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COMPARATIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ENTRE O SISTEMA

PRISIONAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E SÃO PAULO

LOPES, Solange Aparecida de Souza

solangesouzalopes@bol.com.br

RESUMO
A criminalidade é um problema enfrentado por todos os países. E no Brasil é um fator
preocupante, pois expõe a fragilidade da segurança pública. Diante dessa dificuldade, os
governos adotam ações para reinserção do preso na sociedade. Este artigo propõe abordar uma
visão geral do perfil do sentenciado brasileiro e analisar os estudos de Política Comparada sobre
a situação do ensino e trabalho no sistema prisional dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo.
Em um primeiro momento é apresentada a compreensão conceitual do que pode ser enquadrado
como estudo Políticas Comparadas. Para avaliar a situação atual da pesquisa comparativa nos
respectivos estados foi examinado quais os principais problemas enfrentados por eles face ao
ensino educacional, suas experiências, diferenças e semelhanças.

Palavras-chave: Políticas Públicas, Rio de Janeiro, São Paulo, Sistema Prisional, Trabalho e
Educação.

ABSTRACT
The crime is a problem faced by all countries. And in Brazil is a worrying factor, as it exposes
the fragility of public security. Given this magnitude, governments adopt actions to reinsert
pressure on society. This article presents an overview of the profile of the Brazilian case and
the policy studies compared the situation of education in the prison system of the states of Rio
de Janeiro and São Paulo. First is the conceptual understanding of what can be framed as a
study. The evaluation is the evaluation of the data lectures in the students are examined which
are not possible problems to their students to the educational educational, its experiences,
differences and similarities.

Keywords: Public Policies, Rio de Janeiro, São Paulo, Prison System, Labor and Education.
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1. INTRODUÇÃO

A superlotação dos presídios é um problema enfrentado por diversos países em

desenvolvimento, principalmente no Brasil. Os altos índices de violência geram perante a
sociedade brasileira o paradigma de que o cárcere privado tem como finalidade punir um
indivíduo que cometeu um crime do que um ambiente de ressocialização do mesmo.
Todavia o sucateamento carcerário é um caso complexo de ser estudado, pois envolve
muitos aspectos como: taxa de alfabetismo, índice de desemprego, densidade demográfica e
inclusive a formação étnica do povo brasileiro. Todavia, tem-se que o estado de São Paulo com
219.053 presos lidera o ranking do estado com maior população carcerária do Brasil, seguido
de Minas Gerais, com 61.286 presos, e Rio de Janeiro, com 39.321. (INFOPEN, 2014)
Dados do INFOPEN indicam que oitenta e seis por cento dos presos não concluíram a
educação básica, setenta e um por cento não chegaram sequer a concluir o ensino fundamental
e mais de seis por cento são totalmente analfabetos. A ociosidade dos presos e o ambiente hostil
dos presídios prejudicam bastante a ressocialização dos apenados, além de estimular a
criminalidade, elevando os índices de reincidência penal entre os egressos, índices estes que
chegam em torno de oitenta por cento. Sabe-se que a adoção de políticas públicas capazes de
ocupar os detentos e melhorar o convívio entre eles pode ser essencial para a ressocialização.
E, nesse sentido, é unânime o pensamento de que políticas públicas como a educação e o
trabalho, além de proporcionar conhecimento, ocupação e renda, transformam o ser humano,
facilitando os relacionamentos e a socialização, podendo inclusive, contribuir para a pacificação
e a mediação de conflitos.
Os dados estudados são referentes ao início de 2010 até 2018. Vale ressaltar que o
presente artigo dispõe de dados atuais para a análise de comparação das políticas públicas.
Sendo assim, o objetivo deste trabalho é sistematizar aspectos teóricos referente ao
estudo das políticas públicas tendo como ponto de partida à identificação da existência de dois
enfoques suficientemente diferentes para receberem um tratamento específico. Neste contexto,
será comparado as políticas públicas adotadas no estado do Rio de Janeiro e no estado de São
Paulo devido ao fato de possuírem um sistema prisional administrado pela esfera estadual e por
tratar de estados vizinhos com semelhanças geográficas.
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2. BREVE RELATO DO PERFIL DO SETENCIADO BRASILEIRO

Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, IBGE (2010), 95,9 milhões de

pessoas são pardas, representando 46,7% do total da população brasileira. Por outro lado, o
Gráfico 1 apresenta um comparativo do perfil da população carcerária com a sociedade.
Em suma, tem-se que a população brasileira e a carcerária possuem em comum uma
maioria negra, evidenciando que um preconceito social e que a parcela de mais baixa renda
também é a grande maioria privativa em liberdade.

