Anda di halaman 1dari 24

Instituto Serzedello Corrêa

Estruturas de Gestão Pública

Aula 2
Ciclo de Gestão na
Administração Pública Federal

Março, 2012
© Copyright 2012, Tribunal de Contas de União
<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reprodução desta publicação,


em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO


Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
2ª Diretoria de Desenvolvimento de Competências
Serviço de Planejamento e Projetos Educacionais
CONTEUDISTA
José Arimathea Valente Neto
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Violeta Maria dos Santos Galvão
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Centro de Documentação
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Bianca Novais Queiroz
DIAGRAMAÇÃO
Herson Freitas
Cláudio Holanda
Paulo Arthur C. Alves

Brasil. Tribunal de Contas da União.


Estruturas de gestão pública : Aula 2 : ciclo de gestão na
Administração Pública federal - 2.ed. / Tribunal de Contas da
União. – Brasília : TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012.
24 p.

1. Administração pública, estudo e ensino. I. Título.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa


Aula 2– Ciclo de Gestão na
Administração Pública Federal

Como visto na aula passada, a Constituição Federal estabeleceu


diversos deveres ao Estado, que teve de criar estruturas administrativas para
poder realizar suas atividades e prestar os serviços necessários à sociedade.

Por um lado, a sociedade demanda a prestação de vários serviços,


como saúde, educação e segurança. Por outro, os recursos que o Estado
possui são escassos.

Como compatibilizar as demandas da


sociedade com os recursos disponíveis?
Que instrumentos o Estado utiliza para essa
compatibilização e como se organiza?
Quais os cuidados que os agentes devem ter para
não cometer falhas na execução dos gastos?

Para responder a essas questões, vamos entender como funciona o


planejamento e o orçamento na APF.

A partir daí, veremos os sistemas que formam o Ciclo de Gestão e as


principais falhas inerentes a eles, para que possamos identificá-las e controlá‑las.

A fim de facilitar o estudo, essa unidade está organizada da seguinte


forma:

1. Introdução..................................................................................................................................... 5
2. Marco legal: Constituição Federal de 1988..................................................................... 7
3. O Ciclo de Gestão........................................................................................................................ 8
3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal............................................. 8
3.2 Sistema de Administração Financeira Federal................................................... 10
3.3 Sistema de Contabilidade Federal............................................................................ 12
3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal............................. 13
4. Vedações e prerrogativas..................................................................................................... 16
5. Sistema de Pessoal.................................................................................................................. 18
6. Principais falhas...................................................................................................................... 20
7. Síntese.......................................................................................................................................... 25

Ao final dos estudos desta aula, esperamos que você tenha condições
de descrever os principais sistemas do Ciclo de Gestão na APF, identificar
o papel exercido pelos seus agentes e reconhecer as principais falhas
cometidas por eles.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 3 ]


1. Introdução

Todos sabemos que, no Brasil, os recursos públicos são escassos,


diante da enorme quantidade de demandas que a sociedade requer. Por
exemplo, o Governo precisa, incessantemente, realizar gastos com saúde,
educação e segurança pública, ao mesmo tempo em que necessita realizar
investimentos, principalmente em infraestrutura.

No entanto, muitas vezes falhamos em alcançar os resultados


desejados não pela falta de recursos, mas pelas deficiências na gestão dos
recursos disponíveis. A realização de gastos públicos sem planejamento e
sem a observância das regras torna a ação governamental ineficaz.

Diante desse contexto, a CF instituiu a necessidade de vinculação


entre planejamento e orçamento. Após as exigências constitucionais, vários
outros normativos surgiram para dar mais efetividade à realização dos
gastos públicos.

A Lei 10.180/2001, por exemplo, organizou o Ciclo de Gestão do


Governo Federal, estabelecendo responsabilidades e competências para os
órgãos que participam da movimentação da máquina administrativa. Esse
normativo também estabeleceu vedações aos agentes integrantes do Ciclo
de Gestão.

Ao conhecer o papel que cada agente desempenha na gestão do Estado,


fica mais fácil reconhecer e evitar as falhas que geralmente são encontradas
pelos órgãos de controle.

Então, vamos começar!

[ 4 ] Estruturas de Gestão Pública


2. Marco legal: Constituição Federal de 1988

O que a CF de 1988 implantou de tão diferente para que


os gastos do país fossem executados mais eficazmente?

Logicamente, a CF de 1988 não foi o primeiro normativo a tratar de


matérias orçamentárias. As Constituições anteriores e outros diplomas
legais – como, por exemplo, a Lei 4.320/1964 – já estabeleciam disposições
acerca da efetivação dos gastos públicos.

Entretanto, foi a atual CF que promoveu importantes inovações


no sistema brasileiro, instituindo a previsão de três leis, cuja iniciativa é
privativa do Poder Executivo: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Vamos a elas:

PPA Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas Simplificando, despesas de


da APF para as despesas de capital e outras delas decorrentes e capital são aquelas que resul-
para as relativas aos programas de duração continuada. tam em acréscimo patrimo-
LDO Compreende as metas e prioridades da APF, incluindo as despesas de nial, como a construção de
capital para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da obras, a aquisição de imóveis
LOA, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a e equipamentos, a concessão
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. de empréstimos, entre outros
LOA Compreende: (art. 13 da Lei 4.320/64).
 o orçamento fiscal (referente aos Poderes da União, seus Programas de duração
fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, continuada são aqueles
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público); com duração superior a um
 o orçamento de investimento das empresas em que a União, exercício financeiro
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social Agências financeiras
com direito a voto; oficiais de fomento são as
 o orçamento da seguridade social (abrange todas as entidades instituições financeiras go-
e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta ou Indireta, vernamentais, como a CEF e
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo o Banco do Brasil.
Poder Público).

Em termos simples, a CF inovou ao estabelecer vinculação entre o


planejamento e o orçamento propriamente dito. Desse modo, o PPA é
responsável pelo planejamento de médio prazo das ações do Governo, a
LDO é responsável por eleger as prioridades e estabelecer as estimativas
de receita e os limites de despesa para cada ano e a LOA é responsável
por explicitar as prioridades e possibilidades de gastos em cada rubrica Os artigos 165 a 169 da CF
de receita e despesa. Por exemplo, a Lei 11.653/2008 estabeleceu o PPA contem regras relativas aos
para o período de 2008-2011. Posteriormente, o Poder Executivo editou normativos que tratam de
o Decreto 6.601/2008, para detalhar algumas disposições trazidas pela lei. matéria orçamentária.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 5 ]


Consulte, também, a Lei Esses normativos tratam das despesas de capital a serem feitas, como as
11.653/2008 (http://www. decorrentes do Programa de Aceleração do Crescimento.
planalto.gov.br/ccivil 03 /
Ato2007-2010/2008/Lei/ Com o objetivo de promover a integração entre o planejamento e
L11653.htm) e o Decreto orçamento, a CF estabeleceu diversas disposições acerca do tema, como
6.601/2008 (http://www. a necessidade de que a LOA seja elaborada em estrita consonância com o
planalto.gov.br/ccivil 03 / PPA e a LDO (art. 166, § 3º, I) e de que a LDO seja elaborada em acordo
Ato2007-2010/2008/Lei/ com o PPA (art. 166, § 4º). Em outras palavras, os orçamentos devem
Decreto/D6601.htm). seguir o que foi anteriormente planejado.

PPA

LDO LOA

LRF: Estabelece normas de


finanças públicas voltadas Posteriormente à CF, houve a edição de outras normas relativas à
para a responsabilidade na realização dos gastos públicos. Outro marco importante, em se tratando
gestão fiscal e dá outras de planejamento e orçamento, foi a edição da Lei de Responsabilidade
providências. Fiscal (LRF – Lei Complementar 101/2000). Essa lei reforçou algumas
http://www.planalto.gov. disposições da CF e estabeleceu diversas exigências aos gestores públicos,
br/ccivil 03/Leis/LCP/ como necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira e
Lcp101.htm de limites de despesa com pessoal.

3. O Ciclo de Gestão

A Lei 10.180, de 6/2/2001, em seu artigo 1º, disciplina o Ciclo de Gestão


e estabelece a organização sistêmica das atividades de planejamento e de
orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade
federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.

Que sistemas compõem o ciclo de gestão?


Qual a competência de cada um deles?
Como se organizam?

É bom esclarecer que nesta aula será dada ênfase, por motivos didáticos,
à Administração Direta, embora a gestão também ocorra, logicamente, nas
entidades da Administração Indireta.

[ 6 ] Estruturas de Gestão Pública


3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal

O sistema de planejamento e de orçamento federal tem como finalidade


formular e gerenciar todo o processo de planejamento e orçamento federal e
promover a articulação com os outros entes estatais, para compatibilizar as
normas e tarefas das diversas esferas (federal, estaduais, distrital e municipais).

Compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação


de planos, programas e orçamentos, bem como atividades de realização de
estudos e pesquisas sócio-econômicas. É integrado pelos seguintes órgãos:

 Órgão Central: Ministério do Planejamento, Orçamento e


Gestão (MPOG);
 Órgãos Setoriais: unidades de planejamento e orçamento dos
Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência
e da Casa Civil da Presidência da República;
 Órgãos Específicos: aqueles vinculados ou subordinados ao
MPOG, exercendo atividades de planejamento e orçamento.

Nesse contexto, o MPOG exerce a orientação normativa dos órgãos


setoriais e específicos, das unidades de planejamento e do orçamento das
entidades (Administração Indireta), e também das unidades responsáveis
pelos orçamentos dos outros Poderes.

Naturalmente, são preservadas a hierarquia administrativa (nos casos


em que os órgãos estejam subordinados administrativamente a outros
órgãos) e as competências constitucionais e legais dos outros Poderes.

Sistema de Planejamento e Orçamento

MPOG

Orientação normativa

Órgãos Órgãos Outros


Entidades
Setoriais Específicos Poderes

Apesar de as atividades de planejamento e orçamento estarem


interligadas e, na maioria das vezes, serem desenvolvidas pelos mesmos
órgãos, a Lei definiu as competências relativas a essas atividades em
seções diversas.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 7 ]


São competências das unidades responsáveis pelo planejamento, entre
outras:

Realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas.


Identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo.
Manter sistemas de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais.
Elaborar e supervisionar a execução do PPA e de planos e programas nacionais
e setoriais de desenvolvimento econômico e social, com acompanhamento físico
e financeiro.

Portanto, as unidades responsáveis pelo planejamento devem realizar


atividades relacionadas à estratégia dos gastos governamentais.

Devem ser elaboradas políticas públicas, por meio de estudos,


pesquisas e indicadores econômico-sociais, para que os gastos melhor
atendam às necessidades das comunidades específicas e do país em geral.

A partir dos dados coletados e das políticas e estratégias traçadas, o


Governo deve elaborar os planos e programas, para que haja a concretização
do planejamento dos gastos públicos.

Como vimos, a gestão brasileira está orientada por três documentos:


PPA, LDO e LOA. O PPA é responsabilidade das unidades que cuidam
do planejamento. A LDO e a LOA – documentos que tratam da parte
orçamentária – são responsabilidades das unidades que tratam do orçamento.
Além da competência de elaborar os documentos orçamentários, cabem a
essas unidades, entre outras coisas:

Elaborar normas e procedimentos para implementação, desenvolvimento e


aperfeiçoamento do processo orçamentário.
Acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da
competência atribuída a outros órgãos.
Estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua
harmonização com o planejamento e o controle.

Se observarmos essas competências, podemos concluir que as


unidades responsáveis pelos orçamentos devem compatibilizar o planejado
pelo Governo com a previsão de arrecadação de receitas e possibilidade de
realização de despesas.

[ 8 ] Estruturas de Gestão Pública


3.2 Sistema de Administração Financeira Federal

Vimos que o sistema de planejamento e orçamento é responsável por


estabelecer a destinação dos gastos públicos.

Na sequência, cabe ao sistema de administração financeira conciliar


as despesas estabelecidas pelos planos e orçamentos com as receitas que o
Governo receberá ao longo do exercício, ou seja, o sistema deve promover
o equilíbrio financeiro.

Mas como a APF faz para concretizar o orçamento?


E se a arrecadação de receitas não ocorrer como previsto?

Para começo de conversa, as unidades integrantes do sistema de


administração finaceira devem gerir o Tesouro Nacional, com respaldo nas
seguintes competências, entre outras:

Administrar os haveres financeiros e mobiliários.


Elaborar a programação financeira, gerenciar a Conta Única e subsidiar a
formulação da política de financiamento da despesa pública.
Gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa.
Haveres financeiros: cré-
Administrar as operações de crédito.
ditos que surgem a favor
Editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamentária da União, decorrentes, por
e financeira, bem como promover o acompanhamento, a sistematização e a exemplo, de privatizações e
padronização da execução da despesa pública.
do parcelamento de dívidas
de estados e municípios.
Cabe-lhes também desenvolver as atividades de programação Haveres mobiliários: par-
financeira da União, de administração de direitos e haveres, garantias ticipações societárias em
e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orientação empresas públicas e socieda-
técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira. des de economia mista,bem
como os seus respectivos
Logo, as unidades do sistema de administração financeira são rendimentos e direitos.
responsáveis por executar o orçamento predefinido, o mais fidedignamente Dívida pública mobiliária
possível. Claro que podem advir circunstâncias que interfiram na execução federal: dívida pública
do planejado. representada por títulos
emitidos pela União, inclusi-
Por exemplo, se a arrecadação de receitas não ocorrer conforme o ve os do Banco Central.
esperado, a LRF define que haja limitação de empenho e movimentação Dívida externa: dívida
financeira, ou seja, medidas diretamente relacionadas com as atribuições pública resultante de em-
do sistema de administração financeira. préstimos e financiamentos
contraídos no exterior.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 9 ]


Integram o sistema de administração financeira federal:
 Órgão Central: Secretaria do Tesouro Nacional (STN);
 Órgãos Setoriais: unidades de programação financeira dos
Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência
e da Casa Civil da Presidência da República.

Nesse sistema, os órgãos setoriais também devem obedecer à


Em todos os sistemas do normatização expedida pelo órgão central – a STN.
ciclo de gestão, o respectivo
órgão central estabelece A lei ainda prevê que os representantes do Tesouro Nacional nos
a normatização e exerce a conselhos fiscais, ou órgãos equivalentes das entidades da Administração
supervisão técnica sobre os Indireta, controladas direta ou indiretamente pela União, subordinam-se
outros órgãos e unidades. tecnicamente à STN.

Sistema de Administração Financeira

Órgãos Ministérios
Setoriais
AGU
STN Vice-Presidência
Conselhos Casa civil
Fiscais

3.3 Sistema de Contabilidade Federal

Concomitantemente com a elaboração e a execução do orçamento,


deve haver a evidenciação e o registro dos atos e fatos gerados por essas
atividades. Cabe ao sistema de contabilidade federal registrar os atos e fatos
relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial
da União, evidenciando, entre outras coisas:

 os recursos dos orçamentos vigentes, as alterações decorrentes


de créditos adicionais, as receitas prevista e arrecadada, a
despesa empenhada, liquidada e paga à conta desses recursos e
as respectivas disponibilidades;
 a situação patrimonial do ente público e suas variações;
 a aplicação dos recursos da União, por unidade da Federação
beneficiada;
 a renúncia de receitas de órgãos e entidades federais.

