Limites À Atuação Do TCU

LIMITES À ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIÃO : convênio : repasse de recursos da União :

inconstitucionalidade do § 1º, do art. 254, do RITCU :
risco de decisões díspares e inexeqüíveis :
questionamento judicial da decisão
LUIZ ANTONIO GUERRA

Professor de Direito Comercial e Econômico do UNICEUB, Jurista, autor de
várias obras em Direito Comercial e Mestre e Doutor em Direito
LUIZ ANTONIO TAVOLARO

Mestre em Direito. Diretor Jurídico da Dersa – Desenvolvimento
Rodoviário S/A, Jurista, autor de vários artigos e livro jurídico
CARMEN DULCE MONTANHEIRO

Advogada especialista em Direito Público. Advogada do Departamento
Jurídico da Dersa – Desenvolvimento Rodoviário S/A
Sumário:
1. Introdução. 2. Marco teórico. 3. Convênio

– repasse de recursos da União aos entes
públicos signatários. 4. Limites à atuação
dos Tribunais de Contas –
inconstitucionalidade do § 1º, do art. 254,
do RITCU - usurpação de competência e
risco de decisões díspares. 5.
Questionamento judicial de decisões
inexeqüíveis. 6. Conclusão
1. Introdução
O tema do presente artigo localiza-se no direito constitucional-

administrativo, especificamente com a celebração de convênio entre entes
públicos, com o repasse de recursos da União aos Estados, ao Distrito
Federal e Municípios para a realização de obras públicas e conseqüente
fiscalização e auditoria pelos Tribunais de Contas nas respectivas esferas
de governo.
30/11/2006
Limites à Atuação do Tribunal de Contas da União : convênio : repasse de recursos da
união : Inconstitucionalidade do § 1º, do art.254, do RITCU...
Os Tribunais de Contas ocupam posição diferenciada na

Administração Pública brasileira. A exemplo do Tribunal de Contas da
União, que é órgão auxiliar do Poder Legislativo, como indicado no art. 71,
caput, da CF/88, não se diferenciando, neste particular, das Cortes de
Contas Estaduais e Municipais, desempenha típica atribuição jurisdicional-
administrativa específica, dentre outras, de fiscalização da execução
orçamentária, verificação da aplicação dos recursos públicos e legalidade
dos contratos administrativos.
Conforme competência estabelecida na Constituição Federal,

art. 71, inciso VI, nos casos de celebração de convênios ou outros
instrumentos assemelhados, cabe ao Tribunal de Contas da União
“fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município”.
No estudo aqui realizado defendemos a inconstitucionalidade

do § 1º, do art. 254, do Regimento Interno do TCU, eis que o seu
conteúdo extrapola a competência que lhe fora outorgada pela Carta
Republicana, de 1988 (art. 71, inciso VI), apontando, ainda, para a
usurpação de competência.
A relevância do tema reside na usurpação de competência,

com risco de decisões conflitantes. O referido dispositivo invade e usurpa
a competência natural dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, conforme a esfera de governo envolvida no
convênio, com a potencial ocorrência de superposição de decisões e risco
de julgados díspares e inexeqüíveis.
A abordagem é importante à medida que os administradores

públicos ficam e estão sempre à reboque da decisão final, da lavra do
Tribunal de Contas da União, ainda que as contas dos entes públicos aqui
indicados, recebedores dos repasses da União, tenham sido aprovadas, no
2
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âmbito local das Cortes de Contas, situação que tem exigido, não raro, a
rigor, indevida dupla prestação de contas decorrentes de atos de
fiscalização e auditoria levados a efeito pelo TCU.
Fundamental dizer que, no atual estágio da Administração

