Durante los últimos ocho años Sonora Ciudadana, A.C.

ha
documentado un deficiente ejercicio del gasto público estatal, para
profundizar en el tema se realizó un análisis del presupuesto de
egresos aprobado para 2014, en el cual se evidenciaron cuatro malas
prácticas que a pesar de no ser las más graves, denotan la falta de
transparencia presupuestaria en el estado de Sonora.

A continuación enumeramos cada una de ellas:

Mala práctica 1: Presupuestan y hacen lo que quieren.

Mala práctica 2: Ocultan el gasto en programas.

Mala práctica 3: Pagaremos una deuda desconocida.

Mala práctica 4: ¿Y las obras del ramo 23?

Para entender mejor cada una de estas fallas sistemáticas, a

continuación se desarrollan las condiciones que las hacen posibles.

1
 Mala práctica 1: Presupuestan y hacen lo que quieren.

Una práctica que podemos observar comúnmente en el ejercicio

del gasto de las dependencias, es la tendencia crónica a ejercer
menos en ciertos rubros (subejercicios) y ejercer de más en otros
(sobreejercicios) sin mayores controles o limitaciones.

Existe una forma discrecional de reasignar recursos a capítulos o

partidas no contemplados, y quitarle a otros que sí tenían presupuesto.
Esta es una práctica habitual.

Así, el presupuesto ejercido termina siendo diametralmente distinto

al que fue aprobado por el Congreso, y que debiera ser un mandato
obligatorio en cuanto a prioridades del gasto.

Este fenómeno es sintomático de: mala presupuestación , sistemas

deficientes de gestión financiera, corrupción, desvío de fondos,
insuficiencia de fondos, entre otros.

Dicha práctica se ve ejemplificada en la siguiente tabla, donde se

retoman cuatro de las dependencias que mostraron poco o nada de
respeto a sus presupuestos aprobados para el año 2012, haciendo
un reacomodo de recursos a conveniencia.

1
En ocasiones es posible que se integre un proyecto de presupuestos
conservador y generar una proporción mayor de “recursos excedentes”, mismos
que no pasan por el congreso y son asignados de forma discrecional.

2
Evolución de los recursos ejercidos por 2012 Variación
dependencias (miles de pesos) Aprobado Cierre Sobreejercicio Subejercicio

Ejecutivo del Estado $ 329,630.00 $ 330,129.00 $ 26,290.00 -$ 25,792.00

Servicios personales $ 186,992.00 $ 208,442.00 $ 21,450.00
Materiales y suministros $ 27,911.00 $ 15,087.00 -$ 12,824.00
Servicios generales $ 95,199.00 $ 95,740.00 $ 541.00
Transferencia, asignaciones, subsidios $ 19,380.00 $ 6,412.00 -$ 12,824.00
y otras ayudas
Bienes, Inmuebles e Intangibles $ 148.00 $ 4,447.00 $ 4,299.00

Secretaría de Gobierno $ 402,988.00 $ 560,508.00 $ 176,571.00 -$ 19,050.00

Servicios personales $ 218,832.00 $ 224,673.00 $ 5,841.00

Materiales y suministros $ 22,447.00 $ 21,945.00 -$ 502.00
Servicios generales $ 66,252.00 $ 89,462.00 $ 23,210.00
Transferencia, asignaciones, subsidios $ 73,165.00 $ 220,685.00 $ 147,520.00
y otras ayudas
Bienes, Inmuebles e Intangibles $ 2,500.00 $ 1,243.00 -$ 1,257.00
Inversión pública $ 19,791.00 $ 2,500.00 -$ 17,291.00
Secretaría de Hacienda $1,267,862.00 $1,781,048.00 $ 562,868.00 -$ 49,680.00
Servicios personales $ 735,959.00 $ 804,334.00 $ 68,375.00
Materiales y suministros $ 130,006.00 $ 96,326.00 -$ 33,680.00
Servicios generales $ 284,458.00 $ 364,392.00 $ 79,934.00
Transferencia, asignaciones, subsidios $ 100,969.00 $ 264,529.00 $ 163,560.00
y otras ayudas
Bienes, Inmuebles e Intangibles $ 469.00 $ 38,554.00 $ 38,085.00
Inversión pública $ 16,000.00 - -$ 16,000.00
Inversiones financieras y otras provisiones - $ 212,914.00 $ 212,914.00

Secretaría de Salud Pública $3,364,755.00 $3,599,817.00 $ 272,911.00 -$ 37,849.00

Servicios personales $ 576,434.00 $ 561,150.00 -$ 15,284.00
Materiales y suministros $ 1,684.00 $ 963.00 -$ 721.00
Servicios generales $ 15,009.00 $ 31,465.00 $ 16,456.00
Transferencia, asignaciones, subsidios $2,741,375.00 $2,997,830.00 $ 256,455.00
y otras ayudas
Inversión pública $ 30,253.00 $ 8,409.00 -$ 21,844.00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Cuenta Pública Estatal 2012.

