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Guerreiro Ramos
4DMINISTR4GÍO E
CONTEXTO BR4SILEIRC
BIBLIOTECA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA-12
MINISTRAÇAO E CONTEXTO BRASILEIRO

irreiro Ramos

anteriormente com o titulo Administração e es-

desenvolvimento — elementos de uma sociologia
i administração, este livro é agora reeditado com
onais que o atualizam frente ã evolução do proces-
)-social brasileiro.
r apresenta uma visão geral das teorias formuladas
res estudiosos do assunto, voltando-se para a ela-
uma doutrina vinculada às características da reali-
eira. Inicia, assim, o que seria uma sociologia espe-
inistração.
iuerreiro Ramos, o administrador, além de outras
as, tem o relevante papel de agente de mudanças
o desenvolvimento. Esta obra constitui um reforço
ímento dos que se dedicam à complexa arte de ad-
>ermeável às mais diversas influências. É estudo
rangente, que enriquece a bibliografia especializa-
a geral da administração, abrindo espaço para no-
iões e formulações teóricas.

ISBN 85-225-0060-6
EDITORA DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
II
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GUERREIRO RAMOS
i

ADMINISTRAÇÃO E
CONTEXTO BRASILEIRO
ESBOÇO DE UMA TEORIA
GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
2? edição

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FGV — Instituto de Documentação

Editora da Fundação Getulio Vargas
Rio de Janeiro, RJ — 1983

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ISBN 85-225-0060-6

Direitos reservados desta edição à Fundação Getulio Vargas

Praia deBoiafojío. IOO_ ?2 2"
CP. 9.052 = 20.ôü&
Rio de Janeiro — Brasil
Por força de convênio com a Fundação Ford

È vedada a reprodução total ou parcial desta obra

Copyright © da Fundação Getulio Vargas

1? edição — 1966 "Só lidando sem fim o homem se prova."

2? edição — 1983
(Goethe. Fragmento de uma fala de Fausto)
FGV — Instituto de Documentação
Diretor: Benedicto Silva
Editora da Fundação Getulio Vargas
Chefia: Mauro Gama
Coordenação editorial: Francisco de CastroAzevedo
Supervisão de editoração: ErcfíiaLopes de Souza
Supervisão gráfica: Hélio Lourenço Netto
Capa: Rita Ivanissevich
Composição: Compositora Helvética Lida.
Impressão: /. Di Ciorgio &Cia i.tda.

Ramos, Alberto Guerreiro, 1913-1982.

Administração e contexto brasileiro : esboço de uma teoria geral da ad
ministração / Guerreiro Ramos. — 2. ed. — Rio de Janeiro : Ed. da Funda
ção Getulio Vargas, 1983.
xxii, 350p.: il.

1. ed. 1966sob o titulo: Administração e estratégia do desenvolvimento:

elementos de uma sociologia especial da administração.
Inclui índice.
Bibliografia: p. 313-24.
1. Administração. 2. Administração e desenvolvimento econômico. 3.
Administração pública — Brasil. I. Fundação Getulio Vargas.
CDD 658.001
CDU 6S8
1 APRESENTAÇÃO
1

Em março de 1964 a Fundação Getulio Vargas ea Fundação Ford firma

ram um convênio para a execução de um programa de pesquisas sobre a admi
nistração pública brasileira e sua apresentação sob a forma de livros, mono
grafias ecasos. Pelo convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford se
destinam à remuneração dos trabalhos de pesquisas e preparação de originais,
cabendo à Fundação Getulio Vargas os encargos com a publicação das obras e
com a infra-estrutura técnico-administrativa para a execução do acordo.
Oobjetivo desse programa éo.enriquecimento de nossa bibliografia espe
cializada, com trabalhos que espelhem a experiência brasileira e encerrem a re
flexão dosestudiosos denossa problemática administrativa.
AEscola Brasileira deAdministração Pública, aoacrescentar esta série ao
respeitável acervo de publicações da Fundação Getulio Vargas sobre o tema, o
faz com especial prazer por se tratar de trabalhos inteiramente voltados para a
1 nossa realidade e destinados a contribuir para a elaboração de uma doutrina e
o desenvolvimento de uma literatura genuinamente brasileiras no campo da
I administração pública.
Acoordenação geral desta série está a cargo do Centro de Pesquisas Ad
ministrativas daEBAP, cabendo acoordenação editorial à Editora daFGV.
1 Beatriz M. de Souza Wahrlich

VII
 A RESPEITO DO AUTOR
Vf

A considerável bibliografia a crédito de Alberto Guerreiro Ramos e sua

contribuição como renovador dos estudos sociológicos no Brasil dispensam
praticamente sua apresentação ao público especializado brasileiro. No entanto
não serádemais regisjtrar alguns fatos da vidae da intensa atividade intelectual
do autor.
Éautor de várias obras de sociologia destacando-se entre elas: Aspectos
sociológicos da puericultura (1944); Sociologia do orçamento familiar (1950);
Uma introdução aohistórico daorganização racional do trabalho; A Sociolo
gia industrial (1952); Cartilha brasileira do aprendiz de sociólogo (1954); In
trodução crítica àsociologia brasileira (1957); A Redução sociológica (1958);
OProblema nacional do Brasil (1960); A Crise do poder no Brasil (1961) eMi
to e verdade da revolução brasileira (1963). No México publicou: Relaciones
humanas dei trabajo (1954); Sociologia deIa mortalidad infantil (1955) e uma
edição emespanhol da Redução sociológica (1959).
Como professor, ensinou a cadeira de Sociologia da Escola Brasileira de
Administração Pública daFundação Getulio Vargas, desde a criação daEsco
la, em 1952, tendo ensinado a mesma disciplina na Faculdade de Ciências da
Universidade Rural e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros. Em 1955
pronunciou um ciclo de conferências na Universidade de Paris, tendo feito
igualmente conferências na Faculdade de Direito da Universidade da Bahia e
na Faculdade de CiênciasEconômicasda Universidade de Minas Gerais.
Foi durante cerca de 20 anos técnico de administração do Dasp, tendo
ainda exercido as funções de assessor do Conselho do Desenvolvimento, do
ministro da Viação e Obras Públicas e da Casa Civil da Presidência da
República.
Como delegado doBrasil à XVI Assemblêia-Geral daONU, participou da
Comissão de Assuntos Econômicos, com a qual colaborou na elaboração de
projetos que foram posteriormente adotados pela Assembléia-Geral das
Nações Unidas.
Ingressando na política, foi eleito para a Câmara dos Deputados, órgão
•- "-eDresentou na Conferência Latino-Americana preparatória da Conferên-
* ^o Comércio,
rei pela Faculdade de Direito do Rio de Janeiro e bacharel em
tais pela Faculdade Nacional de Filosofia.
IX
 PREFÁCIO À 2? EDIÇÃO

Este livro continua sendo entre nós, 14 anos após sua publicação, o mais
lúcido estudo de teoria geral da administração do ponto de vista do contexto
brasileiro. Em sua primeira edição (1966) foi intitulado Administração e es
tratégia do desenvolvimento — elementos de umasociologia especial da admi
nistração. Ao escrevê-lo, na década de 60, o autor tinha de falar a linguagem
| da época; todavia, já percebia a precariedade daquela linguagem como instru
mento para diagnosticar os problemas administrativos. Em particular, o livro
indicava o que havia de falacioso no uso então corrente de termos como racio
nalidade, modernização, desenvolvimento. O posicionamento crítico do autor
em relação a esses e outros temas da teoria administrativa e da ciência social
em geral é o mesmo que o levou à elaboração da obra A Nova ciênciadas orga
nizações — uma reconceituação da riqueza das nações.
O autor resistiu, por vários anos, à proposta de reedição deste livro ale
gando que, embora não o renegue, considera-o um momento da progressão de
sua pesquisa conceituai. Cedeu, porém, à argumentação do editor segundo a
qual, à falta de melhor texto, o seu conservava intata a importância original, o
que podia ser comprovado pela profusa circulação, em edições clandestinas,
dentro e fora do País. Todavia, não se sentiu motivado para, ele mesmo, rever
o livro, e assim incumbiu-mc de organizar a sua segunda edição, recomendan
do que me limitasse a corrigir-lhe os senões formais e a acrescentar-lhe notas
que o relacionassem com a temática e a problemática do presente; o texto, em
última análise, teria de ser o mesmo na sua essência para que fosse possível a
crítica do seu conteúdo à luz do conhecimento atual. Exigiu, porém, que se lhe
desse novo título, que certamente melhor exprime a natureza da obra.
Penso ter cumprido à risca as recomendações do autor. As notas que jul
guei oportuno incluir nesta segunda edição encontram-se devidamente caracte
rizadas como de minha responsabilidade, nos seus devidos lugares.