[ 10 ] Estruturas de Gestão Pública


É por meio do sistema de contabilidade federal que são elaborados
dos demonstrativos contábeis, para atender ao princípio público da
transparência. A evidenciação das receitas, das despesas e da situação
patrimonial do ente público confere transparência à atividade administrativa,
que, em regra, não pode ser sigilosa e deve ser de conhecimento geral. Despesa empenhada: cré-
dito reservado em favor de
Esse sistema também compara o planejado com o executado, empresa contratada a ser
permitindo o controle e a avaliação contábeis. pago se o serviço for efeti-
vamente cumprido. Ocorre
São competências das unidades desse sistema, entre outras: quando da assinatura dos
contratos ou congêneres.
Manter e aprimorar o Plano de Contas Único da União, bem como estabelecer Despesa liquidada: verifica-
normas e procedimentos adequados aos registros contábeis. ção de que o credor cumpriu
Com base em apurações de atos e fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou a sua parte e que realmente
irregulares, efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à tem direito ao pagamento.
responsabilização do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável Acontece quando do ates-
esteja subordinado e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno. to da execução contratual
Realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsáveis por (nota fiscal, recebimento do
bens e valores públicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra objeto, etc.).
irregularidade que resulte dano ao erário. Despesa paga: a Administra-
Elaborar os balanços gerais da União. ção satisfaz a obrigação de
que o credor tinha direito.
A organização do sistema de contabilidade federal é semelhante à Renúncia de receitas: a
do sistema de administração financeira e também tem a STN como órgão Administração deixa de
central. A diferença está nos órgãos setoriais: no sistema de contabilidade, receber os recursos devidos
referem-se somente às unidades de gestão interna dos Ministérios e da para que o devedor execute
Advocacia-Geral da União, ao passo que no sistema de administração ações de interesse estatal
Financeira referem-se aos Ministérios, à Advocacia-Geral da União, à (por exemplo, renúncia de
Presidência da República e à Casa Civil. tributos para que uma em-
presa realize pesquisa em
As atividades contábeis dos órgãos integrantes da Presidência da tecnologia).
República e da Vice-Presidência da República são exercidas pelo órgão de
controle interno da Casa Civil, o qual foi transferido para a Secretaria-Geral
da Presidência da República, conforme o Decreto 7.442/11, de 17/2/2011..

Sistema de Contabilidade Federal

Órgãos Ministérios
Setoriais AGU

STN Secretaria de
Controle Interno
da Secretaria-Geral Presidência
da Presidência da Vice-Presidência
República

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 11 ]


3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal

Esse sistema compreende as atividades de avaliação do cumprimento


das metas previstas no plano plurianual, da execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos
administradores públicos federais, mediante auditorias e fiscalizações.

O sistema de controle interno do poder executivo federal é responsável por


controlar as atividades dos outros sistemas: planejamento, elaboração e execução
do orçamento, administração financeira e contabilização dos atos e fatos relativos.

Fecha o Ciclo de Gestão, pois é responsável por verificar a atuação


dos outros sistemas, para que eventuais falhas não se repitam em exercícios
posteriores e a atividade administrativa melhore continuamente.

Passemos a explorar um pouco o sistema de controle interno.

Qual é a organização do sistema de controle interno?


O que seus agentes podem fazer no desempenho das atividades de
controle?
O que devem fazer se encontrarem alguma irregularidade?

A Lei 10.180/01 definiu a finalidade do sistema de controle interno do


mesmo modo que o art. 74 da CF o fez:

“I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a


execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia


É prevista a pena de res- e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
ponsabilidade solidária aos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
responsáveis pelo controle de recursos públicos por entidades de direito privado;
interno que encontrem
qualquer irregularidade ou III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
ilegalidade e não deem ci- como dos direitos e haveres da União;
ência ao Tribunal de Contas
da União. CF, art. 74, § 1º. IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”
(art. 74 da CF)

Para exercer suas atribuições, as unidades do sistema de controle


interno têm como competências, além de outras:

[ 12 ] Estruturas de Gestão Pública


Realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos federais.
Apurar os atos ou fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou irregulares, praticados por agentes
públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando for o caso, comunicar à
unidade responsável pela contabilidade para as providências cabíveis.
Realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais sistemas
administrativos e operacionais.
Avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da Administração Indireta Federal.
Elaborar a Prestação de Contas Anual do Presidente da República.

Segundo a Lei 10.180/01, integram esse sistema os seguintes órgãos:


 Órgão Central: Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI);
 Órgãos Setoriais: integram a estrutura do Ministério das Relações
Exteriores, do Ministério da Defesa, da Advocacia‑Geral da
União e da Casa Civil.

