Anda di halaman 1dari 7

SEGURIDAD CIUDADANA

—AGENDA PARA LA CONVIVENCIA—

1. La seguridad ciudadana y su objeto

Cuando hablamos de seguridad en general o de cualquiera de las formas en que el


Estado hace uso de su monopolio legítimo de la violencia, no podemos dejar de lado la
discusión acerca de los fines y los medios. Esta nos permite distinguir y ordenar las
prioridades en materia de seguridad y nos defiende de soluciones pragmáticas que se
nos alejan de los fines definidos.

Sabemos que la inseguridad ciudadana afecta económicamente a los miembros de una


sociedad al hacer más costosas las actividades productivas. Sabemos también que
problemas como la delincuencia afectan las relaciones sociales de una manera perversa,
justo aquello que se requiere para combatir dichos problemas con eficacia1. Pero, a
pesar de la importancia que una economía sólida y un tejido social fuerte tienen para el
sostenimiento del régimen democrático, el objetivo al que se dirige (o debe dirigirse)
toda estrategia de seguridad ciudadana es (valga la redundancia) a la protección de las
personas. Así lo define la Ley del sistema de seguridad ciudadana por la que nos
regimos, cuando dice que el destino de las acciones del Estado en materia de Seguridad
Ciudadana apuntan a “...asegurar su convivencia pacífica (de la ciudadanía), la
erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos”
Asimismo, la especialista Rosa de Olmo dice que la Seguridad Ciudadana se dirige a la
defensa del ciudadano ante la criminalidad, ante la corrupción y otras formas de
actuaciones asociales que puedan impedir o dificultar su normal desarrollo y disfrute de
los derechos fundamentales2.

Mientras que otros ámbitos de la seguridad de un Estado, como el Orden Interno o la


Seguridad Nacional, tienen como fin la protección del estado de derecho y la soberanía,
la Seguridad Ciudadana tiene como objeto la protección de los seres humanos dentro del
marco jurisdiccional de un Estado. Traducido en términos de obligaciones, podemos
decir que el Estado debe proteger la integridad, libertad, libre circulación y propiedad de
las personas. Debido a ello, podemos decir que el problema de la seguridad ciudadana
no es sino especie de un género problemático mayor al cual se debe y subordina: la
importancia de difundir y profundizar el estatus de ciudadanía.

Este planteamiento nos dirige al reconocimiento y defensa de esa gama de los derechos
humanos llamados “derechos civiles”. Por lo tanto, quedan descartadas por
impertinentes todas las estrategias de seguridad que subordinen los derechos
ciudadanos, o que no consideren el cuidado de la vida y la integridad de las personas
                                                      
1
Joseph Tulchin y Graig Fagan “Introducción. Perfil actual de la seguridad ciudadana en impacto
en la gobernabilidad democrática. Aportes desde Latinoamérica” en: Lilian Bobea (ed) “Entre el
crimen y el castigo. Seguridad ciudadana y control democrático en Amétrica Latina y el
Caribe”, Nueva Sociedad, Caracas, 2003
2
Rosa de Olmo “Ciudades duras y violencia urbana” en Nueva Sociedad nº 167, mayo-junio
2000.

  1
como un valor fundamental. No entran en el lenguaje de la Seguridad Ciudadana
diferenciaciones discriminatorias basadas en los distintos estatus de ciudadanía, ni
respecto a la “calidad moral” de las personas. Dentro del lenguaje de la Seguridad
Ciudadana, tanto los delincuentes como las víctimas de estos merecen la protección del
Estado3. Incluso iniciativas contrarias a los derechos ciudadanos que, a falta de una
respuesta estatal satisfactoria surgen desde distintos sectores de la sociedad, son
inadmisibles. Nos referimos a los linchamientos u otras formas de amedrentamiento a
delincuentes reportadas en los asentamientos humanos de Lima; entre los taxistas
trujillanos, cansados de tantos asaltos y asesinatos; y en diversas zonas rurales del país.
Desde sectores más pudientes han surgido también estrategias de privatización del
espacio público mediante la colocación de rejas o garitas de control que se han
expandido en toda la capital, afectando la libertad de tránsito. Todas estas estrategias
subordinan a criterios de eficacia aquello que se buscaba proteger, transformando los
medios en fines y desvirtuando así la lógica de lo que podría ser un sistema de
seguridad ciudadana.

2. Diferencia entre los factores generales y locales

Poner en el centro del problema al ser humano no sólo tiene implicancias normativas,
sino también heurísticas y estratégicas. La persona humana no sólo es el objeto de la
Seguridad Ciudadana en tanto aquello que se busca proteger, sino también es a quién se
debe interrogar al momento de hacer el diagnóstico que sustente las estrategias de
intervención. Para producir conocimiento que nos permita luego encontrar las posibles
vías de solución, debemos hacer un esfuerzo por contextualizar nuestras preguntas. En
cada localidad el problema de la inseguridad ciudadana tiene manifestaciones
particulares que deben ser sacadas a la luz.

Uno de los más importantes intentos de la academia peruana por estudiar el histórico
problema de la delincuencia, nos dio luces en este sentido. Nos referimos al libro
“Bandoleros, abigeos y montoneros” editado por Carlos Aguirre y Charles Walter4. En
la introducción de este trabajo, se dice que la interpretación social del delito requiere de
un análisis factual y empírico dentro de contextos sociales y culturales amplios, por lo
que debe prestarse atención tanto a las acciones e intenciones delictivas, tratando de
precisar sus contenidos ocultos o explícitos. Desde la perspectiva que adopta el texto, se
considera la delincuencia como un mecanismo de respuesta de los grupos oprimidos que
debe ser analizado junto a otros mecanismos posibles. Más allá de los puntos discutibles
en esta hipótesis, lo interesante de la propuesta es que propone una metodología que
enriquece cada caso en un análisis que va más allá del mero estudio de los
perpetradores, incorporando también el del universo de las víctimas y de la acción
represiva del estado.

                                                      
3
Gustavo Lins Ribeiro narra cómo entre algunos sectores de la clase alta brasilera se empezó a
criticar las garantías a los derechos humanos de los delincuentes por una forma de propiciar la
impunidad. Los derechos humanos debían ser garantizados sólo para los humanos “derechos”.
Propuestas de este tipo son explicables en una sociedad jerárquica como la brasilera donde el
origen social y étnico de aquellos ciudadanos considerados “derechos” y de aquellos
considerados “delincuentes” es, por decir poco, diferenciable. En: “Cultura, derechos humanos
y poder. Más allá del imperio de los derechos humanos. Por un universalismo heteroglóxico”
Traducción libre de Rosa Vera.
4
Carlos Aguirre y Charles Walter “Bandoleros, abigeos y montoneros”, Ed. Instituto de apoyo
agrario, Lima, 1990

  2
La delincuencia tiene como origen tanto factores estructurales y generales como la
pobreza, como factores locales que tienen que ver con las características propias de cada
sociedad, pasando por los problemas de diseño del sistema y la forma en que éste
considera los factores anteriores. Las características generales de nuestro problema de
inseguridad ciudadana son bastante complejas, y tiene algunos hilos de continuidad con
el resto de países de la región. Es un continuo en toda América Latina la relación entre
seguridad ciudadana y factores de índole económico y social. Entre 1994 y 2003 más
del 60% de los delitos cometidos en nuestro país han sido contra el patrimonio, y menos
del 20% contra la vida, el cuerpo y la salud.5 Estas tendencias nos permiten afirmar la
relación entre pobreza y delincuencia. En el Perú no son comunes los delincuentes cuyo
fin sea dañar a la persona, sino tenemos sobre todo a personas que buscan su
subsistencia por vías delictivas6. Esto se explica en un país en el que entre mayo de
2003 y abril de 2004 la cantidad de población pobre ascendía al 52% del total de la
población nacional7.El problema es que, muchas veces, la solución de problemas como
la pobreza escapan a la injerencia de quienes tienen a su cargo la solución de los
problemas de inseguridad ciudadana; pues la pobreza supone la intervención en otros
campos de la sociedad como el de la economía y la política.

