La importancia de la sociedad civil en la tarea de fortalecer las políticas j cé.

públicas y la calidad de las instituciones democráticas es algo que suele

darse por sentado. Lo que no resulta tan claro, sin embargo, es la defi- I
nición misma de sociedad civil: ¿cuál es su función en relación con el CID
Estado y con las agrupaciones políticas?, ¿qué rasgos presentan las
11 ' C.=
denominadas "organizaciones de la sociedad civil" y en qué se diferen- i.'
cian, por ejemplo, de las fundaciones o de cualquier otra asociación?
¿Cuáles son sus recursos y cómo difunden sus actividades? Y, acaso lo :: CI=1

más relevante, ¿de qué modo estas organizaciones pueden incidir en las ' C1=1

políticas públicas? . . CC:

e=
Como punto de partida, este libro asume que las nociones de sociedad
civil y de incidencia son complejas y potencialmente equívocas, y que es
hora de superar las visiones simplistas que presuponen una polaridad CI7
infranqueable entre Estado y sociedad civil y que, por esta razón, ofrecen
CI=I
análisis forzosamente limitados de un polo o del otro.
Lejos de idealizar a la sociedad civil concibiéndola como una suma de
virtudes, opuesta por naturaleza a las reglas del ámbito político, este texto
sostiene que ambos integran un campo de tensiones y cruces, cuyo aná-
lisis pone en evidencia las fortalezas y debilidades de la incidencia
social. Para dar cuenta de esta complejidad, los autores han optado por
una perspectiva crítica y un enfoque plural: la primera parte del libro
expone el debate teórico y el marco conceptual sobre el tema, la segunda '
incluye el relato de experiencias de incidencia política en torno a la
pobreza, los derechos humanos, el medio ambiente y la salud sexual y
reproductiva, y la tercera pasa revista a los claroscuros de la incidencia
política de la sociedad civil.
Si bien este libro reúne experiencias y reflexiones surgidas del Programa _
INICIATIVAS para el fortalecimiento democrático y social, todos los textos
aspiran a abrir interrogantes y a impulsar un debate más amplio sobre
un tema sin duda controvertido.
ISBN: 978-987-619-018-0

I
9 98711901 1

OCILS ,
AVAlhdverskIld de

SallAndrés. p.,.,.-...dmfentodemardtko y sodat

)x1 siglo veintiuno
editores
FLACSO
ARGENTIN.
 Índice
siglo veintiuno editores argentina s.s.
Tucumán 1621 7° N (cro5oAA0), Buenos Aires, Argentina
siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.
Cerro del agua 248, Delegación Coyoacán (04310), D.F., México
siglo veintiuno de espafia editores, s.a
c/Menéndez Pidal, 3 Ars (28006) Madrid, España

Introducción, por Carlos H. Acuña y Arianyz Vacchieri gp

PRIMERA PARTE. LA INCIDENCIA DE LAS
ORGANIZACIONES' DE LA SOCIEDAD CIVIL

•
EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. UN MARCO
CONCEPTUAL Y LA EXPERIENCIA DE INICIATIVAS 015
La incidencia política de la sociedad civil / compilado por Ariana 1. La incidencia de las organizaciones de la
Vacchieri y Carlos H. Acuña
- la ed. - Buenos Aires : Siglo XXI Editores Argentina, 2007. sociedad civil en las politicas públicas.
224p. ; 21x14 cm. (Sociología y politica) Definiciones, explicaciones y evaluaciones de la
literatura especializada local e internacional,
ISBN 978-987-629-018-0
por Marcelo Leiras
1. Sociología Política. I. Vacchieri, Ariana, comp. II. Acuña,
Carlos H., comp.
2. Observaciones para el análisis y la práctica „-----,
CDD 306.2
de la incidencia, por Marcelo Leiras

Portada de Peter Tjebbes S. Experiencias de fortalecimiento democrático

y social, por Equipo de INICIATIVAS 87
©2007, Siglo XXI Editores Argentinas. A.
•
ISBN: 978-987-629-018-o

Impreso en Crafinor SEGUNDA PARTE. LA INCIDENCIA DE LAS

Lamadrid 1576, Villa Ballester ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS
en el mes de diciembre de 2007.
POLÍTICAS PÚBLICAS. DEBATIENDO OTRAS
EXPERIENCIAS EN LA ARGENTINA ACTUAL 147
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina — Made in Argentina
 4. Sociedad civil y políticas de salud y derechos
sexuales y reproductivos, por Silvina Ramos
5. Sociedad civil y políticas de defensa
del medio ambiente, por Jorge Daneri
6. Algunas reflexiones sobre la incidencia
en políticas públicas en materia de
derechos humanos, por Andrea Pochale
()Sociedad civil y políticas de combate
a la pobreza, por Luis Fara
CONCLUSIONES
Repensando los claroscuros de la incidencia
política de la sociedad civil: obstáculos y
debilidades, por Carlos H. Acuña
N11 ,0tv-f
149 Introducción
161
169
Este volumen presenta una parte del trabajo realizado
por el Programa INICIATIVAS para el fortalecimiento democrático
y social, en torno a la reflexión y análisis sobre las estrategias de
incidencia social en las políticas públicas y las condiciones que
189 favorecen o amplían su impacto.
INICIATIVAS es el resultado del encuentro de tres instituciones,
el Centro de Estudios Legales y Sociales (cas), la Facultad Lati-
noamericana de Ciencias Sociales (FLAcso) y la Universidad de
191
San Andrés (UdeSA), que, con el apoyo de la Fundación Ford,
emprendieron un análisis de los problemas sociales y políticos
argentinos que se manifestaron dramáticamente en la crisis desa-
tada hacia finales de 2001. Este análisis permitió reconocer que
la Argentina enfrenta un desafio de simultaneidad. En otras pala-
bras, el patrón de funcionamiento de sus instituciones democrá-
ticas no asegura per se la inclusión social y política, ni el fortaleci-
miento y la profundización de los derechos humanos y sociales.
El ejercicio efectivo de la ciudadanía demanda tanto la construc-
ción de canales institucionales de participación y representación
más eficaces y eficientes, como la generación de condiciones que
aseguren suficientes capacidades y autonomía en la propia socie-
dad civil como para utilizar esos canales. Lo "social" y lo "políti-
co", el Estado y la sociedad civil, se encuentran ineludiblemente
articulados y demandan una acción simultánea de fortalecimien-
to, tanto en su especificidad como en su vínculo.
Fue éste el contexto en que las tres instituciones integraron
sus capacidades y crearon un Fondo de Acción Social y Desarro-
 1. Lá incidencia de las
organizaciones de la sociedad civil
en las políticas públicas.
Definiciones, explicaciones y
evaluaciones de la literatura
especializada local e internacional

MARCELO LEIRAS *

INTRODUCCIÓN'

Este texto reseña y discute la literatura disponible a pro-

pósito de la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil
(OSC) en las políticas públicas. El argumento se organiza del
siguiente modo: la sección 1 expone y analiza las denominacio-
nes y definiciones más frecuentes, señalando sus ventajas y des-
ventajas para el análisis de la intervención política de dichas orga-
nizaciones. La sección 2 presenta, en primer lugar, una serie de
argumentos explicativos para situar el incremento de la actividad
política de las OSC en el marco de transformaciones sociopolíti-
cas más amplias y expone, en una segunda instancia, las valora-
ciones ideológicas positivas y negativas de este incremento. La sec-
ción 3 discute algunos de los desafíos teóricos y metodológicos
que plantea el estudio del fenómeno y evalúa distintas tradicio-
nes de estudio en relación con sus respuestas a esos desafíos. Cie-

Director de las orientaciones en Ciencia Política y en Relaciones

Internacionales de la Universidad de San Andrés y responsable del
seguimiento de proyectos político-institucionales del equipo de INI-
CIATIVAS.
1 Fernando Cafferata, Julieta Lenarduzzi, Ignacio Salgueiro, Ignacio
Sófia y Guadalupe Tuñón colaboraron con la recolección de infor-
mación para la elaboración del presente estudio.
 18 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
rra la exposición una descripción de los mecanismos más habi-
tualmente citados en la literatura para interpretar las experien-
cias de intervención exitosa de las OSC en los procesos de políti-
cas públicas.
- la abstracción y cierta vaguedad.
I. LA SOCIEDAD CIVIL EN PERSPECTIVA POLÍTICA: DEFINICIONES
La sociedad civil abarca un conjunto amplio de organizaciones
con historias, propósitos y formatos muy diversos. Un estudio
exhaustivo sobre este sector en la Argentina (Roitter y González
Bomba!, 2000) ilustra la amplitud y diversidad de este conjunto,
y propone una tipologít que distingue seis tipos básicos de orga-
nizaciones; tres puros (asociaciones civiles, fundaciones y mutua-
les) y tres híbridos (cooperativas, obras sociales y sindicatos). Den-
tro de cada tipo hay subtipos que, en conjunto, suman más de
veinte categorías. Esta complejidad corresponde solamente a un
caso nacional; se puede inferir que, si fuera posible una clasifica-
ción general de alcance comparativo incluiría seguramente
muchas más categorías.
Dada esta diversidad en el fenómeno, no es sorprendente que
exista también diversidad en las nociones propuestas para desig-
narlo y en las interpretaciones de esas nociones, comenzando por
el concepto mismo de sociedad
dad dede— significados distintos desde el tratamiento seminal de
A-dam Ferguson en su History of Civil Society (Hodgkinson y Foley,
2003, vii-xxlv). Por el mismo motivo, porque dentro del concep-
to de sociedad civil caben muchas cosas y muy distintas, tampoco
es sorprendente que muchas de las nociones usadas para nom-
brarla sean muy abstractas, ni que algunas de las más usuales
refieran a las OSC destacando lo que no son antes que lo que son.
Tales, por ejemplo, los casos de las muy frecuentes denominacio-
nes "organizaciones no gubernamentales" y "organizaciones sin
fines de lucro". Otras denominaciones destacan algún aspecto de
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 19
las metas fundamentales de estas organizaciones o sus miembros,
como cuando se habla de "organizaciones de bien público", "de
interés público" o "de voluntarios", 2 pero tampoco pueden evitar
Aunque no son muy precisas, para la mayoría de los usos
corrientes y aun en ciertos usos analíticos estas denominaciones
son suficientemente informativas. Se entiende que refieren a
organizaciones con objetivos que interesan o deberían interesar
a alguna otra gente además de a sus miembros; en ese sentido
pueden considerarse públicas. Se comprende también que en
esas organizaciones se ingresa y se sale voluntariamente y que son
autogobernadas; en ese sentido no son organizaciones estatales
y se parecen a otras organizaciones privadas. Los usos negativos,
que son los más comunes, subrayan dos distinciones necesarias:
hay un espacio público más allá del Estado y lo que queda fuera \
del espacio estatal no se agota en el mundo privado de las fami-
lias y las empresas. Pero para analizar la incidencia de las OSC en
las políticas públicas es necesario ir más allá de esta distinción
básica y de los otros genéricos usuales.
Las definiciones negativas no establecen distinciones categóri-
cas: tampoco las empresas son organizaciones gubernamentales
y el Estado no tiene fines de lucro. Los otros genéricos usuales
pueden dar lugar a equívocos sobre la contribución política
potencial de estas organizaciones. Entre estos equívocos, la refe-
rencia al bien público es el más significativo.
Un ejemplo de este equívoco puede encontrarse en la intro-
ducción a un volumen que reúne estudios de caso de incidencia
de OSC sobre las políticas públicas en América Latina (Villar,
2003). El texto expone inquietudes y puntos de vista semejantes
a los que se presentan aquí, pero define las OSC como "organi-
2 Para una lista más exhaustiva véase Campetella, González Bombal et
al, 2000.
 1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 21
20 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL

supuesto, la posibilidad de que algunos sectores no los consideren

zaciones privadas que producen bienes públicos" (p. 15). De
acuerdo con la clasificación frecuente en economía, los bienes
públicos son bienes de cuyo consumo no puede excluirse a nadie.
y que no se agotan con cada consumo individual; por ejemplo, la
seguridad pública o la legalidad. Son pocas las OSC que produ-
cen este tipo de bienes. En muchos casos, producen bienes que
no se agotan con cada consum . 1 a *vidual ( en ese sentido • ue-
den considerarse colectivos), pero cuvo disfrute se concentra_en_
de alguna cate.goría_social,_en los habitantes de
deJa_organización_(por eso,n_p_spn_públicos). Otro gran conjun-
to de organizaciones demanda la producción de algún bien públi-
bienes sino males y entonces resistan activamente su producción.
Un estudio internacional comparativo (Salamon y Anheier,
1996; Salamon, Anheier et al., 1999) propone una definición
muy influyente en la literatura; especialmente en la derivada de
los casos nacionales latinoamericanos incluidos en ese estudio
(Campetella, González Bombal et al., 2000; Roitter, 2001; Roit-
ter y González Bombal, 2000; Roitter, Rippetoe et al., 1999;
Thompson, 1994). Esta definición destaca atributos de la estruc-
tura y las funciones de las OSC. 3 De acuerdo con ella, estas orga-
nizaciones son: formalmente organizadas, privadas (institucio-
tes d no
-

entre ue
co (por ejemplo, el cuidado del medio ambiente) o la extensión
generar beneficios derivados de la venta de bienes o servicios) y
de algún bien que se - considera público pero del que algún sec-
voluntarias. Esta definición tiene la ventaja de especificar los
tor de la población está excluido (equidad de género, acceso a la
justicia para sectores desprotegidos): lo demanda, no lo produ- atributos positivos q - • • g• en a as e otro tipo
nizaciones. En este sentido, constituye un punto de partida útil.
ce. De modo que las OSC no pueden definirse en general a par-
Sin embargo, el conjunto de entidades que reúnen todos estos
tir del carácter público de los bienes que generan.
atributos es todavía demasiado amplio y los componentes de la
Es posible que el equívoco derive de la ambigüedad misma de
definición traslucen los objetivos del estudio para el que fue pro-
la noción de bien público. Que un objeto, una actividad o un esta-
ducida, que trató fundamentalmente de estimar el peso de este
do de cosas sea un "bien público" en el sentido económico no
sector en el producto nacional y-la demanda de empleo así como
implica que lo sea en el sentido político: que nadie pueda ser
de identificar los determinantes de su crecimiento (Roitter,
excluido del consumo de un bien y que ese bien no se agote con
cada consumo individual no implica que todo el mundo lo valo- 2001; Salamon, Sokolowski et al., 2000).
A ríosotros nos interesa, en cambio, determinar bajo qué condi-
re del mismo modo. Un bien público no es un beneficio general
y el bien público, asumiendo que sea identificable, no es reducti- ciones, con qué motivaciones y con
as olíticas
eillp •. • OS a - • I os aumen-
ble a las metas de ninguna organización particular ni de ningún
taron notablemente tanto la visibilidad pública (González Bombal,
tipo de organización: pública, privada, estatal o no estatal.
1996) como la participación más o menos activa e institucionaliza-
Aclarando este equívoco puede avanzarse hacia una definición
más adecuada a la variedad de propósitos de las OSC y también for-
marse expectativas más prudentes acerca de su incidencia en las
políticas públicas. Algunas OSC, bajo ciertas circunstancias, pue- 3 Aunque el genérico que se usa en el estudio es "organizaciones sin
den contribuir a la producción de bienes públicos. Pero, en gene- fines de lucro".
4 Thompson (1994) agrega también que se trata de organizaciones
ral, debe esperarse que esos bienes sean valorados de distinto "no partidarias". Este agregado es necesario para elaborar una defi-
modo por distintos sectores de la población, incluyendo, por nición exhaustiva.
 22 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
da de este tipo de organizaciones en espacios de decisión política
nacionales e internacionales (Bryce, 2006; Raustiala, 1997; Robert,
McM et ai
Ada —).(75Tg'-áriy Anheier, 1996; Salamon, Anheier
et al., 1999; Steinberg, 1993). No obstante, las asociaciones que
desarrollan regularmente actividades de carácter político son un
subgrupo (de tamaño variable de acuerdo con el momento, el
lugar y la perspectiva de análisis que se adopte) del total de orga-
nizaciones. Son estas instituciones las que nos interesan especial-
mente y, por lo tanto, necesitamos una definición que las describa
más específicamente.
Adaptando la definición de organizaciones de advocacy que
proponen Andrews y Edwards (2004, p. 7) definimos como
organizaciones políticas de la sociedad civil a las "organizacio-
nes que desarrollan. estrategias respaldadas en argumentos de
interés público para promover o resistir cambios sociales que,
si se implementaran, entrarían en conflicto con los intereses o
valores sociales, culturales, políticos o económicos de otros gru-
pos u organizaciones". Las organizaciones políticas de la socie-
dad civil, así entendidas, satisfacen todos los requisitos de la defi-
nición de Salamon y Anheier. A estos requisitos agregan dos
rasgos funcionales: la búsqueda de un cambio social o resistencia
al mismo,5 y la apelación a algún argumento de interés público.
Desde el punto de vista de los objetivos de este trabajo, la defi-
nición propuesta presenta una serie de ventajas: distingue este
subconjunto de organizaciones por la persecución de algún obje-
tivo político; admite que ese objetivo consista tanto en la promo-
ción como en la resistencia a un cambio y reconoce que, aunque
las intervenciones se lleven adelante en nombre del interés públi-
co, el alcance de los objetivos de la organización puede contra-
5 Entendido, de modo genérico y amplio, como cualquier cambio en
las relaciones, las instituciones, las organizaciones, las estructuras o
los resultados sociales y no en el sentido restringido habitual de
cambio de las estructuras sociales.
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 23
riar los intereses o los valores de otros grupos u otras organiza-
ciones. Este reconocimiento es particularmente importante para
articular una perspectiva sensible al carácter conflictivo de los
procesos y las decisiones políticas.
La definición se ajusta más estrechamente a las organizaciones
que desarrollan actividades de advocacy pero puede incluir otro
tipo de estrategias, incluyendo el lobby, la movilización, la partici-
pación en espacios de consulta para el diseño de las políticas
públicas y la colaboración en la implementación y en la evalua-
ción de políticas públicas.
Tal como señalan Andrews y Edwards, la definición sintetiza
una serie de concepciones usuales en distintas tradiciones de
estudio. Esto permite articular las tesis de los estudios multidisci-
plinarios sobre las organizaciones sin fines de lucro y no guber-
namentales con las de los estudios sobre grupos de interés en
ciencia política y las de los estudios sobre movimientos sociales
en sociología y antropología. Esta articulación facilita el uso de
las herramientas teóricas desarrolladas en los estudios tradicio-
nales para el análisis del fenómeno relativamente novedoso de la
intervención política de las OSC.
Ocasionalmente las definiciones desarrolladas en los estudios
sobre movimientos sociales se aplican al análisis del papel políti-
co de las OSC. Estas definiciones son informativas y válidas para
ciertos propósitos, pero introducen restricciones innecesarias,
para los nuestros. Por ejemplo, Jenkins (citado en González Bom-
bal, 2003) acentúa la capacidad de las OSC para representar a
grupos que carecen de representación en otros espacios político-
institucionales. Este acento coincide con el de otra parte de la
literatura sobre las organizaciones de los movimientos sociales,
que se concentra en las entidades que desafían las reglas de inclu-
sión y decisión habituales en los procesos de elaboración de polí-
ticas. Algunas organizaciones políticas de la sociedad civil pue-
den, efectivamente, canalizar la participación o la influencia de
grupos que de otro modo quedarían marginados de la toma de
decisiones. En algunos casos esa participación desafía las reglas
 24 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 25