Wilson Pizza Júnior

V»

XI
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PREFÁCIO À 1f EDIÇÃO
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f
.»• O presente livro é publicado num momento de encruzilhada na sociedade
e na cultura brasileiras. Quem não for insensível à ironia dos acontecimentos, f
decerto entenderá que o processo histórico-social, nos últimos anos e nos dias
correntes, é ele próprio a demonstração empírica da inobjetividade de teses do í
minantes sobre a vida brasileira, até bem pouco acolhidas e propagadas por
numerosas pessoas, em nome da ciência social. Ora, a condição de possibilida
de da ciência social é a hipótesede que o processo histórico-social é inteligente,
ou seja, não consiste numa seqüência absurda de fatos. Portanto, a produção
intelectual, no domínio de tal ciência, é testada à luz dessa inteligência que os
acontecimentos vão revelando. A distinção, no caso,entreo cientista social e o
leigo reside no fato de que aquele tem uma imaginaçãocientífica e tecninamen- (
te treinada e, por isso, mais do que o cidadão comum, é capaz de predizer o c
curso do acontecer e indicar aos homens de ação, aos políticos em particular, o
que se poderiachamar de faixas de tolerância da realidade social. Quem disto ?c
não for capaz, quem não for capaz de pensar em concreto não merece o título
de cientista social. ;c
Nenhum profissional carece mais do que oadministrador de disciplinar ajV t
sua imaginação afim de desempenhar oseu papel de agente ativo de mudanças j?
sociais, do desenvolvimento, em suma. Este livro é-lhe destinado. Pretende §
servir para o trabalho de formação, em nível superior, de especialistas na arte e
na ciência de administrar. É aindaesquemáticò e exploratório, e seusenuncia
dos deverão ser revistos, seja em edições posteriores, seja em outras obras fu
turas do autor. Se me fosse perguntado qual o seu principal propósito, diria f
que consiste numa tentativa de formular as bases preliminares de uma ciência
administrativa fundada no que tenho chamado de redução sociológica. Em
outras palavras, diria que consiste numa tentativa de delinear os rudimentos de i
uma sociologia especial da administração.
i
Registro e agradeço a ajuda material que me prestou a Fundação Ford,
por intermédio da Fundação Getulio Vargas, e que tornou possível me dedi i
casse, durante mais de um ano, às pesquisas e leituras de que resultou este li
vro. Também a colaboração que me deram o engenheiro João Augusto Tar- t
quínio de Souza, Maria Júlia Abreu de Souza, José Artur Denot Medeiros,
SérgioGóes de Paula, Álvaro Gurgel de Alencar Netto, Gleisi Fernandes Heis-
Ier, Sérgio Augusto de Abreu e Lima Florêncio Sobrinho, Rogélio Augusto
Garcia, Nanei Valadares de Carvalho, no trabalho de levantamento bi
bliográfico e de discussão e critica de vários textos de autores nacionais e es i
trangeiros. Ainda a valiosa e multiqualificada assistência de Wilson Pizza Ju-
XIII
 1) nior que, inclusive, se incumbiu de datilografar o manuscrito. De muito pro-
veito paramim foram as criticas que, sobrediferentes partes deste livro, proce- SUMÁRIO
p deram os professores Márcio Rego Monteiro, Sérgio Paulo Rouanet, Fernan-
|. do Bessa de Almeida, Aluizio Loureiro Pinto, José Teixeira Machado, Maria-
9 Hce Pessoa e Frank Sherwood que, em oportuno momento, se dignou enviar-
1 medos Estados Unidos inestimáveis indicações bibliográficas.
Tendo sido a elaboração deste livro item do programa de atividades su-
J pervisionado pelo Centro de Pesquisas Administrativas (CPqA) da EBAP