O art. 23 da Lei 10.180/01 cria a Comissão de Coordenação de


Controle Interno, que é órgão colegiado de coordenação do sistema e tem
o objetivo de promover a integração e homogeneizar entendimentos dos
respectivos órgãos e unidades.

Posteriormente, o Decreto 3.591/2000 (com redação dada pelo Decreto A atividade de controle
4.304/2002) definiu que o órgão central do Sistema de Controle Interno do interno dos órgãos inte-
Poder Executivo Federal seria a Controladoria-Geral da União (CGU) e grantes da Presidência da
os órgãos setoriais passariam a ser chamados de Secretarias de Controle República e da Vice-Presi-
Interno (CISET). Ademais, instituiu que as unidades de controle interno dência da República é exer-
dos comandos militares são unidades setoriais da Secretaria de Controle cida pelo órgão de controle
Interno do Ministério da Defesa. interno da Casa Civil.

O Decreto 7.442/11, como já comentado, transferiu o órgão de


controle interno da Casa Civil para a Secretaria-Geral da Presidência da
República.

Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal

Ministérios das
Relações Exteriores
AGU
CGU CISET Secretaria-Geral da
Presidência da República
Ministério da Defesa

Unidades
dos comandos
militares

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 13 ]


O Decreto 3.591/00 contém outras importantes previsões, tais como:

 a SFCI desempenhará as funções operacionais de competência


da CGU, além das atividades de controle interno do Poder
Executivo, excetuando os órgãos jurisdicionados pelas CISET e
pelas unidades dos comandos militares;
 a SFCI contará com o apoio dos Assessores Especiais de Controle
Interno em cada Ministério, com atribuições de, por exemplo,
auxiliar o ministro, orientar os administradores, auxiliar e
submeter ao ministro o processo de tomada de contas;
 as entidades da Administração Indireta deverão organizar a
respectiva unidade de auditoria interna.

Posteriormente ao Decreto 3.591/00, houve a edição do Decreto


5.683/2006, aprovando a estrutura regimental da CGU. A CGU continua
como órgão central do sistema, integrante da estrutura da Presidência
da República e dirigida pelo Ministro de Estado do Controle e da
Transparência.

A CGU encaminhará à AGU e ao Ministério Público os casos


que configurem improbidade administrativa e todos quantos
recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao
erário e outras providências a cargo daqueles órgãos, bem
assim provocará, sempre que necessária, a atuação do TCU,
da Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda, dos órgãos do
sistema de controle interno do Poder Executivo Federal e, quando houver
indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal do
Ministério da Justiça e do Ministério Público, inclusive quanto a
representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.
(art. 2º do Decreto 5.683/06)

Até aqui, falamos sobre o Controle Interno do Poder Executivo


Federal. Entretanto, o art. 70 da CF prevê que cada Poder deve possuir seu
sistema de controle interno e o art. 74 preceitua que os sistemas de controle
interno de todos os Poderes devem agir de forma integrada.

Contudo, não existem sistemas de controle interno instituídos nos


Poderes Legislativo, Judiciário e no Ministério Público. Em cada uma dessas
instituições há órgãos, que cuidam das matérias relativas a esse sistema (por
exemplo, na Câmara há uma Secretaria de Controle Interno, subordinada
à Mesa Diretora).

[ 14 ] Estruturas de Gestão Pública


4. Vedações e prerrogativas

As atribuições dos sistemas do Ciclo de Gestão são complexas e


extremamente importantes, pois se trata do uso dos recursos públicos para
consecução dos objetivos do Governo.

O uso de dinheiros públicos requer cuidados especiais, por isso


existem algumas exigências para as pessoas poderem fazer parte desse ciclo.

Quem não pode fazer parte do Ciclo de Gestão?


O que a legislação prevê para proteger os recursos públicos?

Atenta aos perigos que envolvem a administração dos recursos


públicos, a Lei 10.180/01 estabeleceu algumas garantias e restrições aos
servidores que integram o Ciclo de Gestão, para que possam exercer suas
funções regularmente.

Segundo a Lei 10.180/01, nenhum processo, documento ou informação


poderá ser sonegado aos servidores dos sistemas de contabilidade e de
controle interno, no exercício das atribuições inerentes às atividades de
registros contábeis, de auditoria, fiscalização e avaliação de gestão.

Os dirigentes dos sistemas de contabilidade e do controle interno


podem contestar quaisquer atos de gestão realizados sem a devida
fundamentação legal, mediante representação ao responsável.

Vimos as garantias e prerrogativas que a lei estabelece aos O agente público que, in-
integrantes dos sistemas de contabilidade e de controle interno. Agora justificadamente dificultar
vejamos as proibições. a atuação dos servidores do
sistema de contabilidade e
As primeiras vedações que iremos mencionar são as relativas aos do controle interno, ficará
cargos de direção. A lei prevê que é vedado aos dirigentes dos órgãos e sujeito à pena de respon-
unidades dos sistemas do Ciclo de Gestão exercerem: sabilidade administrativa,

 atividade de direção político-partidária;


 profissão liberal;
 demais atividades incompatíveis com os interesses da APF, na
forma que dispuser o regulamento.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 15 ]


Quanto aos agentes do Ciclo de Gestão, a lei veda a nomeação para o
exercício de cargo, inclusive em comissão, de pessoas que nos últimos cinco
anos tenham sido:

Responsáveis por atos julgados irregulares por decisão definitiva do TCU, do


tribunal de contas de estado, do Distrito Federal ou de município, ou ainda, por
conselho de contas de município.
Punidas, em decisão da qual não caiba recurso administrativo, em processo
disciplinar por ato lesivo ao patrimônio público de qualquer esfera de governo.
Condenadas em processo criminal por prática de crimes contra a Administração
Pública, capitulados nos Títulos II e XI da Parte Especial do Código Penal
Brasileiro, na Lei 7.492/86, e na Lei 8.429/92.