de juego establecidas. Pero no todas las OSC tienen estas carac-

DE. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL PROCESO DE
terísticas, no existe ningún motivo teórico fuerte para esperar que
LA POLÍTICA PÚBLICA: EXPLICACIONES TEÓRICAS Y
las OSC estén en mejores condiciones que cualquier otro tipo de
VALORACIONES IDEOLÓGICAS
organización para representar a esos grupos y, fundamentalmen-
te, no es necesario que las OSC traigan una "nueva voz" al proce-
Una de las observaciones más frecuentes en la literatura es que a \
so político o a la deliberación pública para que sus intervencio-
partir de las últimas décadas del siglo xx la actividad y el peso
nes sean políticamente relevantes. Frente a estas definiciones,
político de las OSC aumentaron significativamente. Por supues-
sigue siendo preferible la propuesta líneas arriba.
to, la actividad política nunca fue patrimonio exclusivo de los
Sin embargo, pueden anticiparse dos objeciones a esta defini-
gobiernos, los partidos y las corporaciones, pero, al menos en los
ción. En primer lugar, que hace demasiado énfasis en la persecu-
retratos habituales, los regímenes de la inmediata posguerra
ción deliberada de objetivos políticos. En segundo lugar, que pre-
(tanto los democráticos como los totalitarios y los autoritarios)
senta el desarrollo de actividades políticas como el atributo
aparecían como un terreno dominado por las grandes organiza-
distintivo de un subconjunto cuando en realidad debería conce-
ciones. El ingreso de las OSC en este terreno apareció entonces
birse como una dimensión de las actividades de todas las OSC.
r Muchos observa
como una-71-67-p—Eii. -do-res lo etiquetaron como -
Restringir la definición a las organizaciones que persiguen deli-
"•Yd~e+ reernerP"cia:--rerraettniento o reconstrucción de
beradamente objetivos políticos es inevitable si se quiere contar
la~ad ( hen y Arato, 1994, p. ' 9). Algunos analistas
con un lenguaje que retenga un mínimo de capacidad distintiva.
rec azan estas etiqu - tas-Paraellas iación de la arena poli-
Es cierto que en un sentido muy abstracto y remoto todas las acti-
. tica no es una reedición de patrones conocidos previamente sino
vidades de todas las OSC tienen alguna consecuencia política-
un fenómeno en el que predominan los rasgos novedosos. Inde-
mente relevante. Ahora bien, las organizaciones cuyo objetivo
pendientemente de la relevancia de los aspectos precedentes, es
fundamental depende de la sanción de una ley en el Congreso
•
indudable que la activación política de la sociedad civil estimuló
Nacional enfrentan desafíos muy distintos de los que enfrenta,
tanto la actividad teórica de distintas disciplinas sociales como
por ejemplo, un club de barrio cuyo objetivo fundamental es
una reelaboración de argumentos ideológicos para evaluarla. En
ofrecer oportunidades de desarrollo fisico y cultural a sus socios. mentos ideo-
esta sección reseñamos las explicaciones y los argumentos
No todas las OSC son políticas en el sentido propuesto. Por
lógicos más influyentes.
supuesto, tampoco todas lo son centralmente ni todo el tiempo.
La persecución de objetivos políticos es, efectivamente, una
dimensión que puede ser más o menos relevante para describir
EXPLICACIONES ACERCA DE LA CRECIENTE ACTIVIDAD POLÍTICA
a cualquier organización de la sociedad civil. En este sentido, la
DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
definición propuesta no distingue un subconjunto sino que expli-
Las explicaciones más relevantes están asociadas con cambios en
cita un punto de vista. Esto equivale a decir que las OSC intere-
los regímenes políticos, en la regulación estatal de las actividades
san a nuestro análisis en tanto que y en la medida en que, en
económicas, en la extensión de las funciones administrativas del
nombre del bien público, persigan o resistan cambios que pue-
Estado y en la escala territorial de los procesos políticos y econó-
den contradecir los intereses o valores de otros grupos.
micos (globalización). Es probable que existan relaciones de
mutua influencia entre cada una de estas dinámicas. Puesto que
 26 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
la literatura no ofrece explicaciones claras sobre posibles interac-
ciones, aquí las consideramos en forma separada.
Democratización
Una de las interpremcionesings frecuentes presenta la activación
política de _la sociedad-civil_en_estrecha asociación con los próce :_.
_
sos de democratización de la llamada "tercera ola" (Huntington,
__—_-
19DZI La asociación adopta diversas -formas en distintos argu-
mentos y aparece con mayor o menor importancia en la discu-
sión de los procesos democratizadores de acuerdo con los casos
nacionales y la región.
De acuerdo con un primer argumento la activación política de
la sociedad civil debilita a los gobiernos autoritarios y, en ese sen-
tido, promueve la democratización. D ker . entes versiones e este
argumento atribuyen distinta potencia a la sociedad civil como
elemento democratizador. En algunas versiones, la activacion de
la sociedad civil es la Piina;ITCá-usa —aér
iuiOismos Estas versiones Se inspiran fun a- Menta-6-e';
te en
la reie-v-an
- cia-de las OSC en los movimientos democratizadores
del este de Europa, especialmente en Polonia y Checoslovaquia
(Cohen y Arato, 1994, cap. 1). En las versiones más„débiles....la,
relevancia política de la sociedad civil acelera el debilitayniento
de-Tis-re' ImeneiputqvitArips que gqmienza . cón la dificultad
de
Jos aUt.9-ritVistnosparaingittnionalizárse y con las contadipcior_
nes dentro del mismo régimen que que esta dificul/ad g.enera
( 0-15PnneiTY- Schmitter,"1 186).
. La inspiración más frecuente de
esta variante deriva de las transiciones de Europa Mediterránea
y América Latina. De acuerdo con estas explica -aOle— s, Ta- m
—Ovili-
zación Política de la sociedad civil erosiona la dominación auto-
ritaria porque aumenta los costos que debe asumir el régimen
para mantener restringidas la competencia política y la participa-
ción. Restringir la competencia se vuelve más costoso porque
algunos de los sectores movilizados de la sociedad civil pueden
convertirse en aliados tanto de la oposición partidaria como de
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 27
la facción liberalizadora del régimen. Limitar la participación se
vuelve más difícil porque la movilización aumenta el costo políti-
co de la represión.
En otro tipo de argumentos la activación • olítica de la socie-
d avi es más •ten un resu tado antes que una causa de la
democratización. Esta asociación puede explicarse recurriendo
al _wáje
ki de los estudios sobre movimientos sociales. En térmi-
nos de este lenguaje, la democratización ofFEEEZ -indiciones más
favorables para la movilización de los recursos de las OSC (Jen-
kins, 1983; Tarrow, 1988) y oportunidades políticas más propicias
para su intervención (Meyer," rilc-o-ff,--275U-
0 45:11
levantamiento de las restricciones legales a la acción política que
acompaña la democratización reduce los costos de la acción
colectiva. La institucionalización de la competencia política y la
apertura de la esfera pública valorizan las capacidades de movili-
zación, producción de información y argumentación de las OSC
(Goldstone, 2004). Esto estimularía a emprendedores políticos y
a sponsors tanto públicos como privados a realizar las inversiones
necesarias para solucionar los problemas de acción colectiva que
implica la constitución y el mantenimiento de las OSC.
Lin tercer tipo de argumentos sostiene que~pacia
OSC cultiva en los individuos las disposiciones necesarias para par-
de las decisiones políticas
ce los _costos_de_transacción-que-implican- el-diseño,- la. decisión_y
la im_plemer
_it ación
lepórdcas_públicas._,Layersión
c más influyen-
te de_esteárgumentp_es_eLconocido_estudio de Rohert.P.utnain
sobre las diferencias de_carar~ entre loszobiernos regiona-
les italianos (Putnam, 1993). Ellas se explican en función de la
dotación de capital social de cada región y_mi áástiátióhérvotarv-
tarias son el- componente fundamental de ese capital. Este argu-
ntentenie-ti-e -üriáTéláCióTeTaen-a- Pri nuestro tema, porque
no es necesario que las OSC participen activamente en política
para que el mecanismo causal opere. Sin embargo, razonamien-
tos inspirados en el argumento central de Putnam son citados fre-
 28 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
1-111:1 cuentemente en discusiones sobre la relación entre estas organi-
111 zaciones y la política pública (véase por ejemplo Bryce, 2006).
En rigor, solamente el segundo de estos argumentos ofrece una
111 explicación sobre el origen de la politización de las OSC. En el
11[1.1: primero y en el tercero, la actividad política de estas organizacio-
nes es un factor explicativo, no una incógnita a develar. Sin
embargo, puesto que los efectos de retroalimentación positiva
r. son sencillos de imaginar (las OSC producen democracia y la
1¡:H
democracia alimenta a las OSC) y, de acuerdo con algunos esta-
dios, verificables en la práctica (Paxton, 2002), la dirección de la
flecha 'causal inicial parece menos relevante que la estrecha aso-
• ciación qué la mayoría de los estudios encuentran entre la poli-
,. . tización de la sociedad civil y la democratización.
•1,.,
Cambios en el babel regulador del Estado en las actividades económicas
El cambio en las funciones reguladoras del Estado en la econo-
mía es otro de los factores citados habitualmente para explicar el
incremento de la actividad y la relevancia política de las OSC. Este
cambio se inició en distintos momentos en diferentes regiones,
tuvo profundidad y resultados variables en distintos países y afec-
tó a distintas dimensiones del manejo macroeconómico. Los cam-
bios más relevantes para nuestra discusión son: la persecución del
equilibrio fiscal, la privatización y la desregulación, la descentra-
lización y focalización en la provisión de servicios sociales.
En
áspeapectivas
l macroeconómicas
tes hasta la segunda mitad de los arios setenta el gasto público era
considerado como—uTfIWEfiránienta cié-estímulo de la demanda
agregallly,_entonces,..~fla palanca del desarrollo económi-
co. Como resultado de esta creencia, los déficits de las cuentas
públicas no eran percibidos como obstáculos estructurales sino
como desajustes coyunturales consistentes con equilibrios macro-
económicos y sociales de más largo plazo. La coincidencia de altos
niveles de inflación y bajos niveles de crecimiento en las economí-
as centrales y la crisis de endeudamiento externo de buena parte
1. *LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 29
de las economías en desarrollo minaron la credibilidad de este
enfoque. El equilibrio de las cuentas públicas se convirtió, enton-
ces, en una meta fundamental de las políticas económicas. Fren-
te a la dificultad de incrementar los ingresos públicos, la persecu-
ción del equilibrio implicó en la mayoría de los casos una
reducción del gasto público. Puesto que la provisión de servicios
sociales universales típicamente tiene una incidencia muy alta en
el gasto público, el esfuerzo de ajuste implicó, en algunos casos,
una retracción en la cobertura de los servicios sociales 6 y, más fre-
cuentemente, cambios en las modalidades de implementación de
las politicas sociales para incrementar la eficiencia del gasto.
Los cambios en el manejo de las cuentas públicas tuvieron con-
secuencias relevantes para el desarrollo de las OSC. En primer
lugar, produjeron dislocaciones sociales de distinta naturaleza.
Los sistemas universales de provisión de servicios alimentaron
expectativas de protección social. Puesto que esas expectativas no
se redujeron, la retracción en la cobertura de los servicios derivó
en demandas sociales insatisfechas. Esa insatisfacción alimentó
tanto la protesta social como la generación de fuentes alternati-
vas de provisión de servicios, que fueron frecuentemente canali-
zadas a través de OSC. En segundo lugar, con el objetivo de
aumentar la eficiencia en ertrák-15"pu-151-itó,16-s-Estados-delegáFon
distintas funciones asociadas con la implementación de las poli-
ticas sociales en oreanizacionelde la sociedad civil (Acuña, Jelin
)07; González Bombal, Garay et al.,
y Lipsky, 1993).
El diagnóstico sobre los problemas macroeconómicos de la
segunda mitad de los arios setenta no se detuvo en la política fis-
cal sino que implicó una redefinición global en las concepciones .42-"L" V
dominantes sobre el papel del Estado en la economía. Su peso
6 Esa retracción ha sido también atribuida a dinámicas demográficas y
políticas de más largo plazo que no tienen que ver con las metas de
la política económica. Véase, ppr ejemplo, Turner (2001).
30 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
económico, considerado como demandante de dinero, agente de
gasto y ente regulador comenzó a ser percibido como un lastre
que restringía las oportunidades de financiamiento y la capaci-
dad de acción de los agentes privados. Versiones de este diagnós-
tico ocupaban un lugar importante en la economía, la filosofía
política y la teoría social desde la posguerra. Las condiciones eco-
nómicas y financieras de principios de los arios ochenta les die-
ron verosimilitud. La difusión de estas visiones inspiró una serie
de medidas para aligerar el peso económico del Estado, tanto en
su calidad de productor de bienes y servicios como en su calidad
de agente regulador. Estas medidas fueron tomadas, con distin-
to alcance y variados resultados, en los países capitalistas centra-
les, en los países capitalistas en desarrollo yen los países que hasta
inicios de 1990 formaban parte de la esfera de influencia de la
Unión Soviética en Europa central y oriental. Empresas de pro-
piedad pública fueron vendidas a propietarios privados y se pro-
curó reducir la capacidad de intervención de los gobiernos en la
determinación de los precios de bienes clave como el dinero (a
partir de la llamada autonomización de las autoridades moneta-
rias nacionales), el trabajo (mediante la eliminación de las regu-
laciones salariales que fueran más allá del establecimiento de sala-
rios mínimos) y en el comercio exterior (con la reducción de
barreras arancelarias y no arancelarias y la suscripción de acuer-
dos bilaterales y multilaterales).
LaH___:1, i la desregulación crearon cond~ra
ivatizációk_y
el desarrollo de las OSC a trav • - • • • - anisms2kE~0s
casos, estas tomaron a su cargoya prestación de servicios púbTi-
c-61-,'— —tóló¿ habitualmente considerados soCialéi
fán _ „._.,- o la
-(diin . edu-
cación, en Chile, o servicios de salud, en los Estados Unidos)
c6iii6 servicios de infraestructura (es el casode
_ la distribución
, _ de
energía electnca y la provisión de servicios telefónicos en algu-
nas- comunidades pequeñas). En otros casos, las OSC fueron
incorporadas a regímenes de regulación de servicios públicos
_
prestados por empresas, Estos regímenes suelen estar formaliza-
dos en leyes y reconocen la participación & OSC en espacios ins-
' titucionalladps_de-consulta. Tal es, por ejemplo, el caso de los
entes reguladores de servicios públicos en la Argentina. En
ambos casos, al constituirse en actores centrales en áreas políti-
camente sensibles, estas organizaciones adquirieron un relieve
político del que carecían anteriormente.
La descentralización Etszlizaciiin de la asistencia social tam-
bién contribuyeron a dar visibilidad y relevancia al trabajo de las
0-§C. En algunos casos, como se comenta más arriba, estas medi-
lás-fueron -adoptadasfundamenialmente_para aliviar las finanzas
públicas.En_otras ocasiones testuvieron asociadas con procesos
de aesCentralización .política que, en algunos países, a-compaña-
ron la democratización. Independientemente del motivo inicial,
la deiaritariación fl l ion imp icaron definir a lo s
eneficia as í a social de acuerdo con criterios
aí:raigo local y el acceso a comunidades específicas del que ¿lis-
frutan algunas OSC se convirtieron, a los ojos de numerosos ana-
listas y diseñadores de políticas, en herramientas valiosas para la
intervención focalizada. De allí que muchas de estas organizacio-
nes hayan asumido, con resultados dispares (González Bombal,
Garay et al., 2003; Rathgeb Smith y Lipsky, 1993), responsabilida-
des de implementación y adquirido alguna influencia sobre el
diseño de las políticas sociales.
Extensión en las funciones administrativas del Estado
Eicrecimiento de la influencia olítica de las OSC ha sido asociar.
do con otra trans ormación en las funciones de los Estados: la
ampliación del conjunto &AD:u n ssiu_e_sexonvierten-eanbjem
lapfiicaa Esta ampliación es un fenómeno conocido y
analizado desde muy diversos puntos de vista. Ha sido especial-
mente relevante en los estudios sobre las políticas públicas en los
Estados Unidos, en particular en las discusiones sobre el papel de
los grupos de interés en el sistema político norteamericano
 1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 33
32 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
una intervención estatal e institucionalizar el tratamiento de
(McFarland, 2007). En relación con estas discusión_esy_eligis-£ 41---
texts)
ua modelos lunlistas clásicos, Hugh
,--p_ (issue
I/ este tema como responsabilidad de largo plazo (Hula y Jackson-
Elmoore, 2001; Lowry, 1995; Rutheford, 2000; Steinberg, 1993).
Heclo (1978) desarrolló el conceredes de asuntos Las OSC también han sido retratadas como canales en los pro-
networks).
Las redes de asuntos s2nespácios de rekciarlesalLe se_ cesos de emulación internacional en lo que hace a la adopción
1 eneral, informal, entre
eLz__.. de políticas o la formación de instituciones, ambos procesos aso-
forman en la interacció
funcionarios públicos y personas, grupos y organizaciones inte- ciados con la complejización de las burocracias públicas. Estos
redes dan lugar a relaci---
-iairáf.-ris--- ones
enfoques postulan que el desarrollo organizacional del Estado no
resados en un tema part
r
más bien cooperativas -entré activistas y funcionarios y, de acuer- siempre obedece a causas y presiones domésticas. En algunos
do con algunas lecturas, borran los límites entre la burocracia casos resulta de la adopción de modelos internacionales y la difu-
pública y las organizaciones sociales (Nyland, 1995). Esta noción sión de aprendizajes institucionales. De acuerdo con algunos
se expandió rápidamente en el terreno de los estudios sobre polí- estudios de caso, las OSC pueden funcionar como promotores y
ticas públicas en el ámbito internacional (Gormley, 1986; Keck y vehículos de esa difusión (Bennett, 1997). 7
Sikkink, 1998; Kira:, Meister et al., 1984; Sikkink, 1993). La
influencia de las redes de asuntos en la construcción de la sen-
----_----
promoción de decisiones de pollticayública puede inter- Globalización
da-flá- - ¿cien-
. bién como consecuen -cia de la cr•
---y- t-am
p`i-e-tlise-C6ifiii-ausa El término "globalización" es usado para referir una enorme
te— relevancia política de las organizaciones de la sociedad civil. variedad de procesos de muy diversa naturaleza. Muchos de esos
De acuerdo con el argumento de Heclo, las redes e asun os procesos están ocurriendo simultáneamente. El hecho de que
,."--se forman cuando el Estado adopta nuevas responsabilidades coincidan en el tiempo sugiere que están asociados, aunque los
) administrativas. Según la interpretación más frecuente, la expan- términos de esa asociación son difíciles de entender con las teo-
l",
sión temática de estas responsabilidades reduce la probabilidad rías y evidencias empíricas de las que disponemos. Aquí propo-
\j de que los funcionarios públicos (electos o designados) dispon- nemos un uso distinto de esta denominación con el, proposito de
gan de información en cantidad y calidad suficientes para tratar-
_, abre la.1 de ca que presumamos que_esosfenómenos-están.asociados_de algún
1 los. Ese déficit, deinformción
ind~organizacioneique tienen los incentwos,ppltticos o modo particular. Los fenómenos son do_s: elslesarrollo de or_g_á-__
__.. . Algunas OSC adquie-
la competencia profesional para_p ruládo-n-e-s--Y >regímenes internacionales, y la reducción en los cos-
----
ren relevaa _ _
política en la medida en que pueden incorporar- tc
-5-1-dé d internacional de la inforyng_ción.yjas, persa
se a estas redes de asuntos. En' este sentido, la expansión de las Oo-áP - c iosiiecuentemente citados en relación con la globa-
responsabilidades administrativas e ciifii-6-su
del Estado aparé -c— lización, como la reducción en las restricciones a la movilidad
. _ ,
causa.
Yendo un paso más atrás en el proceso, también podernos
encontrar a organizaciones de la sociedad civil. Es frecuente que
7 Estos fenómenos forman parte de la incidencia de "segunda genera-
los Estados asuman nuevas responsabilidades administrativas por- ción" que Carlos H. Acuña discute en el capítulo de conclusiones
\ que algunos movimientos u organizaciones sociales consiguen incluido en este volumen.
incluir un tema en la agenda pública, argumentar que merece
 1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 35
34 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL

organizaciones que reclaman la remoción de las minas anti-per-

internacional del capital y el aumento del comercio internacio-
sonas luego de los conflictos bélicos o de las organizaciones que
nal, quedan fuera del foco de nuestro comentario.
combaten la participación de niños en enfrentamientos armados.
Los regímenes internacionales son "principios, normas, reglas
En segundo lugar, los regímenes y las organizaciones internacio-
y procedimientos para la toma de decisiones alrededor de las cua-
nales pueden servir como recurso político para magnificar la inci-
les convergen las expectativas de los actores en una determinada
dencia de las OSC en la escala nacional. La presión internacio-
área de asuntos" (Krasner, 1982, p. 185). Aunque el concepto
nal puede aumentar los costos de reprimir o demorar la adopción
puede extenderse a cualquier actor que intervenga en la arena
de reformas, y así promover el alcance de los objetivos de algu-
internacional, los actores de los que habla la definición son, fun-
nas OSC. La influencia internacional favoreció la posición domés-
damentalmente, Estados nacionales. Los Estados pueden encon-
tica de, por ejemplo, las organizaciones de derechos humanos y
trar necesario o conveniente estabilizar sus expectativas respecto
aquellas que encuentran obstáculos políticos y culturales para la
del comportamiento de otros Estados por una variedad de moti-
adopción de políticas de salud reproductiva (Keck y Sikkink,
vos. En la mayoría de los casos, los regímenes internacionales se
1998; Misra, 2006). La suscripción de tratados internacionales y
desarrollan y se mantienen para resolver problemas de coordina-
el funcionamiento de las cortes internacionales de justicia per-
ción; es decir, problemas que surgen no porque las preferencias
miten sostener la influencia doméstica de este vector internacio-
de los Estados sean absolutamente conflictivas (aunque pueden
nal a lo largo del tiempo. En este sentido, también puede espe-
serlo parcialmente) sino porque la ausencia de acción concerta-
rarse que multipliquen las oportunidades de intervención
da lleva a resultados indeseables para todas las partes. Muchos de
política de las OSC, lo cual no quiere decir que esas oportunida-
estos problemas de coordinación surgen en relación con el mane-
des vayan a aprovecharse siempre de modo eficaz.
jo de fenómenos que atraviesan las barreras territoriales. Dos
La reducción en el costo de la movilidad internacional de la
ejemplos clásicos son el tratamiento de los temas ambientales y
información y las personas facilita la acción colectiva a escala
la regulación de las telecomunicaciones. También surgen regí-
internacional y, en ese sentido, fortalece la posición de las OSC,
menes internacionales para la resolución de problemas de coo-
tanto en la arena política y en las organizaciones multilaterales
peración, problemas que no están relacionados con la acción
como en los espacios domésticos. Este factor tiene un efecto
concertada, sino con el cumplimiento de compromisos. Un ejem-
independiente r otro indirecto, puesto que también ha estimu-
plo de estos problemas son los regímenes internacionales de
lado el desarrollo de los regímenes y organizaciones internacio-
comercio, muchos de los cuales dan lugar a la formación de orga-
nales que comentamos en los párrafos anteriores. Estos cambios
nizaciones internacionales, entidades encargadas de supervisar
ofrecen a las OSC facilidades para obtener información y difun-
el cumplimiento de las reglas y canalizar la toma de decisiones.
dirla y nuevas oportunidades para obtener recursos y establecer
Los regímenes y las organizaciones internacionales facilitan la
participación política de las OSC por dos razones. En primer alianzas.
Aunque esta reseña no es exhaustiva, permite poner en un con-
lugar, ofrecen una arena internacional de intervención y, en ese
texto histórico el tópico de la politización de las OSC, llamar la
sentido, multiplican las oportunidades políticas de esas organiza-
atención sobre la multiplicidad de fuentes que puede tener este
ciones. La naturaleza del tema de interés de muchas organizacio-
fenómeno y subrayar que sólo puede entenderse en relación con
nes demanda la acción internacional. Tales son los casos, por
procesos más amplios y que afectan a otros actores.
ejemplo, de un sector de las organizaciones ambientales, de las
 36 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
El crecimiento en la significación política de estas organizacio-
nes ha sido objeto de distintas valoraciones. Algunas de ellas son
positivas y otras no. Esas valoraciones adoptan ciertas formas típi-
cas. A continuación reseñamos las más frecuentes.
LOS ARGUMENTOS DE LA SOCIEDAD CIVIL
En 1991, Michael Walzer publicó un ensayo que expone una valo-
ración particularmente persuasiva y prudente del significado
político de la sociedad civil. Originalmente publicado como The
Idea of Civil Society (1991), trascendió con un título distinto en dos
reediciones posteriores: The Civil Society Argument (1992; 1995),
el argumento de la sociedad civil. Ajuicio de Walzer, el argumen-
to de la sociedad civil es un correctivo frente a cuatro argumen-
tos comunes en e, político moderno y que celebran otras
tantas formas de vida como modelos de coexistencia. Los prime-
ros dos argumentos forman parte de la tradición de izquierda: el
de la buena vida asociada con la participación activa en la políti-
ca y el de la buena vida como comunidad autónoma y autorregu-
lada de productores libres. Los otros dos argumentos son repre-
sentativos de los discursos de derecha: el de la buena vida
dedicada a la producción y el intercambio en el mercado y el de
la buena vida como lealtad a la nación. El problema de estos cua-
tro argumentos es su singularidad, su insensibilidad a la comple-
jidad de los asuntos humanos y a los inevitables conflictos de leal-
tades asociados con ella (1995, p. 162). El argumento de la
sociedad civil, en cambio, celebra la sociabilidad, el vincularse
con otros, independientemente de la motivación o el propósito.
Incorpora los otros argumentos, puesto que acepta todos los
impulsos asociativos: la producción, el consumo, la participación.
política, la nacionalidad; pero también niega los otros argumen-
tos, porque requiere preservar la posibilidad de mantener múl-
tiples afiliaciones y múltiples lealtades. La socied_ad_ci~es-
pretada, precisamente porque no tiene ningún propósito
_
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 37
determilládo, es el reinosle,la.pluralidad. El argumento de la plu-
-
ralidad, en la expresión magistral de Walzer, es probablemente
el más persuasivo de los argumentos de la sociedad civil. Pero no
el único ni el más influyente.
Es posible aducir un segundo argumento asociado con el plu-
ralismo. En éste, la multiplicación de asociaciones con vocación
de intervenir en el proceso de políticas contribuye a la descon-
centración del poder y, en ese sentido, hace posible el gobierno
democrático en sociedades complejas. En él aparece la sociedad r
civil concebida como promotora y resguardo del pluralismo poli- I
tico. La multiplicación de intereses privados ha sido una de las
preocupaciones clásicas de la reflexión política moderna. Hasta
finales del siglo )01ilt, fue presentada casi siempre como una ame-
naza para la realización del interés público. Tal es el sentido que
adopta la consideración de las organizaciones representantes de
intereses particulares en los escritos del Iluminismo escocés, par-
ticularmente en el clásico de Adam Ferguson citado más arriba.
• De acuerdo con las interpretaciones habituales, esta preocupa-
ción adquirió un nuevo sentido a partir del trabajo de james
Madison. Los artículos de El Federalista que se le atribuyen pre-
sentan la multiplicación de intereses particulares y su interven-
ción en la arena política como mecanismos de neutralización
recíproca. Según él, este mecanismo garantiza tanto la autono-
mía de las repúblicas frente al poder faccional como las autono-
mías de los poderes locales y los individuos frente al poder cen-
tral. Esta imagen de la democracia moderna, como sistema con
múltiples centros de poder, ha sido y continúa siendo una rica
fuente de inspiración ideológica (McFarland, 2007). Las deman-
das de inclusión política de las OSC encuentran un robusto res-
paldo en esta fuente.
De acuerdo con un tercer argumento, la intervención y la
adopción de responsabilidades políticas por parte de las OSC son
valoradas como complemento o alternativa de la representación
política canalizada a través de las elecciones. Este argumento
juzga el voto como un mecanismo de expresión muy inadecuado
 38 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
con respecto a la complejidad de las decisiones de gobierno y de \
las burocracias públicas modernas. El voto y los partidos políticos
no tienen ni pueden tener sensibilidad suficiente frente ala mul-
tiplicidad de demandas e intereses existentes. La constitución de
OSC y su inclusión en los procesos de toma de decisiones ofre-
cen, entonces, una posibilidad de representación a grupos y
demandas para las que los canales y procedimientos establecidos
no tienen lugar. Presentan de este modo un complemento a los
mecanismos electorales de rendición de cuentas. Otra versión de
eitedtt pede las OSC productoras
argumento
de bienes colectivos que pueden complementar o reemplazar los
provistos por el Estado. Dados su tamaño, su localización y sus
incentivos, estas organizaciones disponen de mejor información
y motivación más adecuada para satisfacer los intereses de las
poblaciones a las que sirven (Bryce, 2006; Steinberg, 1993). Así,
es más probable que los mecanismos de rendición de cuentas,
aun los informales, funcionen eficazmente. Esta noción de la
sqciedad civil como refuerzo de representación esgrime razones
val—ora desde un punto de vista distinto. En el caso anterior, la des-
mismo. En este caso,
es un medio para producir mecanismos de representación más
sensibles a las demandas y preferencias ciudadanas.
Es posible articular una defensa de la sociedad civil a partir de
un cuarto punto de vista: la eficiencia. Desde esta perspectiva las
1 í asociaciones de la sociedad civil, junto con otrass asociaciones l
voluntarias las empresas, ofrecen alternativa
in esquemas estatales de provisión de bienes colectivos, típicamen-
te centralizados y rígidos. La asociación voluntaria funciona en
este caso como serial de valoración de un bien y, entonces, como
serial de disposición a contribuir, con tiempo o dinero, a su pro-L ,
ducción (Casella y Frey, 1992). Las OSC funcionan aquí como
vehículos de eficiencia económica por motivos semejantes a los
que se ofrecen para presentarlas como vehículos eficaces de
representación política: tienen motivos más fuertes y condiciones
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 39
más propicias que el Estado para satisfacer las demandas de sus
públicos.
El argumento de la sociedad civil no es uno. Considerando sólo
los más frecuentes, hay por lo menos cuatro. Aunque destacan
valores distintos y su combinación puede dar lugar a inconsisten-
cias, son compatibles y aparecen muchas veces mezclados en las
discusiones acerca de la contribución política de las OSC. El
retrato de esas discusiones sería incompleto si no consideramos
algunos contra-argumentos, que aparecen con frecuencia similar
y ofrecen razones de poder persuasivo equivalente.
CONTRA-ARGUMENTOS
La participación política y el interés por los asuntos públicos no
condensan todas las virtudes humanas ni reflejan siempre las
superiores. Éste es el primer argumento fuerte del texto deWal-
zeij los motivos que ofrece para respaldarlo son convincentes.
ero, como él mismo advierte: "[...] no hay forma de escapar al
poder y la coerción ni posibilidad de elegir, como los viejos anar-
quistas, sólo la sociedad civil" (1995, p. 167). La sociedad civil
no se sostiene ni se basta a sí misma _ el Estado no es meramen-
te una_entre_Arariaslormas d_e_As9g1APilrl P9.111,m_ELKIta_.do, él
mismo una asociación, es condición de posibilidad de todas las
otras asociaciones y, lo que es particularmente importante para
_
nuestros propósitos, es condición de la civilidad_ Vra:Piii ráida•21--
-
de la sociedad civil. Sin un marco de reglas comunes (que impli-
ca la obediencia a la autoridad común que vigila el cumplimien-
to de esas reglas) la civilidad de la sociedad civil "se disuelve en
multiplicidad de lealtades a un archipiélago de organizaciones.
Ésta es una de las enseñanzas de los filósofos contractualistas clá-
sicos y continúa siendo relevante para leer la situación contem-
poránea. Sin un marco de reglas comunes, la pluralidad de la
sociedad civil no es pluralidad sino multiplicación de singulari-
dades.