Pública, especificamente no campo da responsabilidade dos
administradores, dado o crescente volume nos repasses de recursos da
União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o Tribunal de
Contas da União, cada vez mais aparelhado, com equipes de auditores
treinados e eficientes, vem tomando espaço das Cortes de Contas,
imiscuindo-se na gestão propriamente dita dos recursos públicos,
sob o manto da “fiscalização e auditoria”, realizando verdadeiro
juízo de valor acerca da suposta, correta e eficiente aplicação dos
recursos públicos, chegando mesmo até a discutir a qualidade das
obras ou dos serviços realizados, extrapolando, assim,
sobremaneira os limites de sua competência constitucional.
Não raro, a atuação desmedida da fiscalização e auditoria, os

exemplos são fartos, revela atos que, se não podem ser caracterizados
como fraude, tendo em vista a ausência de elemento volitivo (dolo),
configura omissões no cumprimento de formalidades na execução de
procedimentos administrativos, o que, invariavelmente, acaba por expor
desnecessária e precipitadamente os gestores da coisa pública em todos
os segmentos da mídia, comprometendo, inclusive, o próprio projeto da
obra ou serviço realizado ou ainda em execução, embora tenham os
administradores atuado dentro dos padrões de probidade e em prol
exclusivamente do interesse público, com a aprovação de seus atos na
Corte de Contas local.
Neste artigo, de alcance restrito, apreciamos a questão da

atuação do Tribunal de Contas da União, nos casos de convênio com o
repasse de recursos da União aos Estados, ao Distrito Federal ou aos
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Municípios, defendendo a exata demarcação da competência daquele

Tribunal, na linha de orientação prevista no art. 71, inciso VI, da CF/88,
evitando-se, assim, a ocorrência de superposição de decisões e o
potencial risco de acórdãos divergentes e da inexeqüibilidade dos
julgados, dando ensejo a questionamento judicial.
2. Marco Teórico
O tema é abordado sob a perspectiva da Constituição Federal,

das Constituições Estaduais (Lei Orgânica do Distrito Federal) e do
Regimento Interno do Tribunal de Contas da União e, ainda, à luz de
convênio celebrado entre a União e os demais entes, por força de apoio
financeiro com o repasse de recursos para a realização de serviços e obras
públicas.
3. Convênio – repasse de recursos da União aos entes públicos

signatários
Como se sabe, convênio não é contrato, mas sim acordo

firmado “por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e
organizações particulares, para realização de objetivos de interesse
comum dos partícipes1”.
No afã de atender aos recíprocos interesses, a União celebra

convênio com outras esferas de governo, Estados, Distrito Federal ou
Municípios, visando à realização de objetivos de interesses comuns,
especificamente na realização de serviços ou obras públicas.
Não raro, a União firma convênio com os Estados, o Distrito

Federal e Municípios, repassando-lhes recursos para a consecução do
objetivo comum mediante apoio financeiro, na realização de serviços ou
obras públicas.
1
MEIRELLES, Hey Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23ª. ed. Editora Malheiros: São Paulo: 1998, p.
343.
4
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Nesta linha de abordagem, fundamental que os entes

partícipes, que apresentam os mesmos interesses, realizem as respectivas
obrigações, ou seja, cada qual cumpra a sua parcela de cooperação,
segundo as indicações previstas no instrumento de convênio.
Assim, a estrutura básica do instrumento de convênio deve

contemplar o objeto da participação associativa, as partes e o prazo,
podendo prever outras condições. No entanto, importante que cada
partícipe colabore ou coopere na consecução dos objetivos, no estrito
limite previsto no convênio.
Os signatários, dada a natureza jurídica do convênio, podem

denunciá-lo, abstendo-se da colaboração a qualquer tempo, isto porque “A
liberdade de ingresso e retirada dos partícipes do convênio é traço
característico dessa cooperação associativa, e por isso mesmo, não admite
cláusula obrigatória da permanência ou sancionadora dos denunciantes2”.
O objeto do convênio apresenta-se como elemento crucial na

consecução dos objetivos traçados, de modo a evitar desvirtuamento,
excesso ou abuso por parte dos signatários. O objeto do convênio é a
dimensão exata da colaboração associativa.
Portanto, o convênio, mais que um simples acordo revelador

de convergência de interesses, embora não tenha forma prescrita em lei,
deverá apresentar-se, por escrito, com as condições próprias e mínimas
ao cumprimento dos objetivos firmados.
Dentre inúmeros convênios celebrados pela União, tomamos

aqui, exclusivamente para os efeitos de estudo e apenas à guisa de
exemplo, o convênio de apoio financeiro celebrado entre a União, o
Município e o Estado de São Paulo, com a participação da Dersa –
Desenvolvimento Rodoviário S/A, sociedade delegatária do Estado de São
2
Op. Cit – nota de rodapé nº 4.
5
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Paulo, constituída sob o regime jurídico de economia mista em sociedade

por ações, responsável pela gestão dos recursos públicos, para a
construção do Projeto do Rodoanel – Mário Covas (projeto de construção
de rodovias e ampliação da malha viária do Estado de São Paulo,
composto por 04 trechos (norte, sul, leste e oeste)). O objeto do aludido
convênio está assim indicado:
1.1. Constitui objeto do presente CONVÊNIO o apoio

financeiro do MINISTÉRIO ao ESTADO DE SÃO PAULO para a
execução de projetos, obras e serviços necessários à
implantação do empreendimento denominado RODOANEL
Metropolitano de São Paulo, doravante designado
RODOANEL/SP.
1.2. A implantação do empreendimento RODOANEL/SP dar-

se-á em etapas, devidamente descritas no Plano de Trabalho
anexo a este instrumento, dele integrante
independentemente de qualquer transcrição, elaborado em
conformidade com a legislação vigente.
Depreende-se, pois, que o objeto do convênio é específico,

ou seja, de apoio financeiro para a execução de projetos, obras e
serviços necessários à implantação do empreendimento
denominado Projeto do Rodoanel.
Então, resta evidente que qualquer ato de fiscalização e

auditoria, vistoria ou levantamento de dados por parte da equipe de
fiscalização e auditoria dos Tribunais de Contas, obrigatoriamente, há
que se ater, de forma limitada e restrita, ao objeto do mencionado
instrumento de convênio.
Dada a especificidade do objeto do convênio aqui indicado, por

óbvio que os Tribunais de Contas do Estado de São Paulo e da União, no
exercício de suas respectivas competências, na fiscalização e na auditoria
dos recursos públicos utilizados na obra de construção do Projeto do
Rodoanel, sob a gestão da Dersa, não podem e não poderão atuar
com extrapolação ao objeto do convênio, salvo a verificação da
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utilização dos recursos, por força do apoio financeiro à execução

do Projeto Rodoanel.
Apoio financeiro – na linguagem econômica ou administrativa -

significa apenas e tão-somente apoiar, conceder, emprestar, repassar a
outrem recursos financeiros para atender a implantação do
empreendimento. Nada mais!
Nesta linha de raciocínio, ao Tribunal de Contas da União, por

sua equipe de auditoria, compete e competirá, exclusivamente, quando do
momento oportuno, fiscalizar se o apoio financeiro (repasse de
recursos da União) fora utilizado na implantação do Projeto
Rodoanel objeto do convênio; em outras palavras, verificar, fiscalizar e
auditar, nos exatos limites dos repasses das verbas federais ao Estado, na
implantação do empreendimento, para atestar se os recursos da União
foram ou não utilizados na execução da obra. Nada mais, nada menos!
Já ao Tribunal de Contas do Estado, diferentemente, no

âmbito de suas atribuições, compete e competirá fiscalizar e auditar os
repasses à implantação do Projeto Rodoanel, verificando e atestando se os
recursos, independentemente da origem ou fonte, se municipal, estadual
ou federal, foram corretamente utilizados, na concepção mais ampla
do termo, ou seja, se os recursos foram bem, correta e legalmente
utilizados, analisando-se a legalidade dos atos praticados, a conveniência
e a oportunidade das contratações à luz das circunstâncias do caso em
concreto, as peculiaridades e a, ainda, a qualidade da obra, isto por que a
Dersa, gestora dos recursos de todas as esferas de governo, é a
responsável pela execução do projeto e submete todas as suas contas,
incluídos os recursos destinados a construção da obra e realização de
serviços, nos termos do objeto do convênio, à apreciação e julgamento
pela Corte de Contas Estadual.
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Fosse outro o objetivo do convênio, de certo, por força do

princípio da legalidade, da finalidade ou motivação, o mencionado
instrumento lançaria mão de cláusula ou condição expressa em outro
sentido, alargando as investigações sobre a utilização dos recursos, o que
não é o caso do mencionado instrumento.
A execução do empreendimento, com a gestão da obra de

construção do trecho oeste, compete exclusivamente à Dersa. Esta deve
sim, contas, na concepção larga do termo, ao Tribunal de Contas do
Estado - a quem, consoante previsão na Constituição Estadual, responde
administrativamente e tem competência para fiscalizar e auditar suas
contas, inclusive a do empreendimento denominado Projeto Rodoanel,
aprovando-as ou rejeitando-as, conforme a hipótese em concreto.
Prova disso é que o aludido convênio, impondo limites aos

partícipes, no caso específico à Dersa, gestora dos recursos e da obra,
determinou, expressamente, na Cláusula Quinta, item 5.2, Das
Obrigações da DERSA, letras “e” e “g”. Confira-se:
Cláusula Quinta – Das Obrigações
5.2. A DERSA
a) (...);
e) aplicar, integralmente, os recursos financeiros repassados

pelo MINISTÉRIO e pela SECRETARIA, inclusive os
provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras
realizadas, no desenvolvimento do objeto do presente
ajuste;
f) (...);
g) PRESTAR CONTAS, AO TRIBUNAL DE CONTAS DO

ESTADO DE SÃO PAULO, nos moldes das instruções
específicas e por ele editadas, até 31 de janeiro do exercício
subseqüente, dos recursos recebidos durante o exercício
anterior, e de sua contrapartida ou, se for o caso, até 30
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(trinta) dias após o término de vigência deste instrumento

ou de suas eventuais prorrogações; (grifou-se)
Verifica-se, pois, que a exigência expressa de prestação de

contas é em relação ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo,
sendo certo que perante o TCE a Dersa tem a obrigação tanto
convencional (instrumento do convênio) quanto legal (Constituição
Estadual) de prestar contas de toda a sua gestão, inclusive dos
recursos recebidos e repassados pela União e utilizados na
implantação e execução da obra do Projeto Rodoanel objeto do
convênio.
Em relação ao Tribunal de Contas da União, a prestação de

contas opera-se mediante fiscalização e auditoria acerca da
utilização integral dos recursos financeiros repassados pela União
(Ministério), no exato cumprimento do objeto do convênio, isto é, se os
recursos foram, de fato, utilizados na obra de implantação do
empreendimento. O limite do convênio, neste particular, é apenas a
verificação da utilização dos recursos federais repassados ao Estado para
a obra do Projeto Rodoanel!
Portanto, a fiscalização e a auditoria sobre a gestão da Dersa,

na implantação e construção do Projeto Rodoanel, apresenta-se
diferenciada em cada esfera de governo, como bem indica o próprio
convênio em comento.
Assim, no que tange ao Tribunal de Contas do Estado ocorre e

ocorrerá ampla investigação sobre as contas, a gestão e a correta
utilização dos recursos; já especificamente no âmbito de atribuição do
Tribunal de Contas da União ocorre e ocorrerá a fiscalização dirigida,
limitada, isto é, simples verificação da utilização integral dos
recursos da União no Projeto do Rodoanel, respeitando-se, desta
forma, o objeto do convênio.
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A discussão acerca da gestão da obra, ou seja, se houve

necessidade de celebrar eventuais aditivos aos contratos; se estes aditivos
foram pertinentes ou tiveram motivação suficiente à celebração; se a obra
apresentou dificuldades ou problemas, de natureza técnica, de
engenharia, ao tempo de sua execução, e quaisquer outras abordagens,
inclusive acerca da qualidade das obras e serviços, tudo isso é e será
matéria própria e específica de apreciação e competência do Tribunal de
Contas do Estado, a quem, por determinação convencional e legal,
compete fiscalizar todos os atos de gestão da Dersa. Jamais ao Tribunal
de Contas da União, sob pena de malferimento do objeto e das condições
previstas no convênio e extrapolação da competência indicada no art. 71,
inciso VI, da CF/88.
Destarte, eventuais relatórios produzidos pela auditoria do

