferentes gobiernos, como de manera específica por los diferentes acuerdos ambientales
internacionales, y su adopción en los marcos normativos de los países del mundo.

En este punto, frente a los acuerdos internacionales, es importante mencionar que si bien en
un principio estos fueron suscritos entorno a objetivos específicos, tales como la
conservación de especies o recursos naturales, eventos como la Conferencia de Nacionales
Unidas sobre Medio Ambiente Humano, llevada a cabo en Estocolmo, en el año 1972,
dieron inicio a el reconocimiento de la problemática ambiental como parte de las
preocupaciones de los países miembros de Naciones Unidas, proponiendo estudiar y
solucionar los diferentes problemas con repercusión en uso y aprovechamiento de los
recursos naturales a través análisis sistémicos.

4
Definiciones tomadas del Informe de Brudtland. 1987.

8
 Una de las principales responsabilidades de esta conferencia es emitir una
declaración internacional sobre el medio humano, un documento sin
imperativos jurídicamente vinculantes, aunque, esperamos, con autoridad
moral, que inspire en los corazones de los hombres el deseo de vivir en
armonía entre ellos y con el medio ambiente5.

La entrada en rigor de la Carta de Nacionales Unidas a través de la cual se expresó por

primera vez de manera global, la necesidad de velar por el “bien” de las generaciones
venideras, en el marco de un discurso que contenía una visión de futuro, trajo consigo
cambios fundamentales evidenciados por ejemplo en los datos presentados por el PNUMA
que muestran como a inicios de los años sesenta en el mundo existían diez países que
contaban con instituciones internas que velaban por el medio ambiente, valor que se
incremento a sesenta países para el año 1974, y un centenar finalizando la misma década.

Otro antecedente de alta importancia, a ser mencionado, es el informe presentado por el

Club de Roma6 denominado Los Limites del Crecimiento, cuya conclusión principal
señalaba que de continuar las tendencias del momento, el sistema global se sobrecargaría y
colapsaría para el año 2000, razón por la cual se hacía necesario controlar tanto el
crecimiento demográfico como económico. Dicho informe propuso la necesidad de
planificar el crecimiento bajo el objetivo de establecer límites en el uso de los recursos
permitiendo el sostenimiento de generaciones futuras (Organización de Naciones Unidas –
ONU, 1987).

Los conceptos de gestión y planificación ambiental y su objetivo de desarrollo sustentable,

recibió entonces la acogida mundial, llevándolo a popularizarse tanto en los medios de
comunicación, como en los diferentes trabajos académicos, ratificándose con la
Conferencia de Rio de Janeiro en el año 1992, a través de la cual se reconoció públicamente
como lo señalan Cariño y Monteforte (2008).

5
Palabras del Profesor Mostafa K. Tolba, Jefe de la delegación egipcia en la Conferencia de Estocolmo,
Director Ejecutivo del PNUMA, 1975-93
6
El fundador del Club de Roma fue el italiano doctor Aurelio Peccei, uno de los top managers de la Fiat y la
Olivetti y director de Italconsult, empresa de estudios de economía e ingeniería del grupo Montecatini-
Edison, una de las más importantes de su tipo en Europa. En 1966, Peccei anunció su intención de promover
un estudio global sobre los problemas mundiales, que bautizó como Proyecto 1969. En 1968, se celebró en
Roma la primera reunión que fundó el club, convocando economistas, planificadores, genetistas, sociólogos,
politólogos y empresarios. Tiene su sede central en Roma y oficinas en Ginebra y Tokio. Su base financiera la
constituyen las contribuciones del Battelle Memorial Institute y de una serie de empresas italianas. Además,
para financiar estudios concretos, recibe donativos de las fundaciones Volkswagen, Ford, Olivetti, etcétera. El
club continúa su programa de trabajo y ha publicado varios informes más. Tomado de Historia del concepto
de desarrollo sustentable (Pierri, 2005).

9
 El concepto sustentable nace como una necesidad intelectual y política,
resultado de los propios problemas generados por el modernismo. Se trata de
una estrategia global que se convierte en el transcurso de los años en una
metodología, en una meta normativa que incluye una gestión decidida del
medio ambiente. (p.34)

Esta onda global de concientización sobre la importancia de los aspectos ambientales

disparo el incremento progresivo de acuerdos ambientales internacionales, llegando a
existir para el año 2008 más de quinientos acuerdos suscritos, los cuales han traído consigo
modificaciones normativas en los diferentes países y la generación de una institucionalidad
ambiental que transciende los niveles nacionales (Cariño & Monteforte, 2008),
incentivando la implementación de la planificación ambiental no solo como un mecanismo
racional para la toma de decisiones, sino como un proceso de orientación social y de
desarrollo.

1.2 Planificación y gestión ambiental territorial.

Como fue enunciado en el titulo anterior a partir del reconocimiento de la crisis ambiental,
se inició un movimiento de concientización mundial que conllevó a la incorporación de
nuevos conceptos, entre los cuales se encuentran los conceptos de planificación ambiental y
gestión ambiental. Términos utilizados en algunos casos como sinónimos debido a su
estrecha ligación y que a continuación son abordos con el fin de esclarecer
conceptualmente cada uno de ellos.

En este contexto partimos del concepto de gestión ambiental, termino de alto uso y que ha
sido definido por una amplia variedad de autores, sin embargo no existe unidad de
conceptos en su definición, esto en razón a que su adopción se ha dado en respuesta a la
moda ambientalista y no como producto de una reflexión epistemológica. Bajo el anterior
entendimiento y atendiendo el objeto del presente trabajo de grado, se adopta la definición
propuesta por León (2014) que define el concepto de gestión ambiental a partir de la
reflexión sobre la importancia de la territorización y la relación inmanente de la gestión
ambiental con la gestión pública territorial.

Bajo este enfoque la Gestión Ambiental Territorial - GAT, es definida como

10
 es un subsistema transversal a la gestión territorial, compuesto por procesos
dinámicos e interactivos que de forma consciente y concertada, permiten
orientar la relación sociedad-naturaleza. Tales procesos envuelven la
concepción, uso, manejo, administración y conocimiento de los recursos
existentes, contribuyendo de esta manera a la consolidación de alternativas de
sostenibilidad (a corto, mediano y largo plazo), que responden a las
características y dinámicas biofísicas, sociales, culturales y económicas de
cada territorio. (p.100)

Enmarcados en esta definición, se propone que la planificación ambiental, es parte de los

siete procesos o esferas que integran la gestión ambiental territorial (ver Figura 2). Tal
como cita el DNP (2008) la planificación orienta la gestión y, por lo tanto, se constituye en
su primera fase. Las fases procesos son, 1) Planificación, 2) Uso y Manejo, 3) Monitoreo,
Seguimiento y Evaluación, 4) Investigación y Conocimiento, 5) Educación y Participación,
6) Administración y Financiamiento y, 7) Político-Institucional. Estos procesos tienen
como características el ser dinámicos e interactivos, es decir el tener relaciones e
interacciones que los hacen de ellos una unidad.

Figura 2 Procesos de la GAT

Fuente elaboración propia

11
Bajo este marco conceptual la planificación ambiental es definida como un método de
aplicación continua y permanente destinado a resolver racionalmente los problemas
socioambientales que afectan un determinado territorio, en determinada época, a través de
una prospección capaz de anticipar posibles consecuencias. Así, la planificación,
corresponde al conjunto de actividades, mecanismos e instrumentos aplicados a partir del
conocimiento técnico-científico, local y tradicional, y del consenso social, que tiene por
objetivo la generación de elementos para la toma de decisiones y el establecimiento de
objetivos y escenarios futuros.

Los productos del proceso de planificación son esenciales para los demás procesos de la
GAT, ya que dentro de ellos se encuentran entre otros, documentos diagnósticos,
indicadores de línea base ambiental, modelos de ocupación y uso del territorio, alternativas
de manejo, propuestas de ordenamiento, zonificación, escenarios prospectivos, planes de
manejo y uso, lineamentos, etc.

1.3 Concepción de la planificación ambiental en Colombia.

Yendo a nuestro objeto de estudio y tal como lo establece la Constitución Política de

Colombia y la Ley 99 de 1993, la planificación ambiental es una responsabilidad del Estado
Colombiano, el cual para tal fin, cuenta entre otros con una arreglo institucional
denominado el Sistema Nacional Ambiental - SINA., definido como el conjunto de
orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones, que permiten la
puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la legislación y
cuyo máximo rector es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Tal responsabilidad se encuentra enmarcada en la concepción de la planificación ambiental

como un proceso dinámico del desarrollo sostenible, que permite orientar de manera
coordinada y concertada el manejo, administración y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables para contribuir desde lo ambiental a la consolidación de alternativas de
sostenibilidad en el corto, mediano y largo plazo, acordes a las características y dinámicas,
biofísicas, económicas, sociales, y culturales y al reconocimiento de la necesidad de actuar
sobre prioridades regionales, en el marco de una gestión coordinada, eficiente, transparente
y participativa7.

7
Concepto adoptado de lo expuesto en el Decreto 1200 de 2004, por el cual se determinan los Instrumentos
de Planificación Ambiental.

12
De esta manera el concepto de planificación ambiental en Colombia, se soportan tanto en
los desarrollos nacionales en materia ambiental, como en los resultados de la adopción de
compromisos ambientales adquiridos en los diversos acuerdos internacionales. Concepto
que viene siendo incorporado en el país, en los procesos de planificación ambiental desde el
nivel nacional hasta los niveles regional y local, a través de la construcción de una
metodología multi-escuela que presenta una alta influencia metodológica tanto de la
planeación estratégica como de la planeación participativa y del desarrollo, esta última
sobre todo con una mayor fuerza en las últimas dos décadas.

En este contexto a continuación son brevemente enunciadas las principales escuelas que
hacen parte de la construcción metodológica de la planificación ambiental en Colombia,
aclarando que a través de la evolución de la planificación en Colombia se paso

de una planeación económica a la planificación regional y territorial; de la

planeación física urbana y rural, a la planeación integral; de la planeación
técnica a la planeación participativa; de la planeación indicativa a la
planeación direccionada donde la búsqueda del ordenamiento del territorio es
eje central (Rengifo 2012, p.13).

 Planeación Estratégica

Esta es una de las escuelas más aplicadas en los procesos de planificación del desarrollo y
de manera específica en la planificación ambiental, su concepción metodológica articula
otras escuelas planificadoras, como la prospectiva, la investigación-acción y la planeación
operativa. La planeación estratégica, se caracteriza por la definición de objetivos precisos,
alcanzables y medibles, a partir de un diagnóstico que tal como lo menciona Lira (2006.
p.30), tiene como eje central la búsqueda de respuesta a tres preguntas básicas:

1) ¿Dónde estamos hoy?

− Análisis de la situación.
− Análisis del entorno.
− Análisis interno.
− Análisis de la competencia.
2) ¿Dónde queremos ir?
− Objetivos y metas a largo plazo.
3) ¿Cómo podemos llegar a donde queremos ir?
− Comprender el mercado.
− Comprender la competencia.

13
− Diseñar las estrategias apropiadas.

Dentro de este cuestionamiento diagnóstico la planeación estratégica, retomando lo

propuesto por la escuela de diseño, plantea la realización de los análisis VFOA, “Virtudes y
Flaquezas” internas a la luz de “Oportunidades y Amenazas” del exterior, más conocido
como Matriz DOFA. De forma que la planeación estratégica genera un conjunto de
acciones que deben ser desarrolladas para alcanzar los objetivos establecidos, lo que
implica definir y priorizar los problemas a resolver, plantear soluciones, determinar
responsables, asignar recursos y establecer mecanismos y periodos de seguimiento y
evaluación.

 Planeación Participativa

Este tipo de planeación, tal como lo citan Vallejo y Fuentes (2006) “se puede definir como
un proceso político, en el que confluyen diferentes actores con intereses diversos, los cuales
buscan identificar problemas y potencializar las acciones realizables en el presente, con
soluciones concretas que permitan trabajar por un futuro deseable” (p. 111). Generalmente,
la planeación participativa acontece en medio de un espacio de conflicto, en el que los
diferentes intereses de los actores son abordados en busca de la construcción de un conceso
que permita avanzar hacia objetivos comunes.

En otras palabras puede decirse que la planeación participativa es la construcción colectiva

de una propuesta alternativa a partir del consenso en el que participan de manera directa o a
través de representantes los diferentes actores, y que se desarrolla en medio de relaciones
de poder y de principios rectores como la concertación y la convivencia.

Tal como lo citan Velázquez y González (2003), se trata de una visión de la planificación,
en la cual se concibe como descentralizada, democrática y de largo plazo, “es lo que el
Consejo Nacional de Planeación denomina la “planeación al derecho”, democrática en
cuanto pretende recoger las aspiraciones, sueños y anhelos de la población, mediante un
proceso de concertación social a nivel local, regional y nacional. Y de largo plazo en el
sentido de construir visión de futuro de forma colectiva” (p. 53).

 Planeación Prospectiva

Tal como lo citan Miklos y Tello (1993), la planeación es una toma de decisiones
anticipada, lo que indica que toda decisión de planeación se lleva a cabo considerando el

14
futuro, proveyendo los medios necesarios para alcanzar los objetivos esperados y
adentrándose en sus efectos o consecuencias.

Es aquí donde la prospectiva aporta a la planificación su visión global, sistémica, dinámica

y abierta que explica los posibles futuros, no sólo por los datos del pasado sino
fundamentalmente teniendo en cuenta las evoluciones futuras de las variables (cuantitativas
y sobretodo cualitativas) así como los comportamientos de los actores implicados, de
manera que reduce la incertidumbre, ilumina la acción presente y aporta mecanismos que
conducen al futuro aceptable, conveniente o deseado8.

El fin de la planificación prospectiva es logar identificar, anticipar y proyectar las

tendencias interdisciplinarias, utilizando métodos interactivos y participativos, a fin de
forjar una visión estratégica que no resulte ficticia sino que reconozca y explique sus
implicaciones de manera correcta en las decisiones y acciones que se tomen en el presente.

 Planeación de Investigación – Acción

Este tipo de planificación fue propuesto a partir del concepto de “investigación-acción” de

Kurt Lewin, el cual describe una forma de investigación que ligaba el enfoque experimental
a los problemas sociales existentes en ese entonces. Siendo la acción una parte integrante
de las tareas investigativas, este tipo de planificación, propone la reconexión entre la
producción del conocimiento y su aplicación, en medio de un proceso que debe fortalecer
las relaciones inter-grupales.

Este tipo de planificación, genera un proceso que combina la teoría la praxis, posibilitando
el aprendizaje, la toma critica de conciencia, el empoderamiento y la ampliación de redes
sociales, entre otras.

Sus principales aplicaciones se encuentran en las escalas rurales en donde desde los años 80
presenta una alta implementación, que la ha llevado a ser parte de los movimientos de
educación ambiental, uno de sus grandes aportes es el concepto de “diagnostico rural
participativo”.

8
Texto adaptado de la definición propuesta por el Instituto de prospectiva estratégica 1999.

15
  Planeación Operacional

Consiste en establecer claramente la aplicación de un plan estratégico conforme a unos

objetivos específicos. Los planes operativos generados por este tipo de planificación
pueden variar desde cronogramas simples que identifican eventos importantes, hasta la
ejecución de programas complejos que requieran de un número de detalles tanto de
actividad como de seguimiento. Este tipo de planificación es empleada para el corto plazo.

Respecto a la dimensión temporal, metodológicamente la planificación puede darse en el

largo, mediano y corto plazo, característica que se refiere al tiempo necesario para la
ejecución o duración efectiva en la que se aplica.

 Largo Plazo: Se refiere a periodos mayores a diez años. Determina los objetivos
deseados y posibles de un escenario futuro concertado. Los instrumentos de
planificación formulados en este plazo contiene por su vez instrumentos del
mediano y corto plazo (en este nivel como ejemplo se pueden citar los planes de
ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas – POMCH y los Planes de
Ordenamiento Territorial).

 Mediano Plazo: Son considerados períodos de cuatro a diez años. Determinan

metas, objetivos y acciones realizables. (se citan como ejemplo los Planes de
Gestión Ambiental Regional –PGAR y planes de Desarrollo de los diferentes
niveles político-administrativos).

 Corto Plazo: períodos entre seis meses a tres años. A estos planes se les suele llamar
planes operacionales. Su tiempo promedio de duración es de un año, y por ello se
relacionan con el presupuesto anual.

Los principios sobre los cuales está sustentada la planificación ambiental colombiana son:

De base metodológica (Saavedra et al, 2001, p. 33):

 Racionalidad: La planificación introduce lógica, raciocinio y orden en la acción

además permite optimizar la utilización de los recursos, buscando eficiencia y
eficacia.

16
  Previsión: Planificando se prevé el futuro. Un plan, un programa, un proyecto y en
general una acción planificada reduce la incertidumbre, y el azar, entendiendo que
el futuro es múltiple y que esta pluralidad lo hace incierto.

 Universalidad: Hace referencia al conjunto de partes que conforman una acción o un

sistema, en el tiempo y en el espacio. Planificar una acción tiene en cuenta cada una
de las partes que conforman el conjunto, el sistema en su totalidad. Cuando se trata
de planificar el desarrollo, debe tenerse en cuenta cada uno de los componentes o
subprocesos que lo conforman, esto es, lo social, económico, espacial, político,
cultural, científico-tecnológico. Fiscal-financiero, administrativo y ecológico y su
relación con el proceso de desarrollo en general.

 Unidad: Hace referencia a la congruencia, coordinación y estrecha relación que

debe existir entre las partes que conforman el conjunto de la actividad, acción,
sistema y realidad sujeto de planificación. En la planificación del desarrollo debe
existir unidad entre los planes, programas y proyectos entre sí, como también entre
los diversos niveles: nacional, regional, departamental, municipal, local y sectorial,
guardando estrecha relación con el contexto internacional.

 Continuidad: La planificación es un proceso continuo que no puede interrumpirse.

Esto implica la existencia de una serie de planes a corto, mediano y largo plazo que
aseguren dicha continuidad. Por lo tanto, los cambios de gobierno no deben llevar a
cambios en los planes sino a ajustes en los mismos.

De base Normativa (Decreto 1200 de 2004)

1. La Armonía Regional, la Gradación Normativa y el Rigor Subsidiario establecidos

en el Título IX de la Ley 99 de 1993.

2. Concordancia y articulación entre los diferentes instrumentos de Planeación del

Estado. La Planificación Ambiental Regional guardará armonía con la Política
Nacional y los objetivos de Desarrollo del Milenio avalados en la Asamblea General
de las Naciones Unidas del 2000.

3. Respeto por la Dinámica y Procesos de Desarrollo Regional. La Planificación

Ambiental reconocerá la heterogeneidad de los procesos de desarrollo regional y

17
 aportará elementos para la construcción colectiva de un proyecto de región, en torno
a una visión de desarrollo sostenible.

4. Integralidad. La Planificación Ambiental debe considerar los diferentes

componentes, actores, interrelaciones e interacciones de la gestión ambiental y
territorial, con la finalidad de optimizar los recursos, esfuerzos y en general
favorecer la coordinación de acciones prioritarias.

Estos principios deben ser aplicados en los diferentes niveles. Dichos niveles como lo
muestra la Figura 3, son en orden jerárquico Políticas, Estrategias, Lineamientos, Planes,
Programas, Proyectos y Actividades.

En este esquema, el nivel operacional corresponde a los planes y su conjunto de

instrumentos tácticos (programas, proyectos y actividades), nivel a través del cual la
planificación se concretiza y materializa la visión, los principios y los objetivos propuestos
en los niveles superiores (políticas, estrategias y lineamentos).

Figura 3 Niveles de la Planificación Ambiental

Fuente elaboración propia

Por lo anterior a continuación son presentados los principales instrumentos de planificación

ambiental con énfasis en el nivel operacional.

18
1.4 Principales instrumentos de planificación ambiental.

Según Saavedra et al (2001), se definen como instrumentos de la planificación las

herramientas de carácter teórico-conceptual, metodológico, político, administrativo y
jurídico que hacen posible el proceso de planificación. En este sentido Becerra y Espinoza
(2002, p 175) propone que tales instrumentos responden a diferentes propósitos y pueden
ser implementados de manera conjunta, combinada o independiente, pudiendo ser
clasificados de acuerdo a su propósito en:

 De Fijación de condiciones ambientales, donde se incluyen: a) normas de calidad

ambiental, tanto primarias, que se relacionan con la salud de la población humana,
como secundarias, destinadas a proteger el medio ambiente o la naturaleza; y b)
normas de emisión al aire y agua y de residuos sólidos.

 De Impulso de procesos de prevención, a través de sistemas de evaluación de

impacto ambiental, donde una amplia gama de proyectos de inversión y/o
actividades son revisados ambientalmente antes de su aprobación y puesta en
marcha.

 De Concientización de los ciudadanos mediante una educación dirigida a

internalizar los valores y desarrollar las habilidades y conductas en los ciudadanos,
conducentes a que adquieran una adecuada percepción y entendimiento de los
problemas ambientales y a participar eficientemente en los procesos conducentes a
su prevención y solución.

 De Cambio del comportamiento de los actores económicos mediante la aplicación

de instrumentos económicos, que consideran el costo ambiental implícito en la
producción o el uso de ciertos bienes o servicios ambientales.

 De Mejoramiento de los procesos de formulación de las políticas ambientales, su

puesta en marcha y evaluación a partir de la producción y suministro de
información oportuna y confiable sobre el medio ambiente y los impactos que sobre
el tienen las actividades económicas y los planes y programas para prevenirlos y
mitigarlos. La información debe servir tanto a los responsables de la política pública
como base para sus decisiones, como a la ciudadanía para participar en los procesos
de decisiones que afectan la calidad del medio ambiente.

19
Los diferentes tipos de instrumentos tal como fue descrito en el titulo anterior son
materializados en el nivel operativo, siendo los instrumentos denominados como “planes”
los principales dinamizadores de la planificación ambiental colombiana. La Figura 4
presenta los principales instrumentos de este nivel, los cuales pueden ser clasificados en:

De desarrollo: En este nivel se encuentran los planes de Desarrollo Nacional,

Departamentales y Municipales. Estos planes son definidos como:

el instrumento rector de la planeación nacional y territorial, que sirve como

fundamento normativo de las políticas económicas, sociales, culturales y
ambientales necesarias para el desarrollo integral y sustentable del país, que
responden a los compromisos adquiridos en los programas de gobierno
(DNP, 2008, p. 21).

De gestión ambiental: Entre estos se encuentran aquellos planes de naturaleza

específicamente ambiental, pueden ser definidos como aquellos

orientados a la ordenación o al manejo, uso, conservación y/o recuperación

de áreas con valor ambiental o recursos naturales específicos, tales como los
Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas - POMCA y los
Planes de Manejo Ambiental – PMA (Secretaria Distrital de Ambiente, 2013)

De gestión territorial: Corresponde a los planes de ordenamiento territorial en sus diversas

escalas y son definidos como:

el conjunto de acciones y políticas, administrativas y de planeación física,

que orientarán el desarrollo del territorio municipal por los próximos años y
que regularán la utilización, ocupación y transformación del espacio físico
urbano y rural. Un POT es en esencia, el pacto social de una población con su
territorio (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2004,
p.5)

20
 Figura 4 Principales Instrumentos de la Planificación Ambiental en Colombia .
Fuente: Elaboración propia a partir del marco normativo colombiano

1.5 Marco normativo

Si bien los temas ambientales fueron contemplados en el país desde sus primeros
desarrollos normativos, teniendo como ejemplo el código civil de 1887 en el cual se
mencionaban aspectos como el derecho al uso del agua, es la expedición del Código de los
Recursos Naturales Renovables y el Ambiente en 1974 el principal antecedente a citar, ya
que este desarrollo normativo dio inicio a la planificación ambiental evidenciando y

21
planteando la necesidad de una base institucional estructurada y de una dinámica normativa
que respondiera a los desafíos ambientales.

Al respecto, es importante mencionar que dicho Código bajo la investidura de Decreto Ley,
dio respuesta al llamado de la Conferencia de Estocolmo, realizada en junio de 1972 y a
través de la cual, se promulgó la necesidad de establecer criterios y principios comunes que,
adoptarían los pueblos del mundo para preservar el medio humano, enfocando el desarrollo
desde una perspectiva económica, social y ambiental. Tales lineamientos fueron plasmados
en la concepción del código de los recursos naturales, el cual fue estructurado como una
norma integradora que unificaba la dispersa legislación existente y promulgaba el manejo
ambiental dentro de una concepción sistémica y sostenible bajo la tesis del uso racional y
equilibrado del entorno.

Sin embargo, en contraste con la pronta respuesta dada a través de la elaboración del
Código de los Recursos Naturales en el año de 1974 su aplicación y reconocimiento como
lo cita Fonseca (1998), tardó más de 20 años, contexto en el cual el concepto de
planificación ambiental fue adoptado con mayor respaldo a partir de la Constitución
Política Colombiana de 1991, mediante el reconocimiento de:

 El derecho a un ambiente sano, a través del artículo 79: ¨Todas las personas tienen
derecho a gozar de un ambiente sano. La Ley garantizará la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia
ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines ¨

 El Medio Ambiente como patrimonio y responsabilidad común: principio que se

incorpora al imponer al estado y a las personas la obligación de proteger las
riquezas culturales y naturales (Art. 8), así como el deber de las personas y del
ciudadano de proteger los recursos naturales y de velar por la conservación del
ambiente (Art. 95). En desarrollo de este principio, en el Art. 58 consagra que ¨la
propiedad es una función social que implica obligaciones y, como tal, le es
inherente una función ecológica ¨; continúa su desarrollo al determinar en el Art.
63 que: ¨Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y
los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables¨.

 La Planificación Ambiental, como respuesta a la necesidad de establecimiento de

Desarrollo Sostenible. Art. 80 que: ¨El Estado planificará el manejo y

22
 aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas¨.

Igualmente y de manera específica para el tema de planificación desde el nivel nacional, la

Constitución Nacional señala entre otros que:

ARTICULO 339. Modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 3 de

2011. El nuevo texto es el siguiente: Habrá un Plan Nacional de Desarrollo
conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.
El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de
los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución,
dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre
ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el
uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las
entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un
plan de inversiones de mediano y corto plazo.

El marco normativo establecido por la constitución de 1991 en lo referente a la planeación

ambiental (art. 80), actualmente presenta la siguiente concordancia normativa:

Tabla 1
Concordancia Normativa del nivel “Ley”

LEY DESCRIPCION
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena
el sector público encargado de la gestión y conservación del
Ley 99 de 1993
medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el
Sistema Nacional Ambiental, SINA, entre otras disposiciones.

23
 LEY DESCRIPCION

Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el

Ley 140 de 1994
territorio nacional.

Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos

Ley 142 de 1994
domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Orienta la elaboración, aprobación ejecución y evaluación de los
Ley 152 de 1994 planes de desarrollo. Art. 3 (inclusión principios de
Sustentabilidad Ambiental).
Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del
Ley 161 de 1994 Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de
financiación y se dictan otras disposiciones.

Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad

Ley 162 y 165 de Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. Esta
1994 Ley fue declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional,
mediante Sentencia C-519-94 del 21 de noviembre de 1994.

Por medio de la cual se aprueba la "Convención Marco de las

Naciones Unidas sobre el Cambio Climático", hecha en Nueva
Ley 164 de 1994 York el 9 de mayo de 1992.
El Convenio aprobado mediante esta Ley fue promulgado por el
Decreto 2081 de 1995.
Por medio de la cual se aprueba el Convenio de Basilea sobre el
control de los movimientos transfronterizos de los desechos
peligrosos y su eliminación, hecho en Basilea el 22 de marzo de
1989.
Mediante la Ley 1623 de 2013. Se aprueba la “Enmienda al
Ley 253 de 1996
Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22
de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la
Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de
1995.
Por medio de la cual se aprueba el "Protocolo sobre el Programa
para el Estudio Regional del Fenómeno El Niño en el Pacífico
Ley 295 de 1996
Sudeste", suscrito en Puerto Callao, Perú el 6 de noviembre de
1992.

Por el cual se protege la flora colombiana, se reglamentan los

Ley 299 de 1996
jardines botánicos y se dictan otras disposiciones.

24
 LEY DESCRIPCION

Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para la Creación del

Ley 304 de 1996 Instituto Interamericano para la investigación del Cambio Global,
IAI, suscrito en Montevideo el 13 de mayo de 1992.

Por medio de la cual se aprueba la "Enmienda de Copenhague al

Protocolo de Montreal" relativo a las sustancias que agotan la
Ley 306 de 1996
capa de ozono, suscrito en Copenhague, el 25 de noviembre de
1992.
Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 843 de 2003: Las
áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales no
podrán ser objeto de sustracciones. En las áreas de reserva forestal
nacional y otras reservas naturales ubicadas en las zonas de
frontera se aplicará la normatividad ambiental vigente, así como
también la normatividad específica para la protección de las
Ley 346 de 1997;
comunidades indígenas y negras.
Art. 5
En las áreas de amortiguación del Sistema de Parques Nacionales
ubicados en zonas de frontera, se desarrollará con la participación
de las autoridades y comunidades indígenas y negras
involucradas, modelos de producción ambiental y culturalmente
apropiados y se establecerán programas de crédito, fomento y
capacitación para el efecto.

Por medio de la cual se aprueban el "Protocolo relativo a las áreas

y flora y fauna silvestres especialmente protegidas del Convenio
para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región
del Gran Caribe", hecho en Kingston el 18 de enero de 1990 y los
Ley 356 de 1997
"Anexos al Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres
especialmente protegidas del Convenio para la Protección y el
Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe",
adoptados en Kingston el 11 de junio de 1991.

Por medio de la cual se aprueba la "Convención Relativa a los

Humedales de Importancia Internacional Especialmente como
Hábitat de Aves Acuáticas", suscrita en Ramsar en febrero de
Ley 357 de 1997 1971.
El Convenio aprobado mediante esta Ley fue promulgado por el
Decreto 2052 de 1999, publicado en el Diario Oficial No. 43.776
de 10 de noviembre de 1999.

25
 LEY DESCRIPCION
Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro
del agua.
Ley 373 de 1997
Ley Modificada por la ley 1333 de 2009, por la cual se establece
el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones.
Ley de Ordenamiento Territorial Modificada entre otras por la
Ley 1554 en la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.

Sobre la Ley 388 se destaca dentro de sus objetivos el Promover

Ley 388 de 1997
la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales,
las autoridades ambientales y las instancias y autoridades
administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las
obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el
ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes.
Por medio de la cual se aprueba "el Convenio relativo a la
Ley 408 de 1997 Organización Hidrográfica Internacional, OHI", suscrito en
Mónaco el 3 de mayo de 1967.

Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de las

Ley 464 de 1998
Maderas Tropicales", hecho en Ginebra en enero de 1994.

Por medio de la cual se aprueba el "Protocolo para la Protección

Ley 478 de 1998 del Pacífico Sudeste contra la Contaminación Radiactiva",
firmado en Paipa, Colombia, el 21-09-1989.
Establece el seguro ecológico, Modificada por la Ley 599 de
Ley 491 de 1999
2000, 'Por la cual se expide el Código Penal'.
Por medio de la cual se aprueba el "Protocolo de 1992 que
enmienda el Convenio Internacional sobre responsabilidad civil
nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos,
1969", y el "Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio
Ley 523 de 1999
Internacional sobre la constitución de un Fondo Internacional de
Indemnización de daños debidos a contaminación por
hidrocarburos. Ley promulgada mediante el Decreto 1470 de
2002.
Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo sobre el Programa
Ley 557 de 2000 Internacional para la Conservación de los Delfines", hecho en
Washington, D. C., en mayo de 1998.

26
 LEY DESCRIPCION

Por la cual se dictan normas para el manejo sostenible de especies

Ley 579 de 2000
de Fauna Silvestre y Acuática.
Por la cual se dictan normas para el manejo sostenible de especies
Ley 611 de 2000
de Fauna Silvestre y Acuática.
Por medio de la cual se aprueba el "Protocolo de Kyoto de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Ley 629 de 2000
Climático", hecho en Kyoto en diciembre de 1997. Su
promulgación se dio mediante el Decreto 1546 de 2005.
Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
Ley 685 de 2001 disposiciones.
El artículo 270 de esta ley fue modificado por la ley 926 de 2004.

Mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la

Ley 697 de 2001 energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se
dictan otras disposiciones
Por medio de la cual se aprueban las Enmiendas de la Convención
Ley 807 de 2003 sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de
Fauna y Flora Silvestres.
Modificada por la Ley 843 de 2003, publicada en el Diario Oficial
No. 45.343, de 17 de octubre de 2003, 'Por medio de la cual se
Ley 843 de 2003 modifica el artículo 9o de la Ley 191 de 1995 y se dictan otras
disposiciones para el aprovechamiento de áreas especiales
ubicadas en zonas de frontera'.
Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
Ley 962 de 2005; trámites y procedimientos administrativos de los organismos y
Art. 70 entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos.
Por medio de la cual se autoriza y reglamenta la actividad de la
Ley 1011 de 2006
Helicicultura y se dictan otras disposiciones
Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y
Ley 1118 de 2006
se dictan otras disposiciones.
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre Ecuador y
Ley 1131 de 2007 Colombia sobre Pesca Artesanal”, firmado en la ciudad de
Popayán en mayo de 1994.
Por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Rotterdam para
la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento
Ley 1159 de 2007 Fundamentado previo a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos
Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional”, hecho en
Rotterdam en septiembre de 1998.
Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 –Ley
Ley 1185 de 2008
General de Cultura– y se dictan otras disposiciones.

27
 LEY DESCRIPCION
Por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental,
Ley 1252 de 2008 referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras
disposiciones.
Por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la
Aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las
Ley 1259 de 2008
Normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan
Otras disposiciones.
Por medio de la cual se modifica parcialmente los
artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993. Modificada por el Decreto
Ley 1263 de 2008 3565 de 2011, publicado en el Diario Oficial No. 48.204 de 26 de
septiembre de 2011, 'Por el cual se modifican parcialmente la
Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008'
Por la cual se establece el procedimiento de avalúo para las
Ley 1274 de 2009
servidumbres petroleras.
Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental
y se dictan otras disposiciones. Modificada por el Decreto 4673
de 2010, publicado en el Diario Oficial No. 47.926 de 17 de
diciembre de 2010, 'Por el cual se adiciona el artículo 38 de la
Ley 1333 de 2009 Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la
situación de desastre nacional y de emergencia económica, social
y ecológica nacional', expedido en desarrollo del Decreto 4580 de
2010, 'Por el cual se declara el estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de
Colombia y la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), relativo al
Ley 1347 de 2009 establecimiento del Centro Regional sobre la Gestión del Agua en
las Zonas Urbanas para América Latina y el Caribe, bajo los
auspicios de la Unesco”, firmado en París el 28 de septiembre de
2007
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
(Art. 202; Art. 203; Art. 204; Art. 205; Art. 206; Art. 207;
Ley 1450 de 2011; Art. 208; Art. 209, Art. 210; Art.211; Art. 212; Art. 213, Art. 214;
Art. 215; Art. 216; Art. 217; Art. 218; Art. 219; Art. 220;
Art. 221; Art. 222; Art.223; Art. 224; Art. 225; Art. 226; Art. 227)
Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las
reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones
Ley 1453 de 2011;
en materia de seguridad (Art. 29; Art. 30; Art. 31; Art. 32;
Art. 33; Art. 34; Art. 35; Art. 36; Art. 37; Art. 38; Art. 39;
Art. 40; Art. 41 )

28
 LEY DESCRIPCION
Ley 1458 de 2011 Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de
Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de
2006.
Ley 1523 de 2012 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de
desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones
Ley 1564 de 2012 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones
Ley 1623 de 2013 Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de
Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de
desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”,
adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes,
en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
Ley 1638 de 2013 Por medio de la cual se prohíbe el uso de animales silvestres, ya
sean nativos o exóticos, en circos fijos e itinerantes.
Ley 1658 de 2013 Por medio de la cual se establecen disposiciones para la
comercialización y el uso de mercurio en las diferentes
actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos
para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones.
Ley 1672 de 2013 Por la cual se establecen los lineamientos para la adopción de una
política pública de gestión integral de residuos de aparatos
eléctricos y electrónicos (RAEE), y se dictan otras disposiciones.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la Página Web de la Secretaria del Senado

Como puede observarse en la Tabla 1, el marco normativo asociado a la planificación

ambiental es amplio y presenta entre otras características una alta dispersión, aspecto que se
incrementa en los siguientes niveles de jerarquía normativa (decretos, ordenanzas, acuerdo,
etc.) y que por su vez causa una multiplicidad institucional en la distribución de
responsabilidades ambientales y como lo cita Dourojeanni (1994) una atomización
arbitraria del sistema natural, lo que en consecuencia, trae una gestión ambiental territorial
parcelada.

La normatividad específica para el Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas en

Colombia se encuentra representada en el Anexo 1. Una vez realizada la revisión del marco
concepto que enmarca la planificación ambiental a seguir presentamos los capítulos en los
que abordaremos el concepto de cuenca hidrografía y su inclusión en la planificación
ambiental Colombiana.

29
 2. El Enfoque de Cuenca Hidrográfica

2.1 La cuenca hidrográfica

La cuenca hidrográfica fue definida en la normatividad colombiana desde el Código

Nacional de los Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente, como el
área de aguas superficiales o subterráneas que vierten a una red hidrográfica
natural con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente,
que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un río
principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el
mar (Decreto 1640, 2012).
Tal definición es ratificada en el decreto citado. Decreto a través del cual fue realizada la
última reglamentación referente a los instrumentos de gestión y manejo de cuencas
hidrográficas y acuíferos. Al respecto es importante señalar que tal definición corresponde
a una concepción de base estrictamente hidrográfica.

Otros autores desde sus diversos enfoques también han propuesto otras definiciones de
cuenca hidrográfica tal como se presenta en la Tabla 2.

Tabla 2
Definiciones de Cuenca Hidrográfica

AUTOR DEFINICIÓN
Una hoya o cuenca hidrográfica se puede concebir
como un área definida topográficamente, drenada por
Monsalve (1995). un curso de agua o un sistema conectado de cursos de
agua, tal que todo el caudal efluente es descargado a
través de una salida simple.

30
 AUTOR DEFINICIÓN

La cuenca hidrográfica es una unidad espacial

Botero, L. S. (1982). definida por un complejo sistema de interacciones
físicas, bióticas, sociales y económicas

La cuenca hidrográfica es una unidad natural

claramente delimitada por los divisores topográficos,
y definida territorialmente por una superficie común
Negret, R. (1982).
de drenaje, donde interactúan los factores físicos,
biológicos y humanos, para conformar un
megasistema socio–ecológico.

Un área o superficie limitada por una línea o divisoria

de aguas, dentro de la cual aparecen sistemas
López y Hernández (1972).
naturales, sociales y económicos, muy dinámicos e
interrelacionados entre sí.

La cuenca hidrográfica es una unidad territorial

formada por un río con sus afluentes, y por un área
colectora de las aguas. En la cuenca están contenidos
Organización de las Naciones
los recursos naturales básicos para múltiples
Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO, 1997).
actividades humanas, como: agua, suelo, vegetación y
fauna. Todos ellos mantienen una continua y
particular interacción con los aprovechamientos y
desarrollos productivos del hombre.

Una unidad espacial global, delimitada

Sánchez, S. F. (1995).
Maas (2005).
superficialmente por un área natural de drenaje cuyas
aguas vierten a un colector común, en la cual
interactúan orgánicamente elementos físico-bióticos,
que el hombre utiliza en los procesos de producción y
consumo de medios materiales de
vida, como base de recursos, base de soporte y base de
desechos, en el marco de las relaciones de producción
de un sistema social dado.
Una cuenca es una especie de embudo natural, cuyos
bordes son los vértices de las montañas y la boca es la
salida del río o arroyo. Puede ser tan pequeña como la
palma de la mano, o tan grande como un continente
completo.

31
 AUTOR DEFINICIÓN

Un área que es fuente de recursos hidráulicos, en la

cual debe haber un manejo planificado de los recursos
Nadal (1993); Helweg (1992). naturales y de la preservación del ecosistema. El
manejo de los recursos naturales de la cuenca es un
complemento de la acción de administración del agua.

Un sistema organizado de relaciones complejas tanto

internas como externas. Es un sistema contenido
dentro de otro sistema (ambiente) constituido por las
Corporación Autónoma Regional del interacciones de otros subsistemas (biofísico, social,
Valle del Cauca (CVC, 1995). económico, etc.), cuyo fin principal es producir
bienestar a la sociedad que la gobierna (cantidad y
calidad de agua, energía, insumos, alimentos,
recreación, etc.).
Fuente: Elaboración propia a partir de Londoño (2001).

Como puede observase en el concepto de cuenca hidrográfica ha ido evolucionando, yendo

mucho más allá de las posibles visiones centradas en un línea especifica del conocimiento,
esto porque como sistema natural, la cuenca es un complejo conjunto de subsistemas y
elementos, flujos y ciclos de energía y materia del cual hace parte integral el hombre,
distinguiéndose por su capacidad de adaptarse y transformar los ecosistemas. Aspecto
evidenciado a lo largo de la historia de la civilización en la cual, la relación del hombre con
la cuenca, los sistemas y los recursos naturales por ella contenidos han constituido
elementos determinantes en la definición de los patrones de ocupación y utilización del
espacio.

En este contexto, la cuenca, sus recursos naturales y sus habitantes, poseen connotaciones
físicas, biológicas, económicas, sociales y culturales que le dan características particulares
(Dourojeanni, 1994, p.113). En las cuencas amazónicas por ejemplo existen ejes fluviales
que además de ser vías de comunicación e intercambio económico son a su vez elementos
culturales del nivel de deidades. De esta manera la cuenca debe ser conceptualizada desde
la visión de territorio. Territorio que como lo señala Haesbaert (2005), tiene una doble
connotación, siendo material y simbólico, y que está conformado entre otros por un sistema
sociocultural, que incluye la población y su organización como sociedad en términos
políticos y culturales; un sistema natural, que se refiere a las condiciones ecosistémicas,
características del territorio y de los recursos naturales y un sistema construido, que incluye
la transformación y apropiación del espacio físico, que se materializa en una infraestructura
física y tecnológica realizada por el hombre (IDEAM, 1998).

32
De esta forma, la cuenca actúa y debe ser analizada como un sistema (ver Figura 5)
conformado entre otros por un subsistema biofísico constituido por una oferta ambiental en
un área delimitada por la divisoria de aguas y con características específicas de clima,
suelos, bosques, red hidrográfica, usos del suelo, componentes geológicos, etc.; un
subsistema económico integrado por una disponibilidad de recursos que se combinan con
técnicas diversas para producir bienes y servicios; es decir, en toda cuenca hidrográfica
existe alguna o algunas posibilidades de explotación o transformación de recursos y un
subsistema social que involucra las comunidades humanas asentadas en su área,
demografía, el acceso a servicios básicos, la estructura organizativa y las formas de
organización, actividades, entre otros aspecto que necesariamente causan impactos sobre el
ambiente natural. En este último subsistema, también se debe incluir el conjunto de valores
culturales y tradicionales, normas de conducta y creencias de las comunidades asentadas.
(García, 2004).

Figura 5 Representación de la Cuenca Hidrográfica como Sistema

Fuente: García, 2004, p.11

En conclusión, el territorio de la cuenca crea una relación entre sus habitantes, sus recursos
naturales e introducidos y sus dinámicas e interrelaciones, que la convierten en una unidad
de planificación idónea tal como se describe a continuación.

33
2.2 Análisis desde la perspectiva de la cuenca hidrográfica.

Como lo menciona Ferrando (2003, p.179), ha sido discutido hasta llegar a un consenso el
hecho de que las políticas, programas y acciones, “tienen una mejor aplicación y un mejor
resultado cuando son puestas en práctica dentro de unidades especiales homogéneas o
sistemas (heterogéneos por naturaleza) que cuando son llevadas a cabo dentro de unidades
político-administrativas”. Esto, como lo menciona el mismo autor sustentados en hechos
como el que “no es posible asegurara el éxito de una planificación si el área origen de un
determinado recurso natural, involucrado en ella, de tipo móvil, queda fuera de los límites
de la unidad administrativa” intervenida.

Sin embargo y debido a la configuración político-administrativa de los diferentes Estados,

generalmente la planificación es realizada en áreas que no coinciden con los límites de
sistemas homogéneos, tales como las cuencas hidrográficas, trayendo consigo la toma de
decisiones que afectan entre otros el ciclo hidrológico, el aprovechamiento, la
disponibilidad y el acceso al agua. Esto además de generar una gestión ambiental territorial
fragmentada y sectorial (Duorojeanni, Andrei & Chavez. 2002. p.7), trae consigo mayores
conflictos entre las poblaciones y cruces de competencias entre las instituciones del Estado.

En este mismo sentido y ratificando el enfoque de cuenca hidrográfica como unidad

integral, se debe resaltar que las relaciones sociales así como las problemáticas
sociambientales ocurren en lugar determinado sin el cual no se concretizan, por lo cual se
hace necesario la definición espacial del área a intervenir, la cual podría ser la cuenca
hidrográfica ya que como lo propone Ferrando (2003).

las superficies de los continentes y territorios insulares, y su morfología, no

son otra cosa que un conjunto de cuencas hidrográficas superficiales
coalescentes por sus divisorias topográficas (expresión en el relieve), y que a
nivel subterráneo las divisorias freáticas pueden ser la expresión aproximada
de una cuenca superficial o un conjunto de ellas, toda gestión ambiental que
se lleve a cabo involucra y compromete a estos espacios "cuenca" (p. 176)

Bajo esta concepción, es necesario visualizar la cuenca mas allá de un límite geográfico,
esto porque como lo indica Buitrago (2006), se debe analizar:

34
 Por un lado, su orden ideológico, que hace alusión a cuáles son las ideas que
posee un grupo social para construir un territorio que ofrezca determinadas
características culturales, económicas, políticas que a su vez conllevan a
cierto tipo de conflictos o problemas ambientales; por otro, la expresión
espacial de las ideas que los grupos sociales manejan, concretadas en
organizaciones espaciales específicas (p. 126).

De esta manera, vista de forma integral, la cuenca hidrográfica en forma independiente o

interconectada con otras, como lo propone Dourojeanni (2002) es la unidad territorial de
planificación más eficiente tanto para la gestión integral de los recursos naturales como
para la planificación del uso y manejo del territorio.

El territorio de la cuenca facilita la relación entre los habitantes asentados en

ella, esto sin importar que se agrupen por razones político-administrativas, ya
que existe una dependencia común al sistema hídrico compartido, a los
caminos y vías de acceso y al hecho de que deben enfrentar peligros comunes
(Dourojeanni, 1994 p. 113).

En este punto, es importar señalar que sí bien la gestión de cuencas hidrográficas inició con
una fuerte influencia hacia el control y aprovechamiento del recurso hídrico, tal como se
muestra en la Figura 6, esta concepción fue evolucionando desde la concepción de la gestión
del agua en cuencas hidrográficas hasta actualmente considerar el análisis de cuenca
hidrográfica como eje de la gestión ambiental territorial y la incorporación de principios de
integralidad y democracia.

Gestión
Ambiental
Manejo de la Territorial
Cuenca
Desarrollo de Abastecedora
Cuencas
Administración Hidrografias
del Agua
Control y
Aprovechamiento
del Agua

Figura 6 Evolución del Enfoque de Cuenca Hidrográfica.

Fuente: Elaboración Propia a partir de Dourojeanni 1994

35
Así, los alcances de manejo de cuencas pasaron de estar
orientado puramente a la captación de agua a otros niveles más complejos
como los de protección de recursos naturales y mitigación del efecto de
fenómenos naturales extremos, los de control de erosión, el control de la
contaminación, y luego conservación de suelos y rehabilitación y
recuperación de zonas degradadas, para luego pasar a los de mejoramiento de
la producción, primero forestal y de pastos, y luego agrícola, agroforestería o
agrosilvopastoril en forma combinada. En épocas más recientes esta
expansión del concepto original de manejo de cuencas lo ha hecho extensivo
al manejo integrado de los recursos naturales de una cuenca, y por último a la
gestión ambiental integrada. Se da el caso de proyectos que conservan el
nombre de manejo de cuencas, pero que más bien son de desarrollo regional,
puesto que incluyen desde caminos, viviendas, colegios y puestas médicos
hasta el uso de cocinas solares y digestores de biogás (Dourojeanni &
Jouravlev, 2001, 74)

De esta manera, es reconocido que el complejo sistema de interrelaciones de la cuenca

hidrográfica, la cual es un sistema abierto de dependencias e influencias entre y para los
elementos de los subsistemas que la integran, manifiesta una dinámica de comportamiento
que obliga a un análisis integral, lo que por su vez configura la cuenca como la unidad ideal
de análisis de las relaciones hombre-hombre y sociedad-naturaleza, entendida de esta forma
la cuenca es considerada en el nivel espacial como la unidad ideal para el ordenamiento
territorial y dado su carácter de sistema natural como la opción de mayor sostenibilidad
para el manejo y uso de los recursos naturales. Configurándose así como la unidad de
planificación ideal para la gestión ambiental territorial.

Como lo cita Duorojeanni (1994, p 112) el manejo de los recursos naturales en el marco de
la dinámica de cuencas hidrográficas, más conocido como gestión de cuencas surge como
una de las posibles opciones para articular la participación de los usuarios en materia de
gestión ambiental teniendo como eje central el agua como recurso común de uso. La cuenca
hidrográfica posee un valor único como base para coordinar actores ligados a un recurso
común, el agua, y para evaluar los efectos que tienen sobre este recurso las medidas de
gestión ambiental. Esta condición hace que por su vez la cuenca sea un escenario ideal para
la participación social.

Respecto a los límites de la cuenca, la definición de los mismos debe considerar no solo los
aspectos hidrográficos sino que también debe ser considerados aspectos sociales y
culturales (etnias, parentescos, relaciones de intercambio y uso). Frente a los sistemas
sociales es importante comprender como cita García (2004), que existe

36
 una amplia variedad de interacciones que van desde transacciones
económicas a relaciones interpersonales, y de intereses familiares, a intereses
nacionales. Algunos de los aspectos de estos sistemas sociales se codifican
formalmente en estructuras legales, políticas, educativas e institucionales, en
general. Otros son menos formales, aunque no menos influyentes, e incluyen
el conjunto de normas de conducta, creencias, ética, y valores morales que
comparten los diferentes miembros del sistema social. Como quedó
establecido, entre los sistemas sociales y la cuenca hidrográfica existen
complejos conjuntos de interrelaciones que afectan mutuamente a ambos
sistemas (p.15).

El reconocer la cuenca desde un abordaje que traspasa la visión exclusivamente

hidrográfica, avanzando hacia una visión multidisciplinar, permite superar el hecho común
de

confundir, por ejemplo, los conceptos de gestión sectorial del agua, gestión
de cuencas, gestión del uso múltiple del agua, gestión integrada del agua,
desarrollo de cuencas y gestión de ríos o cauces, por citar algunos de las
formas de abordar estos temas (Dourojeanni, 2003 p, 6).

Visto de esta manera la gestión ambiental territorial, desde el enfoque de cuencas

hidrográficas como propone Dourojeanni (1994)“es una opción valiosa para guiar y
coordinar procesos de gestión para el desarrollo” (p, 111), en los cuales se articulen los
diferentes proceso de gestión territorial y ambiental que se presentan dentro de sus límites
de la cuenca en análisis. Bajo esta concepción la planificación ambiental territorial,
tomando la cuenca como unidad de planificación, debe responder al objetivo de un análisis
integral del cual son parte tanto el sistema biofísico como el social, el cultural y el
económico, todo esto dentro de procesos altamente participativos y equitativos y en busca
de soluciones de desarrollo que permita escenario de sostenibilidad al largo, medio y corto
plazo.

37
 Figura 7 Gestión a Nivel de Cuencas Hidrográficas
Fuente: Elaboración Propia a partir de Dourojeanni et al, 2002

2.3 La cuenca como unidad de planificación ambiental territorial en Colombia.

Hasta este punto y como lo describe Lira (2006) hemos visto que la planificación

se define como el conocimiento técnico que precede y que preside las

acciones en contextos democráticos, este conocimiento puede estar referido a
un sector de actividad económica (agrícola, industrial, transporte etc.), a un
territorio (localidad, región, ciudad, cuenca hidrográfica etc.), a un grupo
social (juventud, tercera edad, mujeres jefas de hogar etc.) a un ámbito de
acción (educación, salud, innovación, desarrollo rural, desarrollo económico
local, desarrollo sostenible, desarrollo humano etc.) o simplemente al
desarrollo y desde este punto de vista las posibilidades de planificar son tan
diversas y amplias como el fenómeno y el cuerpo asociado de conocimientos
técnicos al que se aplica la planificación (p.16).

38
Concepto que aplicado a la gestión ambiental territorial recibe la denominación de
planificación ambiental territorial y que adopta como unidad de planificación a la cuenca
hidrográfica bajo análisis integrales. A partir de este cuadro conceptual, a continuación se
realiza un breve recuento de cómo el enfoque de cuenca hidrografía ha sido incorporado a
la planificación ambiental territorial en Colombia.

Para empezar esta revisión, iniciamos en la década de los cincuenta, punto en el cual como
lo cita Buitrago (2006), no se contaban con metodologías específicas para la planificación
ambiental siendo que cada sector del Estado utilizaba su propia orientación de acuerdo a
sus intereses específicos y

las cuencas hidrográficas se pensaban como unidades especiales importantes

para la regulación de caudales, control de la calidad del agua y degradación
de suelos por la erosión. Los programas de reforestación artificial, venían a
constituirse en la solución más acertada para los tipos problemas presentes.
Esta orientación cambió al ver que los resultados eran pobres y además por
las presiones de sectores conservacionistas de la sociedad (p. 128).

Posteriormente la adopción del modelo norteamericano Tennesse Valley Authority T.V.A.

dio origen a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca en 1974 y a la
adopción del concepto de ordenamiento y desarrollo Integral de Cuencas, esto con una alta
orientación hacia la realización de obras civiles de control y manejo y bajo el objetivo de
desarrollo económico.

Como lo ejemplifican Canal y Becerra (2002)

La visión básica de la TVA, adoptada por la CVC, era la de optimizar la

utilización de los recursos mediante lo que entonces se denominó como su
manejo racional. En la práctica, se trataba de hacer uso multipropósito de las
aguas del río Cauca, lo que suponía la construcción de represas para la
generación eléctrica, el riego y el control de inundaciones, estando este
control asociado a la «recuperación de tierras al río», para dedicarlas a la
agricultura y, muy en particular, al cultivo de la caña de azúcar. En esta
visión, la conservación de los recursos, era un instrumento para garantizar su
uso para fines productivos (p. 310).

En Colombia según autores como Moncayo (2002) si bien la adopción del Modelo de la
T.V.A , influyo en la creación de entidades para el desarrollo a partir del enfoque de cuenca

39
hidrográfica, “lejos, el instrumento favorito de la planificación regional hasta la década de
los setenta fue el de los polos de desarrollo” (p. 9).

En síntesis, la gestión de las primeras CAR´s se enfatizó en la solución de problemas

rurales, con base en el desarrollo integral de cuencas hidrográficas como eje de
ordenamiento territorial; en reservas forestales y parques regionales, control de erosión,
generación de energía eléctrica, promoción de la telefonía, electrificación rural,
construcción de vías, de acueductos y alcantarillados (Departamento Nacional de
Planeación, 2005, 2006, Citado por Canal & Becerra 2002.).

De otro lado con la creación del INDERENA9 se avanzo en el proceso de

institucionalización ambiental, esta institución como lo señala Rodríguez (1994) es la gran
pionera de la gestión ambiental en Colombia. Dentro de sus funciones se encontraba el
adelantar labores de ordenación de cuencas hidrográficas y la promoción del desarrollo
integral. Para este momento histórico los enfoques metodológicos se centraban en los
estudios del medio físico, así como en el manejo racional con objetivos predominantemente
dirigidos al desarrollo rural.

En esta línea histórica y destacando el papel del INDERENA como gestor, es en la década
de los 70´s cuando a través de la expedición del Código de los Recursos Naturales y de
Protección del Medio Ambiente, se establecen las bases normativas del enfoque de cuenca.
Este código destinó un capítulo específico al ordenamiento de cuencas hidrográficas, cabe
resaltar que para la fecha la visión del manejo de cuencas estaba dirigido con mayor interés
a la producción de energía y al desarrollo de proyectos hidroeléctricos. A esta visión inicial
fueron sumándose aspectos como el abastecimiento de agua potable, criterios de calidad,
cantidad, cobertura. Este enfoque es evidente en el decreto 2857 de 1981, mediante el cual
se define que

Finalidades de la ordenación. La ordenación de una cuenca tiene por objeto

principal el planeamiento del uso y manejo de sus recursos y la orientación y
regulación de las actividades de los usuarios, de manera que se consiga
mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento

9
El INDERENA, fue el rector de la política y la máxima autoridad ambiental nacional, y como tal tenía
responsabilidades críticas en la política exterior sobre la materia; era responsable de la creación y la
administración de las áreas protegidas y llegó a tener a su cargo la gestión ambiental en 65% del territorio
nacional, representado principalmente por las grandes extensiones de la amazonia y Orinoquia y gran parte
del Chocó biogeográfico, aun cuando incluía también algunas áreas más densamente pobladas o de gran
actividad económica, como parte de los departamentos de Antioquia (incluyendo Medellín), Bolívar (con
Cartagena), Santander (incluyendo Bucaramanga), y parte del Magdalena. (Canal & Becerra, 2008. p.309).

40
 económico de tales recursos y la preservación de la estructura físico - biótica
de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos.
La ordenación así concebida construye el marco para planear el desarrollo
integral de la cuenca y programar la ejecución de proyectos específicos de
aprovechamiento hidráulicos. (art 4).

Con la promulgación de la nueva constitución Política Nacional en 1991 y la creación del

Sistema Nacional Ambiental en el año de 1993, se avanzó en la consolidación de la
institucionalidad ambiental y en la definición de las funciones asociadas a la misma,
dejando la responsabilidad del manejo de cuencas hidrográficas en las Corporaciones
Autónomas Regionales10, esto bajo los lineamentos metodológicos y políticos que fueron
asignados al recién creado Ministerio del Medio Ambiente.

La Ley 99 de 1993 consolida la política ambiental colombina y a través de ella se asignada

al Estado,

la función de diseñar, orientar y regular bajo un esquema de planeación

participativa, la organización del territorio y el uso de los recursos renovables
de la Nación, de modo tal que se garantice una adecuada explotación y un
desarrollo sostenible de los mismos (Vallejo & Fuente, 2006, p. 115).

Al respecto es importante señalar que si bien esta ley promueve la participación en los
procesos de planificación y designa funciones especificas para el ordenamiento y manejo de
cuencas hidrográficas entre las diversas entidades ambientales y territoriales, no presenta
desarrollos conceptuales respecto al enfoque de cuenca hidrográfica, manteniendo incluso
dentro de las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales el

Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las

inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación
de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo
de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación
con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de

10
Al respecto, es importante señalar que las jurisdicciones de las nuevas Corporaciones Autónomas
Regionales, creadas mediante la ley 99 de 1993 (a partir del modelo de las CAR´s existentes para ese
momento en el país), fueron delimitas atendiendo criterios político y no criterios de cuencas hidrográficas.
Esto en contradicción de lo exitosamente acontecido con algunas de las antiguas CAR´s (CVS, CVC. CAR)

41
 Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las
previsiones técnicas correspondientes (Ley 99, Art. 31)

Siendo designada por la Ley 99 de 1993 dentro de las función del entonces Ministerio de
Medio Ambiente, el fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas
hidrográficas, casi 10 años después, es mediante el Decreto 1729 del 2002, que se consolida
el ordenamiento de cuencas hidrográficas en Colombia, dando así, igualmente respuesta al
parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-Ley 2811 de 1974, que desde ese entonces
estableció el ordenamiento de cuencas hidrográficas.

El decreto 1729 (2002) introdujo una nueva concepción de la planificación ambiental11 al

establecer como finalidades, principios y directrices de la ordenación

el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales

renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado
equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la
conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente de
sus recursos hídricos (Art 4.)

En la actualidad la base conceptual del enfoque de cuenca ha adquirido un mayor impulso a

través de la Política Nacional para la Gestión Integral del Recursos Hídrico y del Decreto
1640 (2012), mediante el cual se reglamentaron los instrumentos para la planificación,
ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos. En este último decreto los
Planes de Ordenación y Manejo

se constituyen en el instrumento a través del cual se realiza la planeación del

uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna y el manejo de la
cuenca, con el objeto de mantener el equilibrio entre el aprovechamiento
social y económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico
- biótica de la cuenca y particularmente del recurso hídrico (Art. 18).

11
Se debe destacar el uso de la palabra planificación ambiental en vez de la propuesta en el marco conceptual
del presente trabajo, que es planificación ambiental territorial, esto debido a que en el país aun no se ha
adoptado el concepto de la gestión ambiental territorial, siendo abordada la gestión ambiental
desarticuladamente de la gestión territorial.

42
Estos últimos desarrollos reglamentarios establecen un modelo espacial para la ordenación
de las cuencas hidrográficas conformado por cuatro escalas de planificación (ver Figura 8).
Tales escalas según la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico
(Viceministerio de Medio Ambiente, 2010) son:

Figura 8 Estructura de la Planificación Ambiental en Colombia

Fuente: Viceministerio de Ambiente, 2010, p.90

1. "Cuencas objeto de planificación estratégica: Corresponde a las cinco (5) grandes

macro-cuencas o áreas hidrográficas del país (Magdalena-Cauca, Caribe, Orinoco,
Amazonas y Pacifico), las cuales serán objeto de un análisis de planificación
estratégica que defina lineamientos gruesos de gestión, de acuerdo con las
potencialidades, vocación y particularidades ambientales y sociales de cada una de
ellas".

2. "Cuencas objeto de instrumentación y monitoreo a nivel nacional: Corresponden a

las , cuarenta y dos (42) zonas hidrográficas, definidas en el mapa de zonificación
ambiental del IDEAM, la cuales serán el espacio para monitorear el estado del

43
 recurso hídrico y el impacto que sobre éste tienen las acciones desarrolladas en el
marco de la política nacional para la gestión integral del recurso hídrico ... "

3. "Cuenca objeto de ordenación y manejo: Corresponde a las cuencas de nivel igualo

subsiguiente al de las denominadas sub-zonas hidrográficas, definidas en el mapa de
zonificación hidrográfica del IDEAM, en la cuales se formularán e implementarán
los planes de manejo y ordenación de cuencas, pero de manera priorizada ... "

4. "Cuencas y acuíferos objeto de Plan de Manejo Ambiental: Corresponde a las

cuencas de orden inferior a las sub-zonas hidrográficas así como, los acuíferos
prioritarios, las cuales serán objeto de planes de manejo .. . "

Para cada uno de ellas es designado un instrumento de planificación específico, los cuales
son presentados en la Tabla 3. Estos instrumentos tienen como objetivo general el
garantizar la sostenibilidad del recurso hídrico mediante: la gestión y uso eficiente y eficaz;
la articulación con el ordenamiento y uso del territorio; la conservación de los ecosistemas
que regulan la oferta hídrica; el agua como factor de desarrollo económico y social y la
implementación de procesos de participación equitativa e incluyente.

Tabla 3
Instrumentos de Planificación Ambiental bajo el Enfoque de Cuencas Hidrográficas

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2011.

44
Otro aporte al enfoque conceptual y metodológico de la cuenca hidrográfica como unidad
de planificación ambiental se encuentra en la resolución 0509 de 2013, expedida por el
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante la cual se definen los
lineamentos para la conformación de los Consejos de Cuenca y su participación en las fases
de ordenación de cuencas hidrográficas.

A través de esta resolución, la cual se encuentra articulada al decreto 1640 de 2012, se

presenta un avance en la promoción de la planificación participativa, la cual es considerada
como mecanismo de consenso y debate público entre el Estado – a través del gobierno y las
comunidades. Este tipo de planificación

es ante todo un proceso que permite unir fuerzas para conseguir un objetivo
común, como es la solución de problemas y necesidades de la comunidad, a
través de diferentes mecanismos de acción que permiten alcanzar objetivos
determinados. En lo referente a la planeación de Cuencas Hidrográficas, los
objetivos están encaminados a la búsqueda de alternativas que garanticen la
sostenibilidad y optimicen el uso de la tierra y el agua. La búsqueda de estos
objetivos debe diseñarse considerando las diferentes características en las que
se desenvuelven las comunidades y que pueden ser políticas, culturales,
económicas y espaciales, las cuales condicionan el proceso planificador
(Vallejo & Fuente, 2006, p.114)

La concepción de los consejos de cuencas propuesta por la reglamentación vigente,

establece que estas instancias son de carácter consultivo y deben ser conformadas con
representatividad de los actores que viven y desarrollan actividades dentro de la cuenca
hidrográfica (Decreto 1640, Art. 48). Igualmente se destaca que el país ha venido
avanzando significativamente en la incorporación del principio de equidad de género, del
que trata la Agenda 21, en particular en la participación de las mujeres en escenarios de
intervención y tomas de decisión en el marco de la formulación de algunos planes de
ordenación y manejo de cuencas hidrográficas (Viceministerio de Ambiente, 2010).
Para finalizar este capítulo, es preciso resaltar que: a) es evidente, que el recurso hídrico
continúa siendo el eje y principal objetivo de la gestión de cuencas. Sin embargo, se destaca
como avance hacia la planificación ambiental territorial una mayor inclusión de la gestión
territorial y del riesgo en el enfoque conceptual y metodológico propuesto; b) dentro de la
adopción del enfoque de cuenca en la planificación ambiental colombiana, los planes de
ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas juegan un papel central como
instrumentos articuladores de la gestión ambiental y c) la consolidación de la participación
al nivel de consulta, sin avances hacia procesos de gestión compartida.

45
 3. Retos de la Planificación Ambiental Territorial en Colombia

Una vez presentada brevemente la adopción en la planificación ambiental colombiana del

concepto de cuenca hidrográfica, a continuación, será analizada de manera específica la
inclusión de este enfoque en el nivel operativo, es decir en los instrumentos de
planificación denominados “planes”. Para el análisis y discusión propuestos, es tomada
como base la información existente en los informes de gestión presentados por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial y las Corporaciones Autónomas
Regionales, así como los informes generados por órganos de control, tales como, el informe
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente, elaborado por la Contraloría General de
la Nación.

Metodológicamente y dada la cantidad de planes generados por las diferentes entidades del
Estado, serán analizados durante el periodo 2010-2013 solamente las siguientes categorías:

 Planes de Desarrollo, PND, PDD, PMD

 Planes de Ordenamiento Territorial, POT, EOT, PBOT
 Planes de Vida Indígena – PVI
 Planes de Manejo de Parques Nacionales Naturales
 Planes de Gestión Ambiental Regional - PGAR
 Planes de Acción Cuatrienal - PA
 Planes Operativo Anual de Inversión - POAI
 Planes Estratégicos de Áreas Hidrográficas
 Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas - POMCH
 Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico - PORH
 Planes de Ordenamiento Forestal -POF
 Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos - PSMV
 Planes Municipales de Gestión del Riesgo
 Planes de Manejo de Páramos
 Planes de Manejo de Humedales

46
3.1 Inclusión del enfoque de cuenca en los instrumentos del nivel operacional.

Uno de los elementos básicos para la planificación ambiental territorial es la definición del
área objeto de intervención, la cual como ya ha sido presentado en los capítulos anteriores,
puede responder a un límite político-administrativo, topográfico, biótico o socioeconómico,
entre otros. La definición de esta área es un aspecto que trae consigo múltiples
posibilidades.

Para el caso Colombiano, si bien la cuenca hidrográfica, ha sido adoptada como unidad de
planificación ambiental, muchos de los instrumentos asociados a las cuestiones ambientales
son desarrollados para áreas diferentes, tales como municipios, regiones, jurisdicciones
institucionales o ecosistemas específicos, entre otros. Esta situación ha generado tanto una
multinstitucionalidad como la existencia de una amplia diversidad de instrumentos de
planificación del nivel operativo.

Al respecto autores como Varón (2009) señalan que la planificación “es el medio a través
del cual las organizaciones jerárquicas estatales tienen la capacidad de determinar la
destinación de los recursos públicos, independientemente del modelo de Estado que haya
sido adoptado” (p.7). Bajo este concepto, los instrumentos de planificación se deben
articular facilitando el cumplimiento de los objetivos del Estado. En este sentido Becerra y
Espinoza (2002) señalan, que

el grado de éxito de un instrumento depende de la interacción compleja de un

conjunto de factores, entre los que se encuentran: La naturaleza de los
problemas ambientales abordados; los actores involucrados y sus visiones
sobre la relación sociedad-medio ambiente; las condiciones económicas,
políticas y sociales; el contexto legal; las capacidades de gestión para
desplegar el instrumento; las necesidades de coordinación y unión de
voluntades para incorporar las distintas sensibilidades de los actores; y la
integración y vinculación con otros instrumentos (p. 175).

En este marco conceptual y bajo el objetivo de identificar y discutir los retos de la

planificación ambiental en Colombia con énfasis en la gestión integral de cuencas
hidrográficas en la Tabla 4 son analizados algunos de los principales instrumentos de
planificación del nivel operativo.

47
 Tabla 4
Inclusión del Enfoque de Cuenca en el Nivel Operativo de la Planificación Ambiental Colombiana 2010 - 2013
TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA

El enfoque de cuenca hidrográfica se encuentra

inmerso en el texto del Plan Nacional de
Desarrollo como estrategia para el desarrollo
La formulación de este tipo de instrumentos
territorial. Esto con especial énfasis en la cuenca
como lo cita Velásquez (2010), “ha venido
del Pacífico. Es importante señalar que la cuenca
consolidando una cultura de la planeación en
es vista más como un límite físico geográfico que
el seno de la Administración Pública” (p.
Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014

Instrumento rector de la como una unidad de planificación y análisis.

10).
planeación nacional y
territorial, que sirve como En este último plan se observa una marcada
Una de las metas propuesta fue la de mejorar
fundamento normativo de respuesta a la ola invernal que para ese año se
la gobernanza del agua, desde la visión de
las políticas económicas, presentaba en el país, por lo cual temas como la
cuenca hidrográfica, la gestión del riesgo y el
sociales, culturales y gestión del riesgo aparecieron con mucha fuerza
ordenamiento ambiental territorial, dado el
ambientales necesarias en respuesta a las emergencias que se presentaban
fraccionamiento de la gestión entre las
para el desarrollo integral para ese entonces.
autoridades ambientales, entidades
y sustentable del país, que
territoriales, sectores productivos y la
responden a los La ordenación de cuencas se encuentra incluida
sociedad en general (DNP, 2011, p.571).
compromisos adquiridos como meta del Plan Nacional de Desarrollo y con
en los programas de seguimiento en el sistema de gestión y
Alineada con esta meta una las estrategias
gobierno (DNP, 2008, p. seguimiento a las metas de gobierno (SIGOB). Sin
propuestas por el PND fue la de fortalecer la
21). embargo se debe observar que el indicador
generación de información y el conocimiento
corresponde a un dato número de planes
para la planificación y la gestión integral del
formulados o ajustados. Evidenciado que no existe
agua, con énfasis en el ordenamiento de
una adopción del concepto de cuenca que
cuencas y acuíferos (DNP, 2011,p.571).
transcienda hacia la gestión ambiental territorial
teóricamente propuesta en el mismo PND como
elemento de desarrollo territorial.

48

INSTRUMENTO DEFINICIÓN
Estos planes corresponden
al conjunto de acciones y
políticas, administrativas y
Planes de Ordenamiento Territorial
de planeación física, que
orientarán el desarrollo del
territorio municipal por los
próximos años y que
regularán la utilización,
ocupación y transformación
del espacio físico urbano y
rural. Un POT es en
esencia, el pacto social de
una población con su
territorio (Ministerio de
Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial,
2004, p.5)
TIPO DE INCLUSIÓN
TEORICA
La Política Nacional para la Gestión Integral
del Recurso Hídrico, propone la articulación
con el ordenamiento y uso del territorio.
Funcionalidad Urbana, transporte,
infraestructura y servicios.
El ordenamiento territorial que integre
aspectos ambientales y permita la adaptación
al cambio climático, en el país es una de las
estrategias propuesta dentro del PND.
La Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, proponen esquemas asociativos
territoriales para promover procesos de
desarrollo concertados, alrededor de
proyectos integrales y estratégicos de
propósito común, de alcance regional y
nacional con el fin de atender fenómenos
específicos de carácter económico, social,
cultural, ambiental, urbano regional, y de
desarrollo fronterizo y costero (DNP, 2011,
p. 59) pudiendo teóricamente ser tomada esta
posibilidad como un foco potenciador de la
cuenca como unidad de planificación.
49
PRACTICA
Con la reglamentación de la ordenación de
cuencas, la gestión de las autoridades ambientales
ha tomado un impulso al mayor conocimiento de
la situación ambiental en sus territorios,
particularmente del recurso hídrico orientando
aspectos ambientales los Planes de Ordenamiento
Territorial –POT (Viceministerio de Ambiente,
2010), sin embargo la articulación de la gestión de
cuencas con el ordenamiento territorial aun no se
presentan variaciones significativas más allá del
concepto de determinantes ambientales. Al
respecto La Contraloría General de la Nación, en
su informe del 2013, concluyó que el desarrollo
territorial del país es desordenado, inequitativo y
ambientalmente insostenible, aunque las
locomotoras de la economía generan tasas de
crecimiento positivas. Se resalta la no articulación
en la gestión ambiental y la gestión territorial
evidenciada en el continuo deterioro ambiental.
Los Planes de Ordenamiento presenta debilidad en
la inclusión y aplicación de disposiciones de
reducción del riesgo de desastres en los planes de
ordenamiento territorial DNP, 2011, p. 563.
Es importante señalar que la cuenca es vista más
como un límite físico geográfico que como unidad
de planificación y análisis.
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA

Dentro de los proceso de ordenamiento y manejo

de cuencas hidrográficas se vienen abordando
Instrumentos en los cuales puntualmente los aspectos relacionados a las
se reflejaran sus comunidades indígenas a través de las consultas
Planes Integrales de Vida Indígena

condiciones particulares, previas y la participación de las comunidades en

El PND estableció el reconocimiento y
requerimientos y los procesos decurrentes de los POMCH.
apoyo de los planes de vida indígenas dentro
propuestas alternas de
de la dinámica de planeación y gestión
desarrollo y de Algunas corporaciones vienen acompañando la
pública en todos los niveles. (DNP, 2011,
articulación con la formulación de planes de vida indígena, sin
p.871).
planeación instituida a embargo este acompañamiento en la mayoría de
nivel de la nación y de las los casos no es parte de procesos de ordenación de
Bajo este lineamento fue propuesta dentro de
entidades territoriales cuencas hidrográficas.
las acciones para el cumplimiento de la
(Programa Presidencial
consulta previa realizada por le PND, la
para la Formulación de Desde el contenido de los planes de vida se
selección de dos cuencas para intervención
Estrategias y Acciones observa la inclusión del criterio de cuenca el cual
(bajo criterio territorio indígena)
para el Desarrollo Integral está altamente ligado a la relación de este tipo de
de los Pueblos Indígenas poblaciones con el territorio12. Igualmente dentro
de Colombia, 2012). de los Planes de Vida formulados se encuentra
varios proyectos asociados a la gestión de cuencas
en el nivel de microcuencas.

12
Fueron revisados los planes Integrales de vida de: la Asociación De Autoridades Tradicionales Indígenas Yuruties del Vaupés, Plan
Integral de Vida del Pueblo Awá Del Putumayo, Plan de Vida del Resguardo Indígena de la María en el Guaviare. Plan de Vida y/o
Salvaguarda Municipio de Vijes, Resguardo Indígena Wasiruma, Departamento del Valle del Cauca.
50
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA

Instrumento que orienta La Unidad Administrativa Especial de Parques

las acciones hacia el logro Nacionales Naturales – UESPNN, participó en la
de los objetivos de formulación de los Planes de Manejo de Cuencas
Antes de la expedición del decreto 1640 de
conservación de cada área, compartidas activamente a través de la asesoría
Planes de Manejo de Parques Nacionales Naturales

2012, la reglamentación establecía la figura

a corto, mediano y largo técnica y recopilación de información. Sin
de comisión conjunta para los casos en los
plazo, instrumento flexible embargo su participación directa en todos los
cuales, el área de la cuenca a ordenar se
y dinámico que debe ser procesos regionales y locales, tal como lo
encontraba compartida por dos o más
actualizado de acuerdo a reconoce la misma entidad se vió limitada, debido
autoridades ambientales. En este sentido la
las necesidades de cada a que al número de cuencas compartidas
Unidad Administrativa Especial de Parques
área, y a la evaluación y (UAESPNN, 2014).
Nacionales Naturales al ser considera una
monitoreo que se realice.
Autoridad Ambiental en el área de su
Este plan es esencial para Esta participación garantizó que los desarrollos
jurisdicción, hacia parte de las comisiones
utilizar efectivamente los generados por los planes de manejo, tales como la
conjuntas conformadas para el Ordenamiento
recursos financieros, zonificaciones, fueran adoptados dentro de los
de Cuencas Hidrográficas Compartidas.
físicos y humanos textos y productos de los POMCH. A la vez estos
disponibles, y planificar la procesos enriquecieron la información con la que
A partir del decreto 1640 de 2012, las
consecución de recursos contaba la UAESPNN al generar información en
Comisiones Conjuntas están conformadas
provenientes de escalas detalladas.
exclusivamente por las Corporaciones
organismos nacionales e
Autónomas Regionales, estando sujeto a
internacionales aliados De otro lado, y debido a que la mayoría de los
reglamentación el proceso de concertación
para el logro de los planes se encuentran en fase de revisión y ajuste,
con la Unidad de Parques Nacionales
objetivos de conservación la revisión documental realizada no permitió
Naturales.
(Unidad Administrativa identificar como actualmente se vienen
Especial de Parques articulando en la práctica los planes de manejo de
Nacionales Naturales – estas áreas con los POMCH.
UAESPNN, 2014).

51
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA

En la revisión bibliográfica no fue posible

PGAR: Busca orientar la
identificar información consolidada sobre los
gestión de las CAR´s de
instrumentos de planificación (PGAR, PA, POAI),
modo tal que logren
Planes de Gestión Ambiental Regional – PGAR

su estado y su articulación con los Planes de

integrar un eje principal
Plan Operativo Anual de Inversión - POAI

Ordenamiento y Manejo de Cuencas

que posibilite un proceso La reglamentación actual define que: Se
Hidrográficas.
Planes de Acción Cuatrienal – PA

de desarrollo sostenible deben incorporar los planes de ordenación a

los planes de gestión ambiental regional. Las
Adicionalmente las autoridades ambientales se
PA: Complemento de cuencas hidrográficas priorizadas así como
encuentran en el proceso de revisión y ajuste de
mediano plazo, por medio las estrategias, programas y proyectos
los POMCH ya formulados. Y en algunas se
del cual se pretende que definidos en el Plan de Ordenación y Manejo
encuentran en este mismo proceso, ajustando los
las administraciones de las de la Cuenca Hidrográfica, deberán ser
PGAR.
CAR´s concreten los incorporadas al respectivo Plan de Gestión
objetivos del PGAR y los Ambiental Regional, PGAR, e incluidas en
Frente a esta situación fueron revisados
articulen a sus periodos los programas y proyectos del Plan en el
aleatoriamente algunos PGAR´s13, de los cuales
administrativos respectivo Plan de Acción – PA, dos meses
uno no se encontraba disponible
después de su finalizada la formulación del
(CORPOCESAR), dos se encuentran en proceso
POAI: en donde cada mismo. Situación que por ende debe
de ajuste (CAR y CORANTIOQUIA), y de los
CAR establece sus reflejarse en el POAI.
siete restantes solo los PGAR´s de la CRQ y
indicadores de gestión
CORPOGUAVIO, presentan una articulación
para el seguimiento a sus
directa con los Planes de Ordenamiento y Manejo
inversiones.
de Cuencas Hidrográficas. Los demás
instrumentos incorporan el concepto de la cuenca
como un criterio descriptor del territorio.