Otra característica relevante es la fragmentación de la delincuencia. Carmen Vivanco


cuenta en un artículo de la investigación citada líneas arriba que en el siglo XVIII la
delincuencia en Lima, se daba bajo la forma del “bandolerismo”, que era una
organización de carácter corporativo. Hoy lo que tenemos, felizmente, es un fenómeno
delincuencial sin articulación, en el que no se relacionan las grandes mafias delictivas
como el narcotráfico con los delincuentes locales.

Por otro lado, debemos mencionar en esta descripción general del problema el grave
desprestigio de las instituciones encargadas de resolverlo. Cuando sale un delincuente
libre, la población cree saber los motivos por los cuales el sistema penal lo llevó a la
libertad. Al no conocer de cerca su dinámica, se queda con las sospechas de que estuvo
atravesado de corrupción y leyes benignas. Una encuesta del Instituto de Defensa Legal
(IDL)8 muestra que para un 52.1% de los peruanos el problema principal es la
corrupción policial. Así, un 47.5% de la población desaprueba la labor policial9.

Para terminar esta descripción general, cabe recordar que, a pesar de ser la Seguridad
Ciudadana uno de los problemas que más afecta cotidianamente a la población, nuestros
índices de inseguridad no son muy elevados en comparación con otros países de la
región. Lo que tenemos, sobre todo, es un problema de percepción. A este los
especialistas han dado en llamar “victimización”. Lamentablemente no conocemos

                                                      
5
VER Yépez Dávalos, Enrique, op. cit y Costa, Gino, «Siete medidas urgentes para enfrentar la
inseguridad» En Autores varios, Manejo y gestión de la seguridad. De la reforma al
inmovilismo, IDL, Lima 2004.
6
Los datos sobre el uso de armas nos dan una muestra de las características de la delincuencia
peruana. El 65% no usa arma, el 24% arma blanca y el 5% de fuego. Sólo el 16% hizo
denuncias (mayoritariamente del sector A y B). Sólo el 10% de los denunciantes recuperó algo.
Según Apoyo, en encuesta similar el 2004, sólo el 12% de los limeños se sienten seguros al salir
a la calle.
7
Véase INEI en http://www.inei.gob.pe/
8
Véase la encuesta «Percepciones, Victimización, Respuesta de la Sociedad y Actuación del
Estado» realizada por el IDL. Diario El Comercio, martes 30 de agosto de 2005.
9
Además, otros agentes como el serenazgo han merecido la confianza de sólo un 17.5% de la
población.

  3
realmente la dimensión objetiva de la inseguridad debido a que la información existente
muestra una evidente sub-representación de los casos. La llamada “cifra negra” de la
delincuencia se refiere a la gran cantidad de robos u otros delitos de los que nadie nunca
hizo algún registro. Eso nos puede hacer dudar de los índices mencionados, por ello son
importantes encuestas sobre la dimensión subjetiva de la delincuencia, basadas en las
vivencias y sentimientos personales respecto a la violencia, y las hechas en nuestro país
muestran que la percepción de inseguridad (la victimización) es bastante alta. No
sabemos si nuestro problema es porque existen posibilidades reales a ser asaltado o el
simple temor a que esto ocurra. La inseguridad, sin embargo, es la misma, y su
gravedad radica en que se sufre en la cotidianeidad. El que las cifras y los índices sean
bajos no quiere decir que el problema no exista10. La percepción del crimen es un
problema en sí mismo y suele alimentar demandas de mayor represión que justifican
excesos e ignoran la importancia del respeto a los derechos humanos11.