3
Los números indican que el capítulo 3000 “Servicios generales” no
se ajusta a la política de austeridad implementada por el Gobierno
de Sonora donde se promovía una reducción al gasto en este rubro,
debido a que solamente la Secretaría de Hacienda sobreejerció en
él, casi $80,000,000.00 (ochenta millones de pesos).

Un ejemplo más se da en la Secretaría de Salud Pública, la cual tenía

un presupuesto de más de $30,000,000.00 (treinta millones de pesos)
para “Inversión pública”, destinados a importantes obras como la
construcción del nuevo Hospital General del estado en Hermosillo, la
construcción y equipamiento de un centro de salud en Nogales, entre
otros, pero en su lugar se decidió erogar la cantidad de $8,409,442.00
(ocho millones cuatrocientos nueve mil cuatrocientos cuarenta y dos
pesos) para el equipamiento del Hospital General de Nogales y de
la Unidad de Especialidades Médicas en su modalidad de cirugía
ambulatoria con sede en la capital del estado.

Es evidente que algunas veces gastan de más otras de menos. y

estas acciones dan pie a muchos cuestionamientos entorno a los
criterios que se imponen para decidir el ejercicio del gasto.

4
Luego de hacer el análisis saltan preguntas como :

- ¿Tomando en cuenta que necesidades el Ejecutivo del Estado

sobreejerció $26,000,000.00 (veintiséis millones de pesos) de los
cuales solo $21,000,000.00 (veintiún millones de pesos) fueron para
“Servicios personales”?

- ¿Por qué la Secretaría de Gobierno sobreejerció

$147,000,000.00 (ciento cuarenta y siete millones de pesos) en
transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas?

- ¿De dónde se obtienen los recursos que les permiten

sobreejercer? ¿son recursos excedentes? ¿quién los autoriza?

- ¿Por qué la Secretaría de Salud no utilizó los $30,000,000.00

(treinta millones de pesos) que tenía disponibles para infraestructura
hospitalaria y centros de salud?

- ¿De qué manera afectan estos subejercicios en salud la calidad

de los servicios médicos que se brindan?

La pregunta central es: ¿De qué sirve que cada año el Congreso del
Estado lleve a cabo una negociación presupuestaria si, a lo largo de
la ejecución del gasto, el Ejecutivo y sus dependencias no acatan
las disposiciones, asignaciones y prioridades señaladas por los
representantes de la voluntad popular?

5
 Mala práctica 2: Ocultan el gasto en programas.

El presupuesto de egresos no contempla un apartado que incluya el

total de los recursos destinados a los programas sociales aplicados en
el estado de Sonora y su desglose.

Conocer la manera en que se ejecuta el gasto al interior de los

programas es transcendental, debido a que en su mayoría este tipo
de esfuerzos están enfocados a un segmento de la población con un
mayor grado de vulnerabilidad que el resto donde un mal ejercicio del
gasto puede representar un impacto negativo a mayor escala.

Actualmente, no es posible conocer en los documentos

presupuestarios cuál ha sido la evolución del presupuesto de
programas tan importantes como el de combate al dengue,
mismo que debiera ser prioridad en el gasto público. Así, sin
transparencia presupuestaria, no es posible advertir su impacto
real, posibles retrocesos, subejercicios o realizar propuestas de
mejora en su aplicación.

El estado de Colima realiza un desglose por partidas de su programa

Alianza por el Campo, de esta manera las y los ciudadanos pueden
conocer el modo y el monto que se está asignando al interior de
cada programa.

Exhortamos a las autoridades sonorenses a considerar el siguiente

ejemplo para diseñar en un futuro próximo un presupuesto más
transparente que brinde información de calidad a los ciudadanos,
y así podamos conocer cómo se asignan y ejercen los recursos de
cada programa.

6
 Presupuesto desglosado por programas
del estado de Colima
Asignación
Partida Concepto
presupuestal
43102 Ejecutivo del Estado
Programa de apoyo a la inversión en equipamiento $ 42,395,335.48
e infraestructura:
Agrícola $ 17,981,000.00
Ganadero $ 9,831,435.48
Pesca $ 6,592,400.00
Activos productivos tradicionales $ 7,990,500.00
Programa de desarrollo de capacidades, innovación
de tecnológica y extensionismo rural: $ 8,712,000.00

Apoyo para la integración de proyectos

(Sistemas productos) $ 895,400.27
Desarrollo de capacidades rurales y
$ 5,215,099.00
extensionismo rural
Innovación y transferencia de tecnología $ 2,601,500.00
Programa de sustentabilidad de los recursos
naturales: $ 2,420,000.00

Conservación y uso sustentable del suelo

y agua $ 2,420,000.00

TOTAL $ 53,527,335.48

Si partimos de la premisa de que los recursos sobreejercidos son

recursos excedentes, entonces se tendrían que aplicar una serie de
candados legales que imposibiliten la discrecionalidad de su uso,
y a su vez, restringir las capacidades del Ejecutivo de re-etiquetar
recursos destinados a prioridades tan sensibles como lo es la salud
hacia otros sectores.

