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“Oficialistas y diputados”: las relaciones Ejecutivo-Legislativo


en la Argentina∗
Ana María Mustapic

(CONICET/Universidad Torcuato Di Tella)


Publicado en: Desarrollo Económico, Vol. 39, Nº 156, Enero-Marzo 2000

Introducción

Los principales problemas del presidencialismo, como lo testimonia el abundante y rico


debate promovido por Juan Linz hacia fines de los 80’, tienen por locus las relaciones
Ejecutivo-Legislativo1. El presidencialismo, al generar un sistema de doble autoridad
democrática -el presidente y los legisladores son elegidos en forma popular e
independiente- y descansar en el mandato fijo, no incentiva, según el autor, la
cooperación entre ambas ramas de gobierno. Más bien, se trata de un régimen proclive a
suscitar conflictos entre presidente y Congreso, poco flexible frente a las crisis y capaz
de generar situaciones de parálisis institucional, factores todos en condiciones de afectar
seriamente la estabilidad democrática.

En materia de riesgos para la continuidad democrática que hipotéticamente el


presidencialismo estaría menos pertrechado para resolver, la experiencia de los dos
gobiernos que consideraremos, el de Raúl R. Alfonsín (1983-1989) y Carlos S. Menem
(1989-1995), los tuvieron sino en abundancia cuando menos en gravedad. Para empezar,
ninguno de los dos presidentes dispuso de mayoría absoluta o, lo que es lo mismo,


Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario: Legislatures in Latin America:
Comparative Perspectives, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), México, 6-7 de
febrero, 1998. Agradezco los comentarios y sugerencias de Scott Morgenstern, Natalia Ferretti y Juan
Carlos Torre como asimismo a un comentarista anónimo de la presente versión.
1
Juan Linz, “Democracia Presidencialista o Parlamentaria, ¿hay alguna diferencia?”, en Consejo para la
Consolidación de la Democracia, Presidencialismo vs. parlamentarismo: Matriales para el estudio de
la Reforma Constitucional (Buenos Aires, Eudeba, 1988); una versión ampliada del mismo artículo en
inglés y comentarios críticos y a favor de los argumentos de Linz se encuentran en, Juan Linz and Arturo
Valenzuela (eds), The failure of Presidential Democracy, (The Johns Hopkins University Press, 1994).
Véase también, Larry Diamond and Marc F. Plattner, The Global Resurgence of Democracy (Johns
Hopkins University Press, 1993) y Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, “Juan J. Linz:
2

quorum propio en el Congreso. El presidente Raúl R. Alfonsín enfrentó un Senado


controlado por la principal fuerza de oposición, el Partido Justicialista (PJ) y, luego de
las elecciones legislativas de 1987, su partido, la Unión Cívica Radical (UCR) perdió
también la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Su presidencia se desarrolló, así,
en un marco cercano al “gobierno dividido”, esto es, una situación donde el control de
una o las dos Cámaras del Congreso está en manos de la oposición. Por su parte, el
presidente Carlos S. Menem (1989-1995) no contó a lo largo de su primer mandato con
mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Asimismo, los dos gobiernos atravesaron
por situaciones de grave crisis. Además de las sublevaciones militares de 1987, 1988 y
1990, la más dramática por sus repercusiones societales fue, sin duda, la crisis
hiperinflacionaria de 1989 y, en menor medida, la de 1990. Pues bien, a pesar de estos
desafíos, la continuidad democrática no estuvo en juego. ¿De qué modo se resolvieron,
entonces, la relaciones Ejecutivo-Legislativo bajo las dos presidencias democráticas
sucedidas entre 1983 y 1995? El propósito de este trabajo es tratar de responder a esta
pregunta. Entre las posibles vías de entrada que ofrece el tema elegimos una que, ha
nuestro juicio, ha sido abordada sólo de manera somera. Se trata de la disciplina
partidaria. Para justificar esta elección comenzaremos justificando qué es lo que dejamos
de lado.

En primer lugar, no abordaremos el presidencialismo argentino con la preocupación


puesta en la estabilidad democrática como lo hizo J. Linz al comparar regímenes
presidenciales y parlamentarios. La experiencia que analizaremos, como vimos en el
párrafo anterior, nos sugiere desistir de dicho encuadre. De todos modos, consideramos
que, si bien controvertible en algunos aspectos, el argumento central de Linz continúa
siendo válido, estructuralmente, el presidencialismo posee tendencias inherentes a la
inercia y parálisis institucional. Entendemos, sin embargo, que para que estos riesgos del
presidencialismo afecten la estabilidad democrática es preciso que exista
simultáneamente una alternativa viable a la democracia misma, típicamente, la alternativa
autoritaria. Si ésta no se vislumbra en el horizonte, la pregunta que debe plantearse es

presidencialismo y democracia. Una revisión crítica”, Desarrollo Económico, Nº 135, Vol. 34, octubre-
diciembre, 1994.
3

cómo los actores se acomodan o qué tipo de soluciones encuentran o imaginan en el


marco de las reglas de juego existentes y con qué implicancias para el funcionamiento del
régimen. Desde esta perspectiva, no es que la parálisis institucional deje de ser un
problema para los regímenes presidenciales sino el peligro de que lo sea constituye un
factor destinado a afectar el comportamiento de los actores decisivos. En otros términos,
presidente y legisladores saben de los riesgos del inmovilismo y actuarán en
consecuencia. Es por esta razón que preferimos partir del presupuesto que la dinámica de
gestión del gobierno bajo los regímenes presidenciales gira en torno de la búsqueda de
estrategias que logren superar el problema de la parálisis institucional.

En segundo lugar, nuestro trabajo es de naturaleza descriptiva e idiosincrática. Por un


lado, encuentra su motivación en el entorno más inmediato y singular de la política
argentina; por otro, procuramos tan sólo tratar de entender cómo son las relaciones
Ejecutivo-Legislativo en este país. De todos modos, por tratarse de un tema que ha
suscitado diferentes desarrollos teóricos, confiamos poder realizar también algún aporte
en esta dirección. Aún descriptivo, el enfoque institucional que adoptamos se nutre de las
contribuciones ofrecidas en este campo por otros colegas, por lo que el diálogo con ellos,
a veces explícito otras veces implícito, es ineludible2.

La disciplina partidaria

Entre las principales variables que inciden sobre la relaciones Ejecutivo-Legislativo, la


literatura especializada apunta sobre todo a dos, los poderes legislativos del presidente y
los poderes partidarios3. A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M. Shugart
proponen una clasificación de los regímenes presidenciales según el modo en que las

2
Una revisión de parte de los últimos trabajos centrados en América Latina se encuentra en: Barry Ames,
“Approaches to the Study of Institutions in Latin American Politics”, Latin American Research Review,
Vol. 34, Nº 1, 1999.
3
Mathew Shugar y John M. Carey formulan esta distinción en: Presidents and Assemblies:
Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, 1992). Véase también,
Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America (Cambridge
Universuty Press, 1997).
4

constituciones nacionales asignan al Ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto
y temas exclusivos de legislación4. Los autores identifican, así, cuatro tipo de autoridad
legislativa presidencial. Empezando por los Ejecutivos que concentran mayor número de
atribuciones, distinguen entre los Ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos,
los reactivos y los potencialmente marginales5. El hecho de que los autores utilicen el
adjetivo “potencialmente” para calificar a los Ejecutivos dominantes y marginales
revelan que los recursos legislativos no son decisivos por sí mismos sino que encierran
un conjunto de virtualidades que sólo se despliega en el marco de la particular interacción
que se establezca entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es aquí que cobra relevancia la
segunda variable mencionada, los poderes partidarios del presidente, referida al apoyo
parlamentario y el nivel de disciplina partidaria.

Sobre este último punto se ha escrito que la peor combinación para el presidencialismo
se encuentra en un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados6. El
presidente no sólo no posee mayoría propia en el Congreso -debería apoyarse en una
coalición- sino que enfrenta además el comportamiento imprevisible de los legisladores.
Para algunos autores, el paradigma lo ofrece el presidencialismo brasileño7. En el caso
argentino, a pesar del formato básicamente bipartidista del sistema de partidos, los
presidentes y, en particular a Alfonsín, no contaron con mayoría absoluta en el
Congreso. Si este es de por sí un desafío para el funcionamiento del gobierno, se agrava
aún más cuando el presidente no puede descansar en el comportamiento disciplinado de
sus legisladores. De esto depende justamente la posibilidad de construir coaliciones, ya
sea permanentes o ad hoc, para evitar el inmovilismo. En consecuencia, una cuestión
previa que debe ser despejada es el nivel de disciplina de los partidos, en particular, del
partido de gobierno.

En nuestra opinión, el modo en que se ha abordado el tema de la disciplina partidaria es


insuficiente, tanto por el lado del indicador como por el lado de la explicación. El
4
Scott Mainwring and Matthew Shugart, “Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking
the Terms of the Debate”, en Scott Mainwaring y Mathew Shugart, op.cit.
5
Ibid. ant., pág. 49.
6
Scott Mainwaring, “Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination”,
Comparative Political Studies, Vol. 26, Nº 2, 1993.
7
Scott Mainwaring, “Multipartism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil”, en Scott
Mainwaring and Matthew S. Shugart, op.cit.. Trabajos recientes de politólogos brasileños ponen en
cuestión la hipótesis de S. Mainwaring referida a la indisciplina de los legisladores brasileños. Véase,
Fabiano Santos, “Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira”, Dados, Vol. 40, Nº 3, 1997 y
Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi, “Presidential Power, Legislative Organization, and
Party Behavior in Brazil” (de próxima aparición en Comparative Politics)
5

indicador utilizado es la votación nominal. Así, el análisis de las votaciones nominales


realizado por Mark Jones, el único que se ha ocupado del tema, le permiten concluir que
el nivel de disciplina de los partidos políticos argentinos es alto8. Sin embargo, no es esta
la impresión que un observador atento recoge cuando repara, por ejemplo, en las
viscisitudes de algunas de las políticas de reforma estructural impulsadas por el
presidente Menem o el alto número de decretos de necesidad y urgencia sancionados
durante su gobierno. A nuestro juicio, la principal debilidad de utilizar sólo las
votaciones nominales es que no captura el proceso de producción de la disciplina, es
decir, los mayores o menores costos en los que se incurren para que presidente y
legisladores converjan sobre una política determinada9. En consecuencia, se pierde de
vista el hecho de que en los regímenes presidenciales la producción de la disciplina se
encuentra incorporada en el proceso legislativo mismo. Entre sus dispositivos se pueden
mencionar, entre otros, los vetos, las insistencias, las distintas modalidades a través de
las cuales los legisladores hacen conocer sus puntos de vista al Ejecutivo y a sus pares,
como, en el caso argentino, los dictámenes de comisión – de mayoría y minoría -, la
disidencias, las observaciones, los proyectos de resolución o declaración del Congreso,
etc.

En cuanto a los factores explicativos, la principal variable ha sido el sistema electoral.