Gráfico 1 - Raça, cor ou etnia

Fontte: Infopen, junho/2014 e IBGE (2010).

Outro fator importante para caracterizar o perfil do brasileiro é a educação. Todavia,

pelo IBGE em 2010 apenas 51% da população de 25 anos ou mais possuem o ensino
fundamental completo e 15,3% concluíram o ensino superior. No entanto, no sistema prisional
estes dados são mais alarmantes, pois 53% da população carcerária possui ensino fundamental
incompleto, como ilustrado no Gráfico 2.
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Gráfico 2 - Escolaridade da população prisional

Fonte: Infopen, junho/2014.

Dessa maneira, o perfil populacional carcerário consiste numa maioria negra e com o
ensino fundamental incompleto. É alarmante correlacionar o índice de pobreza e analfabetismo
com o perfil do sentenciado, mas é o que acontece se comparado os dados.

3. O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS?

Existem diversos entendimentos do que seja Política Pública. Por exemplo, Mead
(1995), Lynn (1980), Peters (1986), Dye (1984) seguem uma mesma linha em que focam o
governo como promotor de ações que influenciam a vida dos cidadãos. A definição mais
conhecida continua sendo a de Laswell: decisões e análises sobre política pública implicam, em
linhas gerais, responder as questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. (SOUZA,
2006).
Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de problemas uma
Política Pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público. Ela pode ser uma
orientação à atividade ou passividade de alguém, o que decorrer dessa orientação também faz
parte da política pública.
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Então, de maneira simplificada, políticas públicas é a forma por meio da qual o estado
intervém na realidade com o intuito de conservá-la ou de alterá-la em uma ou outra direção. As
políticas públicas são uma resposta a uma situação considerada como problema.

3.1. POR QUE COMPARAR POLÍTICAS PÚBLICAS?

O método comparativo tem sido empregado das mais diversas maneiras no campo das
ciências sociais. Os distintos usos da comparação refletem diferentes posições acerca das
relações existentes entre as teorias gerais e as explicações locais, os quadros conceituais e as
técnicas de pesquisa, a formulação de hipóteses e sua validação.

A comparação, enquanto momento da atividade cognitiva, pode ser considerada como

inerente ao processo de construção do conhecimento nas ciências sociais. É lançando
mão de um tipo de raciocínio comparativo que podemos descobrir regularidades,
perceber deslocamentos e transformações, construir modelos e tipologias,
identificando continuidades e descontinuidades, semelhanças e diferenças, e
explicitando as determinações mais gerais que regem os fenômenos sociais.
(SCHNEIDER; SCHIMITT, 1998)

É possível a comparação em ciências sociais, tendo em vista que as sociedades

funcionam de maneiras diferentes em qualquer tempo e espaço. Não há leis sociais, mas, sim,
experiências sociais, no entanto para as políticas públicas, comparamos as diferentes respostas
a um mesmo problema no tempo e/ou no espaço e as razões dessas diferentes respostas.
(WOLF, 2018).