40 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
Buena parte del interés por explorar las condiciones de inciden-
cia de las OSC en las políticas públicas implica un reconocimien-
to tácito de la centralidad del Estado. La voluntad de pasar de la
acción expresiva y el trabajo de advocacy sugiere que aunque algu-
nos movimientos han abandonado la aspiración de conquistar el
Estado, éste continúa siendo una herramienta de acción politica
ineludible (Acuña, Jelin et al., 2007; González Bomba', 2003; Villar,
2003). No obstante, en algunos casos, la vocación de participación
política puede traducir una intención de neutralizar o reemplazar
el Estado. En estos casos, la vocación antiautoritaria de los movi-
mientos sociales en los que muchas OSC reconocen su anteceden-
te, se transforma en vocación antiestatal y, entonces, antipolitica.
IRepitiendo a Walzer, no hay motivos para elegir sólo la política,
Wit pero no se puede prescindir de ella. La acción política no se agota
en el Estado, pero no puede eludirlo. Del poder y la coerción no
se escapa, éstos pueden ser herramienta de profundización demo-
crática en la medida en que se proteja al Estado como bien públi-
co y recurso común de acción política.
Motivos semejantes inspiran la impugnación del argumento de
la sociedad civil como pluralismo político desde un punto de vista
democrático. De acuerdo con esta impugnación, la multiplicación
de intereses particulares políticamente organizados no implica
ninguna garantía de neutralización recíproca sino que aumenta
el peligro de captura y colonización del aparato estatal. Esta
impugnación ha sido un tema frecuente de los críticos del funcio-
namiento de la democracia norteamericana (Wright Mills, 1956)
y es retomada por críticos contemporáneos de la globalización
(Cerny, 1999). Desde el punto de vista de estos críticos, la sobera-
nía estatal es condición del gobierno democrático. La activación
política de las organizaciones de la sociedad civil, en la medida en
que contribuye a la superposición e intersección entre estructu-
ras de gobierno, debilita la soberanía estatal y erosiona, entonces,
el instrumento de las decisiones democráticas de gobierno.
Un tercer contra-ar: mento cu - •• • . • ue la participación en
ntaria generevalores y ac
cualquier organización
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 41
rno
patillescznelgóllis_____dero orrkiro Esta objeción es frecuen-
te en las críticas del trabajo de Robert Putnam citado más arriba
y ha sido expuesta de modo particularmente convincente por
Theiss-Morse y Hibbing (2005). A partir de la evaluación de una
amplia literatura, los autores encuentran que no todas las orga-
nizaciones voluntarias promueven valores democráticos (ésta es
la más común de las críticas a Putnam), que las asociaciones
voluntarias reúnen a gente parecida entre sí (lo cual no favorece
el cultivo de actitudes pluralistas) y que la participación en aso-
ciaciones voluntarias, más que volcarlos hacia la política, desinte-
resa a sus miembros respecto de ella. 8
Considerando estos contra-argumentos, la incidencia de las
OSC en la política pública presenta desafios particulares. Las
objeciones están inspiradas por un denominador común: la polí-
tica es una forma de acción pública sui generis. Incidir en las polí-
ticas públicas requiere reconocer, afirmar y resguardar esa singu-
laridad. Para participar eficazmente y de modo productivo en la
política pública es necesario internalizar el punto de vista del
Estado, y hacerlo implica reconocer la inevitabilidad de la coer-
ción y la necesidad de un marco de reglas y un espacio de acción
comunes. El argumento de la sociedad civil, en cualquiera de sus
variantes, no la asume como una versión superior de lo público.
Por el contrario, supone, tal como lo enfatiza Walzer, el recono-
cimiento de que no existe tal versión superior. Si compartimos
este reconocimiento y, al mismo tiempo, aceptamos la inevitabi-
lidad de la coerción, la afirmación de la política y la estatalidad
aparecen como corolarios del argumento de la sociedad civil
como pluralidad. Esta afirmación no es una síntesis del cotejo
entre argumen\ os y contra-argumentos, sino una advertencia ini-
cial para evitar 1 s errores más comunes al considerar la contri-
bución potencial de las OSC a las políticas públicas.
8 Estos hallazgos confirman los de los estudios y ensayos compilados
anteriormente por Skocpol y Fiorina (1999).

