Actualizada al 28 de enero de 2010.

¿Se puede luchar contra la corrupción en el Perú?

Preparado por Gabriel Sánchez Pérez 1

Los últimos 50 años de historia republicana nos muestran una sucesión de diferentes
regímenes políticos en el Perú en la que independientemente del modelo de desarrollo
utilizado se ha observado la presencia de casos de corrupción que han afectado la
gobernabilidad del país. Son ejemplos de lo anteriormente expuesto; la construcción de
cárceles durante el gobierno de Belaúnde, el dólar MUC , la adquisición de los Mirage y el
lavado de dinero en Ocoña Street durante el primer gobierno de García, la compra de los
medios de comunicación y congresistas, el pago de CTS a Montesinos, la adquisición de los
MIG 29 durante los gobiernos de Fujimori, el tráfico de influencias durante el gobierno de
Toledo; la compra de patrulleros y el caso BTR durante el segundo gobierno de García.

Causas de la Corrupción en el Perú

Los artículos de Scarlett O’Phelan y Alfonso W. Quiroz publicados en El Pacto Infame
Estudios sobre la Corrupción en El Perú (2005) nos permiten hacer un rápido recorrido
sobre los casos de corrupción que se dieron lugar en la época colonial y republicana hasta
el primer gobierno de García obteniéndose las siguientes conclusiones:
 El concepto de corrupción varía según las épocas, vale decir, un caso que hace 200
años no era considerado como un delito, en la actualidad sí lo es. Un claro ejemplo
es la venta de cargos.
 Para Quiroz el Perú republicano habría perdido hasta el 50% de sus posibilidades
históricas de desarrollo si tomamos en cuenta que los costos de corrupción se
habrían ubicado entre el 20% y 30% del valor desviado2 y entre el 3 y 4% del PBI.

Independientemente de los mecanismos que hayan favorecido el desarrollo de la

corrupción durante los diferentes gobiernos, la ausencia de una Política Nacional
Anticorrupción es un factor determinante.
La experiencia más cercana nos muestra que cada nuevo gobierno, forma su grupo de
lucha contra la corrupción. Son conocidos los casos del llamado Zar Anticorrupción, la
creación de la Oficina Nacional Anticorrupción y últimamente la Comisión Anticorrupción
de la PCM, sin embargo, la creación de estos grupos no se ven articulados dentro de una
política sostenida de lucha contra la corrupción.

1
Gabriel Sánchez Pérez es Mag. en Administración por ESAN y MSc. por ASOA (URSS). Actualmente es
alumno del Doctorado de Políticas Públicas y Gobierno de la PUCP.
2 Entiéndase por valor desviado a aquel que no llegó a su destino como consecuencia de un acto de
corrupción.
2

1
José I. Távara en Vicios Poder y Corrupción Públicos (2005) nos propone dos factores que
explicarían la persistencia de la corrupción:
 La visión liberal que es concordante con la propuesta de Robert Klitgaard (1999)
quien manifiesta que la corrupción no es un crimen pasional sino de cálculo. La
explicación de la misma se da de acuerdo a la siguiente ecuación:

C=M+D–R
Donde C es corrupción, M es monopolio, D es discrecionalidad y R es rendición de cuentas.
Entre menor sea la rendición de cuentas y mayor el monopolio del mercado y la
discrecionalidad en la toma de decisiones tanto mayor será el riesgo de corrupción. De
esto se puede inferir que una manera eficaz de luchar contra la corrupción sería
descentralizando el gasto3.

 La Herencia cultural y las normas sociales más arraigadas en el país explicarían,

también, la persistencia de la corrupción. La llamada ética corporativa, por
ejemplo, obliga a beneficiar, “hacer el bien”, primero a la familia y luego en orden
de prelación al clan, gremio, corporación o partido. Asimismo la cultura del
secretismo, muy arraigada en nuestra sociedad, y en particular en aquellos que
toman decisiones es un aspecto que ha caracterizado la relación Estado – sociedad
desde la época de la colonia.