4. POLÍTICAS PÚBLICAS EM COMUM ADOTADAS NO ESTADO DO

RIO DE JANEIRO SÃO PAULO

O acesso à Educação Básica é um direito de todos os brasileiros, inclusive aqueles que não
tiverem acesso a ela quando tinham a idade certa (CRFB, 1988, art. 205): “Art. 205. A
educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a
colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. ”

A Lei de Execução Penal (LEP) n. 7.209, de 11 de julho de 1984, trata do artigo 17º ao
20º sobre a educação:
Art. 17. A assistência educacional compreenderá a instrução escolar e a formação
profissional do preso e do internado.
Art. 18. O ensino de 1º grau será obrigatório, integrando-se no sistema escolar da
Unidade Federativa.
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Art. 19. O ensino profissional será ministrado em nível de iniciação ou de

aperfeiçoamento técnico.
Parágrafo único. A mulher condenada terá ensino profissional adequado à sua
condição.
Art. 20. As atividades educacionais podem ser objeto de convênio com entidades
públicas ou particulares, que instalem escolas ou ofereçam cursos especializados.
Art. 21. Em atendimento às condições locais, dotar-se-á cada estabelecimento de uma
biblioteca, para uso de todas as categorias de reclusos, provida de livros instrutivos,
recreativos e didáticos. ”

Nesse sentido, faz-se a elaboração das Diretrizes Nacionais para Educação nas Prisões,
expressas na Resolução nº 03 de 11 de março de 2009, que foi aprovada pelo Conselho Nacional
de Política Criminal e Penitenciária do Ministério da Justiça do Brasil. Essas diretrizes
apresentam parâmetros nacionais relacionados a três eixos: 1) gestão, articulação e
mobilização; 2) formação e valorização dos profissionais envolvidos na oferta; e 3) aspectos
pedagógicos. As diretrizes legitimam a educação escolar nas prisões, tendo sido ratificadas pelo
Ministério da Educação do Brasil, por intermédio da Resolução nº 02 de 19 de maio de 2010
do Conselho Nacional de Educação, a fim de nortear pedagogicamente a oferta de educação
escolar para jovens e adultos em situação de privação de liberdade nos estabelecimentos penais.
Ocorre que no Brasil existe diversidade regional e política, ou seja, a realidade prisional
brasileira apresenta-se heterogênea, diferenciando-se conforme o Estado ou, até mesmo, a
unidade prisional. Assim, a aplicabilidade das normas segue os meandros locais, coexistem a
realidade de cada unidade prisional, sua gestão e o senso comum em torno da desconsideração
da educação como um direito a ser implementado.
A Lei nº 12.433 de junho de 2011, sancionado pela Presidenta da República da época
Dilma Rouseff, decreta, Altera a Lei no 7.210, de 11 de julho de 1984 (Lei de Execução Penal),
para dispor sobre a remição de parte do tempo de execução da pena por estudo ou por trabalho.

A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e

eu sanciono a seguinte Lei:
(Art). 1o Os arts. 126, 127, 128 e 129 da Lei no 7.210, de 11 de julho de 1984 (Lei de
Execução Penal), passam a vigorar com a seguinte redação:
(“Art). 126. O condenado que cumpre a pena em regime fechado ou semiaberto poderá
remir, por trabalho ou por estudo, parte do tempo de execução da pena.
(§) 1o A contagem de tempo referida no caput será feita à razão de:
(I) - 1 (um) dia de pena a cada 12 (doze) horas de frequência escolar - atividade de
ensino fundamental, médio, inclusive profissionalizante, ou superior, ou ainda de
requalificação profissional - divididas, no mínimo, em 3 (três) dias;
(II) - 1 (um) dia de pena a cada 3 (três) dias de trabalho.

Sendo assim, o Gráfico 2 divulga a porcentagem de presos que estudam em cada estado
brasileiro.
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Gráfico 2 – Quantidade de Pessoas Envolvidas em Atividade Educacional por Unidade da

