Teori Implementasi:

Debat model Top-down / Bottom-up

Penemuan 'missing link'
Bab sebelumnya mengkritisi pandangan yang menyatakan bahwa studi implementasi berawal
pada tahun 1970an ketika Erwin Hargrove (1975) menulis tentang 'missing link' dalam studi
proses kebijakan dan pada saat Jeffrey Pressman dan Aaron Wildavsky menulis sebuah buku
yang sangat berpengaruh dengan judul Implementation (1973). Meskipun demikian, sudah
cukup jelas bahwa pendekatan yang berbeda terhadap studi pelaksanaan memang muncul
pada saat itu. Upaya untuk mengembangkan intervensi pemerintah untuk mengatasi masalah
sosial dari berbagai jenis sector mengalami peningkatan yang cepat. Demikin pula, telah
timbul kesadaran bahwa intervensi yang ada seringkali berjalan tidak efektif. Periode
tersebuat adalah masa di mana terjadi pertumbuhan yang substansial dalam studi yang
berkaitan dengan evaluasi kebijakan (lihat Rist, 1995). Dalam kegiatan ini, diketahui bahwa
dalam studi evaluasi, mungkin kurang tepat untuk memperlakukan proses administrasi antara
'formasi kebijakan' dan 'hasil kebijakan' sebagai 'kotak hitam' yang tidak relevan dengan 'hasil
kebijakan' (seperti dalam model analisis kebijakan seperti yang dikembangkan oleh Easton,
1965).
Sub judul yang sering dikutip dari buku Pressman dan Wildavsky secara sempurna
membahas topik baru ini : Bagaimana Sebuah Harapan Agung di Washington hancur di
Oakland; atau Mengapa Program Federal Bekerja Sama adalah Hal yang Sungguh Luar
Biasa, Hal Ini Menjadi Saga Administrasi Pembangunan Ekonomi seperti yang
diceritakan oleh Dua Pengamat Simpatik yang Berusaha Membangun Moral dengan
Dasar Kehancuran Harapan. 'Dalam buku ini, terdapat banyak ungkapan mengenai kondisi
frustrasi yang dirasakan oleh banyak orang Amerika akan kegagalan yang mereka alami, atau
keberhasilan yang mereka raih secara terbatas dari program Perang Kemiskinan dan
Masyarakat Besar pada akhir tahun enam puluhan menjadi perhatian untuk dijadikan
landasan evaluasi proses pelaksanaan atau proses awal pengimplementasian kebijakan.
Asumsi yang dilakukan oleh siswa yang berkutatdi bidang ini adalah disiplin ilmu mereka
meskipun telah terbengkalai namun dapat ditantang. Ini adalah argumen yang menjadi topik
pembahasan utama di bab sebelumnya. Para ilmuwan politik mulai mengimplementasikan
konsep baru dalam analisis kebijakan dan studi administrasi pada ranah tertentu. Meskipun
demikian, mungkin benar bahwa sampai akhir 1960-an, ada kecenderungan untuk menerima
begitu saja bahwa mandat politik sudah jelas posisinya dan bahwa administrator akan
melakukan apapun yang diminta oleh atasan politik mereka. Dalam pernyataan formal
tentang hukum konstitusional, seperti pegawai negeri sipil lainnya, pihak pelaksana sering
diabaikan sama sekali. Selanjutnya pengabaian pemeriksaan proses administrasi sebagian
dapat dikaitkan dengan kesulitan yang dihadapi dalam melihat 'kotak hitam', setelah proses
parlementer, terutama dalam budaya administrasi yang tertutup seperti yang dilakukan orang
Inggris. Kami juga akan menemukan setidaknya satu teoretikus implementasi (Hjern, lihat
hlm. 53-5) yang menyarankan bahwa studi implementasi harus dilihat berbeda secara jelas
dari studi administrasi publik (walaupun dengan usulan ini, dia tetap menyetujui
pengkategorian 'administrasi publik' yang dilakukan oleh mereka untuk dibahas disini).
Dalam bab ini dan bab berikutnya kita akan membahas kajian-kajian implementasi yang telah

muncul sejak awal tahun 1970an, dengan memberikan perhatian khusus terhadap kontribusi

beberapa ilmuwan yang memiliki peran utama dalam perkembangan teori ini. Analisis ini

akan berulang-ulang kita lakukan jika kita mencoba bersikap berimbang terhadap setiap

analisis terkait yang dihasilkan oleh setiap orang. Meskipun pilihan yang harus disoroti

olehnya tentu saja, sampai batas tertentu, yang sewenang-wenang, inilah yang dipengaruhi

oleh pandangan kita tentang siapa yang memiliki sesuatu yang agak berbeda untuk dikatakan

saat debat antara ilmuwan implementasi muncul. Kami telah meninggalkan beberapa tokoh

yang tidak diragukan lagi membuat kontribusi penting selama pengembangan debat (terutama

Williams, 1971, 1980; Derthick, 1972; Hargrove, 1975, 1983; Berman, 1978; Dunsire, 1978a,

1978b). Dalam menekankan apa yang kami lihat sebagai kontribusi utama, kami akan

mencoba untuk memastikan bahwa upaya lain yang signifikan namun agak serupa setidaknya

direferensikan.

Dalam memberikan catatan tentang literatur ini, kita pasti telah dipengaruhi oleh pandangan

kita tentang isu-isu kunci apa yang saat ini sedang dipelajari dan oleh beberapa masalah yang

ingin kita jelajahi di bagian lain buku ini. Dalam menyajikan berbagai kontribusi penting,

kami akan menyoroti bagaimana pendekatan mereka terhadap apa yang kami lihat sebagai

masalah utama terkait studi penerapan. Ini sangat memprihatinkan isu tentang hubungan

antara formasi kebijakan dan implementasinya, yang dibahas di Bab 1 (lihat hlm. 8-9). Ini
berupa debat yang hidup, di tahun-tahun awal studi implementasi, yang telah digambarkan

sebagai salah satu perspektif 'top-down' dan 'bottom-up'. Bab ini akan menyoroti karya

eksponen utama kedua posisi ini. Kemudian bab berikutnya akan melihat kontribusi para

ilmuwan yang telah berusaha mensintesis dua perspektif atau menjauh dari perdebatan

tersebut. Kami menyajikan kedua bab ini sebagai catatan singkat para penulis kunci, dalam

urutan kronologis secara luas. Meskipun kami menyoroti masalah utama dalam argumen

mereka dan menunjukkan cara mereka berbeda satu sama lain, kami tidak bermaksud

memberikan komentar kritis. Jelas mereka yang sangat akrab dengan literatur, atau ingin

beralih ke rekomendasi yang lebih substantif, mungkin ingin melewatkan bab-bab ini.

Namun, menurut kami tepat memberi pembaca peta umum literatur pada tahap ini.

Sementara itu, debat mengenai paham top-down / bottom-up sangat dipengaruhi oleh

pertanyaan tentang bagaimana memisahkan proses pelaksanaan dari proses pembentukan

kebijakan, dan hal tersebut hanya sebagian dari masalah - masalah yang sesungguhnya jauh

lebih luas tentang bagaimana mengidentifikasi komponen – komponens sebuah proses yang

sangat kompleks, dan terjadi di sepanjang waktu dan ruang serta melibatkan banyak aktor.

Akan terlihat dengan jelas bahwa setiap penulis memiliki cara yang berbeda dalam menulis

topik mengenai implementasi. Hal ini diakibatkan oleh keragaman cara yang mereka miliki

dalam menanggapi kompleksitas tersebut. Sebuah pertanyaan metodologis sains sosial

tentang bagaimana menangani kompleksitas yang ada, ada banyak teori yang digagas oleh

para ahli. Di sini, kami tidak bermaksud untuk mencoba meninjau berbagai pendekatan

terhadap pertanyaan yang ada, namun kita perlu mengetahui bahwa pendekatan alternatif

yang serupa juga terdapat pada literatur implementasi. Ditemukan bahwa beberapa penulis

telah lama ingin mengurangi jumlah variabel dan dibatasi pada variabel yang dianggap

penting saja, sementara ada juga banyak penulis yang menyusun model dengan mencoba

memperhitungkan semua variabel yang dapat diidentifikasi. Kesulitan yang ditemui dengan
salah satu dari pendekatan ini telah mempengaruhi pandangan alternatif bahwa sistematisasi

dan generalisasi tidak mungkin dan satu-satunya pendekatan yang mungkin dilakukan adalah

memberikan laporan akurat mengenai proses implementasi yang spesifik.

Kemungkinan besar kelompok ilmuwan yang tetap mempertimbangkan seluruh variabel

memberi peringatan bahwa mereka yang berusaha untuk mencoba mengembangkan teori

pelaksanaan umum berarti, jika kita mencari sinonim untuk 'implementasi', mencoba

mengembangkan teori 'melakukan' atau 'sebuah teori tindakan '. Ini bahkan jika kita tidak

mau masuk ke arah 'postmodern' teoretis yang mengarahkan para penulis ini kepada kita.

Oleh karena itu, ada kebutuhan untuk menanyakan apakah ada kondisi pembatas tertentu

dimana pendekatan spesifik untuk studi penerapan akan diterapkan. Ada dua pertimbangan

dalam pertimbangan ini, yang akan kita temukan banyak teoretikus pelaksanaan yang

berjuang dengan:

variasi antara isu kebijakan, atau jenis isu kebijakan; dan

variasi antara konteks kelembagaan, yang mungkin mencakup pertanyaan tentang sejauh

mana generalisasi diterapkan di luar sistem politik atau konteks nasional tertentu.

Penulis top-down klasik

Jeffrey Pressman dan Aaron Wildavsky: bapak pendiri

Seperti yang ditunjukkan di atas, ilmuwan Amerika Jeffrey Pressman dan Aaron Wildavsky

(1984; 1st edn 1973) cenderung dirayakan sebagai 'founding fathers' dari studi implementasi

(lihat, misalnya, Goggin et al., 1990; Parsons, 1995; Ryan , 1995a). Terlepas dari beberapa

dukungan dari perspektif Wildavsky dalam edisi kedua yang dihasilkan setelah kematian

Pressman (lihat komentar di bawah), pendekatan keseluruhan dari buku mereka

menempatkan mereka secara eksplisit kepada penulis lain yang akan kami cantumkan di sini

sebagai 'top-down' di pendekatan. Sub judul buku mereka, yang dikutip di atas, pasti

menunjukkan hal itu.

Seperti yang kita lihat di Bab 1, untuk Pressman dan Wildavsky, implementasi didefinisikan

secara jelas dalam kaitannya dengan kebijakan yang ditetapkan dalam dokumen resmi.

Mereka mengatakan, 'Kata kerja seperti "implement" harus memiliki objek seperti

"kebijakan", dan terus berlanjut:' kebijakan biasanya mengandung kedua tujuan dan sarana

untuk mencapainya '(Prakata untuk edisi pertama, dicetak ulang di edisi ketiga, 1984: xxi).

Sebagian besar analisis dalam buku mereka, sebuah studi tentang program pembangunan

ekonomi yang diamanatkan oleh pemerintah federal di Oakland, California, berkaitan dengan

sejauh mana penerapan yang berhasil bergantung pada keterkaitan antara berbagai organisasi

dan departemen di tingkat lokal. Mereka berpendapat bahwa jika tindakan bergantung pada

sejumlah hubungan dalam rantai implementasi, maka tingkat kerjasama antara agensi yang

diperlukan untuk membuat tautan tersebut harus mendekati hampir seratus persen jika situasi

tidak terjadi di mana jumlah defisit kecil secara kumulatif membuat kekurangan besar.

Dengan demikian mereka mengenalkan gagasan 'defisit pelaksanaan' dan menyarankan agar

penerapannya dapat dianalisis secara matematis dengan cara ini.

Perumusan ini telah dianggap bertanggung jawab atas nada pesimis dalam banyak literatur

implementasi, karena ini menunjukkan bahwa tindakan purposif akan sangat sulit dicapai

dimanapun ada banyak aktor. Bowen (1982) menunjukkan bahwa rumusan semacam itu

mengabaikan sejauh mana interaksi antara aktor-aktor ini terjadi dalam konteks di mana

mereka jarang memperhatikan urusan 'satu kali saja'; Sebaliknya, interaksi ini berulang dan

disertai oleh orang lain. Oleh karena itu mungkin lebih tepat untuk menggunakan teori

permainan daripada teori probabilitas untuk menganalisisnya. Dalam hal ini dapat dilihat

bahwa kolaborasi menjadi jauh lebih mungkin dan rekomendasi dapat dibuat mengenai cara

untuk memperkuat kemungkinan itu.

Karya asli Pressman dan Wildavsky mengambil pendekatan 'model rasional' yang sangat
banyak: menetapkan tujuan kebijakan; Penelitian implementasi berkaitan dengan

pertimbangan apa yang kemudian membuat pencapaian tujuan tersebut menjadi sulit. Namun,

dengan edisi kedua (seperti yang ditunjukkan di atas), Wildavsky mulai meragukan model

itu. Ini lebih dari sekedar kepentingan biografi untuk dicatat bahwa kolaborator baru

Wildavsky, yang dengannya dia menulis sebuah bab baru yang berjudul 'Implementation as

Evolution', adalah seorang Giardomenico Majone dari Italia. Tampaknya masuk akal untuk

menganggap bahwa pengalaman kontras antara pembuatan undang-undang yang kaku dan

penerapan yang fleksibel dalam sistem administrasi Italia akan menyebabkan skeptisisme

tentang 'model rasional'. Judul bab baru tersebut menunjukkan pandangan alternatifnya,

melihat hubungan antara formasi kebijakan dan implementasi sebagai proses interaktif. Bab-

bab yang ditambahkan dalam edisi 1983 mencerminkan elaborasi Wildavsky tentang

pandangan alternatif itu. Seperti yang kami tunjukkan dalam Pendahuluan kami, dalam

implementasi bab tersebut didekati dalam hal pembelajaran, adaptasi dan eksplorasi.

Donald Van Meter dan Carl Van Horn: membangun sistem

Kontribusi literatur oleh ilmuwan Amerika Donald Van Meter dan Carl Van Horn terdiri dari

bergerak maju dari pendekatan yang lebih umum dari Pressman dan Wildavsky untuk

menawarkan sebuah model untuk analisis proses implementasi (1975). Mereka mengacu pada

karya Pressman dan Wildavsky di samping berbagai penelitian empiris lainnya (terutama

Kaufman, 1960; Bailey dan Mosher, 1968; Derthick, 1970, 1972; Berke et al., 1972). Tapi

mereka berpendapat bahwa 'sementara studi ini sangat informatif, kontribusi mereka dibatasi

oleh tidak adanya perspektif teoretis' (Van Meter dan Van Horn, 1975: 451).

Dalam mengembangkan kerangka teori mereka Van Meter dan Van Horn menggambarkan

diri mereka sebagai 'dipandu oleh tiga badan sastra' (1975: 453):
studi dampak kebijakan publik dan khususnya dampak keputusan pengadilan, seperti studi

Dolbeare dan Hammond tentang faktor-faktor yang mempengaruhi tanggapan terhadap

keputusan Mahkamah Agung AS mengenai doa sekolah (1971); dana) teori organisasi, dan

terutama bekerja pada perubahan organisasi - di sini mereka menyadari pentingnya

keprihatinan tentang pengendalian organisasi dalam karya sosiologis yang dipengaruhi oleh

Max Weber, termasuk studi klasik Crozier tentang resistensi birokrasi terhadap perubahan

(1964) dan analisis Etzioni tentang bentuk-bentuk kepatuhan (1961);

b) beberapa studi hubungan antar-pemerintah, khususnya karya Derthick (1970, 1972) dan,

tentu saja, Pressman dan Wildavsky.

Penyajian Van Meter dan Van Horn tentang perspektif teoretis mereka dimulai dengan

pertimbangan kebutuhan untuk mengklasifikasikan kebijakan dalam beberapa hal yang akan

menyoroti kesulitan implementasi. Pendekatan mereka relatif sederhana. Mereka

menyarankan agar ada kebutuhan untuk memperhitungkan jumlah perubahan yang

dibutuhkan dan tingkat konsensus. Oleh karena itu mereka berhipotesis bahwa 'implementasi

akan paling berhasil di mana hanya perubahan marjinal yang diperlukan dan konsensus

tujuan tinggi' (1975: 461). Namun, mereka mempresentasikan hal ini dalam kaitannya dengan

keterkaitan, yang menunjukkan, misalnya, bahwa konsensus yang tinggi dapat membuat

perubahan yang tinggi mungkin terjadi, seperti dalam situasi masa perang. Kita akan melihat

bahwa sejumlah teoretikus berikutnya telah mencoba untuk melampaui proposisi-proposisi

mendasar mengenai karakteristik kebijakan, walaupun hanya dengan keberhasilan terbatas.