42 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
HL INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:
DESAFÍOS ANALÍTICOS Y HALLAZGOS •
En la primera parte de la sección anterior hemos relevado argu-
mentos que nos permiten entender bajo qué condiciones contex-
tuales puede esperarse que las OSC desarrollen la motivación y
encuentren el espacio para participar de procesos de elaboración
de políticas públicas. En esta sección reseñaremos algunos análi-
sis sobre las condiciones bajo las cuales esa incidencia puede ser
eficaz. Dada la variedad de organizaciones en la sociedad civil, la
complejidad del Estado como organización y la particularidad de
las experiencias nacionales y transnacionales, dar cuenta de esas
condiciones implica resolver gran cantidad de desafios teóricos y
metodológicos. Comenzamos nuestra indagación señalando bre-
vemente qué grado de exactitud y generalidad podemos esperar
dado el conocimiento disponible y la experiencia acumulada. A
continuación discutimos las dificultades asociadas con la verifica-
ción de experiencias de incidencia. Fs2s dificultades tienen dimen-
siones teóricas (¿qué cuenta como incidencia?) y metodológicas
(cómo asignar atributos de las políticas públicas a la incidencia
de las OSC?). Exponemos más adelante la variedad de espacios en
los que puede verificarse la incidencia tomando en cuenta la
estructura de los Estados y la de los procesos de configuración de
políticas públicas. Comentamos luego cuál es la magnitud de inci-
dencia esperable tomando en cuenta que las OSC participan de
.
arenas políticas en las que también intervienen otros actores. Ter-
minamos describiendo algunos mecanismos de incidencia a par-
tir de la síntesis de la experiencia nacional e internacional y las lec-
ciones aprendidas en la implementación de INICIATIVAS.
¿ARGUMENTOS GENERALES?
La cantidad y la variedad de estudios sobre la participación de las
OSC en las políticas públicas son abrumadoras. Si incluimos en
la revisión la literatura sobre movimientos sociales y grupos de
•
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 43
interés, el universo se amplía aún más. Para dar una idea de la
"- magnitud de la producción relevante para el tema, un estudio de
Burstein y Linton (2002) sobre el impacto relativo de las organi-
zaciones de los movimientos sociales, los partidos políticos y la
opinión pública sobre la politica pública incluyó 53 artículos, con-
' iando solamente los publicados entre 1990 y 2000 en las revistas
académicas más influyentes en ciencia política y sociología de los
Estados Unidos. Esos 53 artículos presentan 230 medidas de
impacto sobre la política pública (Burstein y Linton, 2002, p.
390). A pesar de la intensidad del esfuerzo intelectual invertido
en esta empresa, los progresos en términos de acumulación de
conocimientos han sido limitados.
Algunos autores atribuyen las dificultades en la elaboración
de argumentos generales a variaciones en la conceptualización
de los fenómenos de interés y en la teorización sobre los efec-
tos causales (Meyer, 2004; Meyer y Minkoff, 2004). Otros atri-
buyen este lento avance a la falta de articulación explícita entre
disciplinas o tradiciones de estudio (Andrews y Edwards, 2004;
Roitter, 2001). Estas consideraciones coinciden con las conclu-
siones de la revisión que realizamos para este estudio. Pero es
posible que la dificultad para progresar en el conocimiento
reconozca motivos más profundos. Como señaláramos al comien-
zo de la segunda sección, sociedad civil es un término demasigdo
ari-ip•ro—(a
_ eliberadamente amplia)_comapam-contener el míni-,_
mo de homogeneidad indispensable_para quecualquierzenera-
_
lizáa-sYn tenga algún valor informativo. Parece_entómás,pitt_
dente dEWT6Ilar un vocabular _i_o_que_permita.slistinguir~
dé la soaéaáa-CiV— il a—las orgrizáciones_quomparten_atributos
modultrgitiiárT--e evantes y elaborar hipótesis testeables en relación
cein esos tipos más acotados de organizaciones. Aunque existen
en la literatura varias tipologías de organizaciones, ninguna goza
de la aceptación general necesaria para estructurar un programa
común de investigación.
En función de lo señalado anteriormente, una exploración
más convincente de las capacidades políticas de las OSC nece-
 1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 45
44 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL

análisis. 10 En otras etapas es más dificil determinar si la inter-

sita: a) acuerdos terminológicos más amplios; b) argumentos
vención de las OSC constituye un caso de incidencia. Este pro-
descriptivos más exhaustivos y c) teorías acotadas por tipos de
blema se presenta particularmente en lo referido a la etapa de
organización. Sorteando estas dificultades conceptuales y las
implementación. En algunos casos, las OSC desarrollan activida- \
barreras disciplinarias, pueden de todos modos encontrarse
des, autónomamente o en coordinación con autoridades estata-
algunos mecanismos causales repetidos(Elster, 1998; Hedstróm
les, que complementan y en ese sentido inciden sobre los resul-
y Swedberg, 1998). No podemos hacer afirmaciones fuertes
tados de la implementación (INICIATIVAS para el fortalecimiento
sobre la validez general de estos mecanismos, pero ellos seña-
democrático y social 2005 ofrece ejemplos de este tipo). En otros
lan en qué dirección vale la pena continuar explorando. Des-
casos, las OSC sirven simplemente como canales de distribución
cribimos algunos de ellos en el apartado final de esta sección.
de bienes o servicios generados desde el Estado y de acuerdo con
un diseño decidido desde allí (González Bombal, Garay el al., 2003
cita ejemplos que confirman esta apreciación en relación con la
¿QUÉ CUENTA COMO INCIDENCIA?: LEGISLACIÓN,
implementación de políticas sociales focalizadas en la Argentina
IMPLEMENTACIÓN, MEDIACIONES Y MEDICIONES
durante los años noventa). Es conveniente considerar esos casos
Una de las dificultades más importantes entre las señaladas ante-
como instancias de participación y reservar el uso de "incidencia"
riormente consiste en determinar qué cuenta como incidencia.
para intervenciones en las que las OSC tienen algún impacto rele-
Esta dificultad tiene dos aspectos. El primero de ellos es teórico.
vante sobre la política en cuestión.
Casi todos los estudios que hemos relevado procuran resolver este
Un tratamiento más completo del problema de la incidencia
aspecto del problema considerando por separado cada una de las
requiere complementar el esquema de etapas de la política públi-
etapas de la política pública: determinación de la agenda, iden-
ca en dos sentidos. En primer lugar, como se señala en la segunda
tificación de las opciones de decisión, elaboración de la decisión,
sección de este estudio, la actividad política de las OSC incluye
implementación, monitoreo y evaluación. 9
tanto la promoción de cambios como la resistencia a los cambios.
Es relativamente sencillo aceptar señales típicas de algunas
La resistencia eficaz puede manifestarse en la adopción de decisio-
de estas etapas como instancias de incidencia. Por ejemplo, la
nes o en no decisiones. Las no decisiones puedén resultar de la
inclusión de un tema en la agenda pública, en la medida en
exclusión de un tema de la agenda pública o del mantenimiento
que pueda atribuirse de modo convincente a alguna interven-
del statu quo aunque el problema haya ingresado. El registro de las
ción de OSC, podría entenderse de este modo. Lo mismo
no decisiones puede ser dificil desde el punto de vista metodoló-
podría afirmarse respecto de la formulación de una, ley, un
gico, pero debe contemplarse esa posibilidad teórica.
cambio en la reglamentación o el diseño de un programa. Esto
es así, aunque dentro de cada una de esas etapas pueden iden-
tificarse dimensiones particulares que hacen más complejo el

19 Por ejemplo, Rutheford (2000, p. 80) distingue, en cuanto a la agenda

de políticas públicas, dimensiones cognitivas (temas de agenda como
unidades de información) y normativas (temas de agenda como
objeto de juicios éticos). Las eficacia de las intervenciones de las OSC
9 Distintos estudios proponen distintas enumeraciones y denominacio-
puede variar respecto de cada una de estas dimensiones.
nes para las etapas, pero las diferencias son pequeñas.
46 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
En segundo lugar, es necesario considerar que la incidencia de
las OSC puede ser mediada por otros grupos o actores. Por ejem-
plo, las acciones de advocacy de las OSC pueden persuadir a seg-
mentos de la opinión pública y a los funcionarios públicos a adop-
tar cambios que estos segmentos juzgan favorables por motivos
electorales y no por la intervención directa de las OSC. Una des-
cripción adecuada de las condiciones de incidencia requiere un
inventario exhaustivo de las posibilidades de mediación, en par-
ticular de la relación entre las OSC, los partidos políticos y la opi-
nión pública (Burstein y Linton, 2002; Costain y Majstorovic,
1994).
La atribución de propiedades de las políticas públicas a la inter-
vención de estas organizaciones plantea desafíos metodológicos
complicados, entre otras cosas porque la incidencia de las OSC
frecuentemente está mediada por, o coexiste con, los intentos de
influencia de otras organizaciones. Los estudios de caso, que
constituyen el diseño más usado, son especialmente vulnerables
a esta dificultad. Aun cuando el control estadístico sea difícil o
inadecuado a la naturaleza de los datos disponibles, otras técni-
cas frecuentes en los estudios comparativos sobre otros temas,
como el contraste de contextos (Skocpol, 1994) o de desarrollo
más reciente, como el análisis de conjuntos (Ragin, 2006), pue-
den ayudar a sopesar la validez de los hallazgos de los estudios de
caso. Estas técnicas están prácticamente ausentes de los estudios
relevados.
Otro rasgo frecuente en los estudios es la concentración en
casos "exitosos" de incidencia. Esta concentración puede llevar a
sobreestimar la relevancia de algunos atributos de las organiza-
ciones que efectivamente consiguen incidir porque no permite
identificar si son esos atributos u otros los que las distinguen de
aquellas organizaciones que tratan de incidir pero no pueden.
Por ejemplo Rees (1999) estudia las 12 organizaciones sin fines
de lucro más influyentes sobre la actividad legislativa en el Con-
greso de los Estados Unidos y atribuye la eficacia de estas organi-
zaciones simplemente a los factores mencionados más frecuente-
LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 47
mente en entrevistas con los líderes de estas organizaciones. Sin
el contraste con casos negativos de incidencia (lo que no necesa-
riamente demanda el empleo de métodos estadísticos) es dificil
confirmar la relevancia de los factores mencionados.
La recurrencia de los estudios de caso ha conspirado también
contra el desarrollo sistemático de indicadores de incidencia. Las
descripciones e interpretaciones propuestas suelen ser muy
dependientes de las peculiaridades de las organizaciones, la natu-
raleza de las políticas y los países analizados. Considerando las
dificultades señaladas anteriormente es deseable y, a partir de la
enorme riqueza de estudios producidos, posible, avanzar en la
producción de indicadores de relevancia independientes de la
especificidad de los contextos.
VARIEDADES DE LA INCIDENCIA: ETAPAS, SECTORES, PODERES Y
NIVELES DE GOBIERNO
Como se ha señalado, una de las coincidencias generales en la
literatura es la distinción de las
aaerdo con la etapa de la política de que se trate. Puesto que
caetaptt-ply inámicas distintas, requiere entonces dife-
rentes capacidades y distintas estrategias de las OSC (Burstein,
1991; Soule y King, 2006). Otra distinción frecuente correspon-
de con las diferencias sectoriales entre las políticascuña, Jelin
et al., 2007; Casey, 2002; González Bombal y Villar, 1003; Kirst,
Meister et al., 1984). La naturaleza de los problemas y la estruc-
tura de la burocracia estatal
ñali va significativamente
— entre sec.:
L_ denominarse_s_pec:_
el a
to" _
administrativo
.... delproblema.
Otras dimensiones político-institucionales relevantes están
prácticamente ausentes en los estudios relevados. Las arenas polí-
ticas más frecuentemente estudiadas son las agencias de los eje-
cutivos, el poder legislativo (con casi absoluto predominio de los
48 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
estudios sobre el Congreso de los Estados Unidos) y las organiza-
ciones internacionales (en las que también predominan los agen-
tes del Ejecutivo). La intervención sobre las legislaturas de otros
países y la rica experiencia práctica de estrategias de incidencia
judicial (acerca de la cual el movimiento de derechos humanos
y el movimiento ambiental en la Argentina ofrecen numerosos
ejemplos) no han tenido hasta el momento un impacto significa-
tivo en la elaboración teórica.
En términos de niveles de gobierno, las dinámicas nacionales
on las más frecuentemente analizadas, aunque una porción
importante de la literatura más reciente da cuenta de las dinámi-
cas locales (Acuña, Jelin el al., 2007; Hula y Jackson-Elmoore,
2001; Sampson, McAdam et al., 2005). El primer nivel subnacio-
nal (provincial o estadual) es tratado por pocos estudios (por
ejemplo, los referidos a los procesos de descentralización en Amé-
rica Latina) y no hemos encontrado contrastes explícitos entre
las condiciones para la incidencia de las OSC en distintos niveles
de gobierno.
La debilidad del tratamiento de los factorespónico-institucio:
nales no administrativos es consistente con la concentración de
de incluir esos otros factores en el análisis se haría más
evidente tan pronto como se prestara atención a las motivaciones
de los funcionarios públicos. Elanálisis de estás_ótiac m iiones
demanda, en prirner.Lagar, el recon,achniento_delaszegla&-cons-
tituci-oe_estructuran la intraacción_entre_las ejecntivos,
iásm° ayorías legislativas v los funcionarios_kulicialessemindo
discusión de la influencia
las organizaciones
11 Los motivos de los funcionarios públicos, electos o no electos, sólo
aparecen tratados explícitamente en un estudio que documenta la
cooptación de esas organizaciones como instrumento de supervi-
vencia política de un régimen autoritario (Wiktorowicz, 2000).
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 49
interacción entre los funcionarios electos y los ciudadanos media-
dapórel ré IteiA.p1.Mral. La literatura de raíz institucionalis-
ta disponible en el área de la ciencia política ofrece una serie de
' argumentos para estimar el efecto individual y algunas de las inte-
racciones entre estos factores (Carey, 2000). Ellos permitirían
complementar los aportes de los estudios sobre OSC, grupos de
interés y movimientos sociales.
• Hasta el momento los estudios han explorado una parte peque-
ña del mapa social e institucional de la incidencia y lo han hecho
de modo incompleto. Hay áreas importantes de la experiencia de
las OSC que aún aguardan un tratamiento sistemático y hay acto-
res dentro de las áreas ya exploradas cuyas motivaciones pueden
elucidarse con herramientas teóricas probadas en el análisis de
otras cuestiones. Esto señala una dirección posible para las inves-
tigaciones futuras.
LOS LÍMITES DE LA INCIDENCIA: OSC, OPINIÓN PÚBLICA,
PARTIDOS Y GOBIERNOS
Para evaluar cuánto inciden las OSC es indispensable formarse
alguna expectativa respecto de cuánto podrían incidir. Esa
expectativa debería estar apoyada en argumentos teóricos que
permitan evitar optimismos desmedidos o subestimaciones sin
fundamento. Al respecto, los argumentos más desarrollados se
encuentran en la literatura sociológica sobre los movimientos
sociales. Como se comenta brevemente líneas arriba, en esta lite-
ratura predominan dos enfoques: el de la movilización de recur-
sos y el de las estructuras de oportunidades políticas (Goldsto-
ne, 2004; Jenkins, 1983; Jenkins, Jacobs et al., 2003; Meyer, 2004;
Meyer y Staggenborg, 1996; Tarrow, 1988). Ambos son relevan-
tes para estimar el alcance potencial de la incidencia de las OSC,
pero el enfoque de oportunidades políticas lo es más directa-
mente.
El enfoque de movilización de recursos resultó de una serie de
esfuerzos para determinar bajo qué condiciones los movimientos