3. El Foro de Trujillo.

3.1. Local-izando el problema.

Una limitación de los regímenes democráticos es que cuentan con menos recursos que
los autoritarios para resolver sus problemas. Además, no se pueden dar el lujo de ser
ineficaces dado que esto abre el campo para soluciones que no se ubiquen bajo el
paraguas de los derechos humanos. Si, como ocurre en el Perú, la seguridad ciudadana
es una de las principales demandas, la democracia está obligada a resolverla. La que
sigue, ahora sí, es una pregunta sobre medios y estrategias. Un problema como el que
venimos analizando exige que concentremos nuestra mirada en los árboles sin perder de
vista la bastedad del bosque. Nos exige pensar un diseño que tenga en cuenta los
recursos de cada localidad para dar vuelta a la tuerca de la seguridad ciudadana. Es una
mirada sustantiva de la delincuencia que se llena de sentido a partir de las dinámicas y
conflictos propios de cada sociedad, que considera el capital social y las dinámicas
políticas locales. Hace falta, como ya dijimos líneas arriba, una mirada fáctica.

Esta idea fue recurrente en el Foro que el Instituto de Democracia y Derechos Humanos
de la Pontificia Universidad Católica del Perú realizara durante el mes de agosto en la
ciudad de Trujillo. La elección de esta ciudad fue pertinente debido a que en poco
tiempo ha pasado de vivir en un clima de intranquilidad y zozobra a vivir en una relativa
tranquilidad y paz. La idea a la que nos referimos tiene la virtud de permitir el diseño de
un sistema de seguridad ciudadana que permite la definición local de las estrategias, y
supone una lógica semejante a un triángulo en el que trabajan coordinadamente los
poderes civiles (desde el Ministerio del Interior hasta los gobiernos locales), la Policía
Nacional y la población. De lo que se trata entonces es de una dirección política de la
                                                      
10
La primera respuesta a la pregunta acerca del origen de la victimización, puede encontrarse en la
experiencia que acumulamos cada vez que nosotros o alguien cercano ha sido víctima de un
delito. Sin embargo, algunas pistas interesantes pueden escarbarse en la forma en que se define
al delincuente como un otro “impuro”. Para ello se recomienda el texto de Roberto Da’ Matta
“Los brasileños urbanos pobres”, Cuaderno de antropología Nº 1 de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Lima, mayo 2001; y el de Omar Pereyra “Del barrio y del crimen. El
orden y el pánico frente a la criminalidad en Nuevo Pachacútec” Ed. Centro Alternativa, Lima,
2003. En ambos textos se utiliza como herramienta heurística las reflexiones que Mary Douglas
desarrolló en “Pureza y peligro: un análisis de los conceptos de contaminación y tabú”, Ed.
Siglo XXI, Madrid, 1991.
11
Rosa de Olmo, ibidem.

  4
Seguridad Ciudadana, en una perspectiva de trabajo que integre múltiples sectores de la
sociedad.

Sin embargo, al mismo tiempo que en el evento se llevaban a cabo estas discusiones, el
presidente de la república declaraba una serie de medidas para atacar el problema de la
inseguridad ciudadana en el país. Estas medidas se presentaban en un contexto en el
cual este problema estaba en plena agenda pública; y en el que acababa de retroceder la
iniciativa de algunos sectores de la Policía Nacional de dar inicio a una huelga por el
aumento de sus salarios. En esta presentación el Presidente declaraba el aumento del
número de policías en las calles, el aumento de unidades vehiculares, inversión en
comunicación, mayor seguridad en los penales, descentralización de las escuelas de
policía, incremento de los juzgados de paz y mayor severidad contra los bloqueos de
carreteras, entre otras medidas destinadas a dar mayor seguridad en los transportes
interprovinciales. A pesar de la pertinencia de muchas de estas propuestas, no se hizo
mención alguna a la reorganización del sistema de seguridad ciudadana, y se planteó el
problema como si éste fuera homogéneo a todo el territorio nacional.