Van Meter dan Van Horn kemudian menyarankan sebuah model di mana enam variabel

dihubungkan secara dinamis dengan produksi hasil 'kinerja'. Model ini ditunjukkan pada

Gambar 3.1 di bawah ini. Mereka jelas melihat implementasi sebagai sebuah proses yang

dimulai dari keputusan kebijakan awal: Implementasi olicy mencakup tindakan oleh individu

dan individu (atau kelompok) yang diarahkan pada pencapaian tujuan yang ditetapkan dalam
keputusan kebijakan sebelumnya (hlm. 447). Proses itu dipresentasikan saat melewati

serangkaian tahap, dengan panah pada Gambar 3.1 mengarah ke depan atau ke samping dan

tidak kembali ke polis. Dengan demikian Van Meter dan Van Horn berpendapat bahwa

'sangat penting bahwa studi pelaksanaan dilakukan secara longitudinal; hubungan yang

diidentifikasi pada satu titik waktu tidak boleh diperpanjang secara kausal ke periode waktu

lainnya '(halaman 474). Oleh karena itu, pendekatan mereka jelas merupakan pendekatan

'top-down'. Namun demikian, ketika mereka menekankan kekhawatiran tentang konsensus

dan kepatuhan, mereka menyadari pentingnya partisipasi dalam pembentukan kebijakan oleh

'bawahan' (halaman 459). Kontras di sini dengan beberapa pendekatan bottom-up yang akan

kita lihat nanti adalah bahwa ini adalah partisipasi pada tahap pembentukan kebijakan

sebelumnya.

Keenam variabel tersebut (tentu saja mereka sebenarnya adalah cluster variabel) yang

diidentifikasi pada Gambar 3.1 adalah:

(1) standar dan tujuan kebijakan, yang 'menguraikan keseluruhan tujuan keputusan kebijakan

... untuk memberikan standar konkret dan spesifik untuk menilai kinerja' (hal 464);

(2) sumber daya dan insentif yang tersedia;

(3) kualitas hubungan antar-organisasi (kita temukan dalam diskusi mereka mengenai hal ini,

seperti juga banyak literatur Amerika tentang implementasi, sebuah diskusi ekstensif tentang

aspek federalisme);

(4) karakteristik lembaga pelaksana, termasuk isu-isu seperti pengendalian organisasi tetapi

juga, akan kembali ke masalah antar-organisasi, 'hubungan formal dan informal lembaga

tersebut dengan badan "pembuatan kebijakan" atau "penegakan kebijakan" (hlm. 471);

(5) lingkungan ekonomi, sosial dan politik; dan

(6) 'disposisi' atau 'tanggapan' para pelaksana, yang melibatkan tiga elemen: 'kognisi

(pemahaman, pemahaman) kebijakan mereka, arah tanggapan mereka terhadapnya

(penerimaan, netralitas, penolakan) dan intensitasnya respon '(hal. 472).

Van Meter dan model Van Horn yang relatif mudah memberikan titik awal yang berharga

untuk sejumlah studi tentang proses implementasi. Model mereka bertujuan untuk

mengarahkan perhatian orang-orang yang mempelajari penerapan daripada memberikan resep

untuk pembuat kebijakan. Dua teoretikus yang akan kita bahas di bawah ini, Sabatier dan

Mazmanian, memiliki banyak kesamaan dengan mereka, namun cenderung membingkai

perspektif top-down mereka dengan istilah yang lebih spesifik. Pertama, bagaimanapun, kita

melihat secara singkat penulis lain yang sangat peduli untuk meresepkan.

ng penulisan skenario. Resep lain dari Bardach adalah bahwa perhatian perlu diberikan pada

'memperbaiki permainan'. Ini melibatkan dua penggunaan terkait dalam pengertian

'penetapan', dalam bahasa sehari-hari: sebagai memperbaiki (seperti pada 'saya memiliki

mobil tetap') dan sebagai sesuatu yang agak mendekati kecurangan (seperti dalam pengertian

'Mr Fixer'). Krusial ini terkait melalui perayaan tersebut, di bagian awal buku ini, dari karya

seorang politikus California, Frank Lanterman, yang mengabdikan bagian terakhir dari karir

politiknya untuk mempromosikan reformasi kesehatan mental di negaranya. Pada dasarnya

Lanterman tidak puas menjadi promotor ukuran reformasi; Dia mengikutinya melalui

keterlibatan sehari-hari dalam pelaksanaannya, bekerja untuk menghilangkan hambatan

praktis untuk berubah, untuk mempengaruhi janji temu dan untuk mempromosikan undang-

undang tambahan jika diperlukan.

Oleh karena itu, kita melihat dalam karya Bardach, eksposisi yang sangat jelas dari

pandangan bahwa implementasi adalah proses 'politik', dan bahwa 'keberhasilan'

implementasi dari perspektif 'top-down' harus melibatkan 'tindak lanjut' yang sangat lengkap.

Dalam hal ini, dia mengkritik rasionalisme 'terluka' yang disuarakan oleh kegelisahan

Pressman dan Wildavsky tentang kapasitas Oakland untuk membuat frustasi Washington.

Dalam karya yang jauh kemudian, Getting Agencies to Work Together (1998), Bardach

kembali ke perspektif implementasi yang dia kembangkan sebelumnya. Di sini kita melihat

penekanan yang kuat pada masalah informal, dengan para pekerja di tingkat jalanan dilihat

sebagai 'pengrajin', seringkali dengan komitmen terhadap pekerjaan mereka, yang harus

disatukan saat kolaborasi dibutuhkan, tidak begitu oleh perangkat formal seperti dorongan

dari pendekatan bersama untuk pemecahan masalah.

Paul Sabatier dan Daniel Mazmanian: pemodelan proses

Sumbangan berikutnya dari perspektif top-down berasal dari dua ilmuwan Amerika lainnya,

Paul Sabatier dan Daniel Mazmanian. Sabatier telah diizinkan melakukan 'double dip' dalam

dua bab ini, pertama sebagai teori yang menawarkan pendekatan 'top-down' secara ketat

dalam karya awalnya dengan Daniel Mazmanian (Sabatier dan Mazmanian, 1979, 1980;

Mazmanian dan Sabatier, 1981, 1983). ) dan kemudian mundur dari posisi itu sedikit,

setidaknya dalam istilah metodologis. Sebagian besar catatan posisi mereka didasarkan pada

karakterisasi Sabatier sendiri di kemudian hari (1986). Titik awal untuk Sabatier dan Mazman

adalah, seperti Van Meter dan Van Horn, harapan untuk menganalisis penerapan keputusan

kebijakan tingkat atas dan kemudian bertanya:

1. Sampai sejauh mana tindakan pelaksana pejabat dan kelompok sasaran sesuai dengan

keputusan kebijakan tersebut?

2. Sampai sejauh mana tujuan tercapai dari waktu ke waktu, yaitu sejauh mana dampaknya

sesuai dengan tujuan?

3. Apa faktor utama yang mempengaruhi hasil dan dampak kebijakan, baik yang relevan

dengan kebijakan resmi maupun kebijakan politik lainnya?

4. Bagaimana kebijakan dirumuskan ulang dari waktu ke waktu berdasarkan pengalaman?

(Sabatier, 1986: 22)

Kami melihat di sini perbedaan yang sangat jelas antara pembentukan kebijakan dan

implementasi kebijakan, namun pada saat bersamaan merupakan pengakuan atas proses

umpan balik. Fenomena yang diidentifikasi dalam pertanyaan keempat kemungkinan

merupakan titik awal untuk sebuah studi implementasi baru.

Faktor-faktor yang mempengaruhi proses implementasi kemudian dilihat sebagai jatuh dalam

tiga judul:

1) faktor-faktor yang mempengaruhi 'tractability of the problem';

2) 'variabel nonstatutory yang mempengaruhi implementasi'; dan

3) 'kemampuan undang-undang untuk menerapkan struktur' (Sabatier dan Mazmanian, 1980:

544).

Meskipun merupakan kelompok faktor terakhir yang sangat penting bagi nasihat Sabatier dan

Mazman kepada mereka yang ingin mengendalikan proses pelaksanaan, penting untuk

mengenali bahwa pendekatan mereka tidak gagal mengenali faktor-faktor dalam dua daftar

lainnya yang cenderung dibuat. Keberhasilan penerapannya sulit. Masalahnya adalah bahwa

interaksi antara ini (yang mencakup variabel cenderung menentukan dukungan politik) dan

upaya untuk 'menyusun implementasi' yang mungkin penting bagi proses implementasi.

Kami melihat di sini kemudian kedua metodologi - melibatkan faktor identifikasi yang akan

menyebabkan kesulitan dan faktor yang dapat dikendalikan - dan rekomendasi untuk 'puncak'

tentang langkah-langkah yang harus diambil untuk mencoba mengendalikan pelaksanaannya.

Mereka memiliki banyak kesamaan dengan daftar yang dihasilkan oleh teori teori berikutnya

yang akan kita pertimbangkan.

Brian Hogwood dan Lewis Gunn: rekomendasi untuk pembuat kebijakan

Pendekatan untuk penerapan dua penulis Inggris Brian Hogwood dan Lewis Gunn sebagian

besar berasal dari ceramah kepada pegawai negeri yang diterbitkan Gunn (1978). Pendekatan

pragmatis dari karya itu juga tercermin dalam judul buku mereka di mana kita melihat

gagasan ini dikembangkan: Analisis Kebijakan untuk Dunia Nyata (1984). Hogwood dan

Gunn mempertahankan pandangan 'top down' mereka (dalam sebuah diskusi tentang

perspektif alternatif dari dua penulis Inggris lainnya yang akan dibahas di bawah ini, Susan

Barrett dan Colin Fudge [1981c], dengan alasan bahwa mereka yang membuat kebijakan

dipilih secara demokratis.

Telah dicatat bahwa Hogwood dan Gunn, seperti Sabatier dan Mazmanian, menawarkan

proposisi yang dapat dibaca sebagai rekomendasi kepada pembuat kebijakan. Ini adalah

bahwa pembuat kebijakan harus memastikan:

1) keadaan di luar lembaga pelaksana tidak menimbulkan kendala yang melumpuhkan;

2) waktu dan sumber daya yang memadai tersedia untuk program;

3) bahwa tidak hanya tidak ada kendala dalam hal sumber daya keseluruhan tetapi juga

bahwa, pada setiap tahap dalam proses implementasi, kombinasi sumber daya yang

dibutuhkan benar-benar tersedia;

4) bahwa kebijakan yang akan diterapkan didasarkan pada teori sebab dan akibat yang valid;

5) bahwa hubungan antara sebab dan akibat bersifat langsung dan hanya ada sedikit, jika ada,

campur tangan;

6) bahwa ada satu lembaga pelaksana tunggal yang tidak perlu bergantung pada lembaga lain

untuk sukses, atau jika lembaga lain harus dilibatkan, bahwa hubungan ketergantungan

minimal jumlahnya dan penting;

7) bahwa ada pemahaman yang lengkap tentang, dan kesepakatan mengenai, tujuan yang

ingin dicapai, dan bahwa kondisi ini bertahan selama proses pelaksanaan;

8) bahwa dalam mencapai tujuan yang telah disepakati adalah mungkin untuk menentukan,

secara lengkap dan urutan yang sempurna, tugas yang harus dilakukan oleh masing-masing

peserta; bahwa ada komunikasi yang sempurna antara, dan koordinasi, berbagai elemen yang

terlibat dalam program ini; dan

9) bahwa orang-orang yang berwenang dapat menuntut dan mendapatkan ketaatan yang

sempurna (seorang précis dari Hogwood dan Gunn, 1984: 199-206).

Sama seperti Sabatier dan Mazmanian menghindari tuduhan naif mengenai aktivitas

semacam itu dengan mengakui faktor-faktor yang sulit dikendalikan, Hogwood dan Gunn

mengemukakan proposisi mereka dalam konteks sebuah argumen tentang ketidakjujuran

'implementasi sempurna'. Daftar di atas menjelaskan kondisi yang diperlukan untuk

mewujudkannya. Konsep 'implementasi sempurna' berasal dari karya Christopher Hood

(1976). Dia menyarankan:

Salah satu cara untuk menganalisis masalah implementasi adalah memulai dengan

memikirkan seperti apa 'administrasi yang sempurna', serupa dengan cara para ekonom

menerapkan model persaingan sempurna. Administrasi yang sempurna dapat didefinisikan

sebagai kondisi di mana elemen 'eksternal' dari ketersediaan sumber daya dan penerimaan

politik digabungkan dengan 'administrasi' untuk menghasilkan implementasi kebijakan yang

sempurna. (halaman 6)

Hood terus mengembangkan sebuah argumen tentang 'batasan administrasi' (judul bukunya)

yang tidak terlalu memusatkan perhatian pada proses politik yang terjadi dalam sistem

administrasi seperti pada batasan inheren untuk dikendalikan dalam sistem yang kompleks.

Hal ini juga menjadi perhatian kontribusi dua volume terhadap subjek oleh penulis Inggris

lainnya, Andrew Dunsire (1978a, 1978b). Pendekatan ini melibatkan penggunaan model
abstrak dari masalah yang harus dihadapi oleh orang-orang yang berusaha mengendalikan

top-down atas sistem administrasi. Ini jelas menawarkan cara untuk membantu peneliti

mengidentifikasi karakteristik proses implementasi nyata. Seperti konsep ekonomi dari mana

ia diturunkan, ia mendalilkan sebuah model untuk mengukur realitas. Oleh karena itu,

sementara itu, seperti persaingan sempurna, nampaknya merupakan konsep analisis yang

murni, dalam praktiknya, ia membawa konotasi normatif bahwa ada sebuah ideal yang harus

kita coba untuk membuat dunia nyata sesuai.

Tantangan dari bawah ke atas

Michael Lipsky: birokrasi di tingkat jalanan

Analisis Michael Lipsky terhadap perilaku staf garis depan di lembaga pengiriman kebijakan,

yang dia sebut 'birokrat tingkat jalanan', memiliki pengaruh penting pada studi implementasi.

Kami menyajikannya di sini seperti dalam banyak hal, bapak pendiri perspektif 'bottom-up'.

Dia pertama kali mempresentasikan gagasannya di sebuah artikel pada tahun 1971, yang

menarik bahkan sebelum rekan senegara Amerika Pressman dan Wildavsky menerbitkan

buku mereka. Buku berpengaruh Lipsky, bagaimanapun, tidak dipublikasikan sampai tahun

1980.

Lipsky banyak disalahpahami hanya sebagai penulis yang menunjukkan betapa sulitnya

mengendalikan aktivitas birokrat tingkat jalanan. Jika sebenarnya itulah yang harus dia

katakan, dia hanya bisa dilihat saat seseorang memperkuat perspektif kontrol terkontrol top-

down, meskipun - sesuai dengan batasan faktor Sabatier dan Mazmanian 'yang

mempengaruhi ketertelusuran masalah' atau batas Hogwood dan Gunn untuk 'implementasi

sempurna' - menekankan kesulitan. Dalam istilah-istilah itu, dia dikooptopkan untuk

mendukung argumen Kanan Politik untuk solusi pasar terhadap masalah distribusi, untuk

menghindari kemampuan pemasok untuk mengendalikan layanan monopoli publik.

Tapi sebenarnya yang Lipsky katakan agak berbeda, memang jauh lebih halus. Pastinya dia

berpendapat bahwa 'keputusan birokrat tingkat jalanan, rutinitas yang mereka bangun, dan

perangkat yang mereka ciptakan untuk mengatasi ketidakpastian dan tekanan kerja, secara

efektif menjadi kebijakan publik yang mereka lakukan' (1980: xii). Namun dia melanjutkan

dengan mengatakan bahwa proses pembuatan kebijakan di tingkat jalan ini tidak melibatkan

kemajuan cita-cita yang banyak dibawa ke pekerjaan layanan pribadi sejauh yang diharapkan;

Sebaliknya, proses tersebut menginduksi praktik yang memungkinkan para pejabat untuk

mengatasi tekanan yang mereka hadapi:

[p] orang sering memasuki pekerjaan publik dengan setidaknya beberapa komitmen untuk

melayani. Namun, sifat dari pekerjaan ini mencegah mereka mendekati konsepsi ideal

tentang pekerjaan mereka. Kelas besar atau beban besar dan sumber daya yang tidak

memadai digabungkan dengan ketidakpastian metode dan ketidakpastian klien untuk

mengalahkan aspirasi mereka sebagai pekerja layanan. (hal. xii)

Lipsky berpendapat bahwa, karena itu, untuk mengatasi tekanan pada mereka, birokrat

tingkat jalanan mengembangkan metode untuk memproses orang dengan cara yang relatif

rutin dan stereotip. Mereka menyesuaikan kebiasaan kerja mereka untuk mencerminkan

harapan yang lebih rendah terhadap diri mereka dan klien mereka. Mereka sering

menghabiskan pekerjaan mereka di dunia jasa yang rusak. Mereka percaya diri mereka untuk

melakukan yang terbaik yang mereka dapat dalam keadaan buruk dan mereka

mengembangkan teknik untuk menyelamatkan nilai layanan dan pengambilan keputusan

sesuai batasan yang ditetapkan oleh struktur pekerjaan. Mereka mengembangkan konsepsi

tentang pekerjaan dan klien mereka yang mempersempit kesenjangan antara keterbatasan

pribadi dan pekerjaan mereka dan ideal layanan. (hal. xii)

Dengan demikian Lipsky menangani salah satu paradoks kerja tingkat jalanan. Pekerja

semacam itu melihat diri mereka sebagai roda dalam sebuah sistem, seperti tertindas oleh
birokrasi tempat mereka bekerja. Namun, seringkali mereka tampaknya memiliki banyak

kebebasan dan otonomi tanpa pamrih. Dia berbicara tentang peran birokrat di tingkat jalan

sebagai 'yang terasing' (hal 76), menekankan ciri klasik keterasingan seperti itu karena

pekerjaan itu hanya pada 'segmen produk', bahwa tidak ada kontrol atas hasil, atau lebih

'bahan mentah' (keadaan klien), dan bahwa tidak ada kontrol atas laju pekerjaan. Lipsky juga

menekankan bahwa birokrat tingkat jalanan menghadapi ketidakpastian mengenai sumber

daya pribadi apa yang diperlukan untuk pekerjaan mereka. Mereka menemukan bahwa situasi

dan hasil kerja tidak dapat diprediksi, dan mereka menghadapi tekanan besar dalam waktu

yang tidak memadai sehubungan dengan kebutuhan tanpa batas. Secara keseluruhan, kontrol

dari atas untuk mengatasi dugaan kegagalan staf tingkat jalanan melibatkan intensifikasi

tekanan ini.