50 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
sociales consiguen superar los problemas de acción colectiva. El
tratamiento original de Olson (1965) proponía el tamaño peque-
ño, la homogeneidad y la capacidad de los grupos para distribuir
beneficios selectivos entre sus miembros como soluciones bási-
cas. Los estudios que desarrollaron el enfoque de movilización
de recursos identificaron sucedáneos de estas soluciones básicas,
particularmente la influencia de emprendedores sociales indivi-
duales y la de grupos que actúan como sponsors. Las conclusiones
de estos estudios pueden leerse de dos modos y ambos son útiles
para nuestros propósitos. De acuerdo con la primera lectura estos
estudios permiten identificar qué grupos tienen más probabili-
dades de constituir OSC y qué OSC tienen más probabilidades
de resolver eficazmente á lo largo del tiempo sus problemas de
acción colectiva. Los grupos con mayor probabilidad de organi-
zarse son los pequeños y homogéneos, que tienen la capacidad
de "cerrarse" al exterior y distribuir beneficios exclusivamente
entre sus miembros. Las OSC que tienen mayor probabilidad de
resolver sus problemas de acción colectiva son las que cuentan
con la participación de emprendedores altamente motivados o
con el respaldo de sponsors consecuentes. La segunda lectura (que
no implica una refutación de la anterior) es que los grupos y las
organizaciones que satisfacen estos requisitos son muy pocos.
Burstein y Sausner concluyen (2005) que las condiciones de reso-
lución de los problemas de acción colectiva son muy exigentes y
en consecuencia debería sorprendernos que algunas organiza-
ciones estén en condiciones de intervenir eficazmente en la
arena pública. Algunos estudios agregan que es probable que una
mayoría de esas pocas organizaciones representen a los sectores
sociales de más altos ingresos y nivel de instrucción.
Pero el esfuerzo necesario para movilizar recursos no puede
considerarse de modo independiente de las oportunidades de
acción política que ofrece el contexto social e institucional. La
perspectiva de acción colectiva del enfoque anterior puede
entonces vincularse con los argumentos de estructura de oportu-
nidades. Esas estructuras son tanto más propicias cuanto mayor
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 51
sea la apertura de los espacios institucionales para la inclusión de
nuevos actores, mayor la disponibilidad de opciones de alianza
con los actores ya incluidos y mayores las capacidades políticas
del Estado. Los estudios que utilizan este enfoque no llegan a
conclusiones comunes. Jenkins y sus coautores (2003) encuen-
tran que efectivamente la percepción de un incremento en las
oportunidades de influencia política estimuló la acción colectiva
de protesta en las comunidades representantes de la población
afroamericana en los Estados Unidos. Por su parte, Goldstone
(2004) sostiene que la democratización alimenta la acción colec-
tiva; pero esta acción no proviene de sectores excluidos del siste-
ma político sino que es una herramienta dentro del menú al que
recurren los actores políticos establecidos para alcanzar sus obje-
tivos. En ambos casos se espera el mismo resultado, mayor acción
colectiva, aunque las motivaciones y los mecanismos son distin-
tos. Sin embargo, entender bajo qué condiciones puede ocurrir
un intento de influencia es distinto de entender bajo qué condi-
ciones éste puede ser eficaz.
Burstein y Linton (2002) presentan una evaluación más sobria
del argumento de oportunidades políticas (similar a la de •Giug-
ni, 1998). En su modelo, las decisiones gubernamentales pueden
obedecer a tres fuentes de influencia: la presión de las organiza-
ciones de los movimientos sociales, la de los partidos políticos y
las demandas difusas y no organizadas de la opinión pública. Los
resultados revelan que si bien las decisiones gubernamentales fre-
cuentemente coinciden con las preferencias de las organizaciones
de los movimientos sociales y las de los partidos, rara vez lo hacen
sin la mediación de la opinión pública o en contradicción con los
objetivos de supervivencia electoral de los funcionarios. Los auto-
res interpretan estos resultados como prueba de que los intereses
organizados, tanto en forma de partidos políticos como de orga-
nizaciones autónomas de la sociedad civil, rara vez tienen peso
político propio suficiente como para orientar la política pública
en contra de las intenciones de los funcionarios y las preferencias
de los votantes no organizados. Burstein y Sausner (2005) com-
 III

1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 53

1 ,•... 52 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
• I
Un desarrollo más sistemático del argumento de oportunida-
plementan esa interpretación, agregando que la debilidad de las
des políticas demanda, nuevamente, un análisis detallado de los
organizaciones de los movimientos sociales puede atribuirse a la
incentivos, las trayectorias y las aspiraciones de los funcionarios \
.relativa infrecuencia de la acción colectiva autónoma.
electos, los designados y las organizaciones partidarias de las que \
Si bien la mayoría de los estudios citados analiza procesos polí-
ellos participan.
ticos en los Estados Unidos y puede entonces reflejar caracterís-
ticas particulares de esa sociedad y ese sistema político, la estruc-
tura teórica del argumento es persuasiva y puede adaptarse a
MECANISMOS DE INCIDENCIA: HALLAZGOS COMUNES DE LOS
otros contextos nacionales. Las conclusiones para el análisis de
ESTUDIOS Y LA EXPERIENCIA DE INICIATIVAS
la incidencia de las OSC sobre las políticas públicas son relativa-
Como se señala más arriba, no es posible elaborar una teoría
mente simples pero importantes: general sobre las condiciones de incidencia de las OSC en las
políticas públicas. Sin embargo, a partir de las enseñanzas de los
• Primero, la organización para la incidencia política demanda la casos exitosos (incluyendo las de los proyectos acompañados
resolución de problemas de acción colectiva exigentes que pre-
desde DilaAlivAs) puede identificarse una colección ilustrativa de
sentan desafios de distinta intensidad para diferentes grupos.
mecanismos a través de los cuales esa incidencia tiene lugar. El
• Segundo, el nivel típico de esfuerzos de incidencia debería ser
documento Experiencias.., ofrece un análisis preliminar de dichos
bajo y tanto más bajo cuanto más cerrado se perciba el sistema
mecanismos. Aquí se reseñan algunos de esos argumentos y se los
político. La "cerrazón" del sistema político puede manifestar-
compara con los hallazgos de los estudios internacionales.
se como violación de las garantías formales de participación y
Como es costumbre en la literatura sobre este tema, el análisis
competencia política o como imposición de barreras institu-
se divide de acuerdo con las etapas de la política pública. Para
cionales a la formación de nuevos grupos políticos, incluyen-
cada etapa se indica el mecanismo de incidencia y la "ventaja com-
do nuevos partidos.I 2 parativa" de las OSC con el que está asociado. Por "ventaja com-
• Tercero, el éxito de los esfuerzos de incidencia "desde afuera" parativa" entendemos los atributos que las OSC están en mejores
que efectivamente se realizan depende de la adaptación a los
condiciones de desarrollar respecto de otro tipo de organizacio-
incentivos y metas políticos de los actores "de adentro". Aún
nes. Esto no implica que sean atributos exclusivos de este tipo de
más, si el argumento de Goldstone es correcto (como también
organizaciones ni que todas las OSC los desarrollen en la misma
sugiere González Bomba!, 2003), lo que puede parecer acción
magnitud o con la misma facilidad. La evidencia sugiere (aunque
política "desde afuera" en algunos casos es estrategia política
no demuestra categóricamente) que estos atributos están asocia- \
impulsada "desde adentro".
dos con las experiencias de intervención política exitosa.
Entla etapa de constitución de la agenda pública, las OSC inter-
vienen a través de dos mecanismos fundamentales: la producción
12 Un argumento como éste permitiría explicar la diferencia en los r■ p•rtirm•rste y fiable V la difusión onor'tUna de esa
niveles de actividad política de las OSC que desempeñan actividades
en distintas provincias argentinas, así como la concentración de la
acción en el nivel nacional, que presenta oportunidades de acción El primero de estos mecanismos resuelve asimetrías de informa-
más propicias aunque no necesariamente promesas de impacto más ción entre funcionarios y ciudadanos, entre legisladores y funcio-
alto.
 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
54
narios del Poder Ejecutivo o entre miembros de distinto nivel de
los partidos políticos. Las partes "desposeídas" de información
sufren esa desposesión como resultado de problemas de acción
colectiva asociados con su producción. Típicamente, la producción
e interpretación de esa información requiere de inversiones impor-
tantes de recursos financieros y humanos. La motivación, la forma-
ción profesional y el acceso a fuentes de financiamiento permite a
las OSC resolver esos problemas más fácilmente que otro tipo de
organizaciones. Adicionalmente, algunas OSC pueden ser voceras
más creíbles de este tipo de información puesto que típicamente
1 \. no se las percibe como actores motivados electorahnente y las moti-
vaciones políticas no electorales son más dificiles de interpretar.
La difusión oportuna de información (igualmente pertinente
y fiable) puede imponer "costos de reputación" (Peruzzotti y
Smulovitz, 2002) que comprometan las oportunidades de super-
vivencia electoral de los funcionarios electos.
Los mecanismos descriptos coinciden con los hallazgos de
diversos trabajos de la literatura especializada (Braun, Chud-
novsky et al., 2007; Chinnok y Salamon, 2002; Raustiala, 1997;
Villar, 2003).
1 En la etapa de decisión, las OSC pueden intervenir a través de
dos mecanismos fundamentales: difundiendo ejemplos de inno-
vación en el diseño de políticas públicas y monitoreando las nego-
ciaciones intragubernamentales. La difusión de ejemplos de
innovación está asociada con las ventajas de localización, tamaño
y flexibilidad de las OSC. La localización facilita la recolección de
información sobre las necesidades, demandas y capacidades . de
_ las poblaciones. El tamaño y la flexibilidad reducen el costo de
reversión en el caso en que las innovaciones no alcancen los resul-
tados esperados. Por "flexibilidad" entendemos la relativa simpli-
cidad organizacional, la fluidez de las estructuras de división de,
-- —...„-----
tareas, autoridad y regimenes de remuneración (incluyendo la
posibilidad de contar con trabajo voluntario). Villar (2003) coin-
cide con este hallazgo, aunque sitúa la innovación en otra etapa
del proceso de conformación de políticas.
1.. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 55
El facilitamiento de negociaciones intragubernamentales con- 1
siste en la formulación de las opciones de decisión en términos
aceptables y creíbles para las partes y en el monitoreo sobre el
cumplimiento de los términos de los acuerdos. Funcionando
como mecanismo de "compromiso", las OSC pueden facilitar la
negociación reduciendo la incertidumbre de los directamente
involucrados. El papel facilitador no implica necesariamente la
adopción de una posición "amistosa" respecto de los negociado-
res. Por el contrario, la credibilidad de las OSC, como la de todo
mediador, descansa en última instancia en la amenaza potencial
de imposición de castigos. En este caso el castigo puede consistir
en la difusión pública de información sobre las negociaciones o
el cumplimiento de los acuerdos. Dependiendo de las circunstan-
cias, esta difusión puede implicar costos de reputación y consti-
tuir entonces un disuasivo electoral poderoso. Estas observacio-
nes coinciden con los hallazgos de Raustiala (1997) acerca del
papel de las OSC en las negociaciones internacionales.
En_la etapa de implementación las OSC pueden intervenir a
través del conocido mecanismo de distribución de bienes -y servi-
de segmentos de 1,1„pobladki,~
el Estado. En los primeros dos casos, operan las ventajas de tama-
ño, localización y flexibilidad que ya hemos comentado. En el ter-
cero, las capacidades de advocacy y movilización descriptas abun-
dantemente en la literatura especializada (Andrews y Edwards,
2004; Nicholson-Crotty, 2007) y las capacidades de resolución de
problemas de acción colectiva resultantes de estrategias exitosas
de movilización de recursos de acuerdo con la lógica descripta
más arriba.
Finalmente, en el monitoreo y,,esluación delaspólíticáspúbli-
casse_pone us_naecanismes-y -las'ráp-árrdátlrrd-e-pro—
ducción de información analizados en relación con la etáRlde
 56 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL 1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 57