7
 Mala práctica 3: Pagaremos una deuda desconocida.

Según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),

la deuda en Sonora ha tenido un alza considerable del 15% del
cierre 2012 al primer semestre 2013, posicionando al estado en el
segundo lugar a nivel nacional con el mayor incremento porcentual en
dicho período.

Es importante señalar que la misma Secretaría, ubica a nuestro estado

en el noveno lugar de las entidades federativas donde sus obligaciones
estatales y municipales representan un alto porcentaje de su PIB, muy
por encima de la media nacional.

Los diez estados con mayores obligaciones financieras

de entidades federativas y municipios
Saldo como por ciento del PIB* por Entidad Federativa a Septiembre de 2013
1 Quintana Roo 7.7
2 Coahuila 7.1
3 Chihuahua 7.0
4 Nayarit 6.8
5 Chiapas 6.1
6 Veracruz 5.5
7 Zacatecas 4.5
8 Michoacán 4.2
9 Sonora 4.1
10 Nuevo León 4.0
Promedio nacional 2.8

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos en

http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx

8
Como podemos observar, nuestra deuda crece más rápido que
nuestra producción estatal, lo cual intensifica la dependencia ya
existente de las transferencias federales.

La respuesta ofrecida por el Ejecutivo Estatal a esta situación

fue incluir en su propuesta del paquete fiscal 2014, una iniciativa
de decreto al legislativo para que lo autorizara a solicitar uno o
más empréstitos para emitir valores, restructurar y/o refinanciar
la deuda por el monto de $14,402,000,000.00 (catorce mil
cuatrocientos dos millones de pesos).

En el documento se exponen las condiciones financieras actuales

inmejorables que permitirán pagar menos por servicio de la deuda,
lo que en un futuro, si todo lo demás “permanece constante”, se
traduciría en un “ahorro” de $900,000.00 (novecientos millones
de pesos).

Es pertinente recordar que en su momento durante el sexenio del

Gobernador Eduardo Bours Castelo, se solicitó también a través
del Poder Ejecutivo un fideicomiso de financiamiento, comúnmente
conocido como “Plan Sonora Proyecta” (PSP) en el cual se tuvo
la consideración de incluir un desglose del modo en que sería
empleada la nueva deuda en distintas obras de inversión pública
productiva, como se muestra a continuación en un extracto del
documento:

9
 Desglose del uso de la deuda adquirida
para el “Plan Sonora Proyecta”

Fuente: Imagen recortada de la versión de la sesión extraordinaria celebrada por la

honorable LVIII Legislatura, el día 20 de agosto del 2007.

En esta ocasión, el actual Gobernador Guillermo Padrés Elías decidió

no ofrecer ningún tipo de desagregación de los más de $14,000,000.00
(catorce mil millones de pesos) que solicitó, y donde el poder legislativo
decidió aprobarle la cantidad de $12,700,000,000.00 (doce mil
setecientos millones de pesos).

En Sonora Ciudadana, A.C. consideramos elemental, en aras de la

transparencia, que el Ejecutivo Estatal dé a conocer a la ciudadanía qué
deudas o gastos se pretenden refinanciar con ese nuevo empréstito
que adquirirá, y no dejar en entredicho la sospecha de que podamos
seguir acumulando más deuda con sus decisiones y las avaladas por
el Congreso.

10
 Mala práctica 4: ¿Y las obras del ramo 23?

El ramo general 23 “Provisiones salariales y económicas”, es

un instrumento de política pública que se utiliza para atender
obligaciones del Gobierno Federal cuyas asignaciones de recursos no
corresponden al gasto directo de las dependencias, ni de las entidades.
Específicamente este ramo se encarga de las provisiones salariales y
económicas para:

I). El cumplimiento del balance presupuestario;

II). El control de las ampliaciones y reducciones al

presupuesto aprobado, con cargo a modificaciones en
ingresos;

III). La operación de mecanismos de control y cierre

presupuestario. 2

En el presupuesto federal 2014, este ramo obtiene casi

$123,000,000,000.00 (ciento veinte y tres mil millones de pesos) y se
divide entre sus diferentes fondos.