There is a sense, therefore, in which Lipsky is providing a variant on the Marxist dictum:

‘Man makes his own history, even though he does not do so under conditions of his own

choosing.’ Street-level bureaucrats make choices about the use of scarce resources under

pressure; contemporary fiscal pressure upon human services makes it much easier for their

managers to emphasize control than to try to put into practice service ideals. In a sense he

makes ‘heroes’ of street-level bureaucrats, because while they are caught in situations that are

fundamentally tragic – in the original sense – they still try to make the best of it.

Why regard Lipsky as a key figure for the development of the ‘bottom up’ perspective on

implementation studies? First, his emphasis on the crucial nature of the street-level

bureaucrat role is used by others as a justification for methodological strategies that focus

upon that work, rather than upon the policy input. Later we will see this point being

developed by Richard Elmore. But, second, and more importantly, he is suggesting that the

preoccupation of the top-down perspective with ‘how great expectations in Washington are

dashed in Oakland’ is really beside the point. This is because, for him, the implementation of
policy is really about street-level workers with high service ideals exercising discretion under

intolerable pressures. Therefore attempts to control them hierarchically simply increase their

tendency to stereotype and disregard the needs of their clients. This means that different

approaches are needed to secure the accountability of implementers, approaches that feed in

the expectations of people at the local level (including above all the citizens whom the

policies in question affect). This is an issue that Lipsky addresses in his last chapter. We will

see later that it is one that others have tried to address. It is this shift of normative concern

away from questions about how those at the top can exert their wills that above all

characterizes the ‘bottom-up’ approach to implementation.

Ada perasaan, oleh karena itu, di mana Lipsky menyediakan varian pada diktum Marxis:

'Manusia membuat sejarahnya sendiri, meskipun dia tidak melakukannya dalam kondisi yang

dipilihnya sendiri.' Birokrat tingkat jalanan membuat pilihan tentang penggunaan sumber

daya langka di bawah tekanan; Tekanan fiskal kontemporer terhadap layanan manusia

membuat manajer mereka lebih mudah menekankan kontrol daripada mencoba

mempraktekkan ideal layanan. Dalam arti dia membuat 'pahlawan' birokrat tingkat jalanan,

karena sementara mereka terjebak dalam situasi yang tragis secara mendasar - dalam

pengertian aslinya - mereka masih berusaha untuk membuat yang terbaik darinya. Mengapa

menganggap Lipsky sebagai tokoh kunci untuk pengembangan perspektif 'bottom up' pada

studi implementasi? Pertama, penekanannya pada sifat penting peran birokrat di tingkat

jalanan digunakan oleh orang lain sebagai pembenaran untuk strategi metodologi yang

berfokus pada pekerjaan itu, dan bukan pada masukan kebijakan. Nantinya kita akan melihat

hal ini dikembangkan oleh Richard Elmore. Tapi, yang kedua, dan yang lebih penting, dia

menyarankan agar keasyikan perspektif top-down dengan 'betapa besar harapan di

Washington yang hancur di Oakland' benar-benar tidak penting. Hal ini karena, baginya,

penerapan kebijakan benar-benar tentang pekerja tingkat jalanan dengan cita-cita layanan

tinggi yang menjalankan kebijaksanaan dengan tekanan yang tidak tertahankan. Oleh karena

itu upaya untuk mengendalikannya secara hierarkis hanya meningkatkan kecenderungan

mereka untuk stereotip dan mengabaikan kebutuhan klien mereka. Ini berarti bahwa

pendekatan yang berbeda diperlukan untuk menjamin akuntabilitas pelaksana, pendekatan

yang memberi umpan pada harapan orang-orang di tingkat lokal (termasuk di atas semua

warga negara yang kebijakannya dipermasalahkan). Ini adalah masalah yang ditangani

Lipsky di bab terakhirnya. Kita akan melihat nanti bahwa itu adalah salah satu yang orang

lain telah mencoba untuk mengatasi. Pergeseran perhatian normatif ini jauh dari pertanyaan

tentang bagaimana mereka yang berada di puncak dapat memberikan kehendak mereka

bahwa di atas semuanya mencirikan pendekatan 'bottom-up' untuk implementasi.

Benny Hjern: struktur implementasi

Benny Hjern adalah seorang sarjana Swedia yang mengembangkan pendekatannya terhadap

studi penerapan sementara mengerjakan studi tentang program kerja dan pelatihan Eropa di

sebuah institut penelitian di Berlin. Sementara kita telah memilih Hjern di sini, penting untuk

mengenali bahwa gagasannya dikembangkan dalam kerjasama erat dengan orang lain,

terutama David Porter, Kenneth Hanf dan Chris Hull. Penting untuk pengembangan

metodologi Hjern adalah kenyataan bahwa kebijakan yang dia dan koleganya pelajari

tergantung pada interaksi antara beberapa organisasi yang berbeda. Perlu dicatat bahwa

masalah ini juga penting bagi karya perintis Pressman dan Wildavsky. Kami akan

menemukannya juga sebagai tema dalam sebagian besar karya mereka, yang akan dibahas di

bab berikutnya, yang bertujuan untuk mensintesis pendekatan top-down dan bottom-up.

Perhatikan, misalnya karya Elmore dan juga Scharpf. Yang terakhir ini mempengaruhi
pemikiran Hjern; Perbedaan antara mereka adalah bahwa Hjern mendapat penekanan Scharpf

pada pentingnya jaringan dengan arah 'bottom-up' yang khas. Juga relevan bahwa pada saat

Hjern mengembangkan pendekatan teoritis, studi sosiologis tentang organisasi mulai

memahami fakta bahwa penekanan pada batasan formal organisasi mungkin secara

menyesatkan mengelompokkan cara orang benar-benar membangun hubungan kerja tanpa

harus menghormati batas-batas tersebut ( Aldrich, 1976; Benson, 1977).

Oleh karena itu, Hjern dan rekan-rekannya melihat kegiatan sebagai 'struktur pelaksanaan'

yang dibentuk dari 'dalam kumpulan organisasi' dan 'dibentuk melalui proses seleksi diri

secara konsensual' (Hjern and Porter, 1981: 220). Mereka menggunakan metodologi yang,

sementara mulai dari kumpulan organisasi relevan yang teridentifikasi, 'snowballed' untuk

mengumpulkan sampel responden yang bekerja sama. Dengan cara ini, mereka membangun

secara empiris jaringan di mana para pelaku pengambilan keputusan tingkat lapangan

melakukan aktivitas mereka tanpa mempertimbangkan asumsi tentang struktur di mana hal

ini terjadi.

Tapi Hjern tidak boleh hanya dipandang sebagai ahli teori yang mendebat metodologi

bottom-up. Dalam sebuah artikel yang mengulas Mazmanian dan Sabatier (1981), dia

berpendapat: 'Tujuan latihan Mazmanian dan Sabatier adalah untuk membantu politisi federal

dan negara bagian untuk lebih mengontrol administrasi publik. Ini tidak memaksa untuk

memastikan implementasi yang efektif '(1982: 304). Apakah Hjern menyarankan di sini

bahwa ada definisi penerapan 'efektif' yang dapat terlepas dari masalah apa pun tentang

kontrol, atau apakah dia hanya menantang pendekatan turun ke atas? Dia melanjutkan dengan

berpendapat bahwa pekerjaan penerapan tradisional semacam itu terjebak dalam pengertian

administrasi publik tentang hubungan yang stabil dan berurutan antara politik dan

administrasi. Hjern dan Hull berpendapat bahwa pekerjaan ini melibatkan 'analisis keluaran
kebijakan' (1982: 107) dan bahwa studi pelaksanaan yang efektif harus 'teori-organisasi

cenderung' dengan cara yang tidak memberi hak istimewa kepada aktor atau aktor tertentu.

Ini lebih dari sebuah argumen tentang metodologi. Hjern dan Hull terus berpendapat bahwa:

Begitu kita jelas tentang siapa yang berpartisipasi bagaimana dan dengan dampak apa dalam

proses kebijakan, maka kita dapat mulai memikirkan bagaimana politik dan administrasi

dapat dan seharusnya (digabungkan kembali) dalam proses kebijakan. Dalam hal ini,

penelitian implementasi melanjutkan tradisi analisis konstitusional sains politik - dan karena

konstitusionalisme empiris diharapkan dapat merubuhkan tradisi tersebut. (halaman 114)

Di sini Hjern dan Hull menyarankan agar penelitian penerapan dapat mengatasi masalah yang

diangkat oleh Lipsky ketika dia, di akhir bukunya, mengajukan pertanyaan tentang

mekanisme pertanggungjawaban baru yang menghubungkan birokrat tingkat jalanan dan

publik. Sayangnya, mereka meninggalkan masalah ini di sana, menjanjikan beberapa karya

baru yang membahas masalah filosofis tentang akuntabilitas publik yang belum terwujud. Ini

meninggalkan inti kontribusi mereka sebagai tantangan pendekatan 'satu otoritas tunggal, top-

down' terhadap organisasi politik '(halaman 107).

Susan Barrett dan Colin Fudge: kebijakan dan tindakan

Susan Barrett dan Colin Fudge, dua ilmuwan Inggris yang memulai perdebatan di awal tahun

1980an, sangat memuji pendekatan 'struktur implementasi Hjern'. Dalam diskusi mereka,

mereka seperti Hjern dan rekan-rekannya, memanfaatkan perkembangan dalam teori

organisasi yang melibatkan perspektif hierarki yang menantang tentang bagaimana organisasi

bekerja. Mereka terutama menekankan gagasan bahwa banyak tindakan bergantung pada

kompromi antara orang-orang di berbagai bagian organisasi tunggal, atau organisasi terkait.

Seorang ahli teori organisasi yang karyanya sangat mereka hadapi adalah Anselm Strauss.

Barrett dan Fudge memanfaatkan gagasannya tentang 'perintah yang dinegosiasikan'.

Mengutip Strauss bahwa 'dimanapun ada tatanan sosial, tidak hanya perintah yang

dinegosiasikan tetapi juga perintah yang dipaksakan, perintah yang dimanipulasi dan

sejenisnya' (1978: 262), mereka mengajukan beberapa pertanyaan berikut:

Pertama, mengapa, dalam keadaan apa, dan dengan asumsi apa berbagai mode tindakan yang

digunakan? Kedua, adakah hubungan antara pemanfaatan berbagai mode dan hubungan

kekuatan diferensial antara pihak yang berinteraksi? Jika ada, apa sifat hubungan itu? Dan

ketiga, apakah ada hubungan antara berbagai mode tindakan? (Barrett dan Fudge, 1981b:

264)

Penekanan pada 'tindakan' dalam karya Barrett dan Fudge ini terkait - seperti judul buku yang

mereka edit yang disebut Kebijakan dan Tindakan - untuk kebijakan, dengan keduanya

dilihat sebagai linked 'secara dinamis'. Oleh karena itu 'kebijakan tidak dapat dianggap

sebagai konstanta. Hal ini dimediasi oleh aktor yang mungkin beroperasi dengan dunia

asumsi yang berbeda dari mereka yang merumuskan kebijakan tersebut, dan, yang tidak dapat

dipungkiri, ia mengalami interpretasi dan modifikasi dan, dalam beberapa kasus, subversi

'(1981b: 251). Di tempat lain mereka menunjukkan, seperti yang dimiliki orang lain (lihat

Hill, 1997a: 8-9), bahwa kebijakan tersebut adalah konsep yang bermasalah, menawarkan

saran menarik bahwa salah satu cara untuk melihat kebijakan adalah sebagai 'properti'. Pelaku

yang berbeda dapat membuat klaim yang berbeda mengenai fitur aslinya.

Analisis ini membawa Barrett dan Fudge ke posisi yang berbeda mengenai asumsi normatif

yang disematkan dalam literatur 'top-down' tradisional. Mereka berpendapat bahwa ada

kecenderungan dalam literatur implementasi top-down untuk mendepolitisasi hubungan

kebijakan-tindakan. Pandangan alternatif mereka menekankan proses politik yang terus

berlanjut yang terjadi selama implementasi. Akibatnya, ini menunjukkan bahwa sangat sulit

untuk memisahkan pelaksanaan dari pembentukan kebijakan.

Barrett dan Fudge berpendapat bahwa, seperti, misalnya, untuk Pressman dan Wildavsky

dalam rumusan aslinya, 'jika implementasi didefinisikan sebagai penerapan kebijakan maka

kompromi oleh pembuat kebijakan akan dipandang sebagai kegagalan kebijakan' (1981b:

258). Mereka kemudian menawarkan formulasi seperti yang diberikan oleh Hjern (lihat hlm.

53-5 di atas) yaitu, bahwa 'jika penerapan dilihat sebagai "menyelesaikan sesuatu", maka

kinerja dan bukan kesesuaian adalah tujuan utama dan kompromi sarana untuk mencapainya.

'(hal 258).

Kami di sini kemudian penolakan yang jelas terhadap asumsi normatif yang tertanam dalam

pendekatan top-down. Perspektif seperti itu menimbulkan masalah bagi metodologi.

Sebenarnya Barrett dan Fudge tidak membahas masalah metodologis, kecuali karena

pendekatan pendekatan jaringan Hjern. Namun, jika tidak memungkinkan untuk memisahkan

formasi kebijakan dari implementasi, ada kesulitan dalam menetapkan batasan untuk studi

implementasi. Dan yang lebih serius lagi: Bagaimana efektivitas dapat dinilai dalam

'menyelesaikan sesuatu' atau kompromi dinilai sebagai pencapaian sesuatu yang bertentangan

dengan membuang tujuan, tanpa mengacu pada setidaknya tujuan kebijakan seseorang?

Dalam beberapa hal, Barrett dan Fudge harus dilihat sebagai membuat kasus terhadap studi

penerapan per se, atau sebagai yang pertama dari para ahli teori yang menolak, dalam

beberapa kasus postmodernis, lebih dari sekadar analisis kasus-studi kualitatif individual .

Pada bagian selanjutnya (halaman 64), kita akan menemukan isu-isu yang disorot dalam

paragraf terakhir yang merupakan bagian dari argumen Sabatier terhadap bentuk perspektif

'bottom-up' yang lebih kuat.

Kesimpulan

Seperti yang disebutkan dalam pendahuluan bab ini, perdebatan antara perspektif top-down

dan bottom-up beralih ke upaya untuk mensintesis pendekatan, memilih ide-ide kunci dari

masing-masing. Elemen metodologis dalam debat tidak, dalam diri mereka sendiri, terutama
kontroversial. Hal yang sama juga terjadi pada elemen-elemen dalam perdebatan yang

menyangkut cara paling realistis untuk memahami proses implementasi. Penulis mulai

berpendapat bahwa pendekatan campuran dapat digunakan atau pendekatan yang tepat

mungkin bergantung pada masalah ini. Perdebatan normatif tidak bisa begitu mudah

dipecahkan, mewujudkannya seperti sikap alternatif terhadap akuntabilitas demokratis; Disini

sintesis bergantung pada pengakuan legitimasi formulasi kompleks dari topik ini. Isu-isu ini

dieksplorasi melalui pemeriksaan para penulis yang secara longgar kami jelaskan di bab

selanjutnya sebagai 'synthesizer'. Semua dari mereka, terlepas dari Elmore dan Scharpf,

memberikan kontribusi utama mereka lebih belakangan daripada yang dipertimbangkan oleh

para ilmuwan dalam bab ini.