Se ha sostenido que los sistemas que aseguran a los partidos el control de la nominación
de los candidatos y el control del orden en la lista tienden también a asegurar al
liderazgo del partido el control sobre el comportamiento de los legisladores10. El sistema
de lista cerrada y bloqueada utilizado en la Argentina es uno de dichos dispositivos ya
que garantiza a los partidos el control de la nominación. Sin embargo, el presupuesto
básico de esta línea de análisis, a saber, los legisladores tienden a comportarse
disciplinadamente cuando sus chances de reelección dependen del control que ejerce el
partido sobre la nominación, no se sostiene. La tasa de reelección de los legisladores
argentinos es baja, oscila entre el 19% y el 27%11. De todos modos, es posible
8
Mark Jones, “Party Discipline in Argentine Congress”, paper presentado en el Seminario: Legislatures in
Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE),
México, 6-8 de febrero de 1998.
9
Sobre las limitaciones de la votación nominal como indicador, véase Barry Ames, The Deadlock of
Democracy in Brazil (en prensa, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2000), especialmente cap.
7.
10
Sobre el efecto de las leyes electorales y el número y disciplina de los partidos, véase: Scott Mainwaring
y Mathew S Shugart, “Presidencialismo y sistema de partidos en América Latina”, Postdata 3-4, Agosto,
1998.
11
Sebastián Sahieg, “Las instituciones políticas argentinas y su reforma: una agenda de investigación”,
Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI), Documento de Trabajo Nº 1, 1997.
6

reemplazar este presupuesto por el de carrera política. En este caso, los legisladores
acatan las directivas del liderazgo del partido porque de ello depende su carrera
partidaria. Sobre este punto nos interesa remarcar lo siguiente. No está en discusión que
el único modo de hacer carrera política en la Argentina es a través de los partidos
políticos. La legislación les otorga el monopolio de la representación; no existen
candidatos independientes. Sin embargo, al colocar el acento sólo en el legislador y su
interés por la carrera política se deja de lado el hecho de que el partido necesita de su
continua participación para sobrevivir en tanto organización. Por ejemplo, es sabido que
el sistema de representación proporcional vigente en la Argentina con una barrera del 3%
para la elección de legisladores tiende a favorecer la fragmentación de los partidos
políticos. Esta posibilidad debería ser una preocupación para el liderazgo del partido
interesado en mantener la organización. Ciertamente, no es una cuestión que se resuelva
a través de mecanismos de control ya que las posibilidades de crear otro partido donde
proseguir la carrera política están dadas y las restricciones legales para hacerlo son
mínimas. El surgimiento del Frepaso en el escenario político argentino de los 90 es un
ejemplo. Por esta razón, consideramos pertinente introducir como variable los partidos
políticos del modo en que lo hace Angelo Panebianco, es decir, como organizaciones
cuyas posibilidades de supervivencia están vinculadas con su capacidad de distribuir
incentivos selectivos y colectivos12.

Teniendo en cuenta las limitaciones que acabamos de señalar, el punto de partida de


este trabajo es que la disciplina partidaria no está dada sino que es preciso producirla.
Argumentaremos, en primer lugar, que el conjunto de incentivos que provee el sistema
institucional presidencial y la estructura organizativa de los partidos políticos argentinos
otorga a los legisladores un margen de autonomía en condiciones de limitar el liderazgo
del presidente. De aquí, entonces, la necesidad de producir la disciplina. En segundo
lugar, sostendremos que la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivos y
colectivos y la mecánica de competencia bipolar colocan límites al comportamiento
independiente de los legisladores. Favorecen, así, la posibilidad de lograr la disciplina.
Dadas estas características, las relaciones Ejecutivo-Legislativo están destinadas a
exhibir un patrón oscilante en el que se combinan rasgos del presidencialismo y del
parlamentarismo.

12
Angelo Panebianco, Modelos de partidos Alianza, Madrid, 1990.
7

La exposición de nuestro trabajo se organiza del siguiente modo. La primera sección


está destinada a presentar los factores que favorecen la autonomía de los legisladores.
Haremos referencia a los rasgos macroinstitucionales del régimen presidencial argentino
y a la estructura organizativa de los partidos políticos y los mecanismos de selección de
candidatos. En la segunda sección, tomando como referencia el proceso legislativo,
presentaremos un conjunto de indicadores que dan cuenta de la producción de la
disciplina. En la tercera, abordaremos el papel de los partidos y el sistema de partidos y
los incentivos a su alcance para restringir el comportamiento independiente de los
legisladores. La cuarta parte está destinada a evaluar el papel del Congreso y, en la
última, expondremos nuestras conclusiones acerca de las relaciones Ejecutivo-
Legislativo en la Argentina.

I. LOS INCENTIVOS PARA LA AUTONOMÍA

1. El diseño constitucional: la “centralidad” limitada del Poder Ejecutivo

El régimen presidencial argentino ha sido calificado por algunos autores como


“hiperpresidencialista”13. En apoyo de esta caracterización se hace referencia tanto a las
importantes atribuciones constitucionales del presidente como a ciertos desarrollos
históricos, en particular, las debilidades del federalismo argentino y la tendencia de los
dos principales partidos políticos a generar liderazgos carismáticos. De acuerdo con esta
línea de interpretación, estos factores contribuyeron a centralizar y concentrar el poder en
el Ejecutivo y a debilitar las atribuciones del Congreso que quedó, así, en una posición
subordinada a las directivas del presidente. En esta sección queremos mostrar que a pesar
del lugar preeminente que ocupa la presidencia en el proceso político argentino el papel
del Congreso es más relevante de lo que la perspectiva “hiperpresidencialista” supone.
Con ese objetivo, tomaremos como punto de partida el proceso constituyente de 1853 y el
papel asignado al Ejecutivo y al Congreso en el sistema institucional argentino.

Es sabido que los regímenes democráticos están atravesados por la tensión existente
entre representar y gobernar. Desde este punto de vista, resulta incontestable afirmar que

13
Véase, por ejemplo, Carlos S. Nino, “El hiperpresidencialismo argentino y las concepciones de la
democracia”, en Carlos Nino et al. El presidencialismo puesto a prueba, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1992.
8

los presupuestos prescriptivos que inspiraron al constitucionalismo argentino


privilegiaron la capacidad de gobernar. Tras la caída del orden colonial, el proceso de
reemplazar la autoridad de la corona española por una propia fue repetidamente frustrado
por innumerables conflictos regionales, sediciones y guerras. En consecuencia, los
constituyentes argentinos debieron hacerse cargo ante todo de los peligros de la anarquía.
Una preocupación central fue dotar de capacidad de decisión a los nuevos gobiernos,
permanentemente jaqueados por los liderazgos locales que desafiaban el monopolio del
uso de la fuerza y la integridad territorial del incipiente estado argentino. El problema se
trató de resolver con la creación de un Poder Ejecutivo fuerte.

Juan Bautista Alberdi, cuya obra ejerció gran influencia en los debates de la Asamblea
Constituyente de 1853, distinguió dos momentos en el desarrollo del constitucionalismo
hispanoamericano luego de la independencia:

“En la primera época constitucional se trataba de debilitar el poder hasta lo sumo, creyendo servir de ese
modo a la libertad. La libertad individual era el grande objetivo de la revolución que veía en el gobierno un
elemento enemigo, y lo veía con razón porque así había sido bajo el régimen destruído. Se proclamaban las
garantías individuales y privadas, y nadie se acordaba de las garantías públicas, que hacen vivir a las
garantías privadas. Este sistema, hijo de las circunstancias, llegó a hacer imposible …el establecimiento del
gobierno y del orden. Todo fue anarquía y desorden, cuando el sable no se erigió en gobierno por sí
mismo…Pero hemos venido a tiempos y circunstancias que reclaman un cambio en el derecho
constitucional sudamericano, respecto a la manera de constituir el poder ejecutivo. Las garantías
individuales proclamadas con tanta gloria, conquistadas con tanta sangre se convertirán en palabras vanas,
en mentiras relumbrosas, si no se hacen efectivas por medio de las garantías públicas. La primera de éstas
es el gobierno, el poder ejecutivo revestido de la fuerza capaz de hacer efectivos el orden constitucional y
la paz, sin las cuales son imposibles la libertad, las instituciones, la riqueza, el progreso”14

La creación de un poder ejecutivo vigoroso respondió a una percepción compartida


acerca de los desafíos de la época15. Comparado con su par de Estados Unidos, cuya
constitución, entre otras, fue tomada como modelo, el Ejecutivo argentino se distinguió
tempranamente por tres atribuciones: la declaración del estado de sitio, la intervención
federal y la iniciativa legislativa. Las dos primeras fueron al encuentro del mismo
problema: asegurar recursos al gobierno central para hacer frente a la resistencia que

14
Juan Bautista Alberdi, Bases y punto de partida para la organización política de la República
Argentina, Plus Ultra, Buenos Aires, 1980, pág. 183. Sobre la influencia de Juan Bautista Alberdi y su
obra en las deliberaciones del Congreso Constituyente de 1853, véase: Natalio Botana, El orden
conservador, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1979, Mario D. Serrafero, Momentos
institucionales y modelos constitucionales, CEAL, Buenos Aires, 1993.
15
Sobre este tema puede verse uno de los pocos debates de la Asamblea Constituyente de 1853 que fue
trascipto en su totalidad. El mismo giró en torno de la oportunidad de sancionar la Constitucion.
Asambleas Constituyentes Argentinas, Fuentes seleccionadas, coordinadas y anotadas por Emilio
Ravignani, Peuser, Buenos Aires, 1937, Tomo IV, pp. 467-488
9

pudieran oponer las fuerzas políticas provinciales. “Chile ha hecho ver –escribió Alberdi-
que entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular
posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey,
en el instante que la anarquía le desobedece como presidente republicano”16. La tercera,
la iniciativa legislativa, se relaciona con el proyecto modernizador de la elite en el poder.
En este caso, urgía transformar a la Argentina de mediados del siglo XIX, un país
desierto y pobre, en una sociedad moderna y desarrollada. La iniciativa legislativa,
conferida también al presidente, pareció ser la herramienta apropiada para alcanzar ese
objetivo. La presidencia debía ser, entonces, la fuerza motora del gobierno dirigida hacia
la transformación del país.

La confianza en que un presidente dotado de estas atribuciones sentara las bases de un


orden político estable y modernizara el país, no implicó que los constituyentes argentinos
desatendieran los peligros de la tiranía. “Sólo la Constitución - sostuvo el representante
de la provincia de San Luis, Delfín B. Huergo - puede crear una autoridad fuerte y
vigilante, pero una autoridad prudentemente dividida entre poderes de límites fijos, que al
mismo tiempo de hacer imposible su abuso, puede garantir a los ciudadanos en el goce de
sus derechos”17. En consecuencia, incorporaron los mecanismos de división de poderes y
frenos y contrapesos según lo dictaba el patrón estadounidense. Por ejemplo, ninguna de
las tres atribuciones arriba mencionadas fue exclusiva del poder Ejecutivo, esto es, o era
compartida o debía ser avalada por el Congreso. De este modo, la arquitectura
constitucional argentina también abrió diferentes canales de acceso y oportunidades de
veto en el proceso de toma de decisiones. El resultado de estos arreglos institucionales es
conocido: la especial combinación entre atribuciones presidenciales fuertes junto a
recursos de poder político inciertos. Una presidencia que carece de apoyo o no cuenta por
lo menos con la tolerancia del Congreso corre el riesgo de que sus atribuciones terminen
siendo puramente nominales.