Además, las medidas se restringieron casi exclusivamente a la intervención policial,


desconociendo que los problemas de Seguridad Ciudadana están arraigados en todo el
entramado social. ¿Podríamos acaso decir que el problema no tiene nada que ver con la
educación, el planeamiento urbano, la organización social y la producción? En Trujillo,
la intervención policial ha sido protagónica y exitosa debido a que ha ido más allá de la
mera represión. La policía trujillana entendió que el problema atraviesa varios aspectos
de la sociedad y ha tenido intervenciones que pasaron por involucrar a los jóvenes
pandilleros en una fábrica de escobas. Cuán pertinentes no serían también
intervenciones en el diseño urbano previendo la construcción de losas deportivas, o en
el sector salud con campañas de control del uso de drogas y alcohol, o en el sector
educación buscando la manera de inculcar una cultura cívica dentro y fuera de las aulas.
Cuán útiles no serían también alianzas con los medios de comunicación, o con las
empresas de seguridad privada que cuentan con equipos de última generación y personal
distribuido en todas las ciudades.

Pero no basta con la producción de planes si es que estos no se transforman en políticas


públicas, y no es posible concertar todos estos sectores ni dar un tratamiento integral al
problema si no se reconoce la necesidad de una dirección política. La única institución
elegida democráticamente en una localidad es el gobierno local, debido a lo cual la
única forma de asegurar que se tomen decisiones en materia de seguridad ciudadana
acordes con los requerimientos locales es mediante una dirección civil y política del
sistema. Sólo de esa manera se posibilita la integración y participación de múltiples
sectores sociales.

Esto está contemplado ya por la normatividad vigente. En nuestra constitución política


dice en el artículo 197 que “Las municipalidades (...) brindan servicios de seguridad
ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú...” Asimismo, en el
artículo 85 de la Ley Orgánica de Municipalidades se dice que las funciones de las
municipalidades provinciales en esa materia son “Establecer un sistema de seguridad
ciudadana, con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el
establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas,
campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción
provincial, de acuerdo a ley” En el artículo 145 dice, además, que para la elaboración de

  5
dicho sistema “...se convocará y concertará con las organizaciones sociales, vecinales o
comunales, las rondas urbanas y campesinas, los comités de autodefensa y las
comunidades campesinas, nativas y afroperuanas” Por último, la Ley del sistema de
seguridad ciudadana establece que el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, el
Comité Provincial y el Distrital están presididos por el Ministerio del Interior, el
Alcalde Provincial y el Alcalde Distrital, respectivamente; y que deben tener entre sus
miembros a representantes de los distintos sectores como educación, salud, justicia y
economía, así como de la policía y la sociedad civil.

3.2. Policía comunitaria y Policía Rural

Un buen ejemplo de intervención policial acorde con el espíritu de lo argumentado hasta


acá es la Policía Comunitaria. Esta iniciativa ha sido implementada en diversos países
con Argentina, Brasil y Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití y Venezuela12;
y se caracteriza por poner mayor énfasis en las labores preventivas que en las reactivas,
por trabajar en constante coordinación y apoyo de la comunidad organizada, y por
basarse en una lógica de territorialidad.

Esta forma de institucionalizar la presencia de la policía permite un mayor conocimiento


de los problemas y necesidades locales, y una consecuente mejora en la planificación de
las estrategias y del servicio; además de un mayor compromiso de la comunidad. En el
Perú ha sido desarrollada a manera de proyecto piloto en la ciudad de Trujillo y
significó un importante aporte en la lucha contra la delincuencia. El fortalecimiento de
iniciativas de este tipo seguramente abonaría en favor del sistema de Seguridad
Ciudadana en el país.