Teori Implementasi:

Synthesizer

pengantar

Subyek dari bab ini adalah variasi kontribusi terhadap debat teori pelaksanaan yang diikuti

pada argumen awal antara perspektif top-down dan bottom-up. Pusat adalah karya dari

berbagai ilmuwan yang mengembangkan pendekatan yang membangun teori orisinil itu,

sementara sebagian besar mensintesisnya. Bab ini tidak akan terbagi, seperti yang

sebelumnya, masuk ke 'sekolah pemikiran'. Melainkan menyajikan karya para ilmuwan ini

dalam urutan tanggal (ditentukan oleh tanggal kontribusi mereka yang paling banyak

dikenal). Kemudian akan berakhir dengan bagian penutup, yang merangkum argumen dalam

bab ini dan bab sebelumnya.

Kontribusi Utama

Richard Elmore: metodologi inovatif

Karena penekanannya pada penggunaan metodologi bottom-up, ilmuwan Amerika Richard

Elmore dapat dilihat sebagai kontributor penting perspektif bottom-up. Terlepas dari

kenyataan bahwa dia adalah kontributor awal untuk studi implementasi, pada saat yang sama,

bagaimanapun, dia harus dilihat sebagai yang pertama dari synthesizer karena

permohonannya untuk penggunaan metode campuran. Dalam bukunya 'Model Organisasi

Implementasi Program Sosial' (1978) Elmore mengambil isyarat dari pengambilan keputusan

yang berpengaruh, atau pembentukan kebijakan, studi tentang krisis rudal Kuba (Allison,

1971). Dia menyarankan bahwa, dalam studi kejadian yang rumit, dapat bermanfaat untuk

melakukan triangulasi akun, menggunakan model teoritis yang berbeda, untuk mencoba

mencapai penjelasan yang memuaskan tentang apa yang terjadi. Dengan demikian dia

membedakan 'implementasi sebagai manajemen sistem', 'implementasi sebagai proses

birokrasi', 'implementasi sebagai pengembangan organisasi' dan 'implementasi sebagai

konflik dan tawar menawar'.

Elmore menonjol di antara para penulis awal mengenai implementasi karena perhatiannya

untuk menekankan isu-isu tentang bagaimana mempelajari implementasi daripada

menawarkan peraturan tentang bagaimana mengendalikan pelaksanaannya. Dengan

melakukan itu, dia mengambil pekerjaan Lipsky untuk memahami apa yang terjadi dari ujung

bawah sistem kebijakan. Dia mengambil lebih jauh lagi dalam karya barunya untuk pemetaan

terbelakang, yang dia kembangkan saat melakukan studi tentang program ketenagakerjaan

muda di tingkat lokal di Amerika Serikat. Elmore mendefinisikan 'pemetaan terbelakang'

sebagai 'penalaran terbelakang' dari pilihan individu dan organisasi yang menjadi pusat

masalah yang harus ditangani kebijakan, dengan peraturan, prosedur dan struktur yang paling

dekat dengan pilihan tersebut, ke instrumen kebijakan tersedia untuk mempengaruhi hal-hal

tersebut, dan karenanya memungkinkan tujuan kebijakan. (1981: 1; lihat juga Elmore, 1980)

Berfokus pada tindakan individu sebagai titik awal memungkinkan mereka dilihat sebagai

respons terhadap masalah atau masalah dalam bentuk pilihan di antara alternatif. Akan tetapi,

menarik untuk dicatat, bagaimanapun, pendekatan 'backwardmapping' telah dilihat oleh orang

lain tidak hanya sebagai metodologi untuk analisis, tetapi juga sebagai sesuatu yang

direkomendasikan untuk pengembangan kebijakan dalam praktik (Fiorino, 1997). Salah satu

justifikasi Elmore untuk pendekatan 'pemetaan terbelakang' berasal dari sebuah pengakuan

bahwa di banyak wilayah kebijakan di Amerika Serikat, pelaku implementasi dipaksa untuk

membuat pilihan antara program yang saling bertentangan atau saling berinteraksi satu sama

lain. Dikatakan bahwa, jika dibandingkan dengan metodologi top-down, pendekatan ini

relatif bebas dari asumsi yang telah ditentukan sebelumnya. Hal ini cenderung tidak

menyiratkan asumsi tentang sebab dan akibat, tentang hubungan struktural hierarkis atau

struktural lainnya antara aktor dan agen, atau tentang apa yang harus terjadi di antara mereka.
Dalam esai selanjutnya Elmore (1985) memberikan sebuah tipuan yang preskriptif terhadap

penekanannya pada pemetaan, menunjukkan bahwa mungkin ada situasi di mana kebijakan

sebaiknya dibiarkan lancar untuk dirumuskan lebih tepat melalui pelaksanaan kegiatan di

tingkat jalanan.

Fritz Scharpf: analisis jaringan perintis

Konsep jaringan digunakan dalam teori bottom-up (lihat terutama karya Hjern) dan sangat

penting bagi banyak upaya untuk mensintesis pendekatan yang berbeda. Pada awal tahun

1980an, ide ini menjadi sangat penting baik untuk ilmu politik maupun sosiologi organisasi.

Meskipun dalam beberapa hal sangat meresahkan untuk memilih teoretikus tertentu, namun

ada satu tokoh yang tampaknya sangat penting untuk memperkenalkan gagasan ini ke dalam

studi penerapan. Oleh karena itu, mengikuti pola melampirkan perkembangan signifikan pada

identitas orang-orang tertentu, kita akan membahas sebuah diskusi mengenai konsep-konsep

penting ini dengan cara mempertimbangkan karya seorang sarjana Jerman yang berpengaruh,

Fritz Scharpf. Itu adalah esai dari bukunya yang diterbitkan sejak tahun 1978, yang secara

khusus menekankan bahwa 'tidak mungkin, jika tidak mungkin, bahwa kebijakan publik yang

penting dapat dihasilkan dari proses pilihan dari setiap aktor tunggal yang bersatu.

Perumusan kebijakan dan implementasi kebijakan pasti diakibatkan oleh interaksi antara

sejumlah aktor terpisah dengan kepentingan, sasaran dan strategi yang terpisah '(1978: 347).

Sekarang, saat ini dalam esai penutup dalam sebuah buku tentang studi kebijakan antar

organisasi, harus jelas dari banyak hal yang telah dikatakan di bab sebelumnya yang

menyangkut tentang bagaimana organisasi yang berbeda saling terkait sangat penting dalam

studi implementasi.
Ucapan awal dalam esai Scharpf ditujukan pada isu lain yang juga sangat penting untuk studi

implementasi. Dia menulis tentang masalah yang diakibatkan oleh perbedaan dua perspektif

teoretis:

Di bawah perspektif pertama ('preskriptif'), pembuatan kebijakan muncul sebagai kegiatan

purposive yang meminta evaluasi hasilnya berdasarkan tujuannya. Dalam perspektif kedua

('positif'), pembuatan kebijakan adalah proses empiris yang memerlukan penjelasan mengenai

penyebab dan kondisinya. (halaman 346)

Kita bisa mengganti 'implementasi' untuk 'membuat' dalam kutipan itu. Scharpf melanjutkan

untuk menekankan sejauh mana perspektif preskriptif cenderung bekerja dengan gagasan

tentang tujuan kesatuan yang dikembangkan oleh individu atau kelompok konsensual.

Sebaliknya, bukti yang dikumpulkan dari perspektif positif menantangnya, sambil

menekankan interaksi, sepanjang garis yang disebutkan dalam kutipan pertama dari Scharpf.

Dia kemudian menyarankan bahwa meskipun, tentu saja, dalam studi ilmiah mengenai

masalah preskriptif tidak penting, 'pembuatan kebijakan publik masih merupakan satu-

satunya wahana yang tersedia bagi masyarakat modern untuk penyelesaian masalah yang

sengaja dan sengaja mereka' (halaman 349) . Tujuan memang penting bagi pelaku yang

terlibat dalam proses kebijakan. Oleh karena itu 'studi ilmiah' di bidang ini tidak bisa

mengabaikannya.

Solusi Scharpf untuk perbedaan ini adalah untuk mengembangkan sebuah pendekatan

terhadap studi tentang proses pembentukan dan pelaksanaan kebijakan di mana isu tentang

koordinasi dan kolaborasi mendapat perhatian utama, melalui identifikasi kebutuhan akan

jenis koordinasi tertentu dan pemeriksaan terhadap Faktor empiris 'memudahkan atau

menghalangi' ini. Ini memerlukan fokus pada sifat jaringan yang mungkin terbentuk, dan

bergantung pada ketergantungan sumber daya dan pertukaran yang memfasilitasi prosesnya.
Tidak disarankan bahwa Scharpf adalah pencetus penggunaan konsep jaringan untuk

menjelaskan proses kebijakan. Dia hanya menarik bersama dalam esainya tahun 1978

beberapa gagasan penting, beberapa diantaranya telah lama ada dalam sains dan sosiologi

politik (lihat Knoke, 1990; MJ Smith, 1993; atau Klijn, 1997, untuk mengulas literatur ).

Martin Smith dengan demikian berpendapat bahwa gagasan tentang jaringan kebijakan

adalah cara untuk menyesuaikan diri dengan dikotomi negara / masyarakat umum yang

secara tradisional.manusia juga aktor dalam masyarakat sipil, mereka tinggal di masyarakat

dan memiliki kontak konstan. dengan kelompok yang mewakili kepentingan masyarakat.

Oleh karena itu kepentingan aktor negara berkembang seiring dengan kepentingan pelaku

kelompok dan tingkat otonomi yang ada tergantung pada sifat jaringan kebijakan. (1993: 67)

Beberapa ilmuwan, khususnya di Inggris (lihat Jordan dan Richardson, 1987), telah

menyelidiki sejauh mana dimungkinkan untuk mengidentifikasi berbagai macam jaringan

kebijakan dan varian fenomena yang lebih kuat, yang telah disebut 'komunitas kebijakan'.

Jaringan dapat masuk ke dalam komunitas dan masyarakat dapat terpecah menjadi jaringan.

Mungkin ada beberapa masalah di mana komunitas lebih mungkin terjadi daripada jaringan

dan sebaliknya.

Kickert dkk. Katakan: 'Sampai saat ini konsep "jaringan kebijakan" sering dievaluasi secara

negatif. Hal itu dipandang sebagai salah satu alasan utama kegagalan kebijakan: representasi

kepentingan yang tidak transparan dan tidak dapat ditembus yang mencegah inovasi

kebijakan dan mengancam efektivitas, efisiensi dan legitimasi demokratis sektor publik

'(1997: xvii). Mereka menunjukkan bahwa mereka tidak setuju dengan pandangan itu. Kita

tidak perlu berpihak pada argumen di sini. Yang penting adalah, seperti yang dinyatakan

Scharpf dalam esainya, sebuah realisme tentang jaringan mengharuskan kita mengenali dua

titik. Pertama, jaringan itu mungkin sangat penting untuk 'defisit implementasi' yang sangat

dikhawatirkan oleh Pressman dan Wildavsky. Dan kedua, penerapan yang efektif, seperti
yang disarankan oleh Hjern dan rekan-rekannya, mungkin bergantung pada pengembangan

jaringan kolaboratif. Tentu saja, literatur jaringan Inggris menyadari bahwa mereka mungkin

sangat penting untuk pembentukan dan implementasi kebijakan yang berhasil dan ini

menunjukkan bahwa pemerintah telah berusaha untuk mendorong jaringan kebijakan dan

komunitas kebijakan. M.J. Smith (1993), menggambar di Yordania dan Richardson (1987),

mengidentifikasi empat alasan untuk ini:

- Mereka memfasilitasi gaya konsultatif pemerintah. - Mereka mengurangi konflik kebijakan

dan memungkinkan terjadinya depolitisasi isu. - Mereka membuat pembuatan kebijakan yang

dapat diprediksi. - Mereka berhubungan baik dengan organisasi departemen pemerintahan.

Literatur jaringan Inggris ini telah menunjukkan sedikit minat terhadap implementasi per se,

namun tersirat dalam banyak hal yang telah dikatakan mengenai subjek ini adalah saran

spesifik, yaitu bahwa diskontinuitas antara formasi kebijakan dan implementasi yang

dianggap bermasalah oleh teori top-down adalah sebagian besar dihilangkan melalui

kelangsungan hubungan yang ada antara pemerintah dan mitra spesifiknya dalam jaringan

kebijakan (seperti jaringan pertanian atau jaringan kebijakan kesehatan). Kita tidak perlu

memeriksa bukti untuk pandangan semacam itu di sini. Intinya adalah bahwa ini adalah

pendekatan teoretis yang tidak melihat implementasi dalam hal realisasi atau tidak realisasi

tujuan yang ditentukan secara hierarkis. Di sisi lain pertanyaan tentang penerapan efektif

tetap relevan. Mereka muncul kembali dalam bentuk baru karena kekhawatiran tentang

pengelolaan jaringan (seperti dalam keprihatinan buku Kickert dkk. - ini dieksplorasi lebih

jauh dalam bagian yang secara eksplisit ditujukan untuk karya pengarang dan rekan mereka

di halaman 77-9 ). Pertanyaan juga muncul sebagai keberatan tentang hasil kebijakan yang

diungkapkan oleh mereka yang tidak termasuk dalam mode tindakan konsensual ini.

Orientasi lebih merupakan salah satu manajemen eksternal daripada pembuatan kebijakan;
horisontal bukan vertikal. Oleh karena itu, teori jaringan berkontribusi pada pengenalan akan

kebutuhan akan cara baru untuk merumuskan isu implementasi dan menyoroti kesulitan

dalam pembentukan / pembedaan implementasi kebijakan.

Randall Ripley dan Grace Franklin: menentukan jenis kebijakan

Tekanan kuat yang serupa pada jaringan, meski dibingkai lebih dalam istilah pluralis

tradisional yang menggemakan penekanan Lowi (1979) terhadap 'liberalisme kelompok

kepentingan', merupakan kontribusi dua ilmuwan Amerika, Randall Ripley dan Grace

Franklin: Implementasi Birokrasi dan Kebijakan (1982). Ripley dan Franklin melihat diri

mereka sangat prihatin dengan 'apa yang terjadi dan mengapa' daripada bertanya pertanyaan

top-down 'apakah pelaksana mematuhi prosedur, jadwal dan batasan yang ditentukan'

(halaman 10). Mereka menganggap hal yang tak terelakkan apa yang disebut oleh top-

downers sebagai 'defisit pelaksanaan' dan lebih memperhatikan untuk mengeksplorasi proses

implementasi, yang mereka anggap memiliki lima fitur, yang ditetapkan oleh mereka dalam

sebuah kalimat yang panjang dengan penekanan yang tepat:

Proses implementasi melibatkan banyak aktor penting yang memiliki tujuan yang berbeda

dan bersaing yang bekerja dalam konteks perpaduan program-program pemerintah yang

semakin besar dan kompleks yang memerlukan partisipasi dari berbagai lapisan dan unit

pemerintahan dan yang dipengaruhi oleh faktor-faktor kuat di luar kendali mereka. (1982: 9)

Penting untuk dicatat bahwa Ripley dan Franklin memperjelas bahwa kekhawatiran mereka

adalah dengan birokrasi Amerika dan terutama dengan federalisme. Mereka mencatat bahwa

'[a] tidak ada program nasional atau federal yang dilaksanakan sepenuhnya atau langsung

oleh pemerintah nasional di Washington' (halaman 25). Itu ditekankan, bukan kritik, tapi

karena pentingnya pertanyaan tentang sejauh mana generalisasi tentang implementasi perlu

dilihat dalam konteks kelembagaan atau budaya mereka. Setidaknya Ripley dan Franklin

cukup eksplisit tentang di mana pekerjaan mereka didasarkan, menekankan isu-isu tentang
federalisme yang menyangkut orang lain (terutama Goggin et al., Lihat hlm. 66-9 Ferman,

lihat halaman 70-1 dan Stoker, lihat hal. -3).

Dengan berbagai cara, Ripley dan Franklin menekankan sifat politik proses implementasi -

'tidak kurang politis daripada serangkaian aktivitas kebijakan lainnya' (halaman 6). Mereka

juga menekankan bahwa, walaupun mungkin tepat untuk memodelkan proses pelaksanaan

dalam hal arus kegiatan, tidak harus ada urutan logis dan intervensi kelompok kepentingan

tidak terstruktur dalam istilah hierarkis. Pendekatan Ripley dan Franklin, dalam hal ini,

berutang banyak pada Eugene Bardach (lihat hlm. 48-9).