A lei estende essas vedações às nomeações para cargos em


comissão que impliquem gestão de dotações orçamentárias,
de recursos financeiros ou de patrimônio, na Administração
Direta e Indireta dos Poderes da União, bem como para as
nomeações como membros de comissões de licitações.

Apesar de a Lei 10.180/01 definir vedações e prerrogativas aos


integrantes dos sistemas do Cliclo de Gestão, há ainda a necessidade de
uma normatização mais específica sobre as questões relativas a recursos
humanos na APF pois, de maneira geral, todos os agentes públicos,
integrantes ou não do Ciclo de Gestão, estarão lidando com a coisa pública.

5. Sistema de Pessoal

Passemos, então, a outro importante sistema para a realização das


atividades administrativas a cargo do Estado: o sistema de pessoal civil da
Administração Federal (Sipec).

O Sipec foi criado pelo Decreto 67.326/1970, com a seguinte


formação original:

 Órgão Central: Departamento Administrativo do Pessoal


Civil (Dasp);
 Órgãos Setoriais: departamentos, divisões ou outras unidades
específicas de pessoal civil dos ministérios e dos órgãos da
Presidência da República, de maior hierarquia na respectiva
área administrativa.
 Órgãos Seccionais: departamentos, divisões ou outras unidades
específicas de pessoal de Autarquias.

[ 16 ] Estruturas de Gestão Pública


Segundo esse mesmo Decreto, as funções básicas do Sipec são:

Classificação e
redistribuição de Funções
Legislação
cargos e empregos
de Pessoal

Recrutamento
e seleção Cadastro Aperfeiçoamento
e lotação

Atualmente, a Secretaria de Gestão Pública (Segep) do MPOG é o órgão


central do Sipec. O Decreto 7.675/2012 estabelece a estrutura regimental do
MPOG e define as competências da Segep, que são, entre outras:

Exercer, como órgão central do Sipec, a competência normativa em matéria de


pessoal civil no âmbito da Administração Direta, autárquica e fundacional.
Formular políticas e diretrizes para a gestão pública, no âmbito da APF,
compreendendo: a) gestão de pessoas; b) organização e funcionamento da
administração pública; c) pactuação de resultados e sistemas de incentivos e de
avaliação de desempenho; d) aperfeiçoamento e inovação da gestão. civil e penal.
Exercer atividades de auditoria de pessoal, operacional e sistêmica, e de análise das
informações constantes da base de dados do Sistema Integrado de Administração Sítio da Segep/MPOG:
de Recursos Humanos - Siape, observadas as disposições legais relativas ao sigilo http://www.mp.gov.br/se-
de informações.
cretaria.asp?cat=162&sec=6
Acompanhar e supervisionar a apuração de irregularidades concernentes à Decreto 5.707/2006: http://
aplicação da legislação relativa à gestão de pessoas e respectivos procedimentos www.planalto.gov.br/ cci-
administrativos. vil/_Ato2004-2006/2006/
Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas, projetos e Decreto/D5707.htm
ações estratégicos de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública.

A missão da Secretaria de Recursos Humanos é desenvolver a gestão


de pessoas na Administração Pública Federal (APF). Sua maior premissa
é a eficiência dos serviços públicos, conseguida por meio da capacitação
e do desenvolvimento dos servidores e dirigentes para o pleno o exercício
da moderna gestão de pessoas, com foco na democratização das relações
de trabalho.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 17 ]


Tradicionalmente, o pessoal no serviço público sempre foi visto
pelo lado da despesa, dos gastos gerados para o Governo. Atualmente,
entretanto, os custos com recursos humanos na Administração Pública
são percebidos como investimentos, porque geram melhoria no serviço
prestado e eficiência da máquina administrativa.

Prova disso é o Decreto 5.707/2006, que institui a Política e as


Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da APF. Esse normativo
expressa claramente a intenção de implantar a gestão por competências no
âmbito da APF, conforme exemplificam as finalidades da Política Nacional
de Desenvolvimento de Pessoal, estabelecidas no art. 1º do Decreto:

“I - melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados


ao cidadão;”
“II - desenvolvimento permanente do servidor público;”
“III - adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das
instituições, tendo como referência o plano plurianual;”
“IV - divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e”
“V - racionalização e efetividade dos gastos com capacitação.”