3.3. Policía Rural

En su libro “El diseño institucional municipal 1980-2004 y sus implicancias para las
zonas rurales”, Paula Muñoz discute la nueva Ley Orgánica de Municipalidades dado
que no considera suficientemente las diferencias entre los distintos municipios locales,
pues ubica a todos bajo un diseño homogéneo que no considera “las necesidades
específicas de municipalidades ubicadas en sectores poblacionales más precarios y
vulnerables como lo son las zonas rurales de la sierra y selva”13

Además de las respectivas consideraciones respecto a la naturaleza del diseño del


sistema de Seguridad Ciudadana que sería acorde a estos contextos, caben también
precisiones respecto a la naturaleza de la policía encargada de trabajar en ellos. Uno de
los expositores del Foro llegó a proponer que, al igual que existe en la policía la
especialidad de tránsito, forestal, turismo, etc. podría también constituirse la
especialidad de Policía Rural, de manera tal que los efectivos policiales sean de la zona
donde actúen, conozcan la idiosincrasia del pueblo, se ganen la confianza de la
población y las autoridades, y trabajen en constante coordinación con las Rondas
Campesinas.

                                                      
12
VER Joseph Tulchin y Graig Fagan, ibidem
13
Paula Muñoz "El diseño institucional municipal 1980-2004 y sus implicancias para las zonas
rurales", Ed. SER, Lima, 2005

  6
Estas dos perspectivas tienen la cualidad de dar mayor importancia a la dimensión
preventiva de la labor policial y de propiciar un abordaje más sustantivo y menos
abstracto de los problemas que cada localidad tiene en materia de Seguridad Ciudadana.

4. Conclusiones

El tema de la Seguridad Ciudadana exige una perspectiva que se encarne en las


particularidades y que evite toda pretensión de generalización. La única manera de dar
cuenta de lo que los ciudadanos de una localidad esperan al respecto, y de persuadirlos
de la importancia de su activa participación es a partir de estrategias que les permitan
participar tanto en la elaboración de estrategias como en el desarrollo de las acciones.
La gran diversidad de municipios provinciales y distritales hace imposible e inútil toda
solución que se plantee de manera ajena a cada contexto específico. En las zonas rurales
los agentes de Seguridad Ciudadana vienen protagonizando otras formas de violencia
que corresponden al ámbito de otros sistemas de seguridad como el del Orden Interno.
Ese tipo de particularidades necesitan una atención especial. Además, la naturaleza de
los delitos es distinta en las zonas rurales que en las urbanas. Incluso el acceso de la
policía es distinto en uno u otro lugar. El problema de la Seguridad Ciudadana exige,
por lo tanto, una mirada enraizada. Una razón encarnada en lo social.

El asunto no pasa entonces por la elaboración de políticas de estado en seguridad


ciudadana sino por la elaboración de políticas públicas desde los gobiernos locales.
Estas políticas necesitan del conocimiento que puedan aportar los especialistas de los
distintos ámbitos sociales. Sólo de esa manera se pueden diseñar estrategias acordes con
las circunstancias y los recursos. Un peligro latente originado por la precariedad
institucional que atraviesa todo nuestro territorio es la inexistencia de voluntad en
muchos municipios por hacerse cargo del problema. Muchas veces se endosa todo lo
relativo a la seguridad a la policía nacional o se deposita sobre unas cuantas iniciativas o
liderazgos. Un sistema de Seguridad Ciudadana que no se sostenga en una
institucionalidad democrática fuerte y enraizada corre el peligro de no ser sostenible en
el tiempo puesto que al desaparecer las voluntades mencionadas desaparecen también
sus cimientos.

Es importante también reconsiderar el lugar que tiene la policía nacional dentro del
Sistema de Seguridad Ciudadana. Debido a las exigencias de la lucha contrasubversiva
la PNP tuvo que retroceder en su protección cotidiana a los civiles y entrar en una fase
de militarización. Iniciativas como la creación de un fuero militar y un nuevo código de
justicia militar, que abarque tanto a las Fuerzas Armadas como a la Policía Nacional son
una muestra de lo cerca que se encuentra la policía de la milicia dentro de cierto
imaginario social, y lo lejos que se encuentra de la vida civil. Eso es necesario revertir si
se quiere logar un trabajo coordinado con las autoridades políticas locales.

  7