Oleh karena itu, Ripley dan Franklin dapat dilihat sebagai salah satu penulis yang telah

berusaha menyuntikkan realisme politik ke pendekatan top-down, tanpa sekaligus merangkul

perspektif bottom-up. Tetapi alasan terpenting untuk menyoroti pekerjaan mereka di sini

adalah bahwa mereka memberi perhatian khusus pada relevansi jenis kebijakan untuk proses

kebijakan. Mereka mengklasifikasikan jenis kebijakan menjadi:

- distributif;

- peraturan kompetitif;

- peraturan pelindung; dan

- redistributif

Banyak ilmuwan telah berusaha untuk mengembangkan tipologi kebijakan (lihat Parsons,

1995: 132-4). Klasifikasi Ripley dan Franklin berutang banyak pada karya sebelumnya oleh

Lowi (1972), meskipun tidak memiliki satu kategori, 'kebijakan konstituen' (terkait dengan

perancangan institusi), dan ini membagi kebijakan peraturan menjadi dua kategori. Perbedaan

yang terakhir adalah antara kebijakan 'peraturan persaingan', yang 'membatasi penyediaan

barang dan jasa tertentu kepada satu atau beberapa penerima yang ditunjuk' (Ripley dan

Franklin, 1982: 72), seperti pemberian rute penerbangan atau saluran televisi , dan kebijakan

'peraturan pelindung', mengendalikan aktivitas yang berpotensi membahayakan. Intinya

klasifikasi ini dirancang untuk membantu penjelasan faktor-faktor yang mempengaruhi

keberhasilan implementasi. Secara implisit hal ini menunjukkan bahwa mendasari pertanyaan

apakah beberapa jenis kebijakan mungkin lebih sulit untuk diterapkan daripada yang lain, ada

masalah tentang probabilitas konflik dan gangguan luar.1

Klasifikasi sebenarnya yang digunakan jelas terbuka untuk tantangan. Perbedaan distributif /

redistributif menyiratkan, secara tidak logis, bahwa situasi distributif adalah situasi di mana

negara memberi tanpa harus memperoleh pendapatan dari seseorang, sementara dengan

redistributif ada pemenang dan pecundang. Jelas perbedaan ini benar-benar bergantung pada

sejauh mana orang yang merugi dapat dengan mudah mengidentifikasi diri mereka sendiri.

Secara signifikan Ripley dan Franklin sebagian mengakui ketidakjujuran ini dengan

menunjukkan bahwa mereka membatasi konsep redistributif mereka terhadap pergeseran

sumber daya dari yang diuntungkan ke kelompok-kelompok yang kurang beruntung,

sementara mengakui bahwa kebalikannya berlaku. Mereka membenarkan hal ini dalam hal

persepsi ideologis di Amerika Serikat (kami ingin mengatakan 'ideologi dominan').

Dasar pembedaan antara jenis distribusi dan redistribusi, di satu sisi, dan peraturan, di sisi

lain, juga dapat ditantang dengan alasan bahwa kegiatan peraturan juga memiliki pemenang

dan pecundang. Sekali lagi, seperti perbedaan distributif / redistributif, ada anggapan bahwa

klasifikasi Ripley dan Franklin kadang-kadang lebih dipengaruhi oleh apa yang ingin mereka

katakan tentang kesulitan implementasi daripada logika. 'Tindakan afirmatif', misalnya,

mereka berikan sebagai contoh kebijakan redistributif daripada 'kebijakan peraturan'.

Akhirnya perlu dicatat bahwa telah dikomentari bahwa dalam kebijakan sebenarnya berbagai

jenis sering dicampur (Ingram dan Schneider, 1990: 69). Namun, ini dalam banyak hal

hanyalah perpanjangan dari kritik awal. Apakah tipe-tipe secara logis beralasan, variasi

empiris bisa ditangani.

Ripley dan Franklin dan yang lainnya mengajukan pertanyaan penting mengenai sejauh mana

jenis kebijakan membuat perbedaan, dan menghubungkan ini secara signifikan sejauh mana

'pelaksanaan politik' intens dan konflik kemungkinan akan muncul dengan beberapa

kebijakan. Namun, ada alasan untuk mempertanyakan apakah tipologi yang mereka dapatkan

dari Lowi cukup memuaskan untuk analisis sistematis mengenai masalah ini.

Isu terakhir yang menurut Ripley dan Franklin cukup lengkap adalah arti 'keberhasilan

implementasi'. Perspektif mereka dalam hal ini adalah bahwa penerapan yang berhasil

'mengarah pada kinerja dan dampak yang diinginkan' (1982: 200), melihat ini lebih unggul

daripada menentukan keberhasilan baik dari segi kepatuhan atau kurangnya aktivitas yang

mengganggu. Itu masih menyisakan pertanyaan 'yang diinginkan oleh siapa?' Selanjutnya,

untuk menghubungkan kinerja dan dampaknya dengan cara itu adalah mencampur dua

kriteria yang sangat berbeda. Kinerja mungkin seperti yang diinginkan tapi tidak berdampak

(operasi itu sukses tapi pasien meninggal!), Atau tentu saja sebaliknya. Ada sebuah tautan di

sini dengan diskusi tentang keluaran dan hasil di Bab 1, tema yang akan diangkat lagi saat

kita melihat masalah metodologis di Bab 6 dan 7.

Paul Sabatier: menuju pendekatan koalisi advokasi

Sebuah esai yang diterbitkan oleh Paul Sabatier pada tahun 1986 merupakan upaya penting

untuk membawa berbagai benang teoretis bersama-sama. Kami telah mengidentifikasi

Sabatier sebagai tokoh kunci dalam pembentukan pendekatan 'top-down' terhadap

implementasi. Esainya yang kemudian, bersamaan dengan pekerjaan yang mengikutinya

(terutama mengenai 'pendekatan koalisi advokasi' dengan Hank Jenkins-Smith, 1993),

melibatkan beberapa perpaduan dari berbagai pendekatan, terutama yang berkaitan dengan

isu-isu metodologis.

Dalam esai tahun 1986, Sabatier bersedia mengakui beberapa kekuatan metodologis dari

pendekatan dari bawah ke atas: pendekatan efektif untuk mempelajari jaringan, kekuatannya
dalam mengevaluasi pengaruh pada hasil kebijakan selain program pemerintah, dan nilainya

ketika sejumlah Berbagai program kebijakan berinteraksi. Oleh karena itu, dia menyarankan

bahwa pilihan metodologi mungkin bergantung pada apakah ada atau bukan 'bagian legislasi

yang dominan yang menyusun situasi' (Sabatier, 1986: 37).

Meskipun demikian, esai Sabatier hampir tidak merespons kritik yang dibuat oleh para

pendahulunya tentang asumsi normatifnya. Dia berbicara tentang yang terakhir ini sebagai

'bebas untuk melihat segala macam konsekuensi (tidak disengaja) dari program pemerintah'

(halaman 34). Dia berpendapat bahwa bottom-uppers 'terlalu menekankan kemampuan

Periphery untuk membuat frustrasi Center' (halaman 34). Apa kritik bottom-up tidak,

bagaimanapun, adalah tepat untuk pertanyaan ini bahasa niat dan konsekuensi.

Sabatier sangat penting bagi mereka, seperti Barrett dan Fudge, yang cenderung untuk

mengeliminasi perbedaan antara pembentukan dan implementasi kebijakan. Dia berpendapat:

Pertama, sangat sulit untuk membedakan pengaruh relatif pejabat terpilih dan pegawai negeri

sipil - yang menghalangi analisis akuntabilitas demokratis dan kebijaksanaan birokrasi, topik

yang hampir tidak sepele. Kedua, pandangan proses kebijakan sebagai jaringan arus tanpa

titik keputusan ... menghalangi evaluasi kebijakan ... dan analisis perubahan kebijakan.

(halaman 31)

Tapi jika yang dia kritik benar tentang proses nyata, alternatifnya memaksakan perbedaan

artifisial. Dengan kata lain, perhatiannya (normatif) terhadap akuntabilitas (dan dia tidak

sendiri di sini) tampaknya mengaburkan penilaiannya atas apa yang sebenarnya terjadi.

Mengingat perasaannya yang kuat mengenai masalah ini, menarik bahwa Sabatier

berpendapat bahwa pendekatan yang sebelumnya dia adopsi dengan Mazmanian 'tidak

menyediakan kendaraan konseptual yang baik untuk melihat perubahan kebijakan selama

periode satu dekade atau lebih'. Sebagai alasan dia menyatakan bahwa hal itu 'terlalu

memusatkan perhatian pada perspektif pendukung program, sehingga mengabaikan strategi

(dan pembelajaran) oleh aktor lain' (halaman 30). Karya-Nya kemudian berusaha

memperbaiki kesalahan ini. Sepertinya pendekatan baru Sabatier jatuh karena kritiknya

sendiri terhadap perspektif Barrett dan Fudge. Tentu saja ada dilema nyata di sini; sebuah

masalah untuk studi implementasi tentang mengarahkan kursus antara Scylla dari studi ketat

yang dipahami secara sempit dan Charybdis dari studi luas dan tidak berbentuk tentang

proses yang panjang dan kompleks. Ini adalah poin penting yang harus kita kembalikan.

Pada bagian terakhir dari esai tahun 1986, Sabatier menguraikan apa yang dia lihat sebagai

jalan ke depan, yang melibatkan 'kerangka kerja koalisi advokasi', yang mengadopsi unit

analisis bottom-uppers - keseluruhan pelaku publik dan swasta yang terlibat dalam masalah

kebijakan - serta keprihatinan mereka dengan memahami perspektif dan strategi dari semua

kategori aktor utama (bukan sekadar pemrakarsa program). Kemudian menggabungkan titik

awal ini dengan perhatian para top-downers dengan cara di mana kondisi sosial ekonomi dan

instrumen hukum menghambat perilaku. Ini menerapkan perspektif yang disintesis ini untuk

analisis perubahan kebijakan selama periode satu dekade atau lebih. (halaman 39)

Dalam karya yang lebih baru, Sabatier telah mengalihkan perhatiannya pada pengembangan

pendekatan 'koalisi advokasi' (lihat khususnya Sabatier dan Jenkins-Smith, 1993),

menawarkan pandangan menyeluruh mengenai proses kebijakan. Dia menolak heuristik

'tahap' di mana banyak pekerjaan implementasi tertanam (lihat pembahasan lebih lanjut di

Bab 8. Dalam banyak hal, ini membawanya lebih dekat ke perspektif bottom-up, karena

'koalisi advokasi' dapat dilihat sebagai terdiri dari aktor dari Semua tingkat, tetap ada

pertanyaan tentang sejauh mana konsep 'koalisi', seperti konsep jaringan, yang memiliki

hubungan yang jelas, dapat menyoroti pentingnya konflik dalam proses kebijakan.

Jan-Erik Lane: mengklarifikasi isu normatif

Jan-Erik Lane penting untuk mengambil isu-isu normatif, yang rekan senegaranya Swedia

Benny Hjern membuat kontribusi yang khas dan provokatif. Lane mengajukan pertanyaan
untuk mencari sebuah teori implementasi terpadu dengan menarik perhatian pada apa yang

dilihatnya sebagai masalah yang terkandung dalam arti kata tersebut. Dia menyarankan agar

implementasi dilihat sebagai melibatkan kedua gagasan tentang 'pencapaian negara atau

kebijakan akhir' dan 'proses atau pelaksanaan kebijakan' (Lane, 1987: 528).

Sementara jalur dikotomi Lane membuat banyak kesamaan dengan perbedaan top-down /

bottom-up, tidak persis paralelinya. Mungkin (seperti Hjern dan Hull membedakan antara

'analisis keluaran kebijakan' dan 'teori organisasi cenderung', lihat hal. 54-5) ini lebih

menyoroti normatif dibandingkan dengan perbedaan metodologis dalam dikotomi yang

terakhir. Itu jelas dijelaskan ketika Lane terus menekankan dua pertimbangan alternatif dalam

kaitannya dengan dikotominya: tanggung jawab dan kepercayaan. Dia berpendapat bahwa

kekhawatiran 'tanggung jawab' adalah tentang 'hubungan antara tujuan dan hasil' (Lane, 1987:

542) sementara 'kepercayaan' berkaitan dengan 'proses menerapkan kebijakan' (hal 542).

Lane berpendapat bahwa model top-down sangat prihatin untuk menekankan 'sisi tanggung

jawab' sementara model bottom-up 'menggarisbawahi sisi kepercayaan' (hal 543). Dia

kemudian berpendapat:

Proses implementasi adalah kombinasi antara tanggung jawab dan kepercayaan .... Tanpa

gagasan implementasi sebagai pencapaian kebijakan, tidak ada dasar untuk mengevaluasi

kebijakan dan memegang politisi, administrator dan profesional yang bertanggung jawab. Di

sisi lain, implementasi sebagai eksekusi kebijakan didasarkan pada kepercayaan atau

sejumlah derajat kebebasan untuk politisi dan pelaksana untuk membuat pilihan tentang cara

alternatif untuk pencapaian tujuan.

Teori implementasi sejauh ini adalah pencarian beberapa pola atau cara penataan proses

pelaksanaan sedemikian rupa sehingga akan ada probabilitas pemenuhan kebijakan yang

tinggi. Hal ini menimbulkan kontroversi antara mereka yang percaya pada kontrol,

perencanaan dan hirarki di satu sisi, dan di sisi lain mereka yang percaya pada spontanitas,
belajar dan beradaptasi sebagai teknik pemecahan masalah. Areorientasi teori implementasi

adalah menanyakan bagaimana akuntabilitas harus ditegakkan dalam pelaksanaan kebijakan

dan seberapa besar kepercayaan sesuai dengan persyaratan pertanggungjawaban. (halaman

543)

Malcolm Goggin, Ann Bowman, James Lester dan Laurence O'Toole, Jr: membidik

penelitian sistematis

Pada bagian selanjutnya kita akan membahas kontribusi independen yang telah dilakukan

Lawrence O'Toole terhadap teori implementasi. Namun, di sini, kami prihatin dengan kerja

sama dengan rekan senegaranya Amerika Serikat Malcolm Goggin, Ann Bowman dan James

Lester. Dalam Teori Penerapan dan Praktiknya: Menuju Generasi Ketiga (1990) mereka

menggambarkan diri mereka sendiri. seperti terlibat dalam perintis pendekatan yang lebih

sistematis terhadap penelitian tentang implementasi. Generasi 'generasi' mereka sebelumnya

tidak sama dengan yang dibahas oleh bagian awal buku ini. Sebaliknya, Goggin dan

koleganya menyebut akun perintis generasi pertama tentang bagaimana sebuah keputusan

otoritatif tunggal dilakukan '(Goggin et al., 1990: 13), di antaranya buku Pressman dan

Wildavsky adalah contoh utama. Generasi kedua mereka adalah semua orang sebelum

mereka yang terlibat dalam 'pengembangan kerangka analisis' (halaman 14). Mereka melihat

generasi ketiga yang mereka bantu bawa ke dalam kehidupan sebagai terlibat dalam 'beasiswa

... untuk mengembangkan dan menguji teori implementasi penjelasan dan prediksi dari

rentang tengah' (halaman 15).

Oleh karena itu, tujuan Goggin dan rekan-rekannya adalah untuk melanjutkan pendekatan

'lebih ilmiah' (halaman 18) terhadap studi implementasi. Untuk itu mereka menetapkan apa

yang mereka sebut 'model komunikasi' untuk analisis pelaksanaan, dengan penekanan yang

sangat kuat pada apa yang mempengaruhi penerimaan atau penolakan pesan di antara lapisan

pemerintahan (lihat Gambar 4.1). Isu tentang pengukuran variabel dibahas secara hati-hati
dalam setiap kasus. Untuk membantu menjelaskan model dan hipotesis ini, mereka

menggunakan materi dari tiga studi kasus Amerika di mana mereka telah terlibat.

Jelas tidak pantas bagi kita untuk menetapkan semua hipotesis yang dirumuskan oleh Goggin

dan rekan-rekannya. Mereka termasuk dalam kelompok berikut:

Variabel independen

- Induk dan Hambatan Tingkat Federal.

- Induk dan Kendala di tingkat Negara Bagian dan Lokal.

Intervensi variabel

- Kapasitas Organisasi.

- Kapasitas Ekologis.

- Feedback dan Redesign Kebijakan.

(Daftar ini didasarkan pada judul bagian di bab kedelapan mereka.)

Ada tujuh belas hipotesis dalam semua, namun sebagian besar cukup rumit dan mengandung

sub-hipotesis di dalamnya. Untuk memberi sedikit indikasi tentang apa yang terlibat dalam

pendekatan ini, berikut adalah dua contoh hipotesis yang diambil dari kedua kelompok. Dari

kelompok Induk dan Hambatan Tingkat Negara dan Daerah:

H5: Yang lebih sah dan kredibel negara pendukung atau pengirim pesan lokal di mata pejabat

negara, semakin besar kemungkinan penerapan negara berjalan dengan segera dan tanpa

modifikasi. (halaman 179)

Dari kelompok Organizational Capacity:

H7: Semakin banyak personil yang dikhususkan untuk menerapkan sebuah program, semakin

besar kemungkinan penerapan segera tanpa modifikasi. (halaman 182)

Akan terlihat dari diskusi ini bahwa isu tentang komunikasi antara lapisan pemerintahan -

federal, negara bagian dan lokal - sangat penting untuk analisis ini. Studi kasus Goggin dan

rekan-rekannya menggunakan banyak hal yang disibukkan oleh hubungan federal / negara di
Amerika Serikat. Mereka semua memperhatikan Undang-Undang federal yang sangat

bergantung pada implementasi di tingkat negara bagian; Memang mereka bahkan dapat

dilihat sebagai isu yang di bawah beberapa interpretasi Konstitusi Amerika dianggap sama

sekali bukan urusan pemerintah federal.2 Goggin et al. kritis terhadap penelitian Amerika

sebelumnya karena mengabaikan aktivitas mereka di tingkat negara bagian. Tetapi yang lebih

penting lagi, mereka membahas kebijakan nasional sebagai 'pesan federal' (Bab 3), sebuah

penggunaan yang tampaknya menyoroti fakta bahwa ada masalah tentang asumsi kapasitas

untuk perintah di tingkat federal.