O Decreto 5.707/2006 dispõe também sobre valorização,


reconhecimento e aperfeiçoamento dos recursos humanos, como
nos dispositivos que estabelecem as diretrizes da Política Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal (art. 3º) e os instrumentos necessários para
executá-la (arts. 5º e 6º).

[ 18 ] Estruturas de Gestão Pública


6. Principais falhas

Vistos os principais sistemas integrantes da APF, passemos às


principais falhas que os acometem.

TCU FISCALIZA PORTO DE VITÓRIA

O TCU multou ex-diretores do


Porto de Vitória (ES) por contrata-
Entretanto, o TCU autorizou a
manutenção do contrato até o
rem empresa sem licitação, para término da vigência ou a conclusão
construção de obras necessárias à do procedimento licitatório para
movimentação de carga no Porto de arrendamento da área em que
Vitória. empresa encontra-se instalada.
Os gestores não observaram a
legislação federal sobre licitações e Fonte: http://portal2.tcu.gov.br/
contratos, que prevê a necessidade portal/page/portal/TCU/imprensa/
de realização de procedimentos noticias/detalhes_noticias?noticia=2
licitatórios para despesas como as 385609
realizadas no Porto de Vitória.

Quais as principais falhas que os órgãos de


controle encontram nas fiscalizações?
Como evitá-las para que não haja reincidência?

Antes de tudo, é necessário esclarecer que boa parte das falhas são
causadas por erros em mais de um sistema. Além disso, na maioria das
vezes, várias atividades do Ciclo de Gestão são realizadas por um mesmo
órgão, como as subsecretarias de planejamento, orçamento e administração
(SPOA). Logo, é tarefa difícil especificar que determinada falha pertence a
dado sistema.

Em resumo, abordaremos as falhas mais comuns que acometem a


execução dos gastos públicos, suas possíveis causas e tratamentos.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 19 ]


Falhas Causas Tratamentos
Falta de estabelecimento e Negligência da alta administração Definição de indicadores de gestão, de modo
mensuração de indicadores de gestão da unidade, ou seja, é uma falha da a medir o desempenho dos órgãos, com
aptos a verificar a economicidade, gerência. ênfase no ao alcance de resultados.
eficiência, eficácia e efetividade da
atividade administrativa. Os indicadores devem ser bem elaborados,
de modo a representar com fidedignidade a
atuação administrativa e permitir melhora
contínua da gestão.

Inexecução física das metas, em É possível que essa falha seja de Elaborar adequadamente o planejamento
contraposição à execução financeira planejamento (se as metas estiverem e observar a execução do orçamento.
completa. sido estabelecidas erroneamente)
ou de execução do orçamento (se
os recursos reservados à meta
tiverem sido aplicados em outras
finalidades).

Falhas relativas a licitação e Existem várias causas para as Capacitação de pessoal, estabelecimento
contratação em geral, tais como: falhas ora relatadas, como: de rotinas de procedimentos e atribuição
desconhecimento da legislação clara de responsabilidades são medidas
Dispensa indevida de aplicável, desconhecimento da essenciais para evitar a ocorrência dessas
procedimento licitatório; jurisprudência do TCU, ausência falhas.
de manual de procedimentos,
Fracionamento de despesas; pouca clareza na definição de
responsabilidades, etc.
Má formulação dos termos de
referência e das estimativas de
preços;

Exigências que restringem a


competitividade da licitação;

Má fiscalização da execução
contratual;

Pagamentos antecipados;

Repactuações indevidas;

Acréscimos quantitativos e
qualitativos indevidos;

Despesas irregulares, como, por


exemplo, com desvio de finalidade
(festividades, proveito pessoal, etc).

[ 20 ] Estruturas de Gestão Pública


Falhas Causas Tratamentos
Falhas relativas a convênios: Mesmas causas mencionadas Mesmos tratamentos mencionados nas
nas falhas relativas à licitação e falhas relativas a licitação e contratação.
Falhas na celebração; contratação.

Falhas na fiscalização da execução;

Falta de cobrança e análise da


prestação de contas;

Intempestividade dos registros no


Siafi.

Inobservância da legislação Deficiências no planejamento e Realizar estudos e levantamentos, para


orçamentária, como, por no orçamento, pois refletem a subsidiar o planejamento dos gastos.
exemplo, descumprimento das execução de gastos inicialmente
vedações do art. 167 da CF, tais não previstos. Respeitar as regras orçamentárias.
como:
A má qualificação de pessoal e a Capacitar adequadamente o pessoal
Início de programas ou projetos não inobservância das normas. envolvido na atividade.
incluídos na LOA;

Realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários
ou adicionais;

Realização de operações de créditos


que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas
as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria
absoluta;

Transposição, remanejamento ou
transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra
ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa;

Transferência voluntária de recursos


e concessão de empréstimos para
pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos
estados, do Distrito Federal e dos
municípios.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 21 ]


Falhas Causas Tratamentos
Irregularidades na utilização de Decorrem da inobservância Logo, as soluções para essas falhas são as
suprimentos de fundos e do cartão das regras orçamentárias e mesmas para as impropriedades comentadas
de pagamento do Governo Federal financeiras e da má qualificação anteriormente.
(chamado cartão corporativo). de pessoal.
Realizar estudos e levantamentos, para
subsidiar o planejamento dos gastos.