Tribunal de Contas da União, frutos das operações de fiscalização e
auditoria, não podem ou poderão extrapolar os termos do convênio, eis
que o TCU não pode e não poderá apontar fatos e nem tampouco discutir
condições de gestão da obra, do desenvolvimento do projeto básico e
executivo, da oportunidade ou não da celebração de eventuais aditivos e
outras questões técnicas, de engenharia, posto que estas são matérias
impróprias de apreciação no âmbito da competência daquela Corte de
Contas, cabendo tal análise exclusivamente ao Tribunal de Contas do
Estado.
A atuação da auditoria, sem limites, pode e poderá levar o

Tribunal de Contas da União a proferir decisão equivocada, com invasão
de atribuições da área de controle externo e de competências do Tribunal
de Contas do Estado, com potencial risco de decisões díspares e
inexeqüíveis, passível de questionamento judicial.
4. Limites à atuação dos Tribunais de Contas –

inconstitucionalidade do § 1º, do art. 254, do RITCU - usurpação
de competência e risco de decisões díspares.
10
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Não raro, temos verificado, no âmbito do Tribunal de Contas

da União, decisões questionáveis, por conta de usurpação de competência
específica dos Tribunais de Contas dos Estados.
A usurpação tem ocorrido por força da inconstitucionalidade do

§ 1º, do art. 254 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União,
cuja redação aponta:
“Subseção III
Fiscalização de Convênios, Ajustes e Outros

Instrumentos Congêneres
Art. 254. A fiscalização da aplicação de quaisquer recursos

repassados pela União às autarquias, fundações instituídas e
mantidas pelo poder público e demais órgãos e entidades da
administração pública federal mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a estado, ao
Distrito Federal, a município e a qualquer outra pessoa,
física ou jurídica, pública ou privada, será feita pelo Tribunal
por meio de levantamentos, auditorias, inspeções,
acompanhamentos ou monitoramentos, bem como por
ocasião do exame dos processos de tomadas ou prestações
de contas da unidade ou entidade transferidora dos
recursos.
§ 1º. Para o cumprimento do disposto neste artigo deverão

ser verificados, entre outros aspectos, o atingimento dos
objetivos acordados, a correção da aplicação dos recursos, a
observância às normas legais e regulamentares pertinentes
e às cláusulas pactuadas.
(...).”
A inconstitucionalidade é de fácil constatação à medida que a

Constituição Federal, ao estabelecer a competência do Tribunal de Contas
da União, no inciso VI, do art. 71, expressamente, contemplou que:
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,

será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União,
ao qual compete:
I – (...);
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VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados

pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município;”
Do confronto da redação do mencionado inciso VI, do art. 71,

da Carta Republicana com o do § 1º, do art. 254, do Regimento Interno
do TCU, resta claro que o Tribunal de Contas da União ampliou sua
competência, de forma indevida, ao contemplar em regra interna corporis
(Regimento Interno), através de norma imprópria à criação e ampliação
de atribuições, competência para verificar, “entre outros aspectos, o
atingimento dos objetivos acordados, a correção da aplicação dos
recursos, a observância às normas legais e regulamentares pertinentes e
às cláusulas pactuadas.”
Sabe-se que as regras de competência somente podem ser

fixadas na Constituição ou em lei, porém jamais poderão ser criadas ou
ampliadas através de normas internas, a exemplo dos Regimentos
Internos dos Tribunais. Sucede que o TCU, inadvertidamente, ampliando a
sua competência, no caso de fiscalização de repasses da União, por força
de instrumentos de convênio, ajuste ou outros pactos, invadiu e usurpou
competência dos Tribunais de Contas dos Estados.
No exemplo específico, a regra esculpida no § 1º, do art. 254,