Perhatian Goggin dan rekan-rekannya untuk mengatasi masalah yang berkaitan dengan

lapisan administrasi politik dalam sistem federal memiliki dampak signifikan terhadap

metodologi mereka, membuat spesifikasi variabel agak sulit dan menghasilkan sejumlah

besar hipotesis yang terperinci. Mereka berjuang dengan ketegangan antara kebutuhan untuk

memenuhi permintaan praktis akan proposisi tentang keberhasilan atau kegagalan

implementasi dan sifat kompleks dari fenomena yang menjadi perhatian mereka.

Jelas Implementasi Teori dan Praktik adalah usaha yang cermat dan terperinci untuk

menentukan kerangka ilmiah untuk studi implementasi. Ini terlepas dari sifat statis studi

terdahulu yang mengalami kesulitan dalam menangani umpan balik antara implementasi dan

pembentukan kebijakan dan dari kekakuan upaya top-down untuk menentukan 'peraturan'

tertentu bagi mereka yang ingin mengendalikan pelaksanaannya. Namun, seperti yang telah

disarankan, ini berfokus pada satu aspek implementasi: komunikasi antara lapisan

pemerintahan (dengan referensi khusus untuk versi isu ini yang muncul dalam federalisme

Amerika). Karena itu, mungkin akan diminta sejauh mana ia menawarkan kerangka kerja

yang komprehensif dan dapat diterapkan secara universal untuk studi implementasi.

Di sisi lain, pernyataan terakhir menunjukkan bahwa kerangka kerja yang lebih universal

akan mencakup lebih banyak lagi hipotesis, dan sebuah kritik alternatif terhadap pendekatan
yang diadopsi oleh Goggin et al. adalah bahwa dalam praktiknya akan sangat sulit untuk

bekerja dengan semua, atau bahkan sebagian besar, hipotesis mereka dan menangani cara

mereka menawarkan penjelasan peristiwa yang berinteraksi. Pendekatan yang menawarkan

cara menuju hipotesis yang lebih sedikit dan lebih terbatas secara situasi ditawarkan oleh

karya Matland, yang akan dibahas di bawah ini.

Laurence O'Toole, Jr: implementasi di jaringan

Laurence O'Toole memiliki perbedaan khusus dalam memberikan kontribusi pada literatur

implementasi selama periode sejak awal penelitian implementasi (dia memberikan sebuah

makalah konferensi dengan Robert Montjoy pada tahun 1977 dan menerbitkan sebuah artikel

bersamanya pada tahun 1979) sampai saat ini. buku sedang selesai Dia pasti akan menulis

lebih banyak lagi di tahun-tahun mendatang. Cukup sulit untuk memisahkan kontribusi

istimewanya dengan literatur dari perannya sebagai pemerhati pemandangan yang luas dan

berpikiran luas. Memang komentar terakhir sangat penting, karena dia adalah seorang

ilmuwan yang, dalam banyak kesempatan, telah menekankan perlunya mengambil pandangan

yang luas daripada pandangan sempit tentang literatur pelaksanaan. Biografinya untuk artikel

tahun 1979 menggambarkannya sebagai 'seorang mahasiswa teori organisasi serta

administrasi publik dan teori demokrasi' (Montjoy dan O'Toole, 1979: 465), dan dalam

sebagian besar karyanya dia membuat hubungan antara keprihatinan para literatur

implementasi dan kontribusi sosiolog organisasi. Dalam tinjauannya tahun 1986 tentang

'rekomendasi kebijakan untuk implementasi multi-aktor', salah satu kesimpulan utamanya

adalah bahwa 'dalam pelaksanaan penelitian kebutuhan akan menarik banyak subbidang ilmu

sosial ... lebih banyak usaha harus dilakukan untuk merancang hubungan dan

mengembangkan perbandingan di seluruh mereka '(halaman 204). Komentar itu bergema

dalam penilaian lapangan yang diterbitkan pada tahun 2000, yang memiliki bagian 'kontribusi
tidak langsung terhadap penelitian implementasi' (2000a: 273-82). Namun, karya Laurence

O'Toole juga ditandai oleh ketertarikan khusus dalam eksplorasi masalah tentang belajar, atau

membuat rekomendasi mengenai, implementasi yang melibatkan kolaborasi multi-aktor.

Dalam artikelnya pada tahun 1986, dia menunjukkan betapa sedikit rekomendasi yang

muncul, dan seberapa sering aktor diberi "amsal" yang cukup bertentangan. Dia kembali ke

tema itu dalam sebuah artikel yang diterbitkan pada tahun 1993, dengan sangat

memperhatikan studinya tentang privatisasi air limbah (lihat juga O'Toole, 1989a, 1989b).

Pada artikel tahun 1993, dia menunjukkan keterbatasan saran teori kontingensi bahwa adalah

mungkin untuk mencocokkan pengaturan antarorganizasional dengan tujuan kebijakan

sehingga cara terbaik untuk menerapkannya dapat 'dibaca' dari yang terakhir. Yang sangat

diperhatikan di sini adalah kesulitan yang timbul karena tujuan kebijakan bersaing.

Karya O'Toole kemudian di tahun 1990an membawanya lebih dalam ke dalam situasi

implementasi yang rumit ketika dia melakukan studi di Hungaria karena negara tersebut

muncul dari Komunisme (1994, 1997). Kami menemukannya di sini dengan alasan bahwa

proses pelaksanaannya diperumit oleh fakta bahwa negara tersebut terlibat dalam proses

'pilihan konstitusional' (1994: 516), dan oleh karena itu, teori tentang implementasi kebijakan

'seperti yang dikembangkan di Barat terbatas penggunaannya. '(halaman 493).

Pekerjaan oleh O'Toole, dan mungkin juga penelitian terdahulu tentang privatisasi air limbah,

menimbulkan pertanyaan tentang ambisi teori implementasi untuk menangani proses

perubahan yang rumit. Pada akhir tahun 1990an, dia terlibat dalam pekerjaan dengan tujuan

yang lebih spesifik untuk mencoba memodelkan proses antarorganisasi, dan terutama

pengelolaan jaringan, sedemikian rupa untuk memfasilitasi kerja empiris kuantitatif (O'Toole

dan Meier, 1999; Meier dan O'Toole, 2001).

Laurence O'Toole tetap menjadi cendekiawan yang sangat ingin mempertahankan tradisi

penerapan studi; Karena itu, kami berutang banyak padanya. Kami akan kembali ke beberapa
kontribusi terakhirnya untuk penilaian lapangan, dan eksplorasi cara-cara maju, di Bab 7 dan

8.

Dennis Palumbo dan Donald Calista: menempatkan implementasi dalam proses kebijakan

Kontribusi berikutnya terhadap literatur yang akan kita lihat adalah koleksi yang diedit oleh

dua orang Amerika, Implementasi Dennis Palumbo dan Donald Calista dan Proses Kebijakan

(1990c). Koleksi yang diedit jarang memiliki sikap terpadu mengenai masalah teoretis.

Karena ini memiliki sikap, maka ini bertujuan untuk 'menempatkan implementasi dalam

proses pembuatan kebijakan yang lebih luas' (1990a: xii). Meskipun ini membuka

kemungkinan bahwa implementasi dan formulasi kebijakan dianalisis secara terpisah,

pandangan bahwa hal ini seharusnya tidak dilakukan tampaknya diambil oleh beberapa

kontributor buku ini. Perhatian utama dari volume tersebut tercantum dalam esai Palumbo

dan Calista sendiri. Di sini mereka berdebat:

Tidak ada keraguan bahwa penelitian implementasi akhirnya meletakkan untuk beristirahat

dikotomi administrasi-politik. Penelitian penerapan awal mendorong pandangan ini ketika

diasumsikan bahwa pelaksana seharusnya hanya melaksanakan arahan kebijakan yang dibuat

sebelumnya. Penelitian yang lebih baru menunjukkan bahwa implementasi adalah bagian sah

dari proses pembuatan kebijakan - bagian yang tidak dapat diabaikan secara empiris maupun

tidak disahkan secara normatif. (1990b: 14)

Posisi ini terutama bergantung pada argumen bahwa 'pelaksana terlibat dalam setiap tahap

siklus kebijakan' (hal 15), sebuah kasus yang sebagian melibatkan menghasilkan bukti - yang

pastinya sudah lama beredar dalam literatur Inggris tentang peran petugas sipil - bahwa

birokrat berkontribusi pada desain kebijakan (Chapman, 1970). Hal ini diperkuat oleh

argumen bahwa rancangan kebijakan jarang awalnya jelas dan bahwa negosiasi ulang rincian

dengan keragaman aktor yang terkena dampak kebijakan tersebut merupakan bagian yang

diterima dari proses kebijakan.

Kemudian dalam buku ini sebuah esai oleh Ferman melangkah lebih jauh lagi, dengan

menyatakan bahwa 'politik implementasi merupakan bagian integral dari sistem politik

Amerika yang dibayangkan oleh Founding Fathers' (1990: 50). Ferman menyoroti

perpecahan dalam sistem Amerika, menekankan hubungan antara fragmentasi antara

legislatif dan eksekutif dan antara pemerintah federal dan negara bagian. Dia berpendapat

bahwa faktor-faktor yang berkontribusi terhadap kesenjangan antara pembuatan kebijakan

dan implementasi adalah manifestasi dari sistem politik Amerika dan pemerintahan Madison.

Implikasi dari temuan ini untuk teori implementasi adalah bahwa kita harus melihat

penerapan dalam penerapan cahaya yang sangat berbeda adalah pemeriksaan lain dalam

sistem pemerintahan Amerika. (halaman 39)

Oleh karena itu, dia berpendapat bahwa "kemenangan" James Madison dalam menciptakan

sebuah sistem pemerintahan di mana kekuasaan terpusat dicegah menciptakan tuntutan dan

insentif yang berbeda bagi pembuat kebijakan dan pelaksana, dan dengan demikian dua jenis

'politik yang berbeda' (halaman 40). Penekanan Ferman pada poin terakhir ini sangat

menarik. Di satu sisi dia menerima bukti adanya 'kesenjangan antara pembuatan kebijakan

dan implementasi'. Di sisi lain dia berpendapat bahwa ini dapat dilihat sebagai pemeriksaan

sah terhadap kekuasaan eksekutif atau legislatif. Perspektif alternatif, seperti yang terkandung

dalam beberapa pekerjaan bottom up (terutama mengenai Hjern dan Barrett and Fudge),

adalah untuk menekankan sejauh mana negosiasi antara tingkat dalam praktik menutup

kesenjangan tersebut.

Satu kontribusi terhadap volume Palumbo dan Calista, oleh Dane Søren Winter, menetapkan

sebuah model untuk penelitian implementasi di mana penekanan diberikan pada isu-isu

tentang dampak proses perumusan kebijakan pada saat implementasi. Ini adalah sebuah isu

yang sebelumnya mendapat perhatian dalam sebuah makalah yang ditulis oleh Susan Barrett

dan salah satu penulis sekarang (Barrett and Hill, 1981) yang menekankan sejauh mana
kompromi politik dibangun ke dalam kebijakan, dan fakta bahwa kompromi ini tidak proses

sekali-dan-untuk-semua tapi mungkin berlanjut sepanjang sejarah terjemahan kebijakan ke

dalam tindakan (dikutip di Hill, 1997a: 134, 139). Hill di tempat lain melanjutkan untuk

memperdebatkan lebih lanjut bahwa proses ini dapat didorong oleh pembentuk kebijakan

untuk memungkinkan mereka menghindari masalah keputusan atau untuk mengalihkan

tanggung jawab atas kegagalan kebijakan terhadap pelaksana (Fimister and Hill, 1993; Hill,

1997a).

Beberapa kontributor buku Palumbo dan Calista (khususnya Fox dan Yanow)

mengemukakan pertanyaan tentang jenis postmodernis yang jelas tentang sejauh mana model

positivis dapat digunakan untuk studi implementasi. Fox mendukung argumen untuk

pandangan luas tentang arena kebijakan dan rentang waktu yang luas, sesuai dengan garis

yang ditetapkan dalam esai Sabatier pada tahun 1986, dan juga berpendapat untuk

pertimbangan 'beberapa sudut pandang'. Dia menolak pergeseran total dari positivisme,

namun berpendapat bahwa 'terhadap manfaat positif dari sains sosial modern harus

ditambahkan rasa hormat terhadap kerja disiplin intuisi suara itu sendiri yang lahir dari

pengalaman yang tidak dapat direduksi menjadi model, hipotesis, kuantifikasi, data "keras"

atau potongan kecil dari kepenuhan yang tidak dapat diperbaiki '(1990: 211). Yanow (1990)

mengembangkan argumen yang terkait untuk pendekatan 'interpretif' - dengan penekanan

pada 'interpretasi bahasa kebijakan, maksud legislatif atau tindakan pelaksana' (1993: 55) -

untuk mempelajari pelaksanaan, mempertanyakan pencarian satu cara terbaik mempelajari

pokok pembicaraan

Robert Stoker: menganalisis implikasi lapisan pemerintahan

Monografi Robert Stoker (1991) membahas secara eksplisit isu-isu tentang penerapan

kebijakan federal di Amerika Serikat. Dalam mengenali, seperti Ripley dan Franklin, bahwa

isu tentang federalisme terletak pada pusat kesibukan sebagian besar literatur Amerika, ada
kebutuhan untuk bertanya (seperti yang akan dilakukan pada akhir bagian ini) apakah yang

harus dia katakan memiliki resonansi di luar negara asalnya.

Seperti Ferman, Stoker mengidentifikasi sebagai kelemahan penting dalam literatur top-down

Amerika sejauh mana menyangkut kegagalan untuk mengerahkan otoritas federal dalam

sistem pemerintahan yang dirancang untuk membatasi otoritas tersebut. Dia menyoroti

sebagai ekspresi utama pandangan itu yang dia sebut 'tesis cacat', bahwa 'A.S. pemerintah

cacat oleh desain '(halaman 50). Oleh karena itu, dia membandingkan dua pendekatan

alternatif terhadap pemecahan masalah implementasi, yang sebagian besar paralel dengan

aspek normatif pandangan top-down dan bottom-up. Mengambil kepemimpinannya dari

Lindblom (1977), dia memberi label 'wewenang' pendekatan dan 'pertukaran' ini. Pendekatan

otoritas melibatkan menyarankan cara untuk menyederhanakan atau menghindari rintangan

terhadap kepatuhan. Pendekatan pertukaran membutuhkan tercapainya kerjasama.

Penekanan Stoker pada pentingnya pembagian kekuasaan di dalam federalisme, dan

pengesahannya atas pembatasan kekuasaan pemerintah, tidak menyangsikan sedikit pun

tentang di mana dia berdiri dalam kasus ini karena berusaha menyelesaikan masalah

implementasi melalui penggunaan pendekatan otoritas. Yang penting dari analisisnya,

bagaimanapun, adalah bahwa dia juga melihat kekurangan dalam pendekatan pertukaran. Dia

mengakui, seperti Barrett dan Fudge, cara ini membingungkan formasi dan implementasi

kebijakan. Sementara komentar itu sendiri tidak mematahkan pendekatan pertukaran, Stoker

terus menekankan bagaimana hal ini mengarah pada analisis di mana hasil dari proses

pertukaran dipandang tak terelakkan, terlepas dari kepentingan atau tujuan moral yang

mungkin terlibat. Dia menyarankan sebaliknya bahwa ini adalah untuk mengabaikan sejauh

mana kerjasama perlu dilihat sebagai perangkat untuk menangani konflik dan bukan masalah

yang hanya bisa berhasil jika mereka dieliminasi. Oleh karena itu, dia berpendapat: 'Cacat

dalam tesis kecacatan, dan literatur pelaksanaan yang mencerminkannya, adalah bahwa
dimungkinkan untuk memanipulasi kondisi proses pelaksanaan untuk mendorong tanggapan

kooperatif terhadap konflik kepentingan. Kemungkinan ini kurang mendapat perhatian dalam

literatur '(hal 50).