Nos hemos detenido en forma breve y esquemática en los orígenes de los roles de
gobierno y expectativas depositadas en ellos porque proveen una primera información
acerca de las instituciones y cargos sobre los que se espera fluyan los recursos
gubernamentales. Si bien la conformación de los roles es un fenómeno mucho más
complejo que su definición constitucional, ateniéndonos exclusivamente a este aspecto,
puede sostenerse que en Argentina la distribución del poder institucional, en comparación
16
Juan Bautista Alberdi, Bases…, op. cit. pág. 181
17
Asambleas Constituyentes Argentinas, op. cit. pág. 483.
10

con su modelo estadounidense, se inclinó en favor del Poder Ejecutivo. En primer lugar,
al otorgarle ventajas estratégicas por intermedio de la declaración del estado de sitio y la
intervención federal 18. En segundo lugar, al privilegiar, desde un principio, el liderazgo
presidencial como artífice de la innovación política.

Desde sus inicios, pues, la presidencia en la Argentina tuvo asignado el centro del
sistema político. Una historia pautada por la presencia de fuertes líderes y la inestabilidad
política reforzó dicha posición. Sobre este último punto, no está demás subrayar que los
recurrentes golpes de Estado, al tiempo que discontinuaron las actividades del Congreso -
limitando así el desarrollo de sus capacidades institucionales- permitieron que el
Ejecutivo extendiera los alcances de su autoridad y acumulara facultades y “expertise”.
Si agregamos, además, que el desarrollo institucional cristaliza orientaciones normativas
y expectativas, este conjunto de factores terminó depositando en la presidencia la misión
de fijar las iniciativas y prioridades de la vida política. En este marco, el rol del Congreso
es básicamente reactivo, centrado en la tarea de revisar la legislación con la que se
confronta. Liderazgo presidencial, fiscalización parlamentaria, estos son los parámetros
constitucionales e históricos a partir de los cuales debe ser analizada la relación
Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.

La centralidad del Ejecutivo en los términos planteados no termina, sin embargo, de


cancelar los riesgos inherentes al esquema de división de poderes, la inercia y parálisis
gubernamental. Salvo situaciones excepcionales donde el Ejecutivo toma decisiones que
el Congreso no puede revertir, el diseño constitucional no incluye mecanismos que
aseguren un comportamiento dócil o pasivo por parte de los legisladores. Es en este
respecto que, al evaluar el lugar de la presidencia en el sistema institucional argentino,
resulte más pertinente hablar de centralismo limitado19. A diferencia de esquemas
centralizados donde el Ejecutivo cuenta con dispositivos más contundentes para imponer
sus decisiones20, bajo un esquema de centralismo limitado, el papel de los legisladores no
18
El Poder Ejecutivo podía decidir el estado de sitio y la intervención federal estando el Congreso en
receso, enfrentándolo a un hecho consumado una vez iniciada sus sesiones.
19
Consideramos que esta situación no ha variado a pesar de las mayores atribuciones que la reforma
constitucional de 1994 confirió al Poder Ejecutivo. Las dos principales atribuciones constitucionalizadas en
1994 fueron los decretos de necesidad y urgencia y la promulgación del veto parcial. Simultáneamente, la
constitución reformada prescribió la formación de una Comisión Bicameral, encargada de revisar la validez
de dichos instrumentos, una vez aplicados por el presidente. Al momento de terminar este artículo, el
Congreso aún no sancionó la ley que autoriza la creación de este organismo de control parlamentario.
20
Acerca de las diferentes tipos de atribuciones legislativas de los ejecutivos y sus consecuencias sobre el
proceso de decisiones, véase: John M. Carey and Matthew Soberg Shugart, Executive Decree Authority
(Cambridge University Press), 1998.
11

puede ser subestimado, aún cuando se limiten a legitimar las iniciativas del Ejecutivo
cuando, en principio, podrían frenarlas, revisarlas o rechazarlas. La existencia de estas
opciones no es tenida en cuenta por la tesis hiperpresidencialista cuando de hecho revelan
que el diseño constitucional reserva un espacio de intervención autónoma a los
legisladores. Bajo este marco, un presidente no puede llevar adelante sus iniciativas sin
una mínima base de apoyo en el Congreso. Colocándonos en la hipótesis más extrema en
la que el presidente toma sus decisiones por decreto, constitucionalmente, necesita del
apoyo mayoritario en el Congreso. Y aún cuando el acatamiento a las normas
constitucionales en la Argentina actual es un problema, el presidente requiere de la
tolerancia del Congreso. En síntesis, el Congreso no puede ser ignorado.

2. Los partidos políticos: características organizativas

Nos hemos ocupado hasta aquí de los dispositivos constitucionales para concluir que
tienen incorporados incentivos favorables al comportamiento independiente de los
legisladores. En este respecto, el marco constitucional argentino se ajusta a las
características propias de los regímenes presidenciales basados en el principio de división
de poderes. Cabe considerar ahora el impacto de los partidos políticos.

Las potenciales consecuencias de la irrupción de los partidos políticos de masas sobre


el modelo de división de poderes han sido suficientemente subrayadas por la literatura
especializada21. En primer lugar, el lazo partidario crea un vínculo entre Ejecutivo y
Legislativo, quebrando de este modo los límites impuestos por los principios de división
de poderes y frenos y contrapesos. Cuando la misma filiación partidaria une al presidente
con la mayoría legislativa los dispositivos de mutuo control dejan de ser operativos. En
segundo lugar, la presencia de los partidos superpone a la relación Ejecutivo-Congreso
de naturaleza institucional, la dialéctica gobierno-oposición de naturaleza partidaria.

21
Sobre los efectos de la expansión del sufragio y el surgimiento de los partidos políticos, véase, por
ejemplo: Ezra Suleiman “Introduction” en Ezra N. Suleiman (ed.), Parliaments & Parlamentarians in
Democratic Politics, Holmes & Meir, New York, 1986; Maurizio Cotta, “Il sotto-sistema governo-
parlamento”, en Rivista Italiana di Scienza Politica, Vol. XVII, N° 2, agosto 1987.
12

Ahora bien, para que los partidos operen en las direcciones señaladas es preciso que estén
en condiciones de imponer disciplina.

Como lo señalamos en la introducción, una de las variables más utilizadas para explicar
el nivel de disciplina de los partidos en los regímenes presidenciales es el sistema
electoral, en particular, el control que ejerce el partido sobre las listas. Se sostiene que
dicho control genera una situación de dependencia de los legisladores respecto del
liderazgo del partido lo que hace más probable su comportamiento disciplinado en el
Congreso. Argumentaremos a continuación que, en el caso argentino, a pesar de que el
control de las listas se encuentra efectivamente en manos del partido, la organización
descentralizada y las reglas de competencia interna de la UCR y el PJ conspiran contra la
capacidad de los líderes de descansar en la disciplina de los legisladores.

Los dos principales partidos argentinos poseen una organización descentralizada y


reglas de competencia democráticas para elegir sus autoridades y candidatos. La
estructura descentralizada nació como respuesta a las disposiciones constitucionales de
orden federal y electoral que establecen que cada una de las provincias constituye un
distrito plurinominal. Los partidos replicaron estas divisiones, dando origen a dos
grandes estructuras de autoridad: la nacional y la provincial. A su vez, las organizaciones
provinciales de los partidos reproducen las unidades electorales existentes en las distintas
provincias –vinculadas con las leyes electorales provinciales- generando así una tercer
estructura de autoridad, la local.

En cuanto a la nominación de las principales autoridades y candidatos a cargos


electivos nacionales, tanto la UCR como el PJ adoptaron el sistema de elecciones
directas. En el caso de la UCR sólo participa en las elecciones internas la masa de
afiliados. En cambio, en el PJ, un número importante de organizaciones provinciales
adoptaron el sistema de primarias abiertas22. Asimismo, ambos partidos tienen
incorporadas cláusulas - si bien con una barrera del 25%- que otorgan representación a la
minoría, tanto en la estructura de autoridad del partido como en la conformación de la
lista de candidatos23. Esto último significa que allí donde la magnitud del distrito es más

22
Los cambios en las reglas de competencia interna del PJ comenzaron a operarse a partir de 1987, con el
triunfo de la corriente “renovadora”, entre cuyos objetivos figuraba la democratización del partido.
23
Es cierto que en muchas ocasiones no se llega a concretar el llamado a elecciones internas. Esto sucede
cuando los líderes se ponen de acuerdo y terminan presentando una única lista de candidatos. El costo
económico y organizativo que implica la convocatoria a elecciones internas seguramente es un disuasivo
importante. De todos modos, aún cuando hay acuerdo, el lugar que ocupan los candidatos en la lista
13

grande, dado el sistema de representación proporcional vigente, la probabilidad de que


resulten electos legisladores representantes de líneas rivales internas son más altas. Por
ejemplo, la provincia de Buenos Aires elige cada dos años 35 diputados. La boleta
electoral contiene, entonces, 35 nombres. Cuando la minoría del partido obtiene
representación en la lista porque obtuvo por lo menos el 25% de los votos en la
competencia interna, sus candidatos se ubicarán en el cuarto, octavo, doceavo y así
sucesivamente, puesto de la lista. Teniendo en cuenta la base electoral de la UCR y el PJ
en la provincia, se calcula que, cuando menos, dos o tres candidatos de la minoría
resultarán electos.

Dadas las características descriptas, el control de las nominaciones, es decir, la


decisión de quienes integrarán la lista, no se encuentra centralizado en la organización
nacional. Para empezar, se halla distribuido entre los 24 distritos electorales. Y tampoco
está centralizado en las organizaciones provinciales, por lo menos en los distritos más
grandes, por las razones indicadas en el párrafo anterior. Como un dato más, puede
agregarse que tampoco está centralizado en aquellos distritos que adoptaron como
sistema electoral provincial la ley de lemas24. Vemos, entonces, que aún cuando el
partido en cuanto institución tenga asegurada la confección de las listas para cargos
electivos nacionales, este sólo hecho no asegura que los líderes nacionales estén en
condiciones de controlar el comportamiento de los futuros legisladores. Se trata de un
sistema que genera múltiples lealtades ya que el liderazgo nacional en ambos partidos se
apoya en una coalición de líderes provinciales que descansan, a su vez, en coaliciones de
líderes locales.