13
Fueron revisados los planes de gestión ambiental regional de CARDER, CORPOCESAR, CRQ, CORNARE, CORANTIOQUIA, CVS,
CORPORAMAZONIA, CORPOGUAVIO, CORPOBOYACA Y CAR.
52
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA

Como lo señala el IDEAM (2010, p. 19) la

delimitación del país en áreas, zonas y subzonas
Los planes estratégicos
hidrográficas, “privilegia el esquema de
deben ser elaborados por
ordenación de Cuencas que prefigura en la Política
áreas hidrográficas las
Hídrica Nacional”, permitiendo dar una
cuales de acuerdo a la
trazabilidad y sostenibilidad a los resultados de
categorización hecho por
estudios de este tipo. Sin embargo como señala la
Planes estratégicos de Áreas Hidrográficas

IDEAM son:
Contraloría General de la Nación en su informe
sobre el estado de los recursos naturales 2012-
1. Caribe.
2013 (2013 p. 15) “aún no están formulados
2. Magdalena –
planes estratégicos de macrocuencas, bajo el
Cauca
nuevo esquema propuesto.
3. Orinoco Como meta al 2014 en PND se había
4. Amazonas establecido la elaboración de los 5 planes
El informe de gestión 2013 del MADS (2014),
5. Pacífico. estratégicos de las Macrocuencas así como la
señala que se tiene un avance del 47% en los
consolidación de las instancias de
Planes Estratégicos de las macrocuencas
Tales cuencas son objeto participación asociada a este instrumento
Magdalena - Cauca yCaribe. Y formuladas las
de un análisis de (Consejos Ambientales Regionales),
fases I y II de los Planes Estratégicos de las
planificación estratégica
macrocuencas Orinoco, Pacífico y Amazonas, con
para la definición de
los Institutos de Investigación del Sistema
lineamientos gruesos de
Nacional Ambiental (SINA), Humboldt, IIAP y
gestión, de acuerdo con
SINCHI, respectivamente.
las potencialidades,
vocación y
Dado el incumplimiento de los tiempos
particularidades
inicialmente establecidos para la formulación de
ambientales y sociales de
los planes, por lo cual aun no existen elementos
cada una de ellas.
para determinar la inclusión práctica del enfoque
de cuenca en estos instrumentos.

53

INSTRUMENTO DEFINICIÓN
Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas
Instrumento a través del
cual se realiza la planeación
del uso coordinado del
suelo, de las aguas, de la
flora y la fauna y el manejo
de la cuenca, con el objeto
de mantener el equilibrio
entre el aprovechamiento
social y económico de tales
recursos y la conservación
de la estructura físico -
biótica de la cuenca y
particularmente del recurso
hídrico. (Decreto 1604,
Art. 18).
TIPO DE INCLUSIÓN
TEORICA PRACTICA
Los planes de ordenamiento y manejo de
cuenca hidrográfica normativa y Para el periodo entre el 2005 y el 2011 fueron
metodológicamente han adquirido un lugar adoptados 110 planes de manejo formulados bajo
preponderante y un mayor reconocimiento la reglamentación del decreto 1729 de 2002, lo
como instrumentos de planificación, se que muestra una amplia dinámica planificadora.
resaltan como avances la expedición de la
Política Nacional para la Gestión Integral del Según el informe de la Contraloría General de la
Recurso Hídrico (2010) y los decreto 1640 Nación (2013), para el año 2013 no se
de 2012. identificaron planes de ordenación y manejo de
cuencas (POMCH) bajo el nuevo esquema legal
Fueron determinadas 309 subzonas propuesto, dada entre otras razones por la reciente
hidrográficas susceptibles a la elaboración de expedición del Decreto 1640 de 2012; igualmente
Planes de Ordenamiento y Manejo. la Contraloría señaló dentro de sus hallazgos “que
no hay POMCAS actualizados con
Como meta del periodo 2010 – 2013, fue consideraciones de gestión del riesgo” (CGN
planteada la meta de 50 planes de ordenación 2013).
y manejo de cuencas bajo el nuevo esquema
legal de ordenamiento de cuencas la cual a la Desde la aplicación del enfoque de cuenca, es
fecha no presente avances claro que la concepción de los planes obedece a la
cuenca como unidad de planificación, resaltándose
que este instrumento tiene como objetivo central
la gestión del recurso hídrico. Bajo este enfoque
puede considerarse un instrumento de gestión
ambiental sectorial.
54
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA

Los PORH han tomado una mayor fuerza en los

últimos años sin embargo las acciones al respecto
se encuentran centradas en fuentes específicas las
cuales no en todos los casos, se encuentran dentro
Se conocen la importancia de los PORH
Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico

de cuencas objeto de ordenación. Al respecto se

Instrumento que tiene por dentro de los POMCH, dado que la
debe señalar que este instrumento genera
fin clasificar las aguas implementación de la ordenación de las
información detallada que puede fortalecer los
superficiales, subterráneas cuencas hidrográficas, entendida como la
procesos de formulación de los POMCH
y marítimas y fijar en forma planeación del uso coordinado del suelo, de
genérica su destinación a las aguas, de la flora y la fauna; incluye
Como resultado el MADS en su informe de
los diferentes usos y sus además, el registro de usuarios y la
gestión (2014), señaló que en el marco del
posibilidades de reglamentación de las aguas, entendida como
programa de control de la contaminación, se
aprovechamiento. El PORH su mejor distribución en cada corriente o
apoyó con recursos propios y con recursos de
se formulará en derivación, teniendo en cuenta el reparto
crédito del Banco Mundial la identificación y
consonancia con sus planes actual y las necesidades futuras de los
desarrollo de la formulación del Plan de
estratégicos, planes de usuarios (Viceministerio de Ambiente, 2010)
Ordenamiento del Recurso Hídrico –PORH- en los
acción y objetivos de cada
siguientes cuerpos de agua: río Oro, río Cesar y río
autoridad ambiental El MADS presentó como meta del Programa
Chichimene (Fase de diagnóstico) y Gualí, así
(Decreto 3930 de 2010 nacional de legalización y registro de los
como se inició en la vigencia para continuar en el
MAVDT) usuarios del recurso hídrico su
2014, el ordenamiento del recurso hídrico de los
implementación en el 30% de las 28 cuencas
ríos Fonce y Otún. Estas acciones cubren un área
objeto de ordenamiento (DNP, 2011).
equivalente al 23.5% del país y una población de
28.5 millones de habitantes.

55
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA
El PND estableció que para prevenir la
contaminación y mejorar la calidad del agua
se deberá: revisar y armonizar las normas
Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos

relacionadas con vertimientos y los

Es un instrumento de
instrumentos para el control de la
planeación de las
contaminación hídrica y; fortalecer los
empresas de alcantarillado En la revisión bibliográfica no fue posible
programas para la descontaminación y
de identificar información consolidada sobre el
control de la contaminación de cuerpos de
ciudades y municipios que número de planes de saneamiento y manejo de
agua prioritarios, a partir de criterios
deben entregar para la vertimientos formulados, su estado y su
beneficio-costo.
aprobación de la articulación con los Planes de Ordenamiento y
respectiva Manejo de Cuencas Hidrográficas.
Con relación al uso eficiente del agua e
Corporación Autónoma
instrumentos económicos se propenderá por:
Regional. Este En la poca información encontrada se evidencia la
reglamentar e implementar programas de uso
instrumento sirve de base desarticulación de este instrumento, el cual es
eficiente y ahorro del agua en empresas
para la fijación de visto como un exclusivo de las empresas de
prestadoras de acueducto y alcantarillado,
las metas individuales de servicios públicos y no como un instrumento más
distritos de riego y producción
descontaminación hídrica de la planificación ambiental territorial.
hidroeléctrica; y desarrollar y ajustar los
(resolución 1433 de 2004
instrumentos económicos que generen
MAVDT)
incentivos para la conservación y uso
eficiente del agua e incentiven la inversión
del sector privado y público en la oferta del
recurso (DNP, 2011, p.581)

56

INSTRUMENTO DEFINICIÓN
Instrumento mediante el
cual el municipio prioriza,
formula, programa y hace
seguimiento a la ejecución
de las acciones que
concretan los procesos de
Planes Municipales de Gestión del Riesgo
conocimiento del riesgo,
reducción del riesgo y de
manejo de desastres, de
forma articulada con los
demás instrumentos de
planeación municipal
como: plan de
ordenamiento territorial,
plan de desarrollo,
agendas ambientales,
planes de acción de las
diferentes entidades,
instituciones y POMCH actualizados y ajustados con
organizaciones que con su
misión contribuyen al
desarrollo social y entre el MADS y el Fondo de Adaptación.
económico del municipio
(Unidad Nacional para
Gestión del Riesgo y
Desastres, 2012).
TIPO DE INCLUSIÓN
TEORICA
De acuerdo a la Ley 1523 de 2012, se debe
integrar la gestión del riesgo en la
planificación territorial y del desarrollo; en
los POMCH desde la fase de aprestamiento
hasta la fase de formulación, considerando la
gestión del riesgo, como un condicionante
para el uso y ocupación del territorio de
forma segura, procurando de esta forma
evitar la configuración de nuevas
condiciones de riesgo; lo que hace que el
componente de gestión del riesgo sea de
carácter transversal en el POMCH
En 2014, se tiene previsto contar con 130
consideraciones de gestión de riesgo en el
marco del Convenio 08 de 2013 suscrito
(DNP 2014).
57
PRACTICA
En las guías metodológicas para la formulación de
los planes de ordenamiento y manejo de cuencas
hidrográficas se incorpora la gestión del riesgo, sin
embargo, no existe desarrollo suficiente para su
adecuada implementación (Viceministerio de
Ambiente, 2010).
Uno de los hallazgos de la Contraloría General de
la Nación en su Informe sobre el Estado de los
Recursos Naturales (2013) es que “aún no están
formulados planes estratégicos de macrocuencas,
y planes de ordenación y manejo de cuencas
(POMCAS) bajo el nuevo esquema legal
propuesto; y no hay POMCAS actualizados con
consideraciones de gestión del riesgo” (p. 15).
Existe una preocupación en el país por el
fortalecimiento de los procesos de planificación y
ordenamiento territorial, incorporando la
prevención, atención y gestión del riesgo frente al
cambio climático (DNP, 2011, p718). Sin
embargo la respuesta continua siendo inmediatista
y desarticulada a reales procesos de planificación.
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA
Definir la estructura ecológica principal de la
nación, la delimitación de los páramos y
La Política Nacional para la Gestión Integral humedales, el deslinde de los humedales y la
Son instrumentos técnicos, del Recurso Hídrico, propone la zonificación y ordenación de reservas forestales
articuladores de la gestión conservación de los ecosistemas que regulan nacionales, y la declaratoria de las áreas
ambiental de los la oferta hídrica, esto definiendo su protegidas correspondiente fue adoptando dentro
humedales y páramos, zonificación ambiental, las determinantes del PND. (DNP. 2011, p. 589). Las metas
orientado hacia su uso ambientales de la misma en función de todos propuestas no fueron cumplidas y no se
sostenible y el y cada uno de ecosistemas o recursos encontraban articulas al concepto de planificación
mantenimiento de su naturales renovables existentes en la cuenca de cuencas hidrográficas.
diversidad y productividad (páramos, humedales, complejos cenagosos,
Planes de Manejo de Humedales
Planes de Manejo de Páramos

biológica. En éste se fauna, flora, reservas forestales, zonas secas,
establecen los objetivos de zonas costeras y aguas subterráneas, entre
conservación, y se definen otros) las medidas de manejo para cada uno
e implementan medidas de éstos, considerando para ello los planes de
apropiadas para su manejo respectivos existentes; así mismo, se
manejo, que son revisadas definirán las estrategias, programas, y
periódicamente por las proyectos a desarrollar en ejecución del
autoridades responsables. POMCH. (Viceministerio de Ambiente,
Debe ser construido en un 2010).
proceso continuo,
dinámico y participativo, La Resolución 0937 de 2011 (oficialización
convocando a los del atlas de páramos) en su artículo segundo
diferentes actores sociales establece la obligatoriedad de incluir los
interesados e planes de manejo ambiental de los páramos
involucrados, directa o como determinantes ambientales en los
indirectamente, con la planes de manejo de las cuencas (POMCH),
situación ambiental de POT y planes de desarrollo municipales
estos ecosistemas. (PDM).
Respecto a los planes de páramo se debe señalar si
bien su planificación presenta algunos avances en
la inclusión como los determinantes ambientales
en los POT, sigue siendo débil en cuanto al
proceso de formulación y ejecución de los Planes
de manejo ambiental (PMA). (CGN- 2013). Uno
de los datos existentes al respecto, es que
solamente el 3,4% de los municipios con
ecosistemas de páramos manifestó la inclusión de
estos planes en sus instrumentos de planificación.
Sobre los planes de Humedales se observa una
notable reducción entre las cifras del año 2000 (20
millones de has) y las del año 2012 (3 millones de
has). A fecha la CGR, no cuenta con información
unificada y confiables sobre numero, área y estado
de los humedales del país.

