Jurnal Harmoni Sosial, September 2006, Volume I, No.

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK:

Pengalaman Masa Lalu

Mukti Sitompul

Abstract: This paper explain about implementation of public policy in orde baru.
As we know that orde baru was the political power has born in 1960s. The question
is how the orde baru implemented the public policy. The question based on three
factors, invisibility, non rivalness, non excludability. In the real condition, orde
baru was changed capital flight, create the sustainability of development, reduced
the indonesian population, etc. Even though that orde baru was success to growth
up the Indonesian economic, but orde baru was failed create the democratization in
Indonesia.

Keywords: public policy, UU no.5/1974, accountability

PENDAHULUAN doktrin pendekatan keamanan dalam menata

Bagaimana wujud kebijakan publik di
zaman orde baru? Situasi apa yang sebetulnya
mendorong munculnya pilihan model
kebijakan tersebut? Apa ide dasar dan
paradigma yang melandasinya? Bagaimana
struktur hubungan daerah-pusat yang
dikembangkan dalam kebijakan, khususnya
sejak keluarnya UU No. 5 Tahun 1974 yang
mengatur tentang pokok-pokok pemerintahan
di daerah?
Orde baru harus dilihat sebagai
kekuatan politik yang lahir dari sebuah krisis
pada medio 60-an, dan sekaligus berada
dalam suasana perang dingin. Apa maknanya?
Pertama, kekuatan orde baru, merupakan
kekuatan yang memenangkan konflik politik
pada penghujung 60-an, dan dengan
demikian, menjadi penguasa di atas konflik
yang berlangsung. Setiap penguasa yang baru
saja memenangkan konflik, sudah tentu orde
baru memerlukan penataan yang seksama.
Proses kelahirannya, memunculkan sebuah
strategi yang klasik, yakni mempertahankan
situasi penuh krisis, dengan jalan tetap
memberlakukan ketentuan yang memberi
keabsahan perlakuan darurat.
Prinsip darurat tercermin dari
diberlakukannya Surat Perintah Sebelas
Maret, sebagai acuan hukum, dalam mana
aturan tersebut, merupakan suatu landasan
hukum bagi penguasa untuk melakukan
tindakan politik kekerasan atas apa yang
dipandang sebagai ”membahayakan”
keberlangsungan kekuasaannya. Kondisi
darurat tesebut, telah menjadikan manajemen
kekuasaan dijalankan juga dengan skema
darurat, yang ditandai dengan berlakunya
kehidupan politik masyarakat. Proses inilah
yang secara perlahan-lahan menciptakan
tatanan politik yang cenderung terpusat –
berakar ke atas, dan bukan berakar ke bawah.
Kedua, untuk mencegah timbulnya
pergolakan politik, maka penguasa melakukan
kerja sama internasional – dalam suasana
perang dingin. Kekuatan internasional, khusus
AS, yang peduli dengan kemungkinan adanya
infiltrasi dari ”kekuatan merah”, telah
melansir sebuah proses modernisasi, dan
masuk dalam skema revolusi hijau. Penguasa
sendiri dengan segera memanggil modal
asing, dan menegaskan semua prinsip anti
modal dan nasionalisme, yang sebelumnya
dikembangkan oleh rezim Soekarno.
Pembangunan telah menjadi motor dasar dari
proses sosial politik. Pembangunan sendiri
tidak lain dari sebuah proses pencapaian
pertumbuhan ekonomi dengan pengawalan
ketat oleh stabilitas politik. Sentralisasi dan
skema otoriter menjadi tidak terelakkan.
Skema ini pula yang menjadikan massa rakyat
sebagai pihak yang senantiasa dicurigai oleh
penguasa, dan penguasa sendiri menutup pintu
partisipasi rapat-rapat.
Hubungan kekuasaan dengan
sendirinya menjadi hubungan yang bersifat
hierarkis. Pusat menjadi kekuatan penting, di
mana daerah tidak lebih sebagai tangan pusat
di daerah. Pada masa ini, bandul politik
bergeser ke arah otoriterisme. Demokrasi
segera dikumandangkan sebagai masalah.
Berpolitik dianggap sebagai penghalang gerak
maju ekonomi.
Gambaran umum ini hendak
menunjukkan suatu karakter dari kekuasaan
orde baru, yang pada dasarnya mengabdi pada

46 Sitompul adalah Dosen Departemen Komunikasi FISIP USU

Mukti

kepentingan pertumbuhan ekonomi dan
bersedia mengorbankan demokrasi. Sikap anti
politik yang berkembang dan skema massa
mengambang, cukup dengan jelas
menceritakan mengenai pilihan politik orde
baru. Bagaimana kesemuanya diwujudkan
dalam penerapan kebijakan publik?
Untuk mengomentari ini ada beberapa
hal pokok yang akan dibahas dalam melihat
implementasi kebikajan publik berdasarkan
pengalaman masa lalu (Orba). Masalah publik
adalah masalah yang memenuhi tiga kriteria
pokok, yakni tidak terbagikan (invisibility),
tidak dapat dipertentangkan (non-rivalness),
dan tidak dapat dicegah orang lain ikut
memanfaatkannya atau menikmatinya (non-
excludability). Dan pengaruh dari masalah
publik tidak sama bagi semua orang atau
kelompok, sehingga tanggapan yang diberikan
akan berbeda-beda.
Kebijakan publik adalah penyaringan
dan pemilihan yang telah terumuskan dari
tuntutan masyarakat yang dipenuhi atau tidak
dipenuhi karena keterbatasan sumber daya
yang tersedia.
Kebijakan publik mengandung aspek
politik yang sangat kuat karena keharusan
melakukan penyaringan dan pemilihan kepen-
tingan menjadikan pelaku politik bersaing
untuk memperjuangkan aspirasi konstituennya
dan berusaha menjadi pemerintah itu sendiri.
Mengapa kebijakan itu dibuat, sumber daya
apa yang dimiliki dan siapa yang digunakan
pemerintah, siapa yang diuntungkan atau
dirugikan, adalah persoalan politik. Sehingga
dalam proses kebijakan terdapat perilaku
administratif, organisasional, dan politis.
Ada dua jenis kebijakan, yaitu:
1. Regulasi adalah kebijakan yang mengatur
perilaku masyarakat, misalnya perundang-
undangan mengenai pendidikan,
perkawinan, atau lalu lintas. Pemerintah
tidak memerlukan pengerahan sumber
daya tertentu kecuali birokrasi untuk
menekan kelompok sasaran untuk
mematuhi regulasi.
2. Alokatif adalah kebijakan yang mengatur
pembagian sumber daya, misalnya perun-
dang-undangan mengenai perpajakan atau
anggaran. Pemerintah mengerahkan
sumber daya masyarakat, baik
menghimpun maupun menggunakan,
guna mencapai tujuan kebijakan.
Sitompul, Implementasi Kebijakan Publik ....
Kebijakan dapat bersifat distributif,
misalnya kebijakan impor barang di mana
pemerintah memberikan kesempatan kepada
pengusaha tertentu. Kebijakan dapat bersifat
redistributif, misalnya peraturan perpajakan di
mana pemerintah mengenakan pajak barang
mewah yang hasilnya dapat digunakan
memenuhi kebutuhan masyarakat miskin.
PEMBAHASAN
Implementasi Kebijakan
Suatu kebijakan merupakan pedoman
bagi unsur pelaksana. Karena pelaksanaan
perlu penyesuaian dengan waktu dan lokasi
setempat, kebijakan tidak boleh kaku seperti
petunjuk pelaksanaan. Menurut Jones,
kebijakan setara dengan strategi yaitu bahwa
strategi adalah suatu kebijakan mencakup
wawasan yang luas, menjangkau jangka
waktu yang panjang, mengandung risiko yang
besar dan melibatkan banyak pihak, terutama
pihak-pihak yang langsung terkait (actors).
Suatu kebijakan tidak mengharapkan terjadi
kegagalan. Dengan kata lain, kebijakan tidak
mengenal istilah trial and error. Seperti
kebijakan yang telah dibuat di negeri kita
Indonesia hanya dengan coba-coba kemudian
jika tidak cocok dicabut kembali. Kebijakan
publik yang telah dilakukan selama
pemerintahan orde baru misalnya bisa disoroti
dari sisi kebijakan apakah memenuhi ciri-ciri
yang diinginkan atau tidak? Ciri adalah
keterangan yang menunjukkan sifat khusus
dari sesuatu. Demikian juga dengan
kebijakan. Tanpa mengetahui sifat khusus
atau ciri-ciri kebijakan, sulit dibedakan antara
kebijakan dengan keputusan biasa dalam
birokrasi pemerintahan. Kebijakan adalah
keputusan, tetapi tidak semua keputusan
adalah kebijakan.
Anderson dan teman-temannya
mengemukakan beberapa ciri dari kebijakan:
a) Public policy is purposive, goal-
oriented behavior rather than random
or change behavior. Setiap kebijakan
mesti ada tujuannya. Artinya,
pembuatan suatu kebijakan tidak boleh
sekedar asal buat atau karena kebetulan
ada kesempatan membuatnya. Bila tidak
ada tujuan, tidak perlu ada kebijakan.
b) Public policy consists of course of
action – rather than separate, discrete
decision or actions – performed by
government officials. Maksudnya, suatu
47
Jurnal Harmoni Sosial, September 2006, Volume I, No. 1
kebijakan tidak berdiri sendiri, terpisah
dari kebijakan yang lain, tetapi
berkaitan dengan berbagai kebijakan
dalam masyarakat, dan berorientasi
pada pelaksanaan, interpretasi dan
penegakan hukum.
c) Policy is what government do – not
what they say will do or what they
intend to do. Kebijakan adalah apa yang
dilakukan pemerintah, bukan apa yang
ingin atau diniatkan akan dilakukan
pemerintah.
d) Public policy may be either negative or
positive. Kebijakan dapat berbentuk negatif
atau melarang dan juga dapat berupa
pengarahan untuk melaksanakan atau
menganjurkan.
e) Public policy is based on law and is
authoritative. Kebijakan didasarkan
pada hukum, karena itu memiliki
kewenangan untuk memaksa
masyarakat mematuhinya.
Dari kelima ciri tersebut dapat
dipahami, pertama, orientasi pada tujuan suatu
kebijakan sangat berarti jika dilihat dalam
praktik politik dan kehidupan birokrasi di
banyak negara. Para pejabat biasanya perlu
membuat suatu kebijakan baru hanya untuk
sekedar menunjukkan keberadaannya. Kedua,
dalam bidang yang sama, suatu kebijakan
berhubungan dengan kebijakan terdahulu dan
akan diikuti oleh kebijakan lain seterusnya.
Contohnya kebijakan tentang pemerintahan
daerah yang diatur dalam Undang-Undang No.5
Tahun 1974 pada masa orde baru apakah sudah
sesuai atau tidak dengan ciri-ciri kebijakan yang
diungkapkan oleh Anderson dan teman-
temannya.
Untuk melihat apakah implementasi
kebijakan publik pada masa lalu (Orba) sesuai
dengan rumusan dari Anderson yang memuat 5
ciri, maka secara umum implementasi kebijakan
publik pada masa lalu sudah sesuai dengan ciri
yang sudah dikemukakan oleh Anderson
seperti: sudah ada tujuannya, suatu kebijakan
tidak berdiri sendiri, terpisah dari kebijakan
yang lain, tetapi berkaitan dengan berbagai
kebijakan dalam masyarakat, dan berorientasi
pada pelaksanaan, interpretasi dan penegakan
hukum, kebijakan adalah apa yang dilakukan
pemerintah, bukan apa yang ingin atau diniatkan
akan dilakukan pemerintah, kebijakan dapat
berbentuk negatif atau melarang dan juga dapat
berupa pengarahan untuk melaksanakan atau
48
menganjurkan, dan kebijakan didasarkan pada
hukum, karena itu memiliki kewenangan untuk
memaksa masyarakat mematuhinya.
Kenyataan menunjukkan, memang
pemerintah Orba telah berhasil dalam
menerapkan kebijakan publik seperti:
¾ Melenyapkan hiperinflasi
¾ Mengubah modal yang lari ke luar negeri
(capital outflow) menjadi arus masuk
modal (capital inflow)
¾ Mengubah difisit cadangan devisa
menjadi positif
¾ Mempertahankan harga beras dan
meningkatkan produksi beras hingga
mencapai tingkat swasembada
¾ Menciptakan pertumbuhan ekonomi yang
berkelanjutan
¾ Menurunkan jumlah penduduk yang
berada di bawah garis kemiskinan
Namun lebih jauh lagi kita bisa
melihat bahwa indikator keberhasilan suatu
kebijakan publik dapat dilihat dari empat
perspektif, yaitu:
1. Mampu meningkatkan kesejahteraan
rakyat (ekonomi)
2. Mampu meningkatkan rasa aman (sosial)
3. Demokratis (politik)
4. Efisien dan efektif (administrasi)
Bila keempat indikator ini dilihat secara
keseluruhan dari keberhasilan Orba dalam
menerapkan kebijakan publiknya, masih belum
tersentuh semuanya, artinya masih ada
perspektif lain yang masih belum tersentuh
seperti di bidang politik (demokrasi).
Dalam konteks UU No. 5 Tahun 1974
sebagai salah satu produk kebijakan publik pada
masa Orba misalnya, Ryaas Rasyid melalui
berbagai diskusi dan debat telah mengambil
suatu kesimpulan, pertama, bahwa UU
No.5/1974 masih relevan, hanya masih belum
dilaksanakan secara konsisten. Pendapat ini
kemudian mendorong lahirnya kebijakan
pemerintah berupa proyek-proyek percontohan
ekonomi di satu daerah tingkat II untuk masing-
masing provinsi pada waktu itu. Kedua, bahwa
UU No.5/1974 sudah harus diganti sama sekali.
Dalam pengamatannya lebih jauh
Ryaas Rasyid beranggapan bahwa kedua
argumentasi di atas memiliki alasan yang
objektif. Pendapat pertama bisa berlindung di
balik alasan bahwa pemerintahan daerah yang
berlaku saat itu memang belum sepenuhnya
mencerminkan konsep UU No. 5 Tahun 1974.
 Sitompul, Implementasi Kebijakan Publik ....

Titik berat otonomi pada daerah tingkat II PENUTUP

(kabupaten/ kotamadya) belum terwujud.
Keengganan pemerintah pusat untuk Konsep otonomi menurut UU
mendelegasikan wewenang ke daerah memang No.5/1974 dipandang sebagi penyebab dari
berlebihan. Ironisnya, pemerintah daerah berbagai kekurangan yang menyertai
sendiri, yang memang merupakan produk dari perjalanan di daerah selama lebih dari dua
sistem yang sentralistik itu, pada umumnya, atau dekade terakhir. Kenyataan belum
paling tidak berada pada posisi yang sulit untuk diperolehnya pemimpin dan kepemimpinan
mengoreksinya. Bahkan bisa dipahami jika pemerintahan yang terbaik sesuai dengan
beberapa aparat pemerintah daerah, khususnya aspirasi masyarakat pada masyarakat pada
kepala daerah justeru menikmati sistem yang masa itu adalah akibat dari pola rekrutmen
sentralistik itu. Bahkan sistem ini telah yang tertuang dalam UU No. 5/1974 itu. Pola
menempatkan kepala daerah sekaligus sebagai itu telah memberi pembenaran terhadap
wakil pemerintah pusat dan karena itu berlakunya rekayasa pemilihan pemimpin
membebaskan mereka dari tanggung jawab pemerintahan yang tidak transparan dan tidak
politik terhadap DPRD dan masyarakat di memiliki ”sense of public accountability”.
daerah atas setiap kebijakan yang dilakukannya, Kurangnya kewenangan yang diletakkan di
dan Bahkan di bawah sistem itu DPRD hanya daerah juga telah menjadi penyebab dari
menjadi alat politik untuk memberi legitimasi lemahnya kemampuan prakarsa dan
atas setiap keputusan yang diambil oleh kreativitas pemerintah daerah dalam
pemerintah pusat. menyelesaikan berbagai masalah dan
Di lain pihak, menurut Ryaas Rasyid menjawab berbagai tantangan.
lebih lanjut sistem pemerintahan daerah Keleluasaan untuk menetapkan
menurut UU No.5/1974 telah menyulitkan prioritas kebijakan, yang merupakan syarat
lahirnya pemerintahan dengan akuntabilitas penting untuk lahirnya prakarsa dan
publik yang cukup, dan karena itu tidak kreativitas, memang tidak bersedia. Semua
sejalan dengan aspirasi demokratisasi keputusan penting hanya bisa diambil oleh
pemerintahan. Keadaan ini memperkuat pemerintah pusat. Akibatnya, selalu terjadi
argumen dari pendapat yang kedua untuk kelambanan dalam merespon dinamika dan
sama sekali meninggalkan konsep otonomi permasalahan yang terjadi di daerah. Dalam
yang sedang berlaku dan menggantinya keadaaan seperti ini, partisipasi masyarakat
dengan sesuatu yang baru. Pendapat ini dalam proses pembuatan kebijakan publik
memperoleh penguatan setelah memasuki era menjadi lemah.
reformasi, menyusul rontoknya kekuasaan
Soeharto.

49