El interrogante que plantea este entramado político se vincula con el grado de


cohesión del liderazgo nacional. La descentralización organizativa no necesariamente es
un problema si existe otro factor capaz de aglutinar a los líderes. Es sabido que la
ideología es uno de dichos factores. Pero su eficacia en los casos que nos ocupan es baja

responde también, aunque no exclusivamente, al peso de los distintos líderes medido por su capacidad de
movilizar afiliados.
24
En algunas provincias gobernadas por el PJ se trató de resolver el problema de la competencia interna
modificando las leyes electorales provinciales y adoptando el sistema de lemas uruguayo. Este permite que
un mismo partido (lema) presente distintas listas de candidatos (sublemas). Los votos de los sublemas se
suman a los de su lema para determinar, en primer lugar, el número de candidatos que obtuvo el partido. La
asignación de los cargos, salvo que sea uno sólo, se distribuye generalmente en forma proporcional a los
votos obtenidos por los sublemas. Con este sistema, se traslada la resolución de la competencia
intrapartidaria a la arena electoral interpartidaria.
14

dada la débil densidad ideológica de las divisiones partidarias internas así como la corta
distancia ideológica existente entre los partidos en general. La prueba del primer
fenómeno está en los permanentes realineamientos internos antes y después de los
resultados electorales, ciertamente, en forma más pronunciada en el PJ. Se trata sobre
todo de movimientos que responden a articulaciones electorales. En consecuencia, lo que
une al líder a su base de apoyo en el partido son las perspectivas de éxito en las urnas que
cada uno de ellos abriga. Las elecciones constituyen, entonces, el momento decisivo ya
que consolidan o debilitan los liderazgos. De este modo, el triunfo electoral se convierte
en el principal factor de cohesión.

La fortaleza de los liderazgos partidarios se encuentra, entonces, sujeta al ciclo


electoral y estrechamente vinculada con los cargos ejecutivos de gobierno, tanto en el
nivel nacional como provincial. La razón es tan simple como obvia, los cargos ejecutivos
arriman recursos que los líderes utilizan para consolidar su coalición de apoyo. No
casualmente, desde la vuelta a la democracia, la Argentina ha asistido a un amplio
proceso de reformas constitucionales provinciales - para llegar también, en 1994, a la
Constitución nacional- donde una de las cláusulas obligadas ha sido introducir la
reelección de los cargos ejecutivos25. La estructura de autoridad del partido corre así el
riesgo de ser escasamente autónoma de la estructura institucional de gobierno y esto es
más cierto para el PJ que para la UCR.

Dada esta vinculación entre cargos en el partido y cargos en el gobierno, la situación de


los liderazgos partidarios es diferente según si el partido se encuentra en el gobierno o en
la oposición. Cuando el partido gana las elecciones presidenciales, el liderazgo nacional
accede a muchos más recursos, desde la distribución de cargos hasta los mecanismos de
presión y persuasión económicos que el manejo del aparato estatal pone a su
disposición26. En cambio, en la oposición, el liderazgo del partido tiende a ser más débil y
sujeto a desafíos ya que son escasos los incentivos selectivos a su alcance. Sólo un
triunfo electoral puede contribuir a restablecer el poder del liderazgo del partido de
oposición. A su vez, la derrota del partido de gobierno abre las puertas a los
reacomodamientos internos. ¿Qué efectos puede tener este esquema sobre el

25
Ente 1986 y 1993 , 9 provincias (el total de provincias más la ciudad de Buenos Aires, son 24)
introdujeron la reelección; a partir de 1994, otras 9 provincias hicieron lo propio.(Debo esta información a
Mark Jones). Sobre el tema de las reformas constitucionales provinciales, véase: Alejandro L. Corbacho,
“Reformas constitucionales y modelos de decisión en la democracia argentina, 1984-1994”, Desarrollo
Económico N° 148, Vol. 37, enero-marzo, 1998
26
Estos últimos resultan particularmente útiles en relación con los líderes provinciales.
15

comportamiento de los legisladores? El apoyo de los legisladores al liderazgo partidario


está, en principio, condicionado por el éxito que éste asegure al partido en las próximas
elecciones. Pero dada la incertidumbre respecto de los resultados futuros, también es
incierta la actitud que adoptarán los legisladores ya que la decisión acerca de lo que
contribuye al éxito es materia opinable. Nuevamente, la disciplina no está asegurada.

Permitásenos recapitular ahora lo hasta aquí analizado, uniendo las características de


los partidos al esquema constitucional que presentamos en la primera parte de nuestro
trabajo. En primer lugar, el liderazgo decisivo es el del presidente de la nación, a la vez,
líder del partido27. En segundo lugar, los liderazgos alternativos, producto de la
organización descentralizada de los partidos y mecanismos de selección de los
candidatos, genera múltiples lealtades al interior del partido y éstas se encuentran
representadas en el Congreso. Esto nos permite subrayar dos cuestiones. Por un lado, que
para dar cuenta de la disciplina, es indispensable dirigir la atención a las iniciativas
legislativas del presidente ya que en sus manos se encuentra la definición de las
prioridades y políticas de gobierno. Su política es la política del partido. Por otro, que
dicha disciplina, dada la heterogeneidad interna de su partido en el Congreso y tratándose
de un régimen presidencial, es preciso producirla. Este es el tema de la próxima sección.

II. LA PRODUCCION DE LA DISCIPLINA

La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos para lograr que sus
miembros voten del mismo modo en el parlamento. Como lo indicamos en nuestra
introducción, la manera usual con que se aborda esta cuestión es a través del análisis de
las votaciones nominales en el Congreso. Tomando este indicador para la Cámara de
Diputados en el período 1989-1991, Mark Jones concluye que los partidos políticos

27
A pesar de que las cartas orgánicas de la UCR y del PJ prescriben la incompatibilidad del cargo de
presidente de la nación con el de presidente del partido, tanto R. Alfonsín como C. Menem retuvieron,
explícita o implícitamente, la jefatura de sus respectivos partidos. En el caso de la UCR, la Convención
Nacional, su principal órgano legislativo, modificó rápidamente la regla una vez que Alfonsín asumió la
presidencia y creó la figura de “jefe nato del partido”. Por su parte, el PJ, tras la renuncia de Antonio
Cafiero a la jefatura del partido, designó en su lugar al presidente Menem. Para salvar la norma de la
incompatibilidad, se recurrió a la formalidad del pedido de licencia.
16

argentinos exhiben un alto nivel de disciplina28. Sus números son los siguientes. En
cuanto a disciplina relativa, esto es, el porcentaje de legisladores del partido que votan
con la mayoría del partido, las cifras son 97% para el PJ y 100% para la UCR. En lo que
respecta a disciplina absoluta, es decir, porcentaje de legisladores del partido que están
presentes en la sesión y que votan con la mayoría del partido, los números descienden al
73%, tanto para la UCR como para el PJ29. Los datos presentados por Jones referidos a
disciplina relativa, son contundentes. Entiendo, sin embargo, que no son conclusivos.
Una de las razones es que el número de votaciones nominales es bajo; al margen de las
que son constitucionalmente obligatorias, se utiliza sólo en forma excepcional. La
segunda razón es que al ser tan poco frecuente su uso pero fácil su instrumentación -
sólo se requiere el apoyo de un quinto de los legisladores presentes para solicitar una
votación nominal -, se trata más bien de un mecanismo utilizado para dejar constancia
pública de las posiciones de los bloques partidarios y no uno que fuerce a los legisladores
a definirse frente al liderazgo de su partido30. Por esta razón, las votaciones nominales
tenderán a arrojar un alto nivel de disciplina. Finalmente, al colocarse al final de un
proceso de negociación y deliberación, la votación nominal no registra la existencia
previa de posiciones diferentes entre el presidente y los legisladores. En cambio, su
presencia sí es registrada por otras reglas del proceso legislativo, más sensibles para
captar el proceso de producción de la disciplina partidaria.

Podemos mencionar varios arreglos institucionales que dan cuenta de las dificultades
para lograr el comportamiento cohesionado de los legisladores en torno de las iniciativas
presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las
iniciativas legislativas del Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladores de prestar
quórum para iniciar las deliberaciones. Sin embargo, cuando los presidentes no cuentan
con mayoría absoluta en el Congreso, como sucedió bajo los gobiernos de Alfonsín y
Menem, es una tarea compleja precisar en qué circunstancias se trata de acciones
deliberadas en las que intervienen legisladores del partido de gobierno o responden a

28
Mark Jones, “Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress”, Serie
Documentos de Trabajo Nº 14, CEDI, junio de 1998.
29
El porcentaje más bajo que exhiben las cifras de disciplina absoluta se debe a que el autor toma en
cuenta el número de diputados que estando en la sesión o bien la abandonan, se abstienen o votan en
contra. Lo que resulta complicado aquí es precisar si aquellos diputados que se retiran del recinto lo hacen
necesariamente por no estar de acuerdo con la mayoría del partido.
30
Dada la facilidad con la que se puede solicitar la votación nominal, algunos autores consideran que
puede ser utilizada también con fines obstruccionistas, para provocar demoras en la labor legislativa. Conf.
Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación,
Comentado por Guillermo Carlos Schinelli, Dirección de Información Parlamentaria, Buenos Aires, 1996,
pág. 415.
17

estrategias de la oposición. Tan sólo a título ilustrativo podemos señalar que entre 1983 y
1995 fracasaron el 26,48% de las sesiones previstas en la Cámara de Diputados.
Desagregadas por presidencia, fracasaron 65 sesiones bajo el gobierno de Alfonsín y 131,
el doble, bajo Menem31. En este punto nos limitaremos tan sólo a señalar que en los
casos en que el partido de gobierno se ve obligado a buscar apoyo entre los legisladores
de otros partidos, es muy probable que los propios legisladores del partido gobernante
encuentran un espacio para ejercer, a su vez, presión y dar curso a sus propias
preferencias e intereses.

Otra indicador, si bien débil, es el dictamen de comisión. El proceso legislativo en el


Congreso argentino, al igual que en Estados Unidos, está organizado en forma
descentralizada, a través de comisiones permanentes. El trayecto rutinario de los
proyectos de ley una vez presentados en la secretaría de las Cámaras se inicia con su giro
a una o más comisiones. Una vez tratado el proyecto en comisión, ésta se expide a través
de dictámenes. Es posible considerar como muestras de indisciplina los casos en que los
miembros de la comisión pertenecientes a un mismo partido firman dictámenes distintos
o expresan su disidencia respecto del dictamen de mayoría. La información con la que
contamos es la siguiente. De los 588 dictámenes de comisión a iniciativas del Ejecutivo
durante el gobierno de Alfonsín, sólo en 5 (0.85%) ocasiones legisladores de su partido
se apartaron del voto mayoritario. El PJ lo hizo en 7 (1.19%) oportunidades. Bajo la
presidencia de Menem, sobre 709 dictámenes, el PJ se apartó 34 (4.79%) veces y la UCR
en 15 (2.11%). Si bien la votación en las comisiones es, como señalamos un indicador
débil ya que nuestra información sólo recoge los dictámenes de leyes aprobadas – por lo
tanto, las muestras de indisciplina no afectaron la sanción de la ley- en términos
comparativos tiene alguna utilidad. Ofrece un primer indicio de la mayor cohesión de la
UCR como partido de gobierno. El análisis más detallado de los vetos presidenciales
proporciona, en cambio, un indicador más preciso ya que este instrumento es, en sí
mismo, evidencia de algún tipo de desacuerdo entre Ejecutivo y Legislativo en el que
necesariamente está involucrado el partido de gobierno. Lo mismo sucede con las
insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. De estos temas nos ocupamos a
continuación.