Me permito agregar a los factores esgrimidos por Távara, el llamado efecto de la

modernización que es desarrollado por Samuel Huntington (1968) y que considera que la
violencia,- cuyas causas son similares a la de la corrupción-, e inestabilidad son el
resultado del rápido cambio social y de la veloz movilización política de nuevos grupos
aunado al lento desarrollo de las instituciones políticas. Bajo esta perspectiva, la
corrupción es el producto de la diferenciación entre el bienestar público y el interés
privado que surge con la modernización. Dentro de este proceso Huntington identifica la
llamada corrupción de los pobres y la de los ricos. En la primera, afirma, se intercambia
poder políticos por dinero, en la segunda, dinero por poder político; pero, en ambos casos
se vende algo público (un voto, un puesto, una decisión) en beneficio personal. El autor
propone que para reducir la corrupción es necesario organizar y estructurar la
participación política.

Este es un punto en el que debemos hacer hincapié pues es un reflejo de lo que ocurre en
la sociedad peruana.

3
La descentralización a través de gobiernos regionales no asegura el buen uso de los recursos públicos,
mientras no se cuenten con los recursos apropiados y con funcionarios competentes.

2
Lastimosamente el ciudadano peruano no confía en sus partidos políticos. De hecho las
agrupaciones que deberían representar e intermediar las necesidades de los ciudadanos
muy difícilmente, con excepción probablemente sólo del APRA, podrían denominarse
partidos políticos. La cercanía de nuevas elecciones hace aparecer en el espectro político,
organizaciones que se forman de la noche a la mañana, apoyando a outsiders que
aparentemente representarían mejor a los ciudadanos que los políticos tradicionales.

Ya en 1858, Henry Jones Ford manifestaba que el partidismo y la corrupción son principios
antagónicos. Consideraba que el partidismo tiende a establecer una vinculación basada en
obligaciones públicas reconocidas, en tanto que la corrupción consulta los intereses
privados que se ocultan y evitan cualquier control. De esto último, se entiende que es
necesaria la existencia de organizaciones políticas fuertes para asegurar una eficaz lucha
contra la corrupción.

Sin embargo existen también otros factores que se derivan de los anteriormente expuestos
y que ayudan a explicar las razones por las que la corrupción no se detiene:

Ausencia del Servicio Civil

No es un secreto que la Profesionalización del Servicio Público es un una efectiva barrera
contra la corrupción. Según SERVIR en el Perú coexisten aproximadamente 30 diferentes
regímenes laborales para el sector público, es evidente que este es un primer factor que
imposibilita una adecuada gestión de los Recursos Humanos del Estado.
Si bien legalmente, el ingreso al Sector Público debería efectuarse por Concurso Público de
Méritos, existen otras modalidades que se emplean como el Contrato de Administración
de Servicios que tiene un carácter temporal y el ingreso a las organizaciones como
“Personal de Confianza”.
A diferencia de otros países en los que se tiene un efectivo Servicio Civil, en el Perú, no
existen aún un procedimiento para reclutar, seleccionar, capacitar y desarrollar a los
servidores públicos de acuerdo a las necesidades institucionales y del Estado. Debido a
esto no se cuenta con una línea de carrera que incentive al servidor a mantenerse dentro
de la carrera Pública. Si a esto agregamos que cada cierto tiempo se aplican las llamadas
“políticas de austeridad” entenderemos el porqué de la fuga de talentos. A todo esto
debemos agregar que tenemos que cada nueva administración llega a cada institución con
su llamado “Personal de Confianza” que legalmente puede alcanzar hasta el 5% del total
de la planilla de la organización y que no necesariamente goza del perfil adecuado para
ejercer los puestos de dirección a los que son asignados.
De esto resulta que la mayoría de servidores puede aspirar solamente a alcanzar un
mando medio dentro de sus instituciones pues los cargos de mayor responsabilidad y por
lo tanto de mejores ingresos, están reservados para los allegados a la nueva gestión. El
llamado Cargo de Confianza en muchos casos, lastimosamente, no es más que una forma
legal de pagar favores políticos y representa además un resabio del patrimonialismo que

3
venimos arrastrando desde la colonia. En su afán por cumplir con las promesas partidarias
el funcionario de confianza estará más proclive a tratar de minimizar algunas herramientas
de control, como por ejemplo, los alcances del SNIP.

Ausencia de un efectivo Control

Entendemos por Control al conjunto de actividades desarrolladas por los ciudadanos,
instituciones y sociedad organizada que tienen como objetivos evaluar, supervisar y
verificar la prestación de servicios y ejecución de obras desarrolladas por el Estado así
como el reconocimiento, inspección y vigilancia de la gestión pública.

Control Social
Enrique Peruzzotti utiliza el concepto de Accountability Social para referirse al conjunto de
iniciativas desarrolladas por movimientos sociales, medios de comunicación y ONGs
dirigidas a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas del accionar gubernamental.
Estas iniciativas se traducen en la supervisión del buen uso de los recursos del Estado, que
implica la evaluación de la conducta del funcionario público, la denuncia y exposición de
casos que muestren violación de leyes o casos de corrupción y el ejercicio del derecho a
exigir las investigaciones correspondientes a las instituciones encargadas del Horizontal
Accountability. La publicidad de su labor y resultados influencian, también, en el Vertical
Accountability.
Peruzzotti identifica a un conjunto de movimientos y organizaciones sociales organizadas
alrededor de una política de accountability social:
 Asociativismo Cívico.- Básicamente constituido por redes de asociaciones y
organizaciones no gubernamentales compuestas por los mejores representantes
de las sociedades civiles latinoamericanas. Estos grupos, en su gran mayoría,
tienen como finalidad dar respuesta a problemas estructurales de larga data.
Constituyen una suerte de Think Tanks ciudadanos orientados a proponer políticas
e iniciativas desde una óptica societal. Muchas de estas organizaciones reciben
financiamiento extranjero o representan capítulos locales de organizaciones
internacionales. Debido a que muchas de ellas trabajan en lugares donde la
presencia del Estado es escasa poseen bases de datos actualizadas sobre la
realidad en estas regiones.
 Movimientos Sociales.- Compuesto por grupos que surgen como respuesta a una
demanda de justicia y esclarecimiento de casos de de violaciones de derechos
constitucionales y / o humanos. A diferencia del grupo antes mencionado que
ofrece respuestas de carácter reflexivo, los segundos están agrupados alrededor de
una demanda concreta y particular que exigen el esclarecimiento y solución de
situaciones surgidas como producto de prácticas discrecionales del Estado.
Tenemos como ejemplo a todos aquellos movimientos regionales que surgen como
respuesta a la expansión de la actividad minera o a la firma de cláusulas de algún
TLC que vulnerarían los derechos se una comunidad.

4
  Medios de comunicación.- Cumplen un rol importantísimo pues dan visibilidad a
los problemas identificados por los grupos anteriormente mencionados. Se
identifican a dos grandes grupos, el llamado periodismo de investigación que
desarrolla por sus propios medios investigaciones de casos de corrupción y
periodismo que se presenta como aliado de las demandas sociales que asegura la
publicidad de las mismas. Juegan un rol importante pues ejercen presión sobre las
entidades encargadas de fiscalizar y forman opinión en el elector.
Obsérvese que durante los gobiernos de Fujimori se intervino a los medios de
comunicación con el objetivo de desarticular el control social. De esta manera se aseguró
evitar la visibilidad y publicidad de los casos de corrupción y violación de derechos
humanos en el país.

Control Horizontal
Concepto desarrollado por Guillermo O’Donnell que hace alusión al conjunto de
instituciones estatales que tienen como finalidad la supervisión, control, rectificación y/o
sanción de los actos ilícitos en los que hayan incurrido otras instituciones del Estado. Estas
deberán no sólo poseer autoridad sino también, de facto4, autonomía con respecto a las
instituciones a las que fiscaliza. La presencia de estas instituciones y las funciones que
deben cumplir son una manifestación de la división de poderes y los pesos y contrapesos
que existen entre ellos. Algunos ejemplos para el caso peruano son la Contraloría General
de la República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público, etc.
Para que estas instituciones cumplan adecuadamente con su labor de supervisión es
necesario que sus titulares hayan sido elegidos por el congreso, que su periodo de trabajo
no coincida con los procesos electorales, que gocen de autonomía administrativa,
funcional y económica y que cuenten con profesionales del más alto nivel a quienes se les
pague adecuadamente.
Lastimosamente la realidad peruana muestra que existen diferentes maneras de minimizar
el poder de fiscalización de las entidades. Durante el gobierno de Fujimori, en el Ministerio
Público, la titular de la institución fue elegida por su asesor de Inteligencia Vladimiro
Montesinos Torres. Durante el segundo gobierno de García la aplicación de la Ley de
Austeridad amarró de pies y brazos a las instituciones que desarrollan el control horizontal
afectando su capacidad operativa y asegurando la fuga de talentos a otros sectores mejor
remunerados. Asimismo la dación de Decretos de Urgencia, por ejemplo, el DU 047-2009,
evitó que la Contraloría y otras entidades emitan opinión previa con respecto a
concesiones de puertos, aeropuertos, etc.
Es evidente que la administración de justicia juega un rol importantísimo dentro del
concepto de lucha contra la corrupción. La aparición de casos en los que se compran

4
Esto no se cumplió, por ejemplo, cuando se creó la Oficina Nacional Anticorrupción cuyos funcionarios
fueron designados por el Ejecutivo y dependían de la PCM.

5
jueces, se favorecen ascensos, etc. minan el estado de derecho y la confianza de los
ciudadanos en sus instituciones.

Control Vertical
Para Adam Przeworski el problema de los ciudadanos radica en inducir a los políticos a
aumentar su bienestar, antes que perseguir sus propios objetivos en colusión con la
burocracia o con intereses privados.
Las elecciones individuales o grupales libres de coerción son quizás el mejor ejemplo de
los que se entiende por Control Vertical. Para que un elector tenga una mejor probabilidad
de ejercer eficazmente su derecho es necesario que haya tenido acceso a la mayor
cantidad de información. Por lo que la Accountability Vertical l está estrechamente
relacionada con la Accountability Social y la Accountability Horizontal.

Entonces tenemos que las elecciones libres son el mecanismo por excelencia, para poner
fin a los abusos que pudieran ser perpetrados por el gobierno y este mejora su efectividad
en la medida que se den los siguientes arreglos institucionales:
 Participación activa de los partidos de oposición que juegan un rol preponderante
en la evaluación de la gestión del partido de gobierno.
 Los medios de comunicación no sólo deben transmitir información puntual, sino
también, artículos de opinión sobre problemas estructurales.
 Se debe publicitar adecuadamente el trabajo desarrollado por las instituciones
encargadas del control horizontal.
 La existencia de instituciones independientes que provean información sobre: el
origen del dinero de las contribuciones de las campañas electorales, la existencia
de una Contraloría independiente, una fuente de información estadística
independiente sobre el estado de la economía, participación de la oposición en la
dirección de los medios de comunicación de propiedad del Estado.

De lo anteriormente expuesto se aprecia que el Perú muestra grandes deficiencias en lo

que respecta a la labor fiscalizadora de los partidos de oposición debido a que la clase
política en general y las agrupaciones en particular no gozan de la confianza de los
electores, asimismo son pocos los medios de información que gozan de un panel
independiente de analistas políticos, no se publicitan los trabajos de fiscalización debido
a un mal entendido principio de confidencialidad que impide que los mismos sean de
conocimiento público y finalmente los medios de comunicación del Estado son
controlados por el partido de gobierno que lo dirige según sus intereses.

6
A continuación adjunto una tabla resumen que demuestra lo que sucede cuando los
mecanismos de control no funcionan adecuadamente y los medios de comunicación no
proveen la visibilidad necesaria.

Cuadro resumen de los Índices de Percepción de la Corrupción (IPC) 1998 - 2009 5

Fuente: Transparencia Internacional

Elaboración: Propia

Paradójicamente, si nos dejáramos llevar por los guarismos que muestran la tabla adjunta
llegaríamos a la conclusión que los últimos tres años del segundo gobierno de Alberto
Fujimori han sido lo menos corruptos de los últimos once años de la historia del Perú, sin
embargo, los vladivideos y los procesos judiciales llevados a cabo demuestran
exactamente lo contrario.

Otros factores

Los índices macroeconómicos del Perú muestran un crecimiento que lo ubica entre los
pocos países que han logrado salir en positivo de la última crisis financiera internacional.
Es evidente que para asegurar este crecimiento ha sido necesario no sólo crear un clima
propicio para las inversiones extranjeras, sino también, incrementar el gasto de capital.

Dentro de esta política que busca asegurar una inversión rápida en infraestructura
identificamos por lo menos cuatro mecanismos que aún cuando aseguran una mayor
velocidad en la inversión, sin embargo, crean también situaciones de riesgo que sin un
adecuado control son un potencial caldo de cultivo para la corrupción.

Decretos de Urgencia

Los decretos de urgencia son el mecanismo por excelencia utilizado por el Ejecutivo para
asegurar la aplicación rápida y sin trabas de alguna política en particular. Se aplica cuando

5
Donde 10 implica ausencia de corrupción. Nótese que según este cuadro en el año 1998 (final del segundo
gobierno de Alberto Fujimori), asumiendo que la encuesta se hizo de manera apropiada, se percibía menos
corrupción que en el año 2006 (final del gobierno de Alejandro Toledo).

7
es necesario legislar en forma inmediata con respecto a temas cuya discusión en el
congreso tomaría meses e inclusive años y que por su necesidad necesitan de una solución
urgente.

Ejemplos de estos son las decenas de decretos emitidos durante la actual gestión con
respecto a la firma del TLC con los Estados Unidos de América o aquellos que exigían una
solución apropiada para evitar caer dentro del hoyo sin retorno de la crisis financiera
internacional.

Así tenemos que, sólo para dar un ejemplo, el Ejecutivo promulgó el DU 047 – 2008 6
mediante el cual se limitan las opiniones previas que por ley corresponden emitir a un
conjunto de instituciones de control horizontal y en particular a la Contraloría General de
la República permitiéndole a esta última solamente pronunciarse sobre la versión final de
los contratos de concesión.

Adquisiciones de bienes y servicios llevados a cabo fuera de los alcances de la Ley de

Adquisiciones del Estado

Son múltiples las organizaciones internacionales que ofrecen este servicio a cambio de un
porcentaje del monto gestionado, entre las más conocidas tenemos a la Organización de
Estados Iberoamericanos (OEI), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y la Organización Internacional de Migraciones (OIM). De esta forma, los entes, en
su mayoría gobiernos locales, evitan los controles que puedan desarrollar la OSCE y la
Contraloría General de la República. La OEI ha sido vinculada en los medios de prensa con
el caso BTR y la OIM es conocida por ser la entidad que maneja buena parte de los
recursos destinados a las mega-construcciones que realiza la Municipalidad Metropolitana
de Lima.

Otra modalidad bastante difundida son las llamadas compras internacionales y en

particular las llamadas compras de gobierno a gobierno. Éstas, están básicamente dirigidas
a la compra de armamento y por su naturaleza no gozan de publicidad.

Núcleos Ejecutores

Permite asegurar una mayor inversión en infraestructura. Responde a la inacción por parte
de los diferentes niveles de gobierno regional y local, que aún, cuando gozan de recursos
monetarios son incapaces de ejecutarlos.

Al hacerse directamente las transferencias a los llamados núcleos ejecutores que están
conformados por los presuntos interesados en la infraestructura que se va a construir se
genera una capacidad de gasto que si no es debidamente fiscalizada podría terminar en

6
Ver art. 6 del DU 047-2008”Dictan disposiciones extraordinarias para facilitar las asociaciones público –
privadas que promueva el gobierno nacional en el contexto de la crisis financiera internacional”.

8
una sobrevaluación de precios en la adquisición de insumos necesarios para la
construcción de las obras que se planean desarrollar.

Descentralización

El proceso de descentralización si bien es cierto es una excelente barrera contra la

corrupción es eficiente si y sólo si se goza de los cuadros competentes. En un país que
carece de un Servicio Civil profesional la transferencia de competencias sin evaluación
previa, vale decir, sin un programa de acreditación que haya evaluado adecuadamente a
los diferentes niveles de gobierno, lo único que generará son mayores riesgos en el uso
eficaz, eficiente y económico de los recursos del Estado y una falta de credibilidad que a la
larga afecta directamente a la gobernabilidad.

Asimismo, observamos la existencia de otros factores que podrían favorecer la aparición

de casos de corrupción:

Complejidad de los procedimientos administrativos

La simplificación administrativa permite asegurar la prestación de servicios públicos de una

manera rápida de manera que se satisfagan las necesidades del ciudadano y evitando
procedimientos innecesarios que generen cuellos de botellas que finalmente podrían
convertirse en focos de corrupción.

Lastimosamente, a la fecha, no se observa un trabajo sostenido de la unidad de la PCM

encargada de evaluar y fiscalizar la optimización de los procedimientos dirigidos a
satisfacer las necesidades de los ciudadanos en los diferentes niveles de gobierno.

Ausencia de un ente encargado de la evaluación de proyectos de ley y lobbies

No hay una institución, entre las que desarrollan control horizontal, que tenga entre sus
funciones la evaluación de los proyectos de ley cuya aprobación podrían generar
situaciones que favorezcan la corrupción, asimismo, aun cuando existe una norma que
regula los lobbies, son pocas aquellas organizaciones que registran sus actividades de
cabildeo, de hecho, el caso BTR mostró que sólo una empresa cumplía con informar
acerca de las reuniones que mantenía para impulsar sus intereses.

Ausencia de una formación educativa anticorrupción

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No existen directivas de uso obligatorio a nivel de las entidades educativas que describan y
normen cuáles son los temas que se deberán abordar en los diferentes niveles de
educación (desde nivel inicial hasta el superior) y tampoco aquellas que normen los
programas de capacitación en materia de lucha contra la corrupción que deben ser seguir
los empleados de los sectores público y privado. Así tenemos que, por ejemplo, cada
institución de educación superior genera su propio programa de ética, si es que lo
considera necesario, el cual no responde necesariamente a un programa desarrollado de
acuerdo a una estrategia nacional que busque asegurar la disminución de los índices de
corrupción.

A manera de solución

De lo anteriormente expuesto, se infiere que para lograr una efectiva lucha contra la
corrupción es necesaria, la participación activa y autónoma de las instituciones encargadas
del control horizontal, de los medios de comunicación y el público en general, así como, la
generación de políticas que permitan un trabajo interinstitucional ágil, que evite la
preponderancia de las posiciones que buscan delimitar la acción de las instituciones
mediante la aplicación de conceptos de trabajo en forma de “estancos”. Esta nueva forma
de trabajo asegurará la generación de sinergias de grupo.

Existe un conjunto de convenios internacionales que el Perú ha suscrito, entre ellos la

Convención Contra la Corrupción de las Naciones Unidas que fue adoptada en 2003 que
exige a sus miembros no sólo asegurar la especialización en temas de lucha contra
corrupción de las instituciones encargadas de velar por el orden sino también establecer
organismos especializados en la prevención de la corrupción

Para lograr una efectiva lucha contra la corrupción se debe asegurar que las instituciones
encargadas de prevenir, investigar y juzgar estos actos gocen de la independencia y
autonomía apropiadas para el correcto desempeño de sus funciones, que estén libres de
todo tipo de influencia, que tengan los medios legales suficientes para obtener evidencias,
que puedan proteger a las personas que colaboran con las autoridades y preservar la
confidencialidad de las investigaciones, asimismo, deberán promover la especialización de
los servidores y organizaciones encargadas de la lucha y proveerlos con los medios
apropiados y el entrenamiento adecuado para realizar sus tareas 7.

De acuerdo a los estudios realizados por la OECD (2008), la independencia y la rendición

de cuentas son las principales características de una institución dedicada a la lucha contra
la corrupción, por lo tanto, deberá poseer una base legal que especifique claramente su
ubicación dentro del organigrama del Estado, su rol, funciones y competencias, la forma

7
Tomado de la Resolución (97)24, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 06.11.1997.

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