Jadi, sebagai alternatif ketiga 'otoritas' dan 'pertukaran', Stoker melihat 'pemerintahan' sebagai

kegiatan di mana 'mitra yang enggan' didorong untuk berkolaborasi. Dalam hal ini, ia

mengambil sebuah argumen dari Clarence Stone (1989) bahwa penting untuk memberi

perhatian pada 'kekuatan untuk' mencapai tujuan bersama dibandingkan dengan 'kekuatan

atas' orang lain yang bandel. Hal ini membawanya ke eksplorasi sejauh mana 'rezim

implementasi' yang berbeda dapat muncul, atau diciptakan. Di sini ia menggunakan teori

permainan, menggambar terutama pada ilmuwan yang telah mengembangkannya untuk

mengeksplorasi hubungan antar negara (Axelrod, 1984; Axelrod dan Keohane, 1985; Oye,

1985). Yang penting bagi Stoker adalah sejauh mana permainan diulang, dan terjadi dalam

konteks di mana ada 'sejarah interaksi antara peserta' dan 'harapan akan interaksi masa depan'

(Stoker, 1991: 74). Kami menemukan penekanan yang sama saat melihat permainan dalam

struktur di Scharpf's Games Real Actors Play (1997a). Di sana dia menulis tentang mereka

sebagai 'di dalam bayang-bayang negara' (1997a: bab 9).

Stoker menunjuk sejumlah jenis 'rezim implementasi'. Satu dimensi untuk ini mungkin

berada di luar kendali aktor - sejauh mereka tidak terlibat dalam penciptaan konstitusi.

Dimensi lainnya melibatkan pilihan 'sektor aksi' (birokrasi, gabungan atau kuasimarket).

Dalam pengertian itu, pemerintahan dapat terjadi melalui pilihan cara 'menyatukan ... elemen

penting dalam dunia yang terfragmentasi' (di sini Stoker mengutip C. Stone lagi, 1989: 227).

Telah dicatat di atas bahwa Stoker cukup eksplisit berurusan dengan federalisme Amerika.

Oleh karena itu mungkin ada keberatan bahwa apa yang dia katakan tidak memiliki relevansi

dengan sistem pemerintahan yang lebih kesatuan. Penting untuk diketahui bahwa hubungan

federal / negara di Amerika Serikat mungkin lebih tepat dilihat sebagai pendekatan dimana
proses pembentukan kebijakan kolaboratif dan bukan proses implementasi sedang terjadi.

Namun, masalah tentang pengamanan kolaborasi 'mitra yang enggan' sama sekali tidak ada

dari struktur hubungan antar pemerintah lainnya, yang mungkin lebih sederhana dan

konstitusional. Penting untuk dicatat:

- Banyak hubungan pemerintah pusat / daerah di mana yang terakhir ini mengklaim otonomi;

- kebijakan yang memerlukan kerjasama antara kementerian atau lembaga yang terpisah; dan

- faktor-faktor yang dianalisis oleh Lipsky, yang dibahas di atas (lihat hlm. 51-3), yang

menyampaikan ukuran otonomi kepada birokrat tingkat jalanan.

Ini diakui oleh Stoker sendiri: membuat kontras antara distribusi otoritas publik 'terpusat',

'bersama' dan 'menyebar' dalam konteks konstitusional atau institusional yang berbeda. Oleh

karena itu, sementara Stoker memberikan kontribusi penting untuk argumen tentang

federalisme, karyanya harus dilihat sebagai kontribusi terhadap argumen normatif tentang

koordinasi dan kontrol yang terlalu menyita banyak literatur pelaksanaan.

Richard Matland: menentukan konteks implementasi

Dalam sebuah artikel yang diterbitkan pada tahun 1995, Richard Matland, seorang ilmuwan

Amerika, telah menawarkan pendekatan alternatif yang menarik bagi mereka yang telah

melihat jalan ke depan untuk studi implementasi karena melibatkan akumulasi sejumlah besar

hipotesis. Komentarnya pada sebuah tinjauan literatur oleh O'Toole (1986) yang

mengidentifikasi sejumlah besar variabel kunci adalah bahwa 'literatur dengan tiga ratus

variabel penting tidak memerlukan lebih banyak variabel: dibutuhkan struktur' (Matland,

1995: 146).

Dalam artikelnya Matland mengulas model top-down dan bottom-up dan upaya utama untuk

mensintesisnya. Dia kritis terhadap Sabatier karena pergeserannya dari perhatian khusus ke

sebuah kebijakan ke bidang kebijakan, dengan alasan bahwa sebuah 'bidang kebijakan yang

diikuti selama bertahun-tahun dapat berubah secara radikal sehingga hanya memiliki sedikit
kemiripan dengan bentuk awalnya. Jika penelitian implementasi adalah mempertahankan

definisi yang berarti, harus dikaitkan dengan kebijakan spesifik daripada semua tindakan di

bidang kebijakan '(halaman 152).

Argumen Central to Matland adalah pandangan bahwa alih-alih hanya menghasilkan daftar

variabel yang harus dipertimbangkan, para teoretikus implementasi harus menentukan

'kondisi di mana variabel-variabel ini penting dan alasan mengapa kita harus menganggapnya

penting' (hal 153) . Dia mengemukakan bahwa kondisi ini harus diturunkan dari pendekatan

koheren terhadap konsep 'implementasi sukses'. Mungkin cara lain untuk mengatakan ini

adalah berpendapat bahwa perlu ada 'variabel dependen' yang jelas. Matland melihat

ketidaksepakatan tentang konsep implementasi yang sukses sebagai hal yang sangat

mendasar untuk argumen top-down / bottom-up, dengan mantan lebih cenderung ingin

menggunakan hasil spesifik sebagai variabel dependen sementara yang terakhir 'lebih

memilih evaluasi yang jauh lebih luas' halaman 154).

Matland mengacu pada diskusi tentang topik ini oleh Ingram dan Schneider (1990) yang

melihat debat top-down / bottom-up sebagai argumen tentang bagaimana kebijaksanaan harus

diberikan kepada pelaksana. Ingram dan Schneider membedakan:

- Pendekatan undang-undang yang kuat, dengan seluruh rancangan kebijakan ditangani di

atas (seperti yang disoroti dalam serangan Davis terhadap kekuatan diskresioner (lihat Bab 2,

hal 25));

- 'Perspektif Wilsonian' (1990: 77), mengingat kekhawatiran Woodrow Wilson mengenai

administrasi yang efisien namun tidak berpolitik, di mana tujuan yang jelas ditetapkan,

namun lembaga administratif memiliki keleluasaan dalam mengatur administrasi;

- pendekatan 'akar rumput' (1990: 79), di mana staf tingkat jalanan dan bahkan 'populasi

sasaran' memiliki keleluasaan atas 'semua elemen logika kebijakan'; dan

- 'pendekatan bangunan pendukung' (1990: 81), di mana konten kebijakan ditawar antara

bagian atas dan bawah.

Meskipun ini tampaknya merupakan cara yang berguna untuk mengkonseptualisasikan

bagaimana kebijakan dibuat, ciri khas dari analisis ini adalah bahwa semuanya ditetapkan

dalam kaitannya dengan pertanyaan tentang bagaimana hal itu harus dilakukan. Realisme

politik dari penulis lain, yang menyarankan cara-cara kebijaksanaan muncul sebagai hasil

perjuangan atas tujuan kebijakan, sepenuhnya diabaikan dan alternatif ini disajikan sebagai

pilihan pilihan untuk 'puncak'.

Pendekatan yang benar-benar diadopsi oleh Matland sebagian besar menghindari masalah itu

dengan mencatat berbagai definisi keberhasilan implementasi yang masuk akal:

- sesuai dengan arahan statuta;

- sesuai dengan tujuan undang-undang;

- pencapaian indikator keberhasilan yang spesifik;

- pencapaian tujuan yang ditentukan secara lokal; dan

- Perbaikan iklim politik di sekitar sebuah program.

Sehubungan dengan ini ada keputusan yang harus dibuat mengenai sejauh mana nilai-nilai

dari mereka yang merancang kebijakan harus diberi keunggulan daripada yang lain. Tapi

yang penting bagi argumen ini adalah pertanyaan apakah atau tidak tujuan kebijakan telah

dinyatakan secara eksplisit dalam beberapa dokumen kebijakan resmi. Jika demikian,

Matland berpendapat, kemudian, berdasarkan teori demokrasi, nilai perancang undang-

undang memiliki nilai lebih tinggi. Dalam kasus seperti itu, standar kesuksesan pelaksanaan

yang benar adalah loyalitas terhadap sasaran yang ditentukan. Bila sebuah kebijakan tidak

memiliki tujuan yang dinyatakan secara eksplisit, pilihan standar menjadi lebih sulit, dan

norma dan nilai masyarakat yang lebih umum ikut bermain. (1995: 155)
Tapi sepertinya tidak ada alasan intrinsik mengapa studi implementasi yang ketat tidak dapat

didasarkan pada tujuan alternatif dengan strategi 'perancang undang-undang', terutama karena

teori demokratik yang menyatakan bahwa dirinya sendiri adalah wilayah yang diperebutkan.

Namun, hal itu tidak mengurangi titik tengah Matland tentang perbedaan antara gol yang

jelas dan tidak jelas.

Matland melanjutkan dari titik terakhir untuk berpendapat bahwa ada kecenderungan teori

top-down untuk memilih kebijakan yang relatif jelas untuk dipelajari sementara kebijakan

studi bottom-uppers dengan ketidakpastian yang lebih besar melekat 'di dalamnya. Dia

kemudian menyarankan bahwa perbedaan ini memiliki dua ciri - ambiguitas dan konflik.

Kedua konsep ini mungkin lebih cenderung untuk berinteraksi, dan jelas dapat dikaitkan

kembali (seperti yang dia akui nanti dalam esai) terhadap isu-isu tentang konflik sasaran (di

mana kritik yang disebutkan dalam paragraf terakhir mungkin relevan). Meskipun demikian,

Matland menunjuk kita pada isu penting untuk memisahkan berbagai jenis studi

implementasi. Secara khusus, dalam memperlakukan ambiguitas dan konflik sebagai fitur

kebijakan intrinsik dan bukan sebagai fenomena yang harus dihindari oleh perancang

kebijakan yang baik, dia lolos dari kontradiksi spesifik yang disematkan pada rekomendasi

top-down bagi mereka yang merancang kebijakan. Kontradiksi ini mensyaratkan bahwa

mereka didesak untuk mengendalikan hal-hal yang paling mungkin mereka kontrol, atau

mungkin ingin mereka kontrol (lihat Hill, 1997a: 133-4).

Matland menggunakan pembedaannya untuk mengembangkan matriks yang ditetapkan dalam

Tabel 4.1. Dalam tabel 'pelaksanaan administrasi' perlu penjelasan sedikit. Matland

menggambarkan ini sebagai di mana ada 'syarat prasyarat untuk proses pengambilan

keputusan yang rasional' (1995: 160), situasi ideal untuk penerapan model top-down. Dengan

'pelaksanaan politik', dia mengatakan, 'hasil implementasi diputuskan oleh kekuasaan' (hal

163). Dalam kasus ini, teori yang menekankan interaksi dan umpan balik kebijakan /
implementasi sangat dapat diterapkan, sementara yang menekankan pengambilan keputusan

pada tingkat mikro kurang begitu. Dalam kasus 'implementasi eksperimental', 'kondisi

kontekstual', yang berarti pengaruh lingkungan terhadap hasil, kemungkinan penting: 'Mutasi

program muncul karena berbagai organisasi menerapkan kebijakan berbeda di lingkungan

yang berbeda' (hal 166). Ada beberapa masalah umpan balik dan pembelajaran yang

kompleks yang harus dipertimbangkan dalam kasus ini, dan pendekatan analisis bottom-up

sangat mungkin diterapkan. 'Implementasi simbolis' melibatkan konflik tinggi meski tidak

jelasnya kebijakan. Kekuatan koalisi, terutama di tingkat lokal, cenderung menentukan hasil.

Nilai dan kesetiaan profesional mungkin penting untuk hal ini. Sayang Matland tidak punya

banyak hal untuk dikatakan pada saat ini. Contohnya tentang 'aksi masyarakat' sangat luas

dimana program tidak memuaskan aspirasi peserta baik di atas atau di bagian bawah. Contoh

yang jauh lebih penting dapat terjadi di daerah-daerah di mana aspirasi ambisius namun

ambigu untuk menghasilkan perbaikan kesehatan atau pengurangan kejahatan menawarkan

peluang signifikan bagi pengembangan kebijakan melalui proses pelaksanaan oleh koalisi

profesional.

Artikel Matland menawarkan beberapa saran penting tentang perlunya memikirkan

implementasi secara sangat berbeda dalam kaitannya dengan kebijakan yang berbeda. Pada

saat yang sama, pembedaan antara berbagai jenis kebijakan tidak dapat disimpulkan, seperti

yang disarankan oleh Ripley dan Franklin (lihat hlm. 61-3), dari kategorisasi tipe kebijakan

sederhana berdasarkan karya Lowi. Matland juga menghindari melihat tingkat kebijaksanaan

kebijakan sebagai sesuatu yang secara eksplisit dipilih oleh pembentuk kebijakan, mengakui

bagaimana hal itu mungkin merupakan fungsi dari konflik kebijakan.

Pertanyaan tentang argumennya adalah: Bagaimana mudahnya memberi label kebijakan

seperti dia?

Walter Kickert, Erik-Hans Klijn dan Joop Koppenjan: menguraikan analisis jaringan
Sebuah buku yang diedit oleh tiga penulis Belanda, Walter Kickert, Erik-Hans Klijn dan Joop

Koppenjan, yang diterbitkan pada tahun 1997, menawarkan gambaran penting tentang

pentingnya, untuk implementasi, isu-isu tentang pengelolaan jaringan. Bagian ini akan

merujuk pada pekerjaan itu, dan pekerjaan lain yang terkait erat dengannya. Gagasan bahwa

proses kebijakan pada umumnya saling terkait antara berbagai aktor dan tidak diatur secara

sentral oleh pemerintah sekarang diterima secara luas (Kooiman, 1993; Rhodes, 1996a). Poin

ini lebih banyak dibahas di Bab 5. Beberapa orang berbicara tentang pandangan pluralistik

yang menggantikan yang tidak unik (Klijn dan Teisman, 1991). Pandangan ini sangat penting

dalam pendekatan kebijakan jaringan.

Sebelumnya dalam bab ini, ditunjukkan bagaimana Scharpf dan lainnya mengembangkan

konsep jaringan dalam studi implementasi. Akar teoritis dari pendekatan ini terletak pada

teori antar organisasi dan perspektif interaktif mengenai kebijakan publik (Hufen dan

Ringeling (eds), 1990; Klijn, 1997). Pendekatan kebijakan jaringan telah mengembangkan

kerangka kerja yang berbeda. Asumsi utamanya adalah 'bahwa kebijakan dibuat dalam proses

interaksi yang kompleks antara sejumlah besar aktor yang terjadi di dalam jaringan aktor

yang saling tergantung' (Klijn dan Koppenjan, 2000: 139). Para aktor yang terlibat saling

bergantung karena mereka membutuhkan sumber daya masing-masing untuk mencapai

tujuan (Scharpf, 1978; Benson, 1982; Rhodes, 1988). Pola interaksi muncul seputar masalah

kebijakan dan cluster sumber daya. Jadi, jaringan kebijakan dapat didefinisikan sebagai (lebih

atau kurang) pola hubungan sosial yang stabil antara aktor yang saling tergantung, yang

terbentuk seputar masalah kebijakan dan / atau program kebijakan (Klijn dan Koppenjan,

2000). Pada waktunya, aturan dikembangkan di jaringan yang mengatur distribusi perilaku

dan sumber daya. Dengan cara ini, mereka mempengaruhi peraturan di mana peraturan dan

distribusi sumber daya dibentuk secara bertahap, dipadatkan dan diubah (Giddens, 1984).

Jaringan kebijakan membentuk konteks dimana aktor bertindak secara strategis.

Serangkaian interaksi terjadi seputar kebijakan dan isu lainnya, yang dapat disebut permainan

(Crozier dan Friedberg, 1980; Rhodes, 1981; Scharpf, 1997a). Serangkaian permainan

membentuk proses kebijakan. Selama permainan, aktor beroperasi dalam distribusi sumber

daya yang mapan dan serangkaian peraturan. Aturan yang ada dan ambigu ditafsirkan (Maret

dan Olsen, 1989; Klijn, 1996). Pelaku memilih strategi berdasarkan persepsi mereka tentang

sifat masalah, solusi yang mereka inginkan dan gagasan aktor lainnya. Aktor yang berbeda

memiliki persepsi yang berbeda.

Dalam jaringan kebijakan, kerja sama adalah kondisi yang diperlukan untuk mencapai hasil

yang memuaskan. Namun, ini tidak berarti itu dibuat tanpa konflik, karena ada ketegangan

antara saling ketergantungan dan keragaman tujuan dan kepentingan. Ketegangan ini perlu

dipecahkan dalam permainan kebijakan apapun. Untuk mencapai kerjasama, kemudi sangat

dibutuhkan. Jadi manajemen jaringan difokuskan pada peningkatan kerjasama antara aktor

yang terlibat (O'Toole, 1988). Dua jenis strategi kemudi bisa dibedakan: manajemen proses

dan konstitusi jaringan. Manajemen proses seyogyanya bertujuan untuk meningkatkan

interaksi antara pelaku dalam permainan kebijakan, mengambil struktur dan komposisi

jaringan sebagaimana yang diberikan. Jaringan konstitusi bertujuan untuk mengubah

jaringan. Karena ini berarti perubahan institusional, strategi ini memakan waktu (Klijn dan

Koppenjan, 2000).