31
N.G. Molinelli, V. Palanza y G. Sin, Materiales para el estudio del gobierno en la Argentina, CEDI,
1999, en prensa)
18

1. Los vetos presidenciales

El presidente argentino dispone de dos tipos de veto, total y parcial. Respecto del veto
parcial, cabe señalar que la Constitución de 1853 no incluía su promulgación parcial.
Esta, sin embargo, fue consagrada por la práctica para ser finalmente constitucionalizada
con la reforma de 199432. Un primer aspecto a destacar en cuanto al veto son las
importantes diferencias que se observan entre el gobierno de Alfonsín y el gobierno de
Menem33. El presidente Alfonsín vetó 48 leyes (el 7,59% del total); Menem lo hizo en
109 (12%) oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias
entre presidente y Congreso bajo el gobierno de Menem. Si se distinguen ahora las leyes
vetadas por iniciativa, el cuadro que se obtiene es el siguiente:

Cuadro No 1
Vetos presidenciales

Iniciativa Alfonsín Menem

Poder Ejecutivo 1 (2%) 30 (27,5%)


Poder Legislativo 48 (98%) 79 (72,5%)
Total vetos 49 (100%) 109 (100%)

El dato más sugestivo de este cuadro es el mayor número de vetos a iniciativas del
propio Ejecutivo que se registra bajo el gobierno de Menem. Comparativamente, está
indicando que han sido mayores las desinteligencias entre el Presidente y las posiciones
adoptadas por su partido en el Congreso. Veamos con un poco más de detenimiento esta
cuestión.

Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La
utilización del veto parcial significa, básicamente, que el Ejecutivo, por las razones que
fuere, no logró llevar a buen puerto el proceso de negociación en el Congreso. En el caso
de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las políticas de reforma
estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas,

32
En cuanto a modalidad de veto parcial, es preciso tener en cuenta que el presidente no está obligado a
vetar la totalidad de un artículo; puede vetar sólo parte del mismo. Este tipo de veto parcial fue bautizado
por un diputado como “veto por partícula” (Entrevista a Raúl Baglini, ex-diputado por la UCR)).
33
En esta sección nos basamos en: Ana M. Mustapic y Natalia Ferretti, “El veto presidencial bajo Alfonsín
y Menem”, paper presentado en el XXV Congreso de LASA,Washington, 28-30 de septiembre, 1995
19

servicios eléctricos, petróleo (YPF), el sistema de jubilaciones, etc. En algunos aspectos


vinculados con los proyectos de ley en cuestión, los legisladores decidieron actuar en
forma autónoma y el presidente, a su vez, por intermedio del veto parcial, decidió
desautorizar parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir al veto
parcial le proporciona así al Ejecutivo un mecanismo para preservar, aunque mermado
por la intervención del Congreso, su poder de iniciativa. El presidente Menem se vio
forzado a utilizar con más frecuencia esta atribución que el presidente Alfonsín.

Las mayores dificultades para lograr la cohesión en el seno del partido de gobierno
durante la presidencia de Menem se corroboran también a propósito de las iniciativas de
los legisladores que fueron vetadas. En el cuadro que adjuntamos presentamos las
iniciativas de los legisladores distinguiendo entre los proyectos presentados por
legisladores de la oposición, por legisladores del partido de gobierno y, finalmente,
proyectos conjuntos en los que tomaron parte legisladores del oficialismo 34.

Cuadro No 2
Porcentaje de vetos a iniciativas del Poder Legislativo, por partido político

Iniciativa legislativa Alfonsín Menem

Sólo partidos de oposición 27 (PJ,Otr. 60% ) 25 (UCR, Otr., 35%)

Solo partido de gobierno 10 (UCR, 22%) 22 (PJ, 31%)

Partido de gobierno y otros 8 (UCR y Otr., 18%) 25 (PJ y Otr.,35%)

La lectura del cuadro No.2 pone en evidencia que el presidente Alfonsín utilizó el
mayor porcentaje de vetos, el 60%, como mecanismo de control a las iniciativas de la
oposición. El presidente Menem, por su parte, destinó una proporción bastante pareja de
vetos tanto a las iniciativas de la oposición, 35%, como a los de su partido, 31%. Es más,
vetó en mayor proporción leyes en las que estuvo involucrado el PJ. En efecto, si al 31%
de vetos a las iniciativas del PJ sumamos el 35% de iniciativas de legisladores del PJ con
34
En este cuadro no se incluyen las leyes que recogieron más de un proyecto presentado por distintos
legisladores –en ambas presidencias representan el 6% del total de iniciativas vetadas (3 y 5 leyes,
respectivamente)- ni los de la Comisión Bicameral, categoría sólo válida para el gobierno de Menem, con
el 3% (2 leyes).
20

otros partidos, la cifra llega al 66% contra el 40% (22% más 18%) de Alfonsín. En
consecuencia, su veto se dirigió fundamentalmente a controlar iniciativas en las que
participaron legisladores de su propio partido.

2. Insistencias

El número de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que los
legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En este
sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir una
mayoría especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas cámaras35. Por
consiguiente, plantea el desafío de franquear dos barreras: la del número y la disciplina
partidaria. No sorprende, entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran sólo 12
insistencias36. Bajo el gobierno de Alfonsín el Congreso insistió en una sola ocasión. En
cambio, durante la primera presidencia de Menem, el Congreso votó 11 insistencias,
cuatro de ellas a iniciativas del Poder Ejecutivo. Nuevamente observamos aquí las
mayores diferencias que se plantearon entre el presidente Menem y su partido en el
Congreso. La insistencia puede ser vista como el desafío más explícito que los
legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin embargo, no ha sido este el caso
como lo veremos más adelante cuando tratemos el papel del Congreso.

3. Decretos de necesidad y urgencia

Al igual que la promulgación del veto parcial, los decretos de necesidad y urgencia no
estaban incluidos en la Constitución de 1853. En el pasado sólo excepcionalmente se
recurrió a ellos. Comenzaron a adoptarse con mayor frecuencia bajo el gobierno de
Alfonsín pero fue sobre todo el presidente Menem quien abrumadoramente hizo uso de
ellos.

Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutivo a
través de las cuales se toman decisiones que habitualmente sólo podrían adoptarse por
35
Recordemos que las sesiones se inician con requisito de quorum equivalente a la mitad más uno de los
miembros que integran las cámaras.
36
Guillermo Molinelli, “Relaciones Presidente-Congreso: el ejercicio del veto y la insistencia en
Argentina, 1862-1985",”Tesis de doctorado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de
Buenos Aires, 1986.
21

medio de una ley sancionada por el Congreso. La Constitución de 1853 no las autorizaba
ya que las únicas medidas de carácter excepcional que reconocía, como ya señalamos, el
estado de sitio y la intervención federal, fueron pensadas para hacer frente a la principal
amenaza visible en esos momentos: la resistencia de los poderes provinciales. De todos
modos, de plantearse situaciones graves que la Constitución no hubiera contemplado, es
de presumir que sólo excepcionalmente los presidentes estarían dispuestos a recurrir a
mecanismos de dudosa constitucionalidad.

Resulta verosímil suponer – teniendo en cuenta la agitada historia política Argentina-


que se dieran situaciones excepcionales en 25 ocasiones a lo largo de 130 años. Este es el
número de decretos de necesidad y urgencia que, para el período 1853-1983, Ferreira
Rubio y Matteo Goretti contabilizan en su trabajo37. Los 10 decretos de necesidad y
urgencia firmados por el presidente Alfonsín entre 1983 y diciembre de 1989 podrían
responder, pero con reservas, al contexto de grave emergencia. Entre tanto, los 166
decretos de necesidad y urgencia reconocidos por el presidente Menem ponen también de
manifiesto la opción por una estrategia autocrática de gobierno38. Para ello, contó con el
aval de la Corte Suprema –oportunamente ampliada a través de procedimientos
antireglamentarios- que en un fallo adoptado en 1990, cuando los decretos de necesidad
y urgencia no estaban aún constitucionalizados, expuso su doctrina al respecto: los
decretos de necesidad y urgencia son válidos en la medida en que se dicten frente a
situaciones de extrema gravedad que pongan en peligro la continuidad del Estado o
signifiquen la disgregación social39. Un enunciado tan poco preciso respecto de quién
decide la validez de los decretos abre sin dudas las puertas a la discrecionalidad del
Ejecutivo.

Las ventajas estratégicas de los decretos de necesidad y urgencia son evidentes. El


presidente dicta un decreto y en caso que los legisladores reaccionen con una ley

37
Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti, “Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de
necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994)”, Desarrollo Económico,
N° 141, Vol. 36, abril-junio 1996.
38
De hecho, Ferreira Rubio y Goretti contabilizan 336 decretos en total, 166 reconocidos como tales por el
propio Poder Ejecutivo y 170 no reconocidos pero que los autores, tras un cuidadoso análisis, consideran
que deben ser considerados decretos de necesidad y urgencia. Dado que los criterios que utilizan para
incluirlos podrían dar lugar a controversias, preferimos considerar aquellos reconocidos por el Poder
Ejecutivo, de por sí, una cifra más que significativa. No obstante, coincidimos con los autores en que
resulta insuficiente descansar en la discrecionalidad del Ejecutivo para clasificar los decretos. Nuestro
análisis toma, en consecuencia, valores mínimos.
39
Caso “Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economía-Banco Central”, CSJN, 27/12/1990
22

derogándolo, el presidente puede vetar dicha decisión40. Le basta contar, por ejemplo, con
1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. La pregunta que de
inmediato se plantea es, ¿por qué razón, siendo el PJ casi mayoritario en el Congreso, el
presidente recurrió con tanta frecuencia a los decretos?. Una primera respuesta alude a la
expectativa de enfrentar la resistencia de sus propios legisladores si las políticas
impulsadas por los decretos fueran sometidas al trámite legislativo de rutina. Empero,
entre tantos decretos hubo muchos como, por ejemplo, la transmisión de partidos de
fútbol por televisión o la donación de cemento asfáltico a Bolivia, que no deberían haber
generado grandes conflictos. Estas evidencias proporcionan otra parte de la respuesta y
se refiere al estilo de gestión de gobierno de corte autocrático al que aludimos más arriba.

A diferencia del veto parcial donde el presidente actúa luego de la intervención del
Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia
evaden claramente su participación. Los costos para formar una coalición parlamentaria
que revise la decisión presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los 2/3 que
requiere la insistencia. Además, en numerosas circunstancias, los decretos crean
situaciones irreversibles frente a las cuales los legisladores nada pueden hacer. El
presidente está, así, en condiciones de gobernar descansando en la conducta disciplinada
de tan sólo una minoría partidaria. El recurso a los decretos de necesidad y urgencia
revela, entonces, que el liderazgo del presidente sobre el partido es débil, en particular,
cuando se trata de innovar en las políticas como lo hizo Menem. A su vez, es
suficientemente fuerte como para impedir la formación de una coalición opositora.