58
 TIPO DE INCLUSIÓN
INSTRUMENTO DEFINICIÓN
TEORICA PRACTICA
Actualmente se avanza en el proceso de
Instrumento que permite zonificación de las reservas forestales, proceso
considerar las que se realiza mediante el convenio suscrito entre
posibilidades de áreas el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
forestales especializadas Desde la Ley 2 de 1979, se encontraba y los Institutos SINCHI (Instituto Amazónico de
en la producción de bienes establecida la realización de los planes de Investigaciones Científicas) y el IIAP (Instituto de
no maderables, ordenamiento forestal de las áreas de reserva Investigaciones Ambientales del Pacifico) y del
identificación de forestal. convenio suscrito con la Asociación de
Planes de Ordenamiento Forestal

productos promisorios Corporaciones Autónomas y de Desarrollo

además el desarrollo Actualmente en el marco de la Política de Sostenible (ASOCARS).
tecnológico para su Ordenamiento, Manejo y Aprovechamiento
manejo y Sostenible de Bosques Naturales, la Como cita la CGN (2013) actualmente no existe
aprovechamiento, y Subdirección de Ecosistemas del MADS, ninguna reserva forestal de Ley Segunda que
finalmente garantizar que lidera el proceso de zonificación haya culminado el proceso de zonificación y
económicamente sea participativas de las áreas de reserva forestal. ordenamiento.
rentable esta actividad, Proceso que se desarrolla para un área
asegurando mercados aproximada de 65 millones de has en Al respecto se evidencia una desarticulación entre
constantes para estos jurisdicción de aproximadamente 257 este proceso de zonificación y los procesos de
productos (MAVDT. municipios. Ordenamiento y Manejo de Cuencas
2010) Hidrográficas, dada entre otros por el hecho de
La zonificación de estas áreas en su totalidad que no se han establecido mecanismos de
es una de las metas propuesta por el PND concertación metodológica entre las divisiones
2010- 2014. que al interior del MAVDT avanzan en los
procesos metodológicos relacionados a la
zonificación de ecosistemas y cuencas
hidrográficas.

59
3.2 Retos

A pesar del esfuerzo hecho en los últimos años por incorporar la dimensión ambiental en el
ordenamiento territorial del país y en los demás instrumentos de planificación, los
resultados son aún incipientes, en razón a que no existen las suficientes articulaciones,
instrumentos y herramientas para visibilizar y aplicar todos los determinantes ambientales
en el ordenamiento territorial y la planificación sectorial. Es el caso entre otros de la
indefinición de límites de las zonas de ronda, humedales, páramos, la zonificación y
ordenamiento de las reservas de ley 2 de 1959, la estructura ecológica principal y la
capacidad de carga por cuenca, las cuales una vez disponibles a escalas generales
requerirán con urgencia mayor precisión y su incorporación en el ordenamiento y la
planificación. Adicionalmente, no se han incorporado aún las variables de riesgo por
deterioro ambiental, por variabilidad climática y por impactos previstos del cambio
climático, en los escenarios prospectivos y en los determinantes de ordenamiento territorial
del país (DNP, 2011, p 566).

De acuerdo con los resultados de la encuesta realizada a 34 autoridades ambientales por el

MAVDT en el año 2008, se identificó que la mayor cantidad de conflictos en la gestión
integral del recurso hídrico están relacionados con la ordenación de cuencas, el
ordenamiento territorial, el manejo y aprovechamiento forestal y con el saneamiento básico
(Viceministerio de Ambiente, 2010, p. 72), situación que aun se presenta y que evidencia la
falta de articulación como una de las principales falencias de la planificación ambiental
territorial en Colombia.

Situación que se repite en los informes anuales sobre el estado de los recursos naturales y
del ambiente elaborados por la Contraloría General de la República – CGR, para los
periodo 2010- 2011, 2011- 2012 y 2012- 2013, presentando dentro de sus hallazgos, las
debilidades de la gestión ambiental en Colombia, identificando como resultados, entre
otros, la no existencia de avances en la implementación de instrumentos de planificación
ambiental, así como la baja atención de determinantes ambientales en los procesos de
ordenación del territorio. Como conclusión la CGR señala que “A pesar de los esfuerzos
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ahora Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible (CAR – CDS), y de los Institutos de Investigación Ambiental (IIA),
el detrimento ambiental continua.

60
En este contexto y a partir del análisis realizado por el presente trabajo de grado, se
identificaron como retos de la planificación ambiental territorial bajo el enfoque de la
cuenca hidrográfica los siguientes:

Normativos, Metodológicos y Conceptuales

Hasta el año 2011 el sector Ambiente, Vivienda y Desarrollo, contaba con

aproximadamente 50 políticas ejecutadas teniendo como punto de referencia una serie de
instrumentos de planeación y con base en un marco legal amplio, disperso y en ocasiones,
incoherente que se refleja en los conflictos de competencias (CGN, 2011) entre autoridades
ambientales, autoridades territoriales, resguardos y otras entidades del Estado como por
ejemplo la antigua Ingeominas. Esta dispersión normativa y la inexistencia de unidad
metodológica y conceptual entre las diferentes instituciones del Estado, generan
interpretaciones desvirtuadas14 y una planificación sectorial y desarticulada.

Frente a esta situación el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 propuso una gestión
ambiental integrada y compartida por los diversos sectores económicos y sociales del país
con el propósito de asegurar un desarrollo que cumpla con parámetros de sostenibilidad,
minimice los impactos por el cambio climático, cambie la tendencia del deterioro ambiental
y disminuya los procesos inadecuados de ocupación y uso del territorio. (DNP, 2014 p.
165).

Tal escenario representa el mayor reto para la planificación ambiental colombiana y una de
sus necesidades prioritarias. Requiriéndose con urgencia el establecer reales canales de
diálogo y construcción conjunta al interior del Estado que permitan entre otros aspectos
avanzar hacia la armonización y concertación de los marcos conceptuales, normativos y
metodológicos entorno al reconocimiento de la cuenca como un territorio (material y
simbólico) y no como un simple límite geográfico, como la unidad de planificación
ambiental territorial y no como una unidad de planificación exclusiva del recurso hídrico.

14
Al respecto entre otros se refiere que el contenido de las normas, lineamientos y metodologías sean preciso,
sin presentar afirmaciones vagas, inconclusas, o sujetas a futuras aclaraciones, que generen comprensiones o
acciones diferentes a las esperadas. Esto también se refiere a la claridad textual del propósito perseguido.

61
Participación Social

La planificación con amplia participación de las comunidades ayuda a dar

legitimidad al gobierno, a tomar ventaja de las oportunidades, evitar
conflictos, prevenir problemas, generar confianza de los ciudadanos hacia la
Administración, y a construir entidades viables, gobernables y eficientes;
también contribuye a formar comunidades responsables y cohesionadas
(DNP, 2008, p.9).

Como lo propone González (2008), la participación es una forma de intervención social

que le permite a los individuos reconocerse como actores que, al compartir una situación
determinada, tienen la oportunidad de identificarse y la capacidad de traducir su realidad en
formas de actuación colectiva con una cierta autonomía frente a otros actores sociales y
políticos. Tal concepto aun no es adoptado en la concepción de la planificación con
enfoque de cuenca hidrográfica en Colombia.

Actualmente la participación se encuentra limitada al nivel de consulta, lo cual si bien

representa un avance y un logro destacable, debe ser reconocido como un primer paso para
dar continuidad al proceso de descentralización del Estado y al establecimiento de reales
procesos de control social, en los cuales todos los actores coadyuven a la construcción de
país.

De esta manera el reto en materia de participación social está en generar las bases para
futuros ejercicios de participación directa a través de instancias que no solo sea consultivas
sino que por su vez sean decisorias y de responsabilidad compartida.

Voluntad política

Como lo cita Galilea (1998) la planificación es un proceso político que intenta asignar
coherencia, racionalidad y conducción a la gestión gubernamental, de tal forma que
planificar y gobernar deben entenderse como tareas simultaneas, armónicas y donde una
depende de la otra.

62
Sin embargo, los instrumentos de planificación, como por ejemplo, los planes de desarrollo,
generalmente no dan continuidad a muchos de los programas y estrategias planteadas por el
gobierno anterior, convirtiéndose de esta manera en instrumentos manipulados por interés
particulares.

En este contexto uno de los retos está en que la adopción del enfoque de cuenca
hidrográfica en la planificación ambiental territorial del país debe responder a una política
de estado y no a una política de gobierno, de esta manera los procesos tendrían una
continuidad respalda mas allá de la voluntad política de turno y de los periodos de
gobierno.

Gobernanza

En materia de gobernanza el principal reto está en la necesidad de lograr mínimos acuerdos

entre los diferentes agentes involucrados, públicos y privados, para avanzar hacia una
gestión ambiental territorial articulada.

En este sentido como lo propone Dourojeanni (1994),

es fundamental que toda propuesta de gestión a nivel de cuenca se haga

teniendo en cuenta su relación con los sistemas de gestión que funcionan con
otros límites, sobre todo con las demarcaciones político-administrativas,
entre las cuales los municipios son prioritarios. Ha de quedar claro que para
llevar a cabo los procesos de gestión de cuencas es preciso coordinarla acción
de las variadas autoridades públicas y privadas que actúan sobre el territorio
de la cuenca (p. 114).

Igualmente la gobernabilidad se ve afectada por los fraccionamientos que, al interior del

Estado, sufren los temas ambientales. Como ejemplo podemos citar la existencia al interior
del MAVDS de divisiones temáticas que no dialogan entre sí y que generan lineamentos
desarticulados o la falta de diálogo entre el sector de agua potable y saneamiento básico y
los procesos de ordenamiento de cuencas.

63
El reto para este aspecto, implica que las bases de la gobernabilidad están como lo propone
Dourojeanni (2003), en conjugar y alcanzar en forma coordinada metas económicas,
sociales y ambientales en los territorios delimitados por razones naturales como son las
cuencas hidrográficas, pero que se encuentran delimitados solo por razones político-
administrativos (límites distritales, provinciales, estatales, regionales o de países) así como
por jurisdicción de entidades gubernamentales.

Medidas de implementación

Si bien, la mayoría de los instrumentos de planificación incluyen en su documentos y metas

el término de cuenca hidrográfica, no se presentan avances significativos en la articulación
práctica entre los planes analizados y los planes de ordenamiento de cuenca hidrográficas.
Un aspecto fundamental es que en el país aun no avanza con fuerza en la implementación
del ordenamiento de cuencas hidrográficas. Situación actualmente justificada en parte por
los procesos de revisión y ajuste al nuevo marco normativo.

Igualmente como cita Duorojeanni (2003), se suma a los limitantes de la implementación el

hecho de que descentralizaciones súbitas de funciones de gestión de cuencas del nivel
nacional a lo regional y lo local, se realizan sin otorgarles los medios suficientes para
asumir nuevas responsabilidades y peor aún, sin mantener a nivel nacional la capacidad de
ayudar, asesorar y cooperar con los organismos descentralizados para superar sus
problemas. Este aspecto es fundamental para operativizar los resultados de la formulación
de los POMCH, ya que muchos casos las Autoridades Ambientales no cuentan con los
recursos financieros y técnicos mínimos para la implementación.

Estas situaciones imponen como reto una planificación aterrizadas a las realidades del
Estado. Como cita García (2004) para la definición de políticas de intervención que sean
efectivas y eficientes es necesario considerar y analizar las variables de forma integral,
tratando de identificar los efectos de cada una sobre las demás. De nada sirven procesos de
formulación de POMCH si no se tienen los recursos suficientes para su implementación.

64
 Consideraciones Finales y Recomendaciones

En este proyecto de grado, fue evidenciado que siendo la planificación ambiental territorial
uno de los elementos fundamentales para alcanzar el desarrollo sustentable y que cuenta en
el país, tanto con el respaldo normativo como con desarrollos técnicos, esta presenta una
reducción de su real alcance, al ser limitada su aplicación a la formulación de políticas y
planes desarticulados que adicionalmente presentan una baja implementación. Convirtiendo
de manera general a la planificación ambiental territorial en un concepto sectorial que solo
ha tenido vida en el discurso teórico y que no ha alcanzado en todas las escalas del país la
relevancia y prioridad necesarias el logro de sus objetivos.

Como resultado de la revisión documental realizada puede señalarse que excepto en los
POMCH los demás instrumentos de planificación han adoptado el concepto de cuenca
hidrográfica como un limitante físico del territorio y no como una unidad de planificación
integral. Esta condición trae consigo una planificación fragmentada por sectores, lo que
interpretado bajo el paradigma o modelo teórico de la relación entre ambiente y desarrollo
sostenible, muestra una fragilidad en la incorporación de la lógica en los procesos
espaciales en la planificación ambiental territorial.

Este aspecto afecta el marco territorial de responsabilidad de las instituciones del Estado, en
el cual se encuentran entre otras las Corporaciones Autónomas Regionales, la Unidad
Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, los Municipios, las Entidades
Prestadoras de Servicios Públicos, etc. De esta manera tanto las decisiones como las
inversiones en el territorio en materia ambiental cuentan con diferentes origines e
intervenciones espaciales que no son articuladas y en muchos casos generan mayores
conflictos en el uso del territorio.

Considerando que la planificación ambiental territorial, es un elemento fundamental para la

construcción de un mejor país, uno de los grandes retos a enfrentar esta en responder la
pregunta propuesta por Mance (2007, p.2), ¿dónde acaba la función del Gobierno y donde

65
empieza la del Estado y sus Instituciones? Esto porque la continuidad de los procesos de
planificación y la implementación de los resultados de la misma, presentan una alta
discontinuidad, Cada gobierno durante su gestión desarrolla y enfatiza en sus propias
prioridades, sin atender objetivamente los resultados de ejercicios de planificación
anteriores. De tal manera que nos encontramos frente una planificación que solo responde
al corto plazo y cuenta con procesos de visión a largo plazo.

Presentadas las principales consideraciones obtenidas a través del presente trabajo de grado,
se hace necesario recomendar la realización de investigaciones que permitan evaluar entre
otros los efectos de los planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas en la
planificación ambiental territorial del país, de tal manera que pueda contarse con elementos
críticos para optimizar este importante instrumento de planificación.

66
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 Anexos
Marco Normativo para la Ordenación de Cuencas Hidrográficas en Colombia

Fuente: Viceministerio de Ambiente, (2010)

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