LA ACTUACIÓN DE LA POLICIA NACIONAL: ANALISIS DE SU EFICACIA

Isabel María García Sánchez

Profesor Ayudante Doctor de la Universidad de Salamanca
lajefa@usal.es
Facultad de Economía y Empresa
Campus Miguel de Unamuno, Edificio FES
37006 Salamanca

ABSTRACT
El objetivo del presente trabajo es por un lado, medir la eficacia del cuerpo
nacional de policía español utilizando la técnica Data Envelopment Analysis; y por otro,
detectar mediante una regresión logística el conjunto de actuaciones que definen a los
municipios eficaces. Los resultados obtenidos muestran que la eficacia global media se
sitúa en torno a un 66%, y que las unidades eficaces se caracterizan por esclarecer
delitos contra la libertad sexual y detener a dichos agresores.

INTRODUCCION
En España, siguiendo la tendencia de países como Reino Unido, Australia o
Estados Unidos, existe una creciente atención respecto al comportamiento eficiente y
eficaz en la prestación de servicios públicos. Los distintos estudios están fuertemente
vinculados a la estimación de la eficiencia de servicios públicos económicos como el
transporte público o la recogida de residuos (i.e. Bosch Roca et al. 2000, 2001; Pina y
Torres, 2001; Sindicatura de Comptes de Catalunya, 1995, 1996). En cambio, servicios
como la seguridad pública solo han sido considerados a escala nacional en el trabajo de
Diez-Ticio et al. (2002).
Este trabajo pretende ampliar el estudio anteriormente mencionado estimando la
eficacia del cuerpo policial en la resolución de las infracciones penales mediante la
técnica Data Envelopment Analysis (DEA). Asimismo, trata de detectar, mediante la
aplicación de una regresión logística, si existen variables explicativas – tipo de
infracciones esclarecidas y perfil de los delincuentes arrestados – que diferencien a
unidades eficaces e ineficaces.
Para ello, en los siguientes epígrafes se realiza una breve introducción sobre el
servicio policial, un resumen de la bibliografía precedente. Posteriormente se procede al
análisis del servicio, finalizando con las conclusiones más relevantes.
1. ACTIVIDADES DE LA POLICIA NACIONAL
Las fuerzas de seguridad representan simbólicamente el orden, la norma, la
tolerancia y los valores de una sociedad. En España existen tres cuerpos de seguridad, la
guardia civil, la policía nacional y la policía local. En este trabajo nos centramos en la
policía nacional debido a que sus intervenciones representan el 75% de la actividad
criminal en España.
La policía nacional realiza actuaciones que persiguen la seguridad pública, es
decir, la protección de los ciudadanos, de forma individual o colectiva, ante
desviaciones del orden o incumplimientos de la normativa vigente, que suponen
alteración del bienestar social. Concretamente, podemos indicar que estos servidores
públicos deben enfrentarse, con carácter general, a dos posibles intervenciones:
- Desordenes en la vía pública, que reflejan la falta de urbanidad,
civismo y convivencia que contienen numerosos actos de vandalismo.
Son situaciones que causan víctimas colectivas donde el agresor es,
potencialmente, cualquier persona.
- La comisión de otras infracciones penales en las que los agresores
suelen ser personas concretas. Las infracciones penales suponen
robos, crímenes, actuaciones contra la libertad sexual, etc., donde los
perjudicados son víctimas definidas.
Para reducir y evitar este tipo de situaciones los agentes desempeñan una serie
de funciones que, podrían resumirse en
i) Preventivas y disuasorias. Son actuaciones encaminadas a evitar la
existencia de víctimas o perjudicados. Las medidas preventivas, de
carácter activo, conllevan la colaboración con las víctimas potenciales
para prevenirlas de riesgos concretos. Mientras que las disuasorias son
de actitud más pasiva y tratan de desincentivar al potencial agresor o
delincuente mediante el patrullaje y la vigilancia indiscriminada.
ii) Investigación. Se realizan con el objeto de determinar al agresor o
delincuente, una vez cometida una infracción.
iii) Coactivas. Suelen ser el resultado final de las tareas de investigación,
que suponen la detención de un delincuente, una vez finalizada la
investigación policial que haya permitido detectar al causante de la
infracción. Suponen el uso de violencia física o verbal de la policía
contra una persona para doblegar su voluntad.
 Este estudio persigue estimar la eficacia mostrada por los agentes en la
resolución de infracciones ya cometidas, motivo por el cual las funciones de prevención
y disuasorias no son analizadas.
Definiendo la eficacia policial como la capacidad de las jefaturas policiales en la
resolución de las infracciones que han tenido lugar en su jurisdicción y que han
permitido la detención de los culpables evitando nuevos actuaciones delictivas. De
acuerdo a la clasificación realizada para las actuaciones policiales, nos encontramos que
la eficacia global, que haría referencia a la evaluación expuesta con anterioridad, puede
desglosarse en:
i) Eficacia investigadora, que se corresponderá con la mayor resolución o
esclarecimiento de casos para unas infracciones dadas. Hará referencia a
las actuaciones que realizan los agentes para determinar los culpables de
la infracción cometida o del desorden organizado.
ii) Eficacia coactiva, relativa a la detención de individuos culpables una vez
resuelto el caso policial que se investiga. Refleja la capacidad de la
organización policial en el control de delincuentes que operan en su
jurisdicción.
En la figura 1, se encuentra esquematizado los planