Anda di halaman 1dari 4

Jurnal Harmoni Sosial, September 2006, Volume I, No.

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK:


Pengalaman Masa Lalu

Mukti Sitompul

Abstract: This paper explain about implementation of public policy in orde baru.
As we know that orde baru was the political power has born in 1960s. The question
is how the orde baru implemented the public policy. The question based on three
factors, invisibility, non rivalness, non excludability. In the real condition, orde
baru was changed capital flight, create the sustainability of development, reduced
the indonesian population, etc. Even though that orde baru was success to growth
up the Indonesian economic, but orde baru was failed create the democratization in
Indonesia.

Keywords: public policy, UU no.5/1974, accountability

PENDAHULUAN doktrin pendekatan keamanan dalam menata


kehidupan politik masyarakat. Proses inilah
Bagaimana wujud kebijakan publik di yang secara perlahan-lahan menciptakan
zaman orde baru? Situasi apa yang sebetulnya tatanan politik yang cenderung terpusat –
mendorong munculnya pilihan model berakar ke atas, dan bukan berakar ke bawah.
kebijakan tersebut? Apa ide dasar dan Kedua, untuk mencegah timbulnya
paradigma yang melandasinya? Bagaimana pergolakan politik, maka penguasa melakukan
struktur hubungan daerah-pusat yang kerja sama internasional – dalam suasana
dikembangkan dalam kebijakan, khususnya perang dingin. Kekuatan internasional, khusus
sejak keluarnya UU No. 5 Tahun 1974 yang AS, yang peduli dengan kemungkinan adanya
mengatur tentang pokok-pokok pemerintahan infiltrasi dari ”kekuatan merah”, telah
di daerah? melansir sebuah proses modernisasi, dan
Orde baru harus dilihat sebagai masuk dalam skema revolusi hijau. Penguasa
kekuatan politik yang lahir dari sebuah krisis sendiri dengan segera memanggil modal
pada medio 60-an, dan sekaligus berada asing, dan menegaskan semua prinsip anti
dalam suasana perang dingin. Apa maknanya? modal dan nasionalisme, yang sebelumnya
Pertama, kekuatan orde baru, merupakan dikembangkan oleh rezim Soekarno.
kekuatan yang memenangkan konflik politik Pembangunan telah menjadi motor dasar dari
pada penghujung 60-an, dan dengan proses sosial politik. Pembangunan sendiri
demikian, menjadi penguasa di atas konflik tidak lain dari sebuah proses pencapaian
yang berlangsung. Setiap penguasa yang baru pertumbuhan ekonomi dengan pengawalan
saja memenangkan konflik, sudah tentu orde ketat oleh stabilitas politik. Sentralisasi dan
baru memerlukan penataan yang seksama. skema otoriter menjadi tidak terelakkan.
Proses kelahirannya, memunculkan sebuah Skema ini pula yang menjadikan massa rakyat
strategi yang klasik, yakni mempertahankan sebagai pihak yang senantiasa dicurigai oleh
situasi penuh krisis, dengan jalan tetap penguasa, dan penguasa sendiri menutup pintu
memberlakukan ketentuan yang memberi partisipasi rapat-rapat.
keabsahan perlakuan darurat. Hubungan kekuasaan dengan
Prinsip darurat tercermin dari sendirinya menjadi hubungan yang bersifat
diberlakukannya Surat Perintah Sebelas hierarkis. Pusat menjadi kekuatan penting, di
Maret, sebagai acuan hukum, dalam mana mana daerah tidak lebih sebagai tangan pusat
aturan tersebut, merupakan suatu landasan di daerah. Pada masa ini, bandul politik
hukum bagi penguasa untuk melakukan bergeser ke arah otoriterisme. Demokrasi
tindakan politik kekerasan atas apa yang segera dikumandangkan sebagai masalah.
dipandang sebagai ”membahayakan” Berpolitik dianggap sebagai penghalang gerak
keberlangsungan kekuasaannya. Kondisi maju ekonomi.
darurat tesebut, telah menjadikan manajemen Gambaran umum ini hendak
kekuasaan dijalankan juga dengan skema menunjukkan suatu karakter dari kekuasaan
darurat, yang ditandai dengan berlakunya orde baru, yang pada dasarnya mengabdi pada

46 Sitompul adalah Dosen Departemen Komunikasi FISIP USU


Mukti
Sitompul, Implementasi Kebijakan Publik ....

kepentingan pertumbuhan ekonomi dan Kebijakan dapat bersifat distributif,


bersedia mengorbankan demokrasi. Sikap anti misalnya kebijakan impor barang di mana
politik yang berkembang dan skema massa pemerintah memberikan kesempatan kepada
mengambang, cukup dengan jelas pengusaha tertentu. Kebijakan dapat bersifat
menceritakan mengenai pilihan politik orde redistributif, misalnya peraturan perpajakan di
baru. Bagaimana kesemuanya diwujudkan mana pemerintah mengenakan pajak barang
dalam penerapan kebijakan publik? mewah yang hasilnya dapat digunakan
Untuk mengomentari ini ada beberapa memenuhi kebutuhan masyarakat miskin.
hal pokok yang akan dibahas dalam melihat
implementasi kebikajan publik berdasarkan PEMBAHASAN
pengalaman masa lalu (Orba). Masalah publik
adalah masalah yang memenuhi tiga kriteria Implementasi Kebijakan
pokok, yakni tidak terbagikan (invisibility), Suatu kebijakan merupakan pedoman
tidak dapat dipertentangkan (non-rivalness), bagi unsur pelaksana. Karena pelaksanaan
dan tidak dapat dicegah orang lain ikut perlu penyesuaian dengan waktu dan lokasi
memanfaatkannya atau menikmatinya (non- setempat, kebijakan tidak boleh kaku seperti
excludability). Dan pengaruh dari masalah petunjuk pelaksanaan. Menurut Jones,
publik tidak sama bagi semua orang atau kebijakan setara dengan strategi yaitu bahwa
kelompok, sehingga tanggapan yang diberikan strategi adalah suatu kebijakan mencakup
akan berbeda-beda. wawasan yang luas, menjangkau jangka
Kebijakan publik adalah penyaringan waktu yang panjang, mengandung risiko yang
dan pemilihan yang telah terumuskan dari besar dan melibatkan banyak pihak, terutama
tuntutan masyarakat yang dipenuhi atau tidak pihak-pihak yang langsung terkait (actors).
dipenuhi karena keterbatasan sumber daya Suatu kebijakan tidak mengharapkan terjadi
yang tersedia. kegagalan. Dengan kata lain, kebijakan tidak
Kebijakan publik mengandung aspek mengenal istilah trial and error. Seperti
politik yang sangat kuat karena keharusan kebijakan yang telah dibuat di negeri kita
melakukan penyaringan dan pemilihan kepen- Indonesia hanya dengan coba-coba kemudian
tingan menjadikan pelaku politik bersaing jika tidak cocok dicabut kembali. Kebijakan
untuk memperjuangkan aspirasi konstituennya publik yang telah dilakukan selama
dan berusaha menjadi pemerintah itu sendiri. pemerintahan orde baru misalnya bisa disoroti
Mengapa kebijakan itu dibuat, sumber daya dari sisi kebijakan apakah memenuhi ciri-ciri
apa yang dimiliki dan siapa yang digunakan yang diinginkan atau tidak? Ciri adalah
pemerintah, siapa yang diuntungkan atau keterangan yang menunjukkan sifat khusus
dirugikan, adalah persoalan politik. Sehingga dari sesuatu. Demikian juga dengan
dalam proses kebijakan terdapat perilaku kebijakan. Tanpa mengetahui sifat khusus
administratif, organisasional, dan politis. atau ciri-ciri kebijakan, sulit dibedakan antara
Ada dua jenis kebijakan, yaitu: kebijakan dengan keputusan biasa dalam
1. Regulasi adalah kebijakan yang mengatur birokrasi pemerintahan. Kebijakan adalah
perilaku masyarakat, misalnya perundang- keputusan, tetapi tidak semua keputusan
undangan mengenai pendidikan, adalah kebijakan.
perkawinan, atau lalu lintas. Pemerintah Anderson dan teman-temannya
tidak memerlukan pengerahan sumber mengemukakan beberapa ciri dari kebijakan:
daya tertentu kecuali birokrasi untuk a) Public policy is purposive, goal-
menekan kelompok sasaran untuk oriented behavior rather than random
mematuhi regulasi. or change behavior. Setiap kebijakan
2. Alokatif adalah kebijakan yang mengatur mesti ada tujuannya. Artinya,
pembagian sumber daya, misalnya perun- pembuatan suatu kebijakan tidak boleh
dang-undangan mengenai perpajakan atau sekedar asal buat atau karena kebetulan
anggaran. Pemerintah mengerahkan ada kesempatan membuatnya. Bila tidak
sumber daya masyarakat, baik ada tujuan, tidak perlu ada kebijakan.
menghimpun maupun menggunakan, b) Public policy consists of course of
guna mencapai tujuan kebijakan. action – rather than separate, discrete
decision or actions – performed by
government officials. Maksudnya, suatu

47
Jurnal Harmoni Sosial, September 2006, Volume I, No. 1

kebijakan tidak berdiri sendiri, terpisah menganjurkan, dan kebijakan didasarkan pada
dari kebijakan yang lain, tetapi hukum, karena itu memiliki kewenangan untuk
berkaitan dengan berbagai kebijakan memaksa masyarakat mematuhinya.
dalam masyarakat, dan berorientasi Kenyataan menunjukkan, memang
pada pelaksanaan, interpretasi dan pemerintah Orba telah berhasil dalam
penegakan hukum. menerapkan kebijakan publik seperti:
c) Policy is what government do – not ¾ Melenyapkan hiperinflasi
what they say will do or what they ¾ Mengubah modal yang lari ke luar negeri
intend to do. Kebijakan adalah apa yang (capital outflow) menjadi arus masuk
dilakukan pemerintah, bukan apa yang modal (capital inflow)
ingin atau diniatkan akan dilakukan ¾ Mengubah difisit cadangan devisa
pemerintah. menjadi positif
d) Public policy may be either negative or ¾ Mempertahankan harga beras dan
positive. Kebijakan dapat berbentuk negatif meningkatkan produksi beras hingga
atau melarang dan juga dapat berupa mencapai tingkat swasembada
pengarahan untuk melaksanakan atau ¾ Menciptakan pertumbuhan ekonomi yang
menganjurkan. berkelanjutan
e) Public policy is based on law and is ¾ Menurunkan jumlah penduduk yang
authoritative. Kebijakan didasarkan berada di bawah garis kemiskinan
pada hukum, karena itu memiliki
kewenangan untuk memaksa Namun lebih jauh lagi kita bisa
masyarakat mematuhinya. melihat bahwa indikator keberhasilan suatu
kebijakan publik dapat dilihat dari empat
Dari kelima ciri tersebut dapat perspektif, yaitu:
dipahami, pertama, orientasi pada tujuan suatu 1. Mampu meningkatkan kesejahteraan
kebijakan sangat berarti jika dilihat dalam rakyat (ekonomi)
praktik politik dan kehidupan birokrasi di 2. Mampu meningkatkan rasa aman (sosial)
banyak negara. Para pejabat biasanya perlu 3. Demokratis (politik)
membuat suatu kebijakan baru hanya untuk 4. Efisien dan efektif (administrasi)
sekedar menunjukkan keberadaannya. Kedua,
dalam bidang yang sama, suatu kebijakan Bila keempat indikator ini dilihat secara
berhubungan dengan kebijakan terdahulu dan keseluruhan dari keberhasilan Orba dalam
akan diikuti oleh kebijakan lain seterusnya. menerapkan kebijakan publiknya, masih belum
Contohnya kebijakan tentang pemerintahan tersentuh semuanya, artinya masih ada
daerah yang diatur dalam Undang-Undang No.5 perspektif lain yang masih belum tersentuh
Tahun 1974 pada masa orde baru apakah sudah seperti di bidang politik (demokrasi).
sesuai atau tidak dengan ciri-ciri kebijakan yang Dalam konteks UU No. 5 Tahun 1974
diungkapkan oleh Anderson dan teman- sebagai salah satu produk kebijakan publik pada
temannya. masa Orba misalnya, Ryaas Rasyid melalui
Untuk melihat apakah implementasi berbagai diskusi dan debat telah mengambil
kebijakan publik pada masa lalu (Orba) sesuai suatu kesimpulan, pertama, bahwa UU
dengan rumusan dari Anderson yang memuat 5 No.5/1974 masih relevan, hanya masih belum
ciri, maka secara umum implementasi kebijakan dilaksanakan secara konsisten. Pendapat ini
publik pada masa lalu sudah sesuai dengan ciri kemudian mendorong lahirnya kebijakan
yang sudah dikemukakan oleh Anderson pemerintah berupa proyek-proyek percontohan
seperti: sudah ada tujuannya, suatu kebijakan ekonomi di satu daerah tingkat II untuk masing-
tidak berdiri sendiri, terpisah dari kebijakan masing provinsi pada waktu itu. Kedua, bahwa
yang lain, tetapi berkaitan dengan berbagai UU No.5/1974 sudah harus diganti sama sekali.
kebijakan dalam masyarakat, dan berorientasi Dalam pengamatannya lebih jauh
pada pelaksanaan, interpretasi dan penegakan Ryaas Rasyid beranggapan bahwa kedua
hukum, kebijakan adalah apa yang dilakukan argumentasi di atas memiliki alasan yang
pemerintah, bukan apa yang ingin atau diniatkan objektif. Pendapat pertama bisa berlindung di
akan dilakukan pemerintah, kebijakan dapat balik alasan bahwa pemerintahan daerah yang
berbentuk negatif atau melarang dan juga dapat berlaku saat itu memang belum sepenuhnya
berupa pengarahan untuk melaksanakan atau mencerminkan konsep UU No. 5 Tahun 1974.

48
Sitompul, Implementasi Kebijakan Publik ....

Titik berat otonomi pada daerah tingkat II PENUTUP


(kabupaten/ kotamadya) belum terwujud.
Keengganan pemerintah pusat untuk Konsep otonomi menurut UU
mendelegasikan wewenang ke daerah memang No.5/1974 dipandang sebagi penyebab dari
berlebihan. Ironisnya, pemerintah daerah berbagai kekurangan yang menyertai
sendiri, yang memang merupakan produk dari perjalanan di daerah selama lebih dari dua
sistem yang sentralistik itu, pada umumnya, atau dekade terakhir. Kenyataan belum
paling tidak berada pada posisi yang sulit untuk diperolehnya pemimpin dan kepemimpinan
mengoreksinya. Bahkan bisa dipahami jika pemerintahan yang terbaik sesuai dengan
beberapa aparat pemerintah daerah, khususnya aspirasi masyarakat pada masyarakat pada
kepala daerah justeru menikmati sistem yang masa itu adalah akibat dari pola rekrutmen
sentralistik itu. Bahkan sistem ini telah yang tertuang dalam UU No. 5/1974 itu. Pola
menempatkan kepala daerah sekaligus sebagai itu telah memberi pembenaran terhadap
wakil pemerintah pusat dan karena itu berlakunya rekayasa pemilihan pemimpin
membebaskan mereka dari tanggung jawab pemerintahan yang tidak transparan dan tidak
politik terhadap DPRD dan masyarakat di memiliki ”sense of public accountability”.
daerah atas setiap kebijakan yang dilakukannya, Kurangnya kewenangan yang diletakkan di
dan Bahkan di bawah sistem itu DPRD hanya daerah juga telah menjadi penyebab dari
menjadi alat politik untuk memberi legitimasi lemahnya kemampuan prakarsa dan
atas setiap keputusan yang diambil oleh kreativitas pemerintah daerah dalam
pemerintah pusat. menyelesaikan berbagai masalah dan
Di lain pihak, menurut Ryaas Rasyid menjawab berbagai tantangan.
lebih lanjut sistem pemerintahan daerah Keleluasaan untuk menetapkan
menurut UU No.5/1974 telah menyulitkan prioritas kebijakan, yang merupakan syarat
lahirnya pemerintahan dengan akuntabilitas penting untuk lahirnya prakarsa dan
publik yang cukup, dan karena itu tidak kreativitas, memang tidak bersedia. Semua
sejalan dengan aspirasi demokratisasi keputusan penting hanya bisa diambil oleh
pemerintahan. Keadaan ini memperkuat pemerintah pusat. Akibatnya, selalu terjadi
argumen dari pendapat yang kedua untuk kelambanan dalam merespon dinamika dan
sama sekali meninggalkan konsep otonomi permasalahan yang terjadi di daerah. Dalam
yang sedang berlaku dan menggantinya keadaaan seperti ini, partisipasi masyarakat
dengan sesuatu yang baru. Pendapat ini dalam proses pembuatan kebijakan publik
memperoleh penguatan setelah memasuki era menjadi lemah.
reformasi, menyusul rontoknya kekuasaan
Soeharto.

49