(FGV), ao chefe desse setor, professor Diogo Lordello de Mello, deixo aqui
9 consignado o meu reconhecimento pela maneira esclarecida de superintender a
H execução de nossa tarefa.
" Circunstâncias muito especiais, adversas àelaboração deste livro, não te- Apresentação VII
H riam sido neutralizadas, não fosse o apoio que me deram, generosamente, o A respeito do autor IX
dr. Luiz Simões Lopes e o dr. Alim Pedro, respectivamente presidente e Prefácio à 2.'edição XI
p diretor-executivo da Fundação Getulio Vargas. Ao mencioná-los aqui, não Prefácio à 1.* edição XIII
faço propriamente um agradecimento. Dou um testemunho. Ademais, é inex-
P primível minha imensa divida à prof? Beatriz Marques de Souza Wahrlich, di- fíu)Notaintrodutória auma sociologia especial daadministração 1
H retora da EBAP, cujo estimulo constante me deu ânimo para vencer obstácu- 1.1 Temas fundamentais de uma sociologia especial da administração 2
^ los de toda sorte que, por vezes, ameaçaram aexecução do projeto desta obra. Definição da sociologia especial da administração — Plano da presente obra
i| Finalmente, devo assinalar que, principalmente quanto àssuas lacunas, é 1.2 Queé fato administrativo? 6
inteiramente minha a responsabilidade do conteúdo e da forma do presente "Fato social" como termo da sociologia clássica — A tradição de Durkheim. Henderson e
P texto. Parsons sobre o conceito de "fato" — Definição do "fato administrativo" — Análise da de
finição
H Guerreiro Ramos 1.3 Elementos do fato administrativo 8
^ Escola Brasileira de Administração Pública Os elementos aestruturais: a) a morfologia material, b) a força de trabalho, c) as atitudes in
% Em 3 de janeiro de 1966 dividuais e coletivas — Os elementos estruturais ou confígurativos: os elementos configurati-
Cidade do Rio de Janeiro vos internos (estrutura organizacional, os grupos) — Os elementos confígurativos externos
de primeiro grau (associação, sindicatos, classessociais), de segundo grau (a sociedade glo
bal), e de terceiro grau (a sociedade mundial) — A decisão como elemento estruturante — O
que se deve a Simon
1.4 A decisão e seus pressupostos sistemáticos: a eficácia, a comunicação e o tempo 13
Eficácia e eficiência — Nicolaidis e Simon sobre a função do administrador como um satisfi-
cer — A comunicação como referência sistemática da decisão — A temporalidade das deci
sões administrativas
1.5 Um parêntese sobre o tempo social 15
Fatores sociais e culturais da percepção do tempo — Pontes de Miranda e Mario Lins sobre o
tempo social — Lundberg, Gurvitch, Merton e Sorokin sobre o tempo social — A temporali
dade brasileira — Tempo brasileiro e caráter nacional — Um estudo sobre desenvolvimento
econômico e n achievement no Brasil
1.6 O fato administrativo é um fato social 24
Algumas observações sobre o fisicalismo — A coerção como atributo do fato social — O fato
administrativo, fato coercitivo
1.7 A administração como sistema 25
A recente utilização do conceito de sistema — As concepções sobre equilíbrio — O sistema
político segundo David Easton — O sistema administrativo e sua representação gráfica
1.8 Conclusões 28

6> conceito de ação administrativa 36

2.1 Racionalidadefuncional e racionalidade substancial 37
Revalorização de um texto de Chester I. Barnard — As ações sociais segundo Max Weber —
Ação racional no tocante a valores — Ação racional no tocante aos fins — Karl Mannheim e
a reformulação do conceito weberiano de racionalidade — Racionalidade funcional e racio
j nalidade substancial — Industrialização e incremento da racionalidade funcional — O
"homem-organizaçào", segundo Whyte
XIV XV

- V