Federação / Base: junho de 2013

Fonte: NETO, 2014

Ao analisar o Gráfico 2, tem-se Rio de Janeiro e São Paulo com menos de 10% de seus
presos nas escolas. Muitas causas podem explicar os motivos do desinteresse dos detentos em
não estudar como a idade avançada, falta de dedicação, sem tempo para conciliar com outras
atividades dento da unidade prisional e a falta de motivação com a escola e a proposta
pedagógica. (JULIÃO, 2014)
Outrossim, uma análise sobre educação nas prisões realizada pela Organização das
Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), a qual é realçada por Maeyer
(2006, p. 24):
A situação legal dos internos influencia a organização de turmas. As pessoas acusadas
de um crime, mas ainda não sentenciadas têm maior dificuldade (ou menor motivação)
de entrar em turmas fixas. [...] Em alguns países, a freqüência às aulas é obrigatória,
organizada pelo estado com professores qualificados, que foram treinados para
adaptar seus métodos educacionais ao especial contexto da prisão. Na maior parte dos
países, entretanto, a educação é uma opção e compete com a possibilidade de
trabalhar. [...] A criação de programas de educação técnica leva à organização de
atividades produtivas que, por um lado, permitem desenvolver habilidades técnicas
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para o mercado de trabalho, mas, por outro, prejudicam as atividades educacionais ou

alteram a dimensão social dos programas educacionais. [...] A superlotação na prisão
é uma realidade desfavorável à organização de sessões educacionais. A superlotação
afeta os programas, principalmente nos países do sul.

Cabe ainda frisar, que muitas vezes a educação escolar é entendida no âmbito da
prisão como um benefício, uma oportunidade para aqueles que acatam a norma específica do
ambiente. Contudo, esse tipo de oportunidade associa-se à existência de uma vontade ou desejo
pessoal, cujas motivações podem ser diversas, ou seja, o acesso ao direito à educação escolar
está condicionado a uma vontade pessoal associada aos bons comportamentos individuais
exigidos pelo sistema prisional.
O trabalho prisional é abordado pela LEP, nos Artigos 28 à 37,

Art. 28 – O trabalho do condenado, como dever social e condição de dignidade

humana, terá finalidade educativa e produtiva.
§ 1º – Aplicam-se à organização e aos métodos de trabalho as precauções relativas à
segurança e à higiene.
§ 2º – O trabalho do preso não está sujeito ao regime da Consolidação das Leis do
Trabalho.
Art. 29 – O trabalho do preso será remunerado, mediante prévia tabela, não podendo
ser inferior a 3/4 (três quartos) do salário mínimo.
§ 1° – O produto da remuneração pelo trabalho deverá atender:
a) à indenização dos danos causados pelo crime, desde que determinados
judicialmente e não reparados por outros meios;
b) à assistência à família;
c) a pequenas despesas pessoais;
d) ao ressarcimento ao Estado das despesas realizadas com a manutenção do
condenado, em proporção a ser fixada e sem prejuízo da destinação prevista nas letras
anteriores.
§ 2º – Ressalvadas outras aplicações legais, será depositada a parte restante para
constituição do pecúlio, em Caderneta de Poupança, que será entregue ao condenado
quando posto em liberdade.
Art. 30 – As tarefas executadas como prestação de serviço à comunidade não serão
remuneradas.
Art. 31. O condenado à pena privativa de liberdade está obrigado ao trabalho na
medida de suas aptidões e capacidade.
Parágrafo único. Para o preso provisório, o trabalho não é obrigatório e só poderá ser
executado no interior do estabelecimento.
Art. 32. Na atribuição do trabalho deverão ser levadas em conta a habilitação, a
condição pessoal e as necessidades futuras do preso, bem como as oportunidades
oferecidas pelo mercado.
§ 1º Deverá ser limitado, tanto quanto possível, o artesanato sem expressão
econômica, salvo nas regiões de turismo.
§ 2º Os maiores de 60 (sessenta) anos poderão solicitar ocupação adequada à sua
idade§ 3º Os doentes ou deficientes físicos somente exercerão atividades apropriadas
ao seu estado.
Art. 33. A jornada normal de trabalho não será inferior a 6 (seis) nem superior a 8
(oito) horas, com descanso nos domingos e feriados.
Parágrafo único. Poderá ser atribuído horário especial de trabalho aos presos
designados para os serviços de conservação e manutenção do estabelecimento penal.
Art. 34. O trabalho poderá ser gerenciado por fundação, ou empresa pública, com
autonomia administrativa, e terá por objetivo a formação profissional do condenado.
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§ 1o. Nessa hipótese, incumbirá à entidade gerenciadora promover e supervisionar a