2
Presupuesto de egresos de la federación, apartado “Estrategia programática”.

11
Algunos de estos fondos son: Fondo de Desastres Naturales (FONDEN),
Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), Fondo de
Apoyo para el Desarrollo Rural Sustentable, Fondo para la Accesibilidad
en el Transporte Público para las Personas con discapacidad,
Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público
y rehabilitación de infraestructura educativa para municipios y
demarcaciones territoriales, Fondo de Infraestructura Deportiva,
Proyectos de Desarrollo Regional, entre otros.

Dentro de las críticas que ha recibido la utilización del dinero en este

ramo, destaca la ambigüedad con la cual se ejercen sus recursos,
un ejemplo claro es: el Fondo para la Accesibilidad en el Transporte
Público para las personas con discapacidad, que obtiene un monto de
$500,000.00 (quinientos millones de pesos) y solamente se desglosa
entre las entidades federativas beneficiarias, pero no se detallan
cuáles serán las acciones a implementar y dónde tendrán lugar.

Abonando a esta poca transparencia, en su Fondo de infraestructura

deportiva, Sonora recibió $58,500,000.00 (cincuenta y ocho millones
quinientos mil pesos) para infraestructura estatal y, adicionalmente
para infraestructura municipal destina $60,894,228.00 (sesenta
millones ochocientos noventa y cuatro mil doscientos veintiocho pesos)
a doce municipios del estado, pero de igual modo no mencionan qué
tipo de edificaciones se realizarán, cuáles son las metas planteadas y
en cuáles municipios se realizarán.

12
 Ramo 23 para Sonora.

La federación envía mediante este ramo $2,000,000,000.00 (dos mil

millones de pesos) a “Erogaciones no sectorizables” del estado de
Sonora, de los cuales lo único que se conoce es que $800,000,000.00
(ochocientos millones de pesos) se usarán para “construcción y
rehabilitación de calles”, la obra será pavimentación y vialidades en
varias localidades, de varios municipios.

Así como $1,200,000,000.00 (mil doscientos millones de pesos)

destinados a la construcción de obras de infraestructura básica en:
educación, carreteras, salud, vialidades urbanas en varias localidades
en varios municipios.

Es evidente que la forma en que se presenta la información y el amplio

margen de discrecionalidad para su ejecución, es un caldo de cultivo
para corrupción o su utilización para fines distintos a los originales. Son
miles de millones de pesos que no se tiene certeza de que manera se
les dará uso, limitando así la posibilidad de que la sociedad se entere y
vigile la correcta aplicación de esos recursos.

Es fundamental que en el presupuesto se contemple hacer el mejor

desglose posible del destino de los recursos públicos, como una
práctica mínima de transparencia y para dotar a la población de la
posibilidad de fiscalizar que el dinero llegue a su destino.

13
 Conclusiones

Este documento evidencia que en el estado de Sonora se reproducen

viejas y malas prácticas en la aprobación de los paquetes fiscales,
estos vicios recurrentes mantienen rezagada la posibilidad de que la
ciudadanía pueda incidir en la toma de decisiones, lo cual en última
instancia tiene un impacto negativo en la calidad de vida de las y los
sonorenses.

Ante esta situación, Sonora Ciudadana A.C., propone el siguiente

breviario enfocado en brindar soluciones a los problemas
presupuestales que presentamos anteriormente:

1. Presupuestan y hacen lo que quieren:

- Establecer y respetar topes presupuestales para evitar las

drásticas fluctuaciones (sobrejercicios y subejercicios) en el ejercicio
del gasto.

- Reformar la Ley del Presupuesto de Egresos, Contabilidad

Gubernamental y Gasto Público Estatal.

- Publicar en el portal de transparencia del estado los ingresos

excedentes y criterios para su aplicación.

14
2. Ocultan el gasto en programas:

- Retomar el desglose por programas que se realiza en el

presupuesto federal e incluir detalle por municipios y localidades.

- Hacer públicos en el portal de transparencia los avances

trimestrales de los programas, considerando su presupuesto y metas.

- Contar con un padrón único de programas sociales del

Gobierno del Estado que incluya: presupuesto, reglas de operación
y lista única de beneficiarios.

3. Pagaremos una deuda desconocida:

- Realizar un desglose de las acciones realizadas que se

pretenden cubrir con el empréstito o empréstitos que adquirirán.

- Regular legalmente la forma en la asignación de empréstitos

que se traduzcan a un refinanciamiento, o a una reestructuración
de la deuda pública.

- Que sea una obligación legal, publicar en el portal de

transparencia los parámetros y detalles financieros bajo los cuales
se solicita la nueva deuda.

15
4. ¿Y las obras del ramo 23?

- Que sea una obligación legal, publicar en el portal de

transparencia la dirección exacta de cada una de las obras a
realizar por “Erogaciones no sectorizables”.

Estas propuestas buscan fortalecer las prácticas de transparencia

y rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos que
son los principales retos en el actual contexto.

16