Respeitar as regras orçamentárias.

Capacitar adequadamente o pessoal


envolvido na atividade.

Falhas em concessão de diárias Também decorrem da As soluções mencionadas acima também


e passagens, como ausência de inobservância das regras servem para este caso (realizar estudos
justificativa/motivação para a orçamentárias e financeiras e da e levantamentos, para subsidiar o
viagem e ausência dos canhotos má qualificação de pessoal. planejamento dos gastos, respeitar
dos cartões de embarque. as regras orçamentárias e capacitar
adequadamente o pessoal envolvido na
atividade)

Em atendimento ao princípio da motivação,


as justificativas para a realização da viagem
devem ser expostas e formalizadas.

Em observância ao princípio da prestação


de contas, os canhotos de embarque e os
relatórios de viagem devem ser anexados
ao processo, para comprovar que a viagem
efetivamente ocorreu e atingiu seus
objetivos.

Terceirização de atividades Inobservância da legislação e das Selecionar pessoal mediante concurso, para
finalísticas. normas que definem os planos de esses casos.
cargos e salários da unidade.
As atividades previstas nos planos de
cargos e salários dos órgãos e entidades
não podem ser terceirizadas, pois isso
configura fuga à realização de concurso
público.

Cessões irregulares de pessoal. Essas falhas decorrem da Observar a legislação específica sobre
inobservância da legislação de as cessões de pessoal na Administração
pessoal. Pública.

[ 22 ] Estruturas de Gestão Pública


Falhas Causas Tratamentos
Estabelecimento de remuneração Também decorrem da O tratamento deve ser o mesmo: observar
e vantagens dos servidores em inobservância da legislação de a legislação, sobretudo a Lei 8.112/90,
desacordo com a legislação. pessoal. o Decreto-Lei 5.452/43 (CLT) e as leis
específicas que definem os planos de
cargos e salários dos órgãos e entidades.

Descumprimento de determinações Decorrem da negligência dos Os órgãos de controle interno devem ficar
do TCU. órgãos de controle interno e da alta atentos às determinações do TCU e auxiliar
gerência da unidade. a direção da unidade a implementá-las.

É bom lembrar que, segundo a Lei Orgânica


do TCU (Lei 8.443/92), o descumprimento
de determinação do Tribunal pode ensejar
multa aos responsáveis.

Falta de providências para A responsabilidade pelas falhas A segurança e a conservação do patrimômio


segurança e controle patrimonial. é da direção da unidade, que público à disposição dos órgãos e entidades
também cuida do planejamento das devem ser objeto de procedimentos
atividades. específicos de controle, como: acesso
restrito, realização frequente de inventário,
Contudo, também cabe aos órgãos instalação de dispositivos de segurança
de controle interno auxiliar na (câmeras, armários com cadeado,
recomendação de adoção de instalações adequadas, etc.).
medidas de segurança.

Falta de providências quanto Trata-se de responsabilidades da Os normativos sobre as providências


à apuração de irregularidades, direção da unidade e dos órgãos para apuração de responsabilidade
como instauração de sindicância, de contabilidade e de controle e ressarcimento ao erário devem ser
processo administrativo disciplinar interno.. observados, como, por exemplo, a Lei
e tomada de contas especial. 8.112/90 e a Lei 8.443/92.

Ao chegarmos ao final da aula 2, podemos observar que a melhoria


da atividade administrativa deve ser vista como uma evolução contínua,
dependente do bom funcionamento de todos os sistemas vistos nesta aula.

Aula 2 – Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 23 ]


7. Síntese

Nesta aula, vimos a evolução da execução dos gastos públicos após a


CF de 1988, que impôs a necessidade de integração entre planejamento e
orçamento.

Diversos normativos posteriores seguiram a linha da CF, instituindo


normas para a realização dos gastos e organizando a APF para melhor
executá-los.

Por exemplo, a Lei 10.180/01 disciplinou o Ciclo de Gestão,


dividindo-o em quatro sistemas:
 sistema de planejamento e orçamento federal;
 sistema de administração financeira federal;
 sistema de contabilidade federal;
 sistema de controle interno do Poder Executivo Federal.

Considerando que esses sistemas são responsáveis pela execução do


gasto público, a Lei 10.180/01 estabeleceu diversas vedações e garantias
a seus agentes. Por exemplo, é vedado aos agentes do Ciclo de Gestão
exercerem:
 atividade de direção político-partidária;
 profissão liberal;
 demais atividades incompatíveis com os interesses da APF, na
forma que dispuser o regulamento.

Vimos também que, Decreto 67.326/70 criou o sistema de pessoal


civil da Administração Federal (Sipec), igualmente responsável pela
movimentação da máquina administrativa, pois define as regras e as
disposições relativas aos servidores e funcionários públicos.

Finalmente, listamos as principais falhas mais comuns cometidas


pelos agentes desses sistemas, para podermos identificá-las, controlá‑las
e evitá-las, e permitir que os gastos públicos ocorram da forma mais
eficiente possível.

[ 24 ] Estruturas de Gestão Pública