do RITCU, a um só tempo, em tese, quando e se aplicada, violaria ou
violará o art. 71, inciso VI, da Constituição Federal, a Constituição do
Estado de São Paulo e, ainda, os termos do convênio, posto que a Dersa,
a rigor, deve contas ao Tribunal de Contas do Estado e somente aquela
Corte de Contas é quem tem competência constitucional para a ampla
investigação acerca da correta utilização dos recursos e todos os seus
desdobramentos.
Com efeito, admitindo-se que o Tribunal de Contas do Estado

aprove as contas da Dersa, inclusive quanto à correta utilização dos
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recursos no Projeto do Rodoanel, independentemente da esfera de

governo, importa dizer que jamais outra instância ou Tribunal poderá
rediscutir as contas aprovadas, inclusive o Tribunal de Contas da União,
eis que sua competência é específica de verificação da utilização dos
repasses da União na execução da obra, nos termos do convênio. Nada
mais!
Se os atos de gestão, inclusive os recursos estaduais e

federais foram corretamente empregados, segundo o Tribunal de Contas
do Estado, conforme a principiologia dos atos administrativos, sob a égide
da sagrada legalidade, dentro dos parâmetros próprios de utilização dos
recursos públicos, e, ainda, a motivação do ato para a celebração de
aditivos contratuais, quando for o caso, forem tidos como corretos, e,
portanto, aprovadas as contas, induvidoso que o Tribunal de Contas da
União não poderá imiscuir-se sobre a prática dos atos administrativos
realizados, não podendo realizar qualquer juízo de valor acerca da
conveniência e oportunidade na gestão dos recursos, deixando de ratificá-
los, sob pena de malferimento do objeto do convênio e usurpação de
competência do TCE, com risco de decisões díspares e inexeqüíveis.
Esta questão é tormentosa e está a merecer o devido cuidado,

por parte da Administração Pública. Não é possível, sob pena de
insegurança jurídica que o mesmo órgão ou ente público preste contas, na
concepção ampla do termo, a duas Cortes de Contas distintas, quando
uma não é revisora da outra.
Sabe-se igualmente que, ao lado da legalidade, outro não

menos importante é o princípio da segurança jurídica.
Embora os Tribunais de Contas do Estado e da União sejam

instâncias diversas, sem subordinação administrativa e técnica, cujas
decisões são autônomas entre si, não é razoável, quer do ponto de vista
técnico, quer jurídico, que o ente público submeta-se a dupla instância de
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contas, uma estadual e outra federal, na busca de aprovação de suas

contas, com o risco de decisões divergentes e inexeqüíveis.
Ilógico, neste particular, tal situação jurídica, mesmo porque a

Corte de Contas da União não é instância revisora das decisões proferidas
pela Corte de Contas do Estado ou do Município. Portanto, a submissão de
contas a duas instâncias distintas, não revisoras, além de ilógica,
apresenta-se como verdadeira insegurança jurídica aos agentes
envolvidos e a coisa julgada formal e material.
Por isso é que defendemos, abertamente, sem receio das

críticas dos doutos, que as decisões de aprovação de contas, quer no
âmbito do Tribunal de Contas do Estado ou do Município, quer no âmbito
do Tribunal de Contas da União, fazem coisa julgada formal e material, eis
que sendo as competências daquelas Cortes diversas e específicas, como
já exposto acima, não se confundem, não podendo, assim, jamais ocorrer
superposição de julgados, com risco de inexeqüibilidade, no caso de
divergências, o que ensejará, certamente, em casos tais, impossibilidade
jurídica de execução da decisão (nulo título, nula execução) e
questionamento judicial.
Exemplificando, se a Corte de Contas do Estado, na

competência que a constituição estabelece aprecia e julga como corretas e
aprova as contas, após ampla investigação, não é razoável, sob pena de
insegurança jurídica, que haja nova apreciação, no âmbito do Tribunal de
Contas da União, sob pena de usurpação de competência e superposição
de decisões potencialmente divergentes.
Absolutamente desnecessária apresenta-se a dupla apreciação

de contas, posto que: a). inexiste subordinação hierárquica entre os
tribunais de contas dos Estados e da União; b). inexiste subordinação
administrativa ou técnica entre os tribunais de contas; c). o TCU não é
14
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tribunal ou instância revisora; e d). os tribunais de contas têm