Los dispositivos hasta aquí examinados, vetos, insistencias y, en particular, los decretos
de necesidad y urgencia, dan cuenta del potencial de indisciplina que albergan los
partidos políticos. En términos comparativos, observamos que ese potencial ha sido
mayor en el PJ que en la UCR. La pregunta que se plantea es porqué, a pesar de ello, los
presidentes han sido más o menos exitosos en llevar adelante sus políticas. Por ejemplo,
durante el gobierno de Alfonsín, leyes tan conflictivas como la ley de Obediencia Debida
y la ley de Punto Final, que revisaban parte de la política sobre derechos humanos,
fueron sancionadas aún frente a las resistencias ofrecidas por la propia UCR. Asimismo,
buena parte de las políticas de reforma del estado impulsadas por Menem, a pesar del
viraje que implicaron respecto de la tradición ideológica peronista, también fueron
aprobadas. En otros términos, nos estamos preguntando porqué la indisciplina no fue

40
De hecho, esto sucedió. Véase al respecto, Delia Ferreria Rubio y Matteo Goretti, op.cit.
23

mayor. Intentaremos responder a esta pregunta recurriendo a Angelo Panebianco y su


referencia a la capacidad de los partidos políticos de distribuir incentivos, tanto
selectivos como de identidad41.

III. LOS LÍMITES DE LA AUTONOMIA

1. Los partidos políticos y la distribución de incentivos selectivos.

Siguiendo a otros autores, A. Panebianco subraya que las posibilidades de


supervivencia de los partidos políticos en cuanto organización están vinculadas, en parte,
con su capacidad de distribuir incentivos selectivos. Esto es, el partido debe estar en
condiciones de ofrecer cargos, remuneración, prebendas, honores, etc., a aquellos que lo
integran para que sigan participando en la organización y se sujeten a sus reglas. La arena
parlamentaria es uno de los ámbitos donde los partidos despliegan dicho esfuerzo y
puede observarse, en particular, en la estructura de autoridad del bloque partidario, en la
integración de las comisiones y en los roles que cumplen los liderazgos parlamentarios.

Dadas las distintas líneas y corrientes que coexisten en el seno de los partidos, uno de
los primeros desafíos que enfrenta el heterogéneo conjunto de legisladores es mantener la
unidad. El esquema organizativo destinado a cobijar a las autoridades partidarias
parlamentarias puede ser visto como un instrumento al servicio de la búsqueda de un
punto de equilibrio. No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendible
elasticidad. En efecto, para hacer frente a cambios en las relaciones de poder internas, los
partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos,
multiplicando, por ejemplo, el número de vicepresidencias de bloque, creando nuevas
secretarías, designando suplentes donde antes había solo titulares, como a disminuir su
número. El cuadro no. 5 da cuenta de este fenómeno, más oscilante en el caso del PJ:

Cuadro No. 5
Número de cargos y miembros de la mesa directiva de los bloques

41
Angelo Panebianco, Modelos de partidos (Alianza, Madrid), 1990, cap. 2.
24

Mesa directiva bloque Mesa directiva bloque


UCR PJ

Año Cargos Miembros Cargos Miembros

1984 5 14 8 10
1987 5 15 16 24
1988 8 13 22 24
1989 8 13 24 32
1990 11 16 14 14
1992 13 13 16 16
1993 8 13 17 17
1994 8 16 19 19
1995 8 16 18 18

La integración de las comisiones es otro recurso que disponen los partidos para
responder a las expectativas de los legisladores. La importancia que para los partidos
reviste la capacidad de distribuir incentivos selectivos se pone aquí de manifiesto en el
incremento del número de comisiones en las Cámaras como lo indica el siguiente cuadro:

Cuadro N°. 6
Número de comisiones permanentes por Cámara

Año Cámara de Diputados Año Cámara de Senadores

1983-1985 26 1983-1986 29
1985-1987 28 1987-1991 32
1987-1990 31 1992-1995 40
1991-1992 35
1993-1995 39

Teniendo en cuenta la baja tasa de reelección de los legisladores difícilmente el


aumento en el número de comisiones responda, por ejemplo, a la necesidad de generar
mayor “expertise” y profesionalización. Si bien esto puede observarse en ciertas
comisiones, inmediatamente tocaremos este punto, el criterio que preside su integración
25

es fundamentalmente distributivo, dirigido a satisfacer las demandas por acceder a los


recursos clientelares del Congreso que plantean las distintas líneas partidarias.42 La
organización descentralizada del proceso legislativo es, en este sentido, funcional a las
necesidades de los partidos en cuanto organización.

Otro recurso que poseen los partidos está vinculado con los roles asignados a los líderes
parlamentarios. Estos son particularmente relevantes en los casos del líder de bloque y
los presidentes de las comisiones del partido de gobierno. La importancia de los cargos
mencionados descansa en el papel que desempeñan como nexos entre los legisladores y
el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta función lo
proporciona su participación en las reuniones semanales de gabinete43. Su papel es activo
en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, está allí para promover las iniciativas del
presidente ante su bloque; por otro, debe llevar la posición de los legisladores al gabinete
y, finalmente, debe negociar con los jefes de los otros bloques.

Dado que el jefe de bloque controla la distribución de buena parte de los recursos
clientelares que el Congreso reserva a los partidos políticos, podría pensarse que éste es
un instrumento al servicio de la disciplina interna44. Sobre este punto, conviene subrayar
que el jefe de bloque es designado por los legisladores de su bancada de modo que el
voto de los legisladores es una moneda de intercambio que condiciona aquél control. De
hecho, lo que resulta decisivo parra asegurar la cohesión es la capacidad del jefe de
bloque de lograr y mantener el equilibrio interno.

Los presidentes de comisión desempeñan un papel similar a los jefes de bloque pero en
escala menor. Coordinan intereses y preferencias del Ejecutivo, de los legisladores de su
bloque y la oposición, a propósito de políticas específicas. Entre tantas comisiones,
algunas son claves para la marcha del gobierno. Una de ellas es la Comisión de
Presupuesto y Hacienda. Esta comisión es una de las pocas que se aparta de las reglas
generales en cuanto a duración en el cargo y “expertise”. Entre 1983 y 1995 encontramos
un núcleo de legisladores tanto de la UCR como del PJ que han formado parte de ella, ya

42
Para una reseña vinculada con el papel de las comisiones, véase: Fabiano Santos, “Nova e Velhas
Verdades sobre a Organizaçao Legislativa e as Democracias”, Dados, Vol. 41, Nº 4, 1998.
43
Esta modalidad fue inaugurada por el presidente Menem. La UCR, estando en la oposición, inicó la
práctica de incluir a los jefes de bloque en las reuniones de las autoridades del partido (entrevista con el
diputado nacional Federico Storani, jefe de bloque de la UCR)
44
Sobre este tema, veáse Mark Jones, “Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine
Congress”, Serie Documentos de Trabajo Nº 14, CEDI, junio de 1998.
26

sea en forma continua o intermitente. Asimismo, entre sus integrantes se encuentran


quienes cuentan como antecedente el haber sido ministros de economía en sus provincias.
Además de tratar el presupuesto, la política impositiva, todo proyecto que implique
gastos, la Comisión ha tenido una participación central en las decisiones vinculadas con
la reforma del estado impulsadas por Menem. La interacción de esta comisión, en
particular su presidente, con los funcionarios del Poder Ejecutivo y, en especial, con el
ministerio de Economía, es cotidiana45.

Tanto el jefe de bloque como los presidentes de las comisiones más importantes nos
remiten al conjunto de “hombres del presidente” o, lo que es lo mismo, del líder del
partido, en el Congreso. Esto no implica que deben necesariamente pertenecer a su
círculo más cercano. Bajo el gobierno de Alfonsín, César Jaroslavsky, que ocupó el cargo
de jefe de bloque de diputados de la UCR incluso hasta después de finalizado el mandato
presidencial, sí estaba alineado en la misma corriente interna del presidente. En cambio,
los dos jefes de bloque del PJ hasta 1995, José L. Manzano (1984-1991) y Jorge Matzkin
(1991-1998) no pertenecían al grupo de leales del presidente46. De todos modos, esta
cercanía a la figura presidencial no los exime de estar sujetos a los avatares de la
competencia partidaria. En un momento dado, ni César Jaroslavsky ni Jorge Matzkin
lograron ser incluidos en las listas electorales de sus respectivas provincias a la hora de
renovar sus mandatos.

2. Los partidos políticos y la distribución de incentivos colectivos

El otro tipo de incentivos que distribuyen los partidos políticos es el de identidad.


Todos los partidos reconocen, por lo menos en sus orígenes, ciertos principios de
solidaridad a partir de los cuales sus integrantes se agrupan en vista de la persecución de
fines colectivos. No es nuestra intención detallar aquí los principio de solidaridad que
dieron origen a los dos grandes partidos argentinos, la UCR y el PJ, sellando sus
respectivas identidades. Lo cierto es que éstas conservan su vigor y no es dable pensar
que un peronista se pase al radicalismo o viceversa. Los disidentes podrían, sin embargo,
crear una nueva organización. Sin embargo, sus posibilidades de competir son débiles
dado que la estructura de oportunidades está concentrada en la UCR y el PJ, los dos
únicos partidos de alcance nacional. En consecuencia, la tendencia a la polarización en
45
Entrevista a Oscar Lamberto, diputado del PJ y presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda.
46
El actual jefe de bloque, Humberto Roggero tampoco lo es.
27

las elecciones presidenciales y el formato básicamente bipartidista del sistema de partidos


que centra la competencia alrededor de dos familias, radicales y peronistas o, en la
actualidad, alianza y peronistas, tienen un efecto central: instalar la dialéctica gobierno-
oposición de naturaleza partidaria que opera como dispositivo regulador del nivel de
indisciplina de los legisladores. Por esta razón, y a diferencia, por ejemplo, de lo que
sucede en Brasil, los disidentes tienen menos incentivos para amenazar con medidas
extremas tales como romper con el partido, formar otro bloque en la cámara o pasarse a
las filas opositoras. En todo caso, el PJ ha sido más tolerante con cierto tipo de maniobras
que implicaron escisiones del partido en el nivel distrital a sabiendas que los disidentes
darían luego marcha atrás y volverían a la organización madre. Este comportamiento ha
sido visto como una estrategia válida para dirimir conflictos internos 47.

La peculiar dialéctica gobierno-oposición que instala el sistema de partidos argentino


contribuye también a que el partido de oposición, cuyo liderazgo suele ser más
vulnerable por contar con menos recursos, logre mantener la disciplina. El incentivo se
encuentra, justamente, en ocupar el espacio de la oposción. Este sólo hecho puede actuar
como mecanismo disciplinador como sucedió con los tres bloques en los que se dividió
en su momento el PJ estando en la oposición bajo el gobierno de Alfonsín48. En el
momento de las votaciones, todos los bloques votaron juntos. En tanto se piense como
alternativa de gobierno, el partido de oposición debe exhibir escasas fisuras ante las
iniciativas gubernamentales. Estar en la oposición facilita las cosas dado que, a diferencia
del partido de gobierno, la oposición puede elegir cuando actuar. En este sentido es
preciso tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede en buena parte de los
regímenes parlamentarios donde la oposición ocupa sobre todo un espacio simbólico, en
un régimen presidencial puede participar en el proceso de toma de decisiones cuando el
gobierno no cuenta con mayoría absoluta. Tanto puede estar en condiciones de vetar las
propuestas del gobierno, como bloquear su tratamiento o participar en su elaboración.

47
En el PJ se han presentado ocasionalmente situaciones en las que el partido se dividió en el nivel distrital
para una elección en particular. Una vez concluidas las elecciones y conocidos los resultados, la unidad
tendió a recomponerse. El caso más notorio ha sido el del ex-senador del PJ Octavio Bordón. En 1995 se
presentó como candidato a la presidencia en alianza con el Frepaso y su fórmula superó en votos a la UCR.
Sin embargo, al poco tiempo, inició movimientos para volver nuevamente al PJ. La excepción es el
Frepaso. Pero se trata de una escisión encabezada a principios de 1990 por tan sólo ocho diputados
disidentes del PJ con la ambición de agrupar a las fuerzas políticas de izquierda. En la actualidad, el
Frepaso ha terminado formando una alianza con la UCR, entre otras cosas, por su débil implantación
nacional.
48
Mencionamos aquí sólo las divisiones del justicialismo que se formalizaron con la designación de
autoridades propias. Esto sucedió entre 1985 y 1988. Algunos otros legisladores se separaron también del
partido pero sin darse autoridades.
28

Cuando el partido de oposición controla una de las cámaras, como sucedió bajo el
gobierno de Alfonsín, su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuye a
cohesionar al partido gobernante. En cambio, cuando el poder de la oposición es menor,
como sucedió entre 1989 y 1995, y sólo puede en ocasiones apelar al quorum - no prestar
número para que se inicien las sesiones -, abre en las filas del partido gobernante un
espacio para plantear las diferencias. Estas diferencias en el poder relativo de la
oposición puede ser una de las posibles razones que expliquen el distinto nivel de
disciplina que exhibieron la UCR y el PJ bajo sus respectivos gobiernos49.

Por último, cabe mencionar otro efecto de la dialéctica gobierno-oposición, vinculado


esta vez con la creación de reglas informales. Una de ellas se refiere al tema del control
de la agenda parlamentaria50. Cuando en la primera parte de nuestro trabajo tratamos el
papel asignado al presidente, señalamos, entre otras cosas, que se esperaba que fijara las
prioridades en materia de políticas públicas. Sin embargo, esta aspiración no fue
acompañada de reglas para hacerla más efectiva, tales como otorgar prioridad a las
iniciativas legislativas del Ejecutivo o limitar el tiempo de su tratamiento. Tampoco
pareció necesario introducirlas cuando se reformó la Constitución en 1994 a diferencia de
lo que se observa, por ejemplo, en las constituciones de Chile y Brasil. Sigue vigente el
mecanismo habitual por el cual el control de la agenda está en manos de la Comisión de
Labor Parlamentaria de cada una de las cámaras, integrada por los jefes de bloque de los
distintos partidos. Este procedimiento otorga al Congreso amplias facultades para decidir
el orden de los temas a tratar. Sin embargo, la Comisión sigue una regla informal,
aceptada tanto por el partido de gobierno como por la oposición, de otorgar prioridad a
las iniciativas del Ejecutivo51. El reconocimiento de esto que podríamos llamar
prerrogativas del partido de gobierno, encuentra sustento, a nuestro juicio, en la mecánica
de competencia bipartidista. Dado que en el horizonte de la oposición se encuentra la
posibilidad de alcanzar la presidencia, la aceptación de esta regla descansa en la
confianza de que seguirá siendo acatada en el futuro.

49
Otro factor que se puede mencionar es el mayor nivel de institucionalización, en cuanto a estabilidad de
las facciones internas y acatamiento de las reglas, de la UCR respecto del PJ.
50
Distinguimos aquí la agenda parlamentaria de la agenda legislativa. La primera abarca sólo los proyectos
sometidos a consideración del Congreso; la segunda, en cambio, incluye también las atribuciones
legislativas del presidente, específicamente, los decretos de necesidad y urgencia.
51
Entrevista con el diputado Federico Storani, jefe de bloque de la UCR, y con Juan Carlos Taparelli, ex
diputado nacional por el PJ y actual coordinador de asesores del jefe de bloque del PJ.
29

Esta misma regla opera también cuando se procede a integrar las comisiones y sus
autoridades. El criterio de asignación adoptado es el de la proporcionalidad, esto es, las
comisiones se conforman de acuerdo con el número de legisladores que posee cada
bloque político en las Cámaras. Esta regla se diferencia de la mayoritaria, utilizada en
Estados Unidos, que asegura el control de todas las comisiones al partido con el mayor
número de legisladores en la Cámara. En el caso argentino, es parte de la práctica que el
partido de gobierno, aún cuando no cuente con mayoría en la Cámara, como sucedió con
la UCR en el Senado en el período 1983-1989, tenga reservada la presidencia de las
comisiones más importantes, en particular, Presupuesto y Hacienda, Relaciones
Exteriores, Asuntos Constitucionales y Legislación General. Esta modalidad combina,
entonces, la regla de la proporcionalidad con la regla informal que reconoce prerrogativas
al partido de gobierno.

IV. EL PAPEL DEL CONGRESO

Hemos analizado hasta aquí los incentivos que favorecen la autonomía de los
legisladores y aquellos que la limitan Bajo este marco, ¿cómo caracterizar el papel del
Congreso? A la luz de lo expuesto, resulta evidente que no está en el horizonte de los
legisladores iniciar políticas de gobierno pues ésta, como hemos visto, es tarea del
presidente. Sin embargo, no excluye su incidencia en el proceso de decisiones, ya sea
modificando las propuestas, negando, demorando o bloqueando su sanción52. Sobre este
punto, estudios de caso como las políticas de privatizaciones, la política fiscal, la reforma
del sistema de jubilaciones, la reforma laboral o la ley de patentes medicinales
impulsadas bajo el gobierno de Menem, destacan la sustantiva intervención del

52
Como lo señala Jean Blondel, entre el poder de iniciativa del Congreso y el poder preventivo por el cual
el Congreso disuade al gobierno de proponer políticas, está el papel de las legislaturas como reacción a las
iniciativas del gobierno. Este rol reactivo oscila, a lo largo de un continuum, entre la total aceptación de
las propuestas del gobierno hasta su rechazo, dando lugar a distintos grados de “viscosidad” en el proceso
legislativo. Jean Blondel et al., “Legislative Behaviour: Some Steps Towards a Cross-National
Measurement”, en Government and Opposition, Vol. 5, 1970, reproducido en Philip Norton (ed),
Legislatures, Oxford University Press, 1990
30

Congreso53. Mariana Llanos, por ejemplo, al analizar las políticas de privatizaciones a lo


largo del gobierno de Menem, distingue tres fases vinculadas con el comportamiento del
Congreso: la delegativa, impulsada por la crisis hiperinflacionaria de 1989, en la cual el
Congreso transfiere sus prerrogativas legislativas al presidente; la etapa cooperativa, en
que participa activamente en la elaboración de las leyes y, finalmente, la conflictiva, en la
que se opone a las iniciativas presidenciales54.

Por otro parte, podemos comprobar que la participación de los legisladores en la


iniciativa legislativa es alta. El cuadro que sigue así lo pone en evidencia:

Cuadro No. 7
Leyes sancionada por iniciativa y período presidencial

1983-1989 1989-1995

Poder Ejecutivo 338 (52,4%) 386 (46%)


Poder Legislativo 307 (47,6%) 449 (54%)
Total Leyes 645 (100%) 835 (100%)

Este alto número de leyes promovidas por los legisladores dan cuenta de un cierto rol
activo del Congreso. ¿Cómo se entiende esta alta participación de los legisladores en la
iniciativa? En parte, la explicación se encuentra en el control que ejerce el Congreso
sobre la agenda parlamentaria. Si bien otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo no
descuida la de los propios legisladores55. Luego, los temas de los que éstos se ocupan no
compiten con las políticas de gobierno. En efecto, una lectura rápida de sus propuestas
convertidas en ley ofrece el siguiente panorama: se repiten las transferencias de terrenos

53
Sobre estos temas véase, Mariana Llanos, “El presidente, el Congreso y las políticas de privatización en
la Argentina (1989-1997), Desarrollo Económico Nº 151, Vol. 38, Octubre-diciembre 1998; Sebastián
Etchemendy y Vicente Palermo, “Conflicto y concertación. Gobierno, Congreso y organizaciones de
interés en la reforma laboral del primer gobierno de Menem (1984-1995)”, Desarrollo Económico, N°
148, Vol. 37, enero-marzo, 1998; Guillermo V. Alonso, “Democracia y reformas: las tensiones entre
decretismo y deliberación. El caso de la reforma previsional argentina”, Desarrollo Económico, Nº 150,
Vol. 38, julio-septiembre 1998.
54
Mariana Llanos, “El presidente, el Congreso…”, op.cit.
55
Si tomamos como indicador el promedio de días en que las leyes demoran en ser sancionadas vemos que,
para las dos presidencias, las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivo tardaron en promedio 267 días en ser
sancionadas en tanto las de los legisladores 360.
31

e inmuebles de la nación a las municipalidades, la creación de juzgados, algunas


construcciones de rutas, declaraciones de fiestas especiales (Día del Tango, Fiesta de la
Vendimia), colocación de monumentos, regulación de sectores laborales específicos, etc.
Esta especialización en las microiniciativas se corresponde bien con la reputación
parroquial y particularista que, en muchas ocasiones se le atribuye al Congreso, en
términos derogatorios, en los libros de texto. Por nuestra parte, entendemos que son un
ejemplo de la función representativa que desempeñan los legisladores como parte de las
relaciones que mantienen con el tejido social. Es en este ámbito donde los legisladores se
muestran dispuestos a utilizar al máximo sus atribuciones constitucionales. Los temas de
las leyes insistidas lo pone en evidencia.

Como lo señalamos en un trabajo anterior, el Congreso utiliza al máximo sus


atribuciones constitucionales a propósito de iniciativas propias que se dirigen
mayoritariamente a satisfacer intereses sectoriales o regionales56. Por ejemplo, la única
insistencia aprobada durante la presidencia de Alfonsín recayó sobre una ley que
beneficiaba a un grupo de alrededor de 100 bancarios despedidos a propósito de una
huelga ocurrida en 1959. Bajo el gobierno de Menem, dos insistencias estuvieron
vinculadas con la creación de juzgados federales, una declaraba zona de desastre al
territorio de la provincia de Santa Cruz por la irrupción del volcán Hudson, una
beneficiaba a clubes de fútbol, otra a la elaboración y venta de vacuna antiaftosa, etc.
Siendo leyes iniciadas por los legisladores y de alcances limitados, la insistencia es
menos dramática de lo que en principio podría suponerse dado que básicamente no
frustra políticas de gobierno ni pone en entredicho el liderazgo presidencial. Prueba de
ello es que de las cuatro insistencias a iniciativas del Poder Ejecutivo, dos fueron
solicitadas indirectamente por el propio Ejecutivo quien, por esta vía, daba marcha atrás a
su anterior decisión de vetarlas. De hecho, sólo una de las leyes insistidas bajo el
gobierno de Menem, la ley de patentes medicinales, fue políticamente relevante57.