Karena kerjasama antara pelaku merupakan hal yang sentral dalam pendekatan jaringan

kebijakan, penjelasan atas keberhasilan atau kegagalan proses kebijakan didasarkan pada

tingkat kerjasama yang diraih. Penjelasan ditemukan, di satu sisi, dalam variabel proses,

seperti sejauh mana aktor menyadari ketergantungan bersama mereka; sejauh mana interaksi

seimbang baik atau tidak menguntungkan dengan hasil interaksi yang dirasakan; dan sejauh

mana manajemen game diramalkan. Di sisi lain, keberhasilan atau kegagalan dijelaskan oleh

karakteristik struktural jaringan, seperti sejauh mana aktor memiliki hak veto karena sumber
daya yang sangat diperlukan dan sejauh mana aktor dalam permainan termasuk dalam

jaringan yang sama. Yang terakhir berarti bahwa mereka juga berinteraksi satu sama lain dan

mereka telah mengembangkan peraturan timbal balik (Klijn dan Koppenjan, 2000).

Dalam jaringan kebijakan, aktor relatif otonom; mereka semua memiliki tujuan sendiri. Tidak

ada aktor sentral dan koordinator. Inilah sebabnya mengapa proses dan hasilnya tidak dapat

dievaluasi berdasarkan tujuan satu aktor. Selanjutnya, definisi atau tujuan awal, bahkan

ketika didirikan secara kolektif, berubah selama proses interaksi. Masalah lainnya adalah

kenyataan bahwa minat dan preferensi pihak-pihak yang tidak berpartisipasi kemungkinan

besar tidak terwakili. Dalam pendekatan jaringan, evaluasi keberhasilan atau kegagalan

kebijakan didasarkan pada proses yang digunakan untuk sampai pada kemungkinan rumusan

masalah yang umum terjadi. Untuk ini, kriteria ex post satisfingion (Teisman, 1995) dan

kriteria situasi win-win digunakan. Selanjutnya, kriteria proses seperti keterbukaan,

ketelitian, reliabilitas dan legitimasi harus disertakan dalam evaluasi, serta dampak eksternal

dari proses (Kickert et al., 1997).

Meskipun pemerintah dianggap sebagai aktor dalam jaringan kebijakan, ini tidak berarti

mereka seperti aktor lainnya. Pemerintah memiliki posisi khusus, yang dalam banyak kasus

tidak dapat diisi oleh orang lain. Mereka memiliki sumber daya unik dan tujuan unik. Mereka

memiliki kekuatan yang cukup besar karena sumber daya mereka, tapi ini juga membatasi

kemungkinan mereka. Misalnya, sebenarnya tugas mereka yang sebagian besar menentukan

saling ketergantungan. Seperti Klijn

dan Koppenjan (2000) menyatakan, sebuah pemerintahan dapat mengambil peran berbeda

dalam situasi seperti jaringan. Pertama, memilih untuk tidak berpartisipasi. Karena ada

dependensi yang ada yang perlu ditangani dan kekuatan oposisi perlu dipatahkan, opsi ini

memerlukan investasi besar dalam kegiatan pengambilan keputusan dan pelaksanaan dan

memiliki risiko tinggi. Kedua, pemerintah dapat memilih untuk melaksanakan tugas dalam
kerjasama dengan aktor swasta, semi publik dan juga aktor publik lainnya. Dua peran lainnya

adalah manajer proses dan pembangun jaringan. Pemerintah tampaknya sangat cocok untuk

peran yang terakhir, mengingat sumber khusus mereka dan peran mereka sebagai wakil

kepentingan bersama. Adalah penting bahwa pemerintah dalam situasi permainan yang

konkret tidak membingungkan peran yang berbeda ini. Dalam kata-kata Klijn dan

Koppenjan: '[c] onfusi peran dapat menyebabkan kesalahpahaman dan konflik antar aktor dan

dapat terbukti mahal dalam hal efektivitas dan efisiensi, namun terutama berkaitan dengan

keandalan dan legitimasi pemerintah' (2000 : 154).

Bo Rothstein: menguraikan masalah normatif Diskusi berharga tentang teori implementasi

oleh seorang ilmuwan Swedia, Bo Rothstein, tercantum dalam bukunya yang berjudul Just

Institutions Matter (1998). Dalam buku itu dia menangani beberapa pertanyaan mendasar

tentang peran negara, terutama yang berkaitan dengan kesejahteraan sosial. Sub judulnya

adalah The Moral and Political Logic of Universal Welfare State. Buku ini menghubungkan

pertanyaan filosofis tentang apa yang harus dilakukan negara terhadap pertanyaan tentang

apa yang dapat dilakukan negara secara efektif. Pendekatan Rothstein terhadap 'institusi

hanya' berakar pada pertahanan universalisme yang telah berjalan lama dalam kebijakan

sosial, yang melihat kepentingan warga negara sebagai peningkatan dan ketidakadilan dan

diskriminasi yang terbaik semaksimal mungkin diminimalkan dimana hak-hak tersebut jelas

dan dengan demikian hak-hak tersebut memperkuat diri. Masalah yang harus ditangani

adalah: Bagaimana seharusnya layanan publik diatur saat sifat kegiatan - manfaat atau

layanan yang akan diberikan atau perilaku yang diatur - membuat sulit untuk mewujudkan

model tindakan negara ini? Rothstein menunjukkan bahwa studi implementasi dapat

berkontribusi untuk menjawab pertanyaan di atas. Tujuannya adalah untuk memadukan 'teori

negara empiris' dengan 'teori keadaan normatif'. Ini berarti bahwa kontribusi utamanya
terhadap studi implementasi adalah terhadap resolusi argumen preskriptif, namun yang harus

dikatakannya juga mengandung argumen metodologis. Oleh karena itu, minat Rothstein

terhadap penelitian penerapan muncul karena ini merupakan pertanyaan bagaimana cara

pengorganisasian administrasi publik yang berbeda mempengaruhi prospek untuk

melaksanakan program dengan sukses '(1998: 7).

Rothstein pertama kali mengulas literatur pelaksanaan, yang menggambarkan penelitian

implementasi sebagai 'untuk sebagian besar ... penelitian kesengsaraan, patologi ilmu sosial,

jika Anda mau' (hal 62), menggemakan Sub judul terkenal dan Tajam Wildavsky tentang

frustrasi dari harapan. Rothstein mengemukakan bahwa ada tiga masalah yang terkandung

dalam pandangan pelaksanaan penelitian. Yang pertama adalah kecenderungan penelitian

untuk fokus pada program yang gagal. Yang kedua adalah bahwa, walaupun tidak demikian,

tetap saja ada kecenderungan untuk tertarik pada program dengan kompleksitas yang cukup

besar dalam menghadapi keterbatasan pengetahuan. Masalah ketiga adalah bahwa 'penelitian

implementasi telah mengambil pandangan mekanistik dan rasionalistik yang berlebihan dari

proses implementasi' (halaman 64). Hasilnya, seperti yang telah dikatakan dalam berbagai

cara di bab ini dan bab sebelumnya, akumulasi daftar faktor yang mungkin mempengaruhi

keberhasilan dalam proses implementasi. Oleh karena itu, seperti Matland, Rothstein

bertujuan untuk memilah faktor-faktor tersebut dengan lebih efektif.

Rothstein berusaha mengikuti Musim Dingin (lihat halaman 71 di atas) dalam memisahkan

masalah desain kebijakan dari isu pelaksanaan kebijakan. Kami tidak akan mengikuti

penjelajahannya mengenai masalah desain secara rinci. Perhatian utamanya dalam bagian

analisis ini adalah memilah kondisi dimana kebijakan dapat dirancang untuk meminimalkan

masalah implementasi. Hal ini menyebabkan dia berjuang dengan isu-isu tentang taksonomi

kebijakan, dalam kasusnya, ada kekhawatiran khusus untuk menjelaskan kebijakan-kebijakan

tersebut dimana model 'universalis' sederhana dapat dikatakan sebagai yang paling sesuai.
Bila ini tidak mungkin dia akui, karena kebanyakan teoretikus penerapannya yang lebih

modern, bahwa peringatan kepada perancang kebijakan memiliki tujuan yang jelas dan

bekerja dengan teori kausal yang valid seringkali tidak realistis. Dia mencatat bahwa 'negara

harus mengambil tindakan meskipun pengetahuan tertentu tidak dapat dimiliki' (hal 75). Hal

ini menyebabkan Rothstein melakukan eksplorasi 'eksekusi kebijakan', di mana dia

menekankan bahwa cara terbaik untuk mengatur implementasi kebijakan bergantung pada

'jenis tugas yang harus dilakukan organisasi' (hal 90). Di sini dia membangun sebuah badan

teori organisasi yang besar: (terutama teori kontingensi: lihat Burns and Stalker, 1961;

Woodward, 1965; Hickson et al., 1971; Greenwood et al., 1975).

Rothstein mengidentifikasi sebagai perhatian utama dari literatur 'top-down' pengertian 'drift

tanggung jawab' (1998: 93) karena kebijakan diterapkan di jaringan yang kompleks. Dia

mengakui solusi kontrol Hjern melalui jaringan yang rentan untuk meninggalkan kebijakan

yang dapat ditangkap oleh kepentingan khusus. Kami telah mencatat preferensi Rothstein

penargetan sederhana; Masalahnya di sini adalah: Apa yang harus terjadi bila ini tidak

mungkin? Apa yang dia anggap penting dalam kasus ini adalah (seperti Lipsky, lihat hal 53)

pengembangan sistem pertanggungjawaban tingkat jalanan. Pada saat yang sama dia

mendukung beberapa gagasan tentang penciptaan pilihan bagi konsumen, yang secara

tradisional dikaitkan dengan serangan Kanan Baru saat menangkap kebijakan oleh 'penyedia

layanan'. Tapi dia juga mengeksplorasi keterbatasan model pasar, membuat komentar bahwa

kelayakannya bergantung pada 'bagaimana penerapan kebebasan memilih program disusun'

(halaman 209) .3

Dalam menganalisa pendekatan alternatif terhadap akuntabilitas, Rothstein mengeksplorasi

masalah tentang legitimasi dan kepercayaan, yang dia klaim (seperti Lane, lihat hlm. 65-6)

agak terbengkalai oleh para peneliti implementasi. Dia kemudian menunjukkan bahwa '[w]

tanpa kepercayaan warga negara terhadap institusi yang bertanggung jawab untuk
menerapkan kebijakan publik, pelaksanaannya kemungkinan akan gagal' (1998: 100). Ini

adalah poin penting, yang mungkin bisa membantu kita memahami beberapa perbedaan

antara literatur implementasi Amerika yang dominan, yang melibatkan ekspektasi yang

sangat tinggi dalam konteks kepercayaan yang relatif rendah, dan beberapa kontribusi Eropa

yang agak berbeda.

Rothstein mengidentifikasi enam model ideal khas untuk legitimasi proses kebijakan:

- birokrasi legal;

- profesional;

- korporat;

- berorientasi pengguna;

- politisi berorientasi; dan

- berbasis undian.

Argumennya adalah bahwa semua ini bisa diterapkan. Yang harus diterapkan (sendiri atau

dikombinasikan dengan yang lain) akan sangat bergantung pada program kebijakan yang

terlibat. Menekankan, seperti disebutkan di atas, bahwa negara harus bertindak bahkan ketika

ia tidak tahu apa yang akan berhasil, Rothstein berpendapat bahwa '[s] implementasi

kebijakan yang berhasil sering menjadi pertanyaan bagaimana mengorganisasikan proses

implementasi untuk mengakomodasi kebutuhan akan fleksibilitas dan ketidakpastian dalam

teori kebijakan '(1998: 113). Dia terus menekankan bahwa semakin besar ini, 'semakin kaku

tuntutan pada organisasi dan legitimasi' (halaman 113).

Perhatian Rothstein terhadap teori penerapan sebagian besar bersifat preskriptif - dalam dua

pengertian. Pertama, dia bertujuan untuk menyelesaikan argumen top-down / bottom-up

tentang pertanggungjawaban dengan menarik perhatian pada keragaman cara kebijakan dapat

dilegitimasi. Kedua, dia menginginkan formulasi kebijakan untuk belajar dari analisis

pelaksanaan bahwa, di mana kebijakan tidak dapat dijaga tetap sederhana, perhatian harus
diberikan pada penataan hubungan 'antara produsen otonom dan warganegara) (1998: 115).

Namun, dalam memajukan argumen preskriptif ini, dia menarik perhatian kita pada beberapa

kerumitan dalam hubungan pertanggungjawaban yang harus ditangani ketika kita berusaha

untuk mendeskripsikan dan mempelajari proses pelaksanaannya.

Kesimpulan

Tabel 4.2 memetakan kontribusi utama literatur pelaksanaan, yang menunjukkan bagaimana

perdebatan seputar perspektif top-down dan bottom-up berkembang dari waktu ke waktu.

Tabel tersebut menunjukkan bahwa ada alasan bagus untuk membahas perdebatan antara

perspektif top-down dan bottom-up seperti sekarang agak tanggal. Namun, kami

menganggapnya sebagai cara yang berguna untuk melihat literatur implementasi karena

menyoroti dua hal penting: tentang metodologi dan tentang perspektif normatif atau ideologis

yang mempengaruhi studi pelaksanaan. Kasus untuk membandingkan metodologi alternatif,

dan bukan mengenai satu pendekatan sebagai pendekatan yang benar, dibuat sangat awal

dalam 'debat' oleh Elmore (1978). Lebih jauh lagi, setidaknya sejak artikel Sabati tahun 1986

tidak banyak yang membantah proposisi bahwa pilihan metodologi mungkin bergantung pada

subjek dan keadaan sebuah penelitian. Seperti dalam penelitian sosial lainnya, masih tersisa

masalah metodologis yang masih diperdebatkan menyangkut sejauh mana metodologi

positivis dipandang layak dan tepat. Hal ini dibahas di Bab 1 (lihat hlm. 10-11).

Tabel 4.3 menawarkan klasifikasi kasar dari berbagai ahli teori yang karyanya telah

dieksplorasi, dalam hal sikap metodologis mereka, sejauh mana mereka menyoroti masalah

tentang jaringan atau mencoba membedakan antara isu kebijakan, dan komitmen mereka

terhadap resep dokter.

Sejumlah kontributor perdebatan top-down / bottom-up mengidentifikasi cara perspektif

normatif dan metodologis berinteraksi - sudut pandang mengenai pertimbangan utama

otoritas dan legitimasi yang mendikte bagaimana masalah implementasi dipelajari (dan

mungkin kadang sebaliknya). Apa yang keluar dari debat normatif seperti yang ditunjukkan

pada Bab 3 adalah bagaimana kita mendekati analisis masalah pelaksanaan (seperti banyak

masalah lain dalam penelitian sosial) dipengaruhi oleh siapa kita, siapa yang ingin kita

pengaruhi dan siapa yang membayarnya pekerjaan kita.

Dengan argumen-argumen untuk selektifitas metodologis dan normatif, kita mungkin bisa

mencapai kesimpulan, setelah meninjau literatur pelaksanaan, bahwa tidak banyak yang bisa

dikatakan. Seperti yang disarankan pada awal Bab 3, kita tidak melihat adanya kasus untuk

'teori pelaksanaan umum'. Itu adalah sesuatu yang lain, bagaimanapun, dari berpendapat

bahwa tidak ada cara yang lebih baik dan lebih buruk untuk mempelajari pokok penting ini.

Lebih jauh lagi, kasus untuk selektivitas tidak berarti bahwa tidak relevan untuk

mengembangkan cara yang lebih efektif untuk menangani secara khusus dengan dua

kelompok variabel yang tampaknya mempersulit studi implementasi: sifat dari masalah

kebijakan substantif dan relevansi konteks institusional. Kontribusi oleh Matland dan oleh

Rothstein terutama menunjukkan pentingnya mereka. Faktor-faktor ini, kemudian, perlu

dikaitkan dengan isu-isu tentang pilihan variabel dependen.

Pada Bab 6, ketika kita meninjau kembali studi implementasi aktual (berlawanan dengan

upaya untuk berteori tentang hal itu), kami mengeksplorasi isu-isu ini lebih lanjut. Kami

melakukannya dengan menghubungkan mereka kembali ke masalah tentang pilihan

metodologi dan isu-isu normatif yang mendasari dari mana subjek ini tidak dapat melarikan

diri. Sebelum itu, pada Bab 5, pengembangan penelitian implementasi, sebagaimana dibahas

dalam bab ini dan bab sebelumnya, diposisikan dalam konteks sosialnya.