produção, com critérios e métodos empresariais, encarregar-se de sua
comercialização, bem como suportar despesas, inclusive pagamento de remuneração
adequada. (Renumerado pela Lei nº 10.792, de 2003)
2o Os governos federal, estadual e municipal poderão celebrar convênio com a
iniciativa privada, para implantação de oficinas de trabalho referentes a setores de
apoio dos presídios. (Incluído pela Lei nº 10.792, de 2003)
Art. 35. Os órgãos da Administração Direta ou Indireta da União, Estados, Territórios,
Distrito Federal e dos Municípios adquirirão, com dispensa de concorrência pública,
os bens ou produtos do trabalho prisional, sempre que não for possível ou
recomendável realizar-se a venda a particulares.
Parágrafo único. Todas as importâncias arrecadadas com as vendas reverterão em
favor da fundação ou empresa pública a que alude o artigo anterior ou, na sua falta,
do estabelecimento penal.
Art. 36. O trabalho externo será admissível para os presos em regime fechado somente
em serviço ou obras públicas realizadas por órgãos da Administração Direta ou
Indireta, ou entidades privadas, desde que tomadas as cautelas contra a fuga e em
favor da disciplina.
§ 1º O limite máximo do número de presos será de 10% (dez por cento) do total de
empregados na obra. § 2º Caberá ao órgão da administração, à entidade ou à empresa
empreiteira a remuneração desse trabalho. § 3º A prestação de trabalho à entidade
privada depende do consentimento expresso do preso.
Art. 37. A prestação de trabalho externo, a ser autorizada pela direção do
estabelecimento, dependerá de aptidão, disciplina e responsabilidade, além do
cumprimento mínimo de 1/6 (um sexto) da pena.
Parágrafo único. Revogar-se-á a autorização de trabalho externo ao preso que vier a
praticar fato definido como crime, for punido por falta grave, ou tiver comportamento
contrário aos requisitos estabelecidos neste artigo.

No entanto, o Gráfico 3 representa o envolvimento dos sentenciados com trabalho.

Gráfico 3 - Quantidade de Pessoas Envolvidas em Atividade Laborativa por Unidade da

Federação / Base: junho de 2013

Fonte: NETO, 2014

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Todavia, com os dados do Gráfico 3 tem-se a lástima de sintetizar que o envolvimento

do preso com o trabalho não há melhora significativa diante do envolvimento com a educação.
Pelo contrário, a política pública de trabalho adotada pelo Rio de Janeiro parece ineficaz.
Segundo Rodrigues (2007),

O trabalho penal é apontando muitas vezes como uma tentativa de inculcação do

hábito do labor nos indivíduos, o que seria fundamental para o funcionamento do
sistema capitalista, mas inútil no que diz respeito reintegração dos infratores ao
convívio social pleno.

Por isso, os esforços do Rio de Janeiro e São Paulo em cumprir a LEP, não é percebida
pela sociedade e os dados reforçam esta ideia. Exigir que o sentenciado trabalhe e estude igual
a todo cidadão é inconveniente para sua inserção na sociedade, apenas outras medidas
inovadoras podem aumentar estes índices.
O trabalho é compreendido pelos presos como uma forma de ocupar o tempo – mais que
as atividades de educação que, em geral, são realizadas em apenas um período do dia – e, em
alguns casos, como um modo de receber remuneração correspondente.
Resta claro, que deve-se intensificar a implantação das referidas políticas públicas de
forma a se tornarem efetivas e possam atingir o maior número de presos possíveis,
possibilitando a ressocialização do mesmo e que possa, quando do seu retorno ao convívio
social, encontrar um meio de buscar seu sustento e o de sua família por meio do trabalho lícito.

5. POLÍTICAS PÚBLICAS DIVERGENTES ADOTADAS NO ESTADO

DO RIO DE JANEIRO SÃO PAULO

O sistema prisional do estado são Paulo é dirigido pela Secretaria de Administração

Penitenciária (SAP). Esta por sua vez, conta com o Grupo de Ações de Reintegração Social é
responsável por elaborar, acompanhar e avaliar a implementação dos programas e projetos de
reintegração social nas unidades da Coordenadoria e unidades prisionais, dando suporte técnico,
além de zelar pelo constante aprimoramento dos sistemas de acompanhamento e controle das
atividades desenvolvidas na área. O Gráfico 4 ilustra a eficiência do Grupo de Ações de
Reintegração Social.
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Gráfico 4 - capacitação profissional para reeducandos do semiaberto através dos programas e

parcerias da SAP

Fonte: SAP, 2018.

Em análise com o Gráfico 4, a SAP gerencia ações em que capacita o sentenciado a

trabalhar. Esta medida mostra-se mais eficaz do que exigir que o preso trabalhe. A capacitação
dá chances para o preso a ter um futuro fora do sistema prisional.
No entanto, a Secretaria de Estado de Administração Penitenciária (SEAP) A Unidade
de Pronto Atendimento é uma parceria entre as Secretarias de Administração Penitenciária e a
de Saúde e Defesa Civil. Segundo o subsecretário-adjunto de Tratamento Penitenciário, a
unidade, além de atender os presos, vai evitar que criminosos feridos em ações policiais sejam
medicados em hospitais junto com a população.
Além, dessa política pública do Rio de janeiro voltada para a saúde, vale salientar que
dos 51 mil presos do sistema penitenciário do Rio de Janeiro, apenas 4.561 estudam (9% do
total) e só 7.891 trabalham, o que corresponde a 15%. Logo, resta demonstrado que a educação
e o trabalho nas unidades prisionais do referido estado, se mostra ineficiente.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os estados brasileiros fazem uso de políticas públicas para solucionar o problema da

superlotação carcerária. Rio de Janeiro e São Paulo adotam o trabalho e educação como
principais medidas para ressocialização dos presos.
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Vale ressaltar que essas medidas adotadas são de caráter obrigatórias. Outrossim, a
análise comparativa evidenciou a ineficiência de cumprir a LEP. Porém, tem-se que são as
políticas públicas encabeçadas pelas secretarias penitenciárias de ambos os estados são as mais
promissoras para inserção do condenado na sociedade.
Uma provável explicação pode ser dada pelo fato de as secretarias entenderem quais
atividades irão criar efeito positivo no sentenciado.
Percebe-se que a legislação vigente é bastante farta no sentido de que deve ser
disponibilizada educação para os presos, bem como o trabalho. Mostra-se muito inovadora,
com frequentes alterações na LEP, sempre visando a ampliação das possibilidades, sobretudo
na última e recente alteração que determina a implantação do ensino médio nos presídios,
atendendo assim, os ditames constitucionais inerentes a universalização da educação. No
entanto, faz-se necessário que as políticas públicas acompanhem as evoluções legislativas e
concretizem suas previsões.
Não resta dúvida de que para diminuir os índices de reincidência penal é imprescindível
que os egressos tenham condições de sobrevivência no mundo livre. Permitir que eles voltem
para esse mundo sem o devido preparo é pior do que deixá-los na prisão, pois mais cedo ou
mais tarde delinquirão novamente e retornarão para o sistema prisional.
Infelizmente, conforme pode ser visto, o sistema penitenciário dos estados do Rio de
Janeiro e São Paulo, sofrem muito com a falta de efetivação da Lei de Execução Penal, que
possui como um dos principais objetivos a ressocialização dos condenados e a reinserção dos
mesmos ao convívio social. Duas formas primordiais de proporcionar um retorno a sociedade
são por meio do trabalho e da educação, onde, aproveita-se do período de cumprimento de pena
para oferecer a qualificação profissional do preso, de maneira que, no momento em que
se tornar um egresso do sistema prisional, possa encontrar possibilidades de se inserir no
mercado de trabalho, buscando melhorias para si e sua família.
As previsões legais podem atender as necessidades de ser implantada uma política de
ressocialização. O trabalho, a educação e a profissionalização contribuem muito para a
reinserção do apenado. Mas para isso, faz-se necessário que o Estado invista fortemente no
sentido de concretizar os preceitos da LEP, capaz de privilegiar e contribuir para a formação de
sujeitos com potencialidades e competências que favoreçam a mobilidade social.
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