constitución de la agenda. Esta coincidencia no es sorprenden- 114

Mecanismos de incidencia y ventajas comparativas de
te, ya que la intervención en la conformación de la agenda públi-
las OSC
ca puede ser juzgada como resultado de un juicio sobre las polí-
ticas implementadas anteriormente. Etapa de la Mecanismo de Ventaja comparativa
política pública incidencia de las OSC
Para facilitar el análisis de la correspondencia entre etapas,
mecanismos y ventajas, la tabla 1 sintetiza lo expuesto en esta • Resuelven asimetrías de
información y problemas
sección. de acción colectiva en
Constitución Producción de
de la información la producción de
agenda pública pertinente y fiable. información.
• Resuelven problemas de
IV. CONCLUSIONES
credibilidad y conflictos
de intereses.
Es probable que para nombrar a las OSC la multiplicidad de sig-
Difusión oportuna de • Imponen costos
nificados y las denominaciones negativas sean inevitables. En electorales.
información.
efecto, el espacio de la sociedad civil no es estatal ni mercantil; es
un ámbito en el que se desarrollan asociaciones voluntarias con Facilitamiento • Resuelven problemas de
de compromiso y
características, historias, capacidades y propósitos muy diversos. negociaciones credibilidad.
¡ Decisión
Aunque inevitables, la multiplicidad de significados y las deno- intragubernamen tales. • Imponen costos electorales.
minaciones negativas hacen más difícil el análisis de la inciden- Innovación y difusión
cia de estas organizaciones sobre las políticas públicas, y para de ejemplos.
• Explotan ventajas de
comenzar a superar estas dificultades es necesario adoptar una Distribución de bienes escala, localización y
perspectiva política. Desde este punto de vista, lo distintivo no y servicios. flexibilidad.
es el carácter voluntaririla ausencia de fines de lucro de dichas
Implementación Refuerzo de impacto de
políticas públicas.
qué pueden ser perseguidos2 resistidos_Raptrc)s^ grupósza_ iras Remoción de obstáculos • Desarrollan estrategias
orgáliz—a-Ciófié"áa,áiár—
eamd—elas OSC muchas veces se lleva adelan- para el acceso a de advocacy y movilización.
te -eirfirónbTe del bien público y la adopción misma del rótulo servicios • Resuelven problemas
públicos. de acción colectiva.
"organización de la sociedad civil" es el resultado de una elección
estratégica que tiene motivaciones y consecuencias políticas. El • Resuelven asimetrías de
primer paso en la tarea analítica es adoptar definiciones que sean información y problemas
de acción colectiva en la
sensibles al carácter político de las intervenciones de este conjun-
Monitore° Producción de producción de
to de organizaciones y que reconozcan que las referencias al inte- y información pertinente información.
rés público, al bien público o a la sociedad civil forman parte de evaluación y fiable. • Imponen costos
retóricas políticamente motivadas y políticamente connotadas. electorales.
• Resuelven problemas de
En este sentido, la creciente visibilidad e incidencia que regis- compromiso y credibilidad.
tran los estudios sobre estas organizaciones parece resultar de
58 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
cambios en las estructuras de oportunidades políticas que, por
un lado, hacen más probable y más relevante la intervención de
asociaciones voluntarias y, por otro, hacen más potente la refe-
rencia a "la sociedad civil" como argumento político. En otras
palabras: la creciente incidencia política de las OSC es, en parte,
un fenómeno nuevo y en parte un nuevo modo de presentarse
adoptado por actores más conocidos. La nueva estructura de
oportunidades está asociada con la democratización, la amplia-
ción temática y la redefinición económica del Estado, así como
con algunos aspectos de la llamada globalización. Estas grandes
tendencias hacen más probable la intervención política desde la
sociedad civil o en nombre suyo pero, para evaluarlas adecuada-
mente, deben tenerse en cuenta dos cosas. Primero, que no son
tendencias unidireccio-nales ni irreversibles; destacan, simple-
mente, dinámicas predominantes durante las últimas décadas,
pero que pueden estancarse o revertirse. En segundo lugar, no
afectan a todas las OSC por igual sino que ofrecen oportunida-
des de intervención eficaz que, de acuerdo con el contexto insti-
tucional y social, y las características de las propias organizacio-
es, pueden aprovecharse en distinta medida.
En general, el hecho de que los órdenes políticos estén más
abiertos a la participación de las asociaciones voluntarias es eva-
luado positivamente y presentado como un avance democrático.
La justificación democrática más fuerte de esta evaluación está
fundada en un argumento de pluralidad. Pero ésta no es la única
justificación posible ni la más frecuente. También se valora a las
OSC como promotoras del pluralismo político, como comple-
mento de la representación partidaria y electoral, y como fuen-
tes de eficiencia en la asignación de recursos. En el discurso
corriente, estas valoraciones pueden aparecer combinadas de dis-
tintas formas. La combinación no elimina su independencia con-
ceptual y no siempre resulta en argumentos lógicamente consis-
tentes. Y lo que es más importante para nuestros propósitos, no
todas las justificaciones de la intervención política de las OSC son
compatibles con los valores democráticos. Para que sean compa-
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 59
tibles, deben reconocer que el carácter civil de las asociaciones
voluntarias depende de la existencia de una autoridad pública
común y eficaz y que el ejercicio democrático de esta autoridad
común no puede prescindir de los canales de representación par-
tidarios y electorales. Una defensa democrática de la sociedad
civil no puede ser antiestatal ni antipartidaria.
Es fácil advertir que en las últimas décadas las OSC se han vuel-
to actores políticos más relevantes. Dados la teoría y los datos dis-
ponibles, es más dificil especificar en qué consiste y de dónde
surge esa relevancia. En primer lugar, elaborar una teoría gene-
ral de la eficacia política de las OSC es una tarea tan sencilla y
potencialmente fructífera como elaborar una teoría general
sobre el comportamiento de los animales. Hay tantos tipos de
organizaciones, con formas, propósitos y capacidades tan diver-
sos, que cualquier enunciado general resultaría, por fuerza, exce-
sivamente abstracto y de dudosa utilidad explicativa. Si queremos
saber qué es lo que un determinado ente social es capaz de hacer
cuando interviene en los procesos de política pública, necesita-
mos saber cuáles son los atributos relevantes de ese ente. Los estu-
dios aún no han producido una tipología concluyente con acep-
tación más o menos amplia. Tampoco existen explicaciones
convincentes sobre la fuente de influencia política de las asocia-
ciones voluntarias. Estas insuficiencias obedecen a dificultades
teóricas y metodológicas.
En primer lugar, se tiende concebir cualquier intervención de
las OSC en la política pública como si se tratara de una instan-
cia de "incidencia". Esta tendencia es problemática porque,
siguiendo el uso común, parece conveniente reservar el térmi-
no "incidencia" para las intervenciones que cambian el conteni-
do o alteran el curso de la política pública en algún sentido. No
todas las intervenciones de las OSC satisfacen este requisito. En
segundo lugar, la incidencia, aun concibiéndola en sentido
estricto, puede adoptar muy diversas formas. Esa diversidad
corresponde con las etapas de las políticas públicas, la variación
entre los sectores, la interacción entre los poderes de gobierno
6o LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
y la arquitectura de niveles de gobierno. Hasta el momento, los
estudios han cubierto un área muy pequeña de este amplio
territorio de posibilidades de incidencia y algunas experiencias
de incidencia relevantes aguardan un tratamiento teórico ade-
cuado . En tercer lugar, carecemos de razones teóricas fuertes
para fundar una expectativa sobre la incidencia de las OSC. No
sabemos estimar cuánto son capaces de incidir, con lo cual nos
resulta difícil evaluar cuánto y cómo inciden. Algunas de estas
dificultades teóricas derivan de, o se combinan con carencias
metodológicas. Abundan los estudios de casos exitosos y escase-
an los estudios comparativos (con o sin técnicas estadísticas), de
modo que el conocimiento progresa a partir de inducciones ins-
piradas en la observación de pocos casos cuya relevancia gene-
,.
ral es difícil de precisar.
A pesar de estas dificultades, durante la implementación de INT-
CIATIVAS hemos sido testigos de distintas experiencias de inciden-
cia que, según estimamos y de acuerdo con el título del progra-
ma, han contribuido al fortalecimiento democrático y social.
Hemos documentado estos procesos y analizado los mecanismos
que los alimentan. Las conclusiones de nuestros análisis coinci-
den con las de buena parte de la literatura internacional. En un
sentido, la coincidencia es alentadora: indica que hemos elegido
bien los proyectos a acompañar y que hemos evaluado su imple-
mentación de acuerdo con criterios aceptables para otros obser-
vadores del fenómeno. En otro sentido, la coincidencia sugiere
que quienes estamos interesados en entender las capacidades
políticas de las OSC debemos ampliar nuestra imaginación teó-
rica, enriquecer nuestras fuentes de información y renovar nues-
ti-os métodos. Con este texto y el resto de los publicados en este
volumen, esperamos contribuir a esa tarea.
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