La importancia que los legisladores atribuyen a este rol, de naturaleza institucional y


no partidaria, se pone de manifiesto al observar que los diversos partidos y, ciertamente,
56
Ana M. Mustapic y Sebastián Etchemendy, “La insistencia en el sistema político argentino. Un estudio
de caso”, mimeo, 1998
57
El trámite legislativo de esta ley presentada por el Ejecutivo fue sumamente tortuoso. El Congreso
insistió en forma “parcial”, esto es, aceptó algunas de las secciones vetadas e insistió con su versión en
otras. Sancionada la insistencia y convertida en ley, el Ejecutivo decidió no darla a publicidad en el Boletín
Oficial. Por lo tanto, la ley no podía entrar en vigencia. Una vez que el Ejecutivo negoció con el Congreso
la sanción de otra ley que corrigiera parte de lo sancionado, el presidente ordenó finalmente su publicación
en el Boletín Oficial.
32

en primer lugar el partido de gobierno, logran sancionar iniciativas propias o con la


participación de otros partidos. En el cuadro que sigue, desagregamos por partido político
las leyes iniciadas por los legisladores:

Cuadro N° 8
Iniciativa de los legisladores por partido político

1983-1989 1989-1995

UCR 112 (43,6%) 101 (23,2)


PJ 77 (30%) 181 (41,6%)
OTR 15 (5,8%) 50 (11,5%)
UCR-PJ 29 (11,3%) 36 (8,3%)
UCR-PJ-OTR 14 (5,4%) 40 (9,2%)
UCR-OTR 6 (2,3%) 7 (1,6%)
PJ-OTR 4 (1,5%) 20 (4,6%)
TOTAL 257 (100%) 435 (100%)

Vemos, entonces, que en tanto institución el Congreso se comporta en concordancia


con el libreto que propone el esquema de división de poderes, esto es, como expresión de
la diversidad de intereses presentes en la sociedad. En este respecto, los legisladores
sobresalen en su función representativa. La formulación de las políticas de alcance
general, esto es, la función de gobierno queda, como lo indica el mismo libreto, en manos
del presidente. Esta división del trabajo entre Ejecutivo y Legislativo bien puede ser vista
como un punto de equilibrio entre la actuación autónoma de los legisladores y la lealtad
que el partido impone al liderazgo presidencial.

Conclusiones

Señalamos en nuestra introducción que procuraríamos caracterizar las relaciones


Ejecutivo y Legislativo en la Argentina a partir de los factores que inciden sobre la
33

disciplina de los legisladores. Iniciamos nuestro análisis mostrando que ni el diseño


institucional ni la estructura organizativa de los partidos y sus mecanismos de elección
interna aseguran la subordinación de los legisladores del partido de gobierno al liderazgo
presidencial. Como evidencia del potencial de indisciplina existente en los partidos
analizamos los vetos, las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. En términos
comparativos concluimos que dicho potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR.
Como segundo paso, dimos cuenta de los factores que limitan el nivel de indisciplina de
los legisladores. En este punto tomamos en consideración los partidos políticos y su
capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos. Observamos, entonces, cómo
dicha capacidad se despliega en la arena legislativa, en particular, en la estructura de
autoridad del partido parlamentario, la asignación de cargos en las comisiones y los roles
asignados al líder de bloque y a los presidentes de comisión. A través de este conjunto de
incentivos y el de identidad, reforzado por la competencia bipartidista, los partidos
procuran tanto contener las tendencias centrífugas que generan las divisiones
intrapartidarias como agrupar a los legisladores en torno de objetivos partidarios
comunes. Así, los partidos en el Congreso tratan de dar cabida a las diferentes líneas
internas, el líder de bloque y los presidentes de comisión coordinan las preferencias de
los legisladores con la agenda presidencial y la competencia gobierno-oposición entre
radicales y peronistas coloca límites al nivel de indisciplina.

A la luz del análisis realizado es posible destacar dos cuestiones. En primer lugar, que
las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina operan a partir de dos lógicas
superpuestas, la presidencial y la parlamentaria. Así tenemos, por un lado, que las
atribuciones constitucionales, el desarrollo histórico y el sistema de partidos consolidaron
la preeminencia del presidente como líder de gobierno y de partido como sucede con el
Primer Ministro en los regímenes parlamentarios. Entre tanto, por otro, el sistema de
división de poderes -elección independiente de presidente y Congreso, mandato fijo-
propios del presidencialismo unido a la baja cohesión de los liderazgos partidarios,
otorgan a los legisladores un margen de autonomía en condiciones de limitar el liderazgo
presidencial. Esta tensión entre el componente parlamentario y presidencial la ilustra muy
bien una declaración de Humberto Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una
reunión de gabinete donde se trató la política impositiva del gobierno, sostuvo: “...si bien
los legisladores somos oficialistas, también somos diputados”58. En otros términos, los
legisladores en tanto miembros del partido de gobierno deben su lealtad al presidente

58
La Nación, 12 de febrero de 1998.
34

(lógica parlamentaria) pero, simultáneamente, son portavoces de los intereses y


preferencias de quienes los han votado (lógica presidencial).

En segundo lugar, que la disciplina partidaria posee un significado más específico que
el habitual, referido a legisladores que votan del mismo modo en el Congreso. Un partido
de gobierno disciplinado es, sobre todo, aquel en condiciones de impedir el desafío
explícito al liderazgo presidencial. Los distintos dispositivos que pautan el proceso
legislativo y los recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven
justamente a este propósito. Como ejemplo de instancias extremas donde un poder puede
ignorar al otro encontramos los decretos de necesidad y urgencia en manos del Ejecutivo
y los proyectos del Ejecutivo no tratados por el Congreso en manos de los legisladores.
Entre ambos mecanismos están los vetos parciales, el levantamiento de las sesiones, los
dictámenes de minoría, las disidencias y observaciones a los dictámenes de mayoría, etc.
Este es el espacio propio de la negociación, tanto intrapartidaria como interpartidaria
cuando el partido de gobierno no cuenta con mayoría. No faltan, sin embargo,
dispositivos que permiten expresar abiertamente el desafío. Uno de ellos es la insistencia
e implica que los legisladores han logrado imponerse al presidente. Pero, como hemos
visto en este trabajo, con la excepción del caso de las patentes medicinales, las
insistencias no compitieron con las políticas presidenciales. El impacto sobre su
liderazgo fue, en consecuencia, débil. La otra variante es el rechazo parlamentario a
iniciativas del presidente. Pero esto es algo que muy excepcionalmente sucede - de
hecho, recordamos sólo un caso en cada una de las presidencias - ya que es la situación
que todo partido de gobierno procura evitar59. Así, lo que para un diputado de la
oposición es una tradición “bastante mala” del Congreso de tratar “en el recinto lo
unánime o lo inevitablemente contencioso” y “cuando es un tema … donde el dictamen
por la negativa es mayoritario, no va al recinto” se entiende muy bien desde la
perspectiva del partido de gobierno60. Muy dificilmente éste quiera autoinflingirse una

59
Se trata de la ley de reforma sindical bajo la presidencia de Alfonsín, rechazada en el Senado donde no
tenía mayoría, y una ley impositiva bajo el gobierno de Menem, rechazada por la Cámara de Diputados.
Incluso, en casos como estos, si es que el presidente no está abiertamente comprometido con la iniciativa,
el partido de gobierno pueda salvar la figura presidencial haciendo recaer el peso de la derrota sobre el
minsitro responsable de la medida. Uno de los blancos predilectos de los legisladores es el ministro de
Economía.
60
Entrevista con el diputado radical Marcelo Stubrin en: Mora Yazbeck Jozami, “Legisladores Oficialistas
y Poder Ejecutivo en Argentina: La construcción de la disciplina. Un estudio de caso”, tesis de
Licenciatura, Universidad Torcuato Di Tella, junio 1999.
35

derrota llevando al plenario un proyecto que sabe será rechazado61. En síntesis, en


materia de disciplina, el presidente puede confiar que sus legisladores no cuestionarán
abiertamente su liderazgo; lo que no puede esperar es que lo acompañen
incondicionalmente en sus políticas. He aquí una de las razones que debería llevar al
presidente a negociar con el Congreso.

No ha sido nuestra intención ocuparnos en este trabajo de los factores que intervienen
para activar una u otra de las dinámicas indicadas. En ese caso, seguramente deberían
tenerse en cuenta, entre otros, los factores contextuales, las características de las políticas
en juego y los estilos de liderazgo. Por ejemplo, el presidente Alfonsín encabezó la
transición democrática. La estrategia de cooperación que prevaleció en la relación con el
Congreso se adecua muy bien a la tarea de “institutional building” bajo un contexto de
gobierno dividido62. En cambio, las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990 terminaron
por crear las condiciones para que el presidente Menem recurriera a una estrategia de
imposición, sorteando con los decretos de necesidad y urgencia, la participación del
Congreso.

En cuanto a estilo de gobierno, podemos recordar algo señalado con anterioridad:


muchos de los decretos firmados por Menem no se justifican por su potencial naturaleza
conflictiva. Se vinculan más bien con un estilo autocrático que se nutre de los vacíos o
ambigüedades de las normas constitucionales. En ellas se busca el espacio para
transformar a la presidencia de poder concurrente en autoridad exclusiva. En este caso,
no se pueden dejar de señalar los efectos políticos e institucionales de las decisiones de la
Corte Suprema que, al respaldar dicho estilo, reforzaron el poder discrecional de la
presidencia.

Finalmente, la naturaleza de las políticas marcan posibles estrategias a seguir. En este


respecto, hemos subrayado la especialización de los legisladores en la representación de
intereses sectoriales. Cuando éstos están en juego, es más probable que intenten hacer
prevalecer sus preferencias sobre las del presidente como el caso de las insistencias lo
pone de manifiesto. De todos modos, sea cual fuere el factor que interviene, las

61
Se entiende, entonces que bajo el patrón que estamos describiendo, las votaciones nominales no pueden
sino revelar disciplina. Antes que sufrir una derrota, los legisladores leales preferirán impedir la votación
nominal dejando, por ejemplo, a la cámara sin quorum para votar.
62
Sobre este tema véase, Ana M. Mustapic y Matteo Goretti, “Gobierno y oposición en el Congreso : La
práctica de la cohabitación bajo el gobierno de Alfonsín, 1983-1989”, Desarrollo Económico, Vol. 32, No.
126, junio-septiembre, 1992.
36

relaciones Ejecutivo-Legislativo oscilan, esto es, reconocen patrones cambiantes dado


que los incentivos que las estructuran admiten más de una dirección.