competências próprias, que não se confundem.
Asseguradas as respectivas competências de/ para apreciação

de contas, a rigor, ontologicamente, a matéria de fundo é quase sempre a
mesma, isto é, a correta utilização dos recursos públicos, então, quando
já apreciadas e aprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado,
absolutamente indevida é a submissão novamente das contas ao Tribunal
de Contas da União, para proferir novo juízo de valor.
No caso, por exemplo, do convênio em foco, a matéria é

idêntica, ou seja, o destino e a finalidade dos recursos públicos - custear
obra pública, ressalvado, no entanto, apenas as fontes de custeio, se
originadas de verbas estadual ou federal, porém ambas já foram ou serão
utilizadas na execução de obra específica.
Assim, à luz de tal análise, resta evidente que se o Tribunal de

Contas do Estado de São Paulo - que tem atribuição e competência para
apreciar as contas da Dersa mediante fiscalização e auditoria na correta
utilização dos recursos públicos destinados à construção do Projeto do
Rodoanel, se aprovadas as contas, por óbvio que o Tribunal de Contas da
União não pode e nem poderá rejeitá-las, sob pena violação aos princípios
da segurança jurídica, da coisa julgada formal e material, da
razoabilidade, da legalidade, bem assim usurpação de competência e
superposição de decisões díspares.
Inviável juridicamente decisões díspares entre o TCE e o TCU

se, ontologicamente, os atos administrativos têm a mesma origem,
destinação de recursos públicos ao Projeto do Rodoanel. Impossível
mesmo a ocorrência de julgados divergentes, posto que não é crível que
se tenha, de um lado, uma decisão do Tribunal de Contas do Estado
dando por aprovadas as contas, e, de outro, o Tribunal de Contas da
União rejeitando-as.
15
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Não é razoável entender que o mesmo administrador tenha

dupla conduta no trato da coisa pública, ou seja, que ele, a um só tempo,
atue de forma parcial ou tendenciosa, com ilegalidade, leviandade,
desarazoabilidade, imprudência na gestão de recursos federais e seja
prudente, razoável, lógico, correto na gestão de recursos estaduais, daí
por que advogamos a idéia da impossibilidade de superposição de
decisões, no âmbito das Cortes de Contas.
5. Questionamento judicial de decisões inexeqüíveis
Sobre o tema, consabido que as decisões dos Tribunais de

Contas podem ser questionadas judicialmente3.
O questionamento judicial poderá ocorrer com o manejo de

providência jurisdicional mediante pedido de tutela antecipada, nos
termos do art. 273 do Código de Processo Civil. O indeferimento poderá
ensejar a interposição de recurso de agravo, com pedido de efeito
suspensivo ativo, na linha do art. 558 do CPC.
Outra opção à disposição do interessado é a propositura de

ação cautelar, com pedido de medida liminar, visando suspender os
efeitos do acórdão até decisão final da ação principal, como previsto no
art. 798 do CPC. A medida liminar poderá ser deferida na forma
preparatória ou incidental, conforme o andamento do feito e da
providência adotada pelo interessado.
Na hipótese de julgados divergentes, a grande indagação que

surge é: a qual julgado deverá o administrador público se submeter:
aquele que aprovou as contas ou o que as rejeitou?
E mais: qual o juízo competente para o questionamento da

decisão inexeqüível? A resposta não é tão simples!
3
JÚNIOR, Luiz Manoel Gomes.Tribunais de Contas – Aspectos Controvertidos. – p. 56.
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Pensamos que no caso de julgados divergentes, por óbvio que,

de um lado, o administrador público tenderá a resistir ao acórdão que lhe
é desfavorável, submetendo-o ao crivo do Poder Judiciário, questionando
a decisão. Porém, de outro, também, é factível que a Administração
Pública inicie, de logo, a execução do julgado e, ainda, o Ministério
Público, na qualidade de fiscal da lei e titular da ação penal, quando a
hipótese comportar, também, manejará o recurso próprio e adotará as
demais providências de natureza penal.
Certamente, estaremos diante de situação jurídico-processual

complexa, que desafiará, por parte de todos os agentes envolvidos na
relação jurídica, a adoção de providências, quer no âmbito interno do
Tribunal, com a interposição de recursos próprios, conforme previsão no
respectivo Regimento Interno, quer no âmbito judicial com o
questionamento do acórdão.
Em relação ao aresto que rejeitar as contas e a depender do

seu conteúdo, apontando responsabilidades civil e penal, é certo que a
Administração Pública adotará o caminho da execução visando o
ressarcimento dos valores apurados e o Ministério Público iniciará a ação
penal, com o oferecimento da denúncia, conforme a capitulação de
eventuais ilícitos verificados no caso concreto.
Sabe-se que, independentemente de eventual interposição de

recurso, no âmbito do próprio Tribunal de Contas, é possível que o
interessado e prejudicado pela decisão contida no acórdão proponha ação
própria, ação anulatória, ou mesmo, quando acionado, em processo de
execução, maneje, se a hipótese comportar, exceção de pré-
executividade, demonstrando, de logo, a inexeqüibilidade do título
executivo, ou, então, após garantido o juízo, com a penhora de bens,
utilize-se dos embargos à execução.
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O juízo competente, quer para as ações positivas, quer para

as negativas, sendo no primeiro caso aquele visando o ressarcimento dos
recursos públicos; no segundo, o desfazimento do acórdão ou o não
ressarcimento dos recursos frente ao vício da inexeqüibilidade do título,
dependerá diretamente da autoridade prolatora do aresto impugnado, se
do Tribunal de Contas da União, a competência será da Justiça Federal,
tomando-se por orientação a regra geral de competência territorial
estabelecida no Código de Processo Civil, sendo certo que competente
será o juízo do domicílio do devedor; se o acórdão for da lavra do Tribunal
de Contas do Estado, a competência será da Justiça Comum, utilizando-se
por empréstimo da mesma indicação aqui realizada.
6. Conclusão
De todo o exposto neste artigo, concluímos que: a). o objeto

de convênio deve ser rigorosamente cumprido e as condições nele
previstas deverão ser fielmente observadas, inclusive a obrigação de
prestação de contas a quem de direito, respeitando-se as competências de
contas conforme as esferas de governo dos entes públicos; b). que o ente
público não pode submeter suas contas a dupla instância, isto é, ao
Tribunal de Contas do Estado ou Município e ao Tribunal de Contas da
União, eis que uma não é revisora da outra; c). deve-se respeitar
rigorosamente as competências das Cortes de Contas; d). o § 1º, do art.
254, do RITCU é inconstitucional, eis que extrapola a competência do
TCU, como previsto no art. 71, inciso VI, da CF; e). o TCU, com a redação
contida no § 1º, do art. 254, do RITCU usurpa competência do Tribunal de
Contas do Estado; f). quando celebrado convênio entre entes de esferas
de governo diferentes e houver previsão de prestação de contas às Cortes
de Contas, a ampla investigação dos fatos e a apreciação da correta
utilização dos recursos será exclusiva da competência do Tribunal de
Contas do Estado, enquanto que ao Tribunal de Contas da União caberá
apenas a verificação dos repasses e aplicação na obra ou serviço público
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objeto do convênio; g). se as contas forem aprovadas pelo Tribunal de

Contas do Estado, o Tribunal de Contas da União jamais poderá rejeitá-
las, realizando novo juízo de valor, sob de insegurança jurídica e violação
a coisa julgada formal e material, com risco de superposição de decisões
díspares; e h). a ocorrência de decisões divergentes e inexeqüíveis
viabilizará o questionamento judicial do acórdão, independentemente do
manejo de recurso próprio no âmbito da Corte de Contas.
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Limites À Atuação Do TCU

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LIMITES À ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA

UNIÃO : convênio : repasse de recursos da União :

LUIZ ANTONIO GUERRA

LUIZ ANTONIO TAVOLARO

CARMEN DULCE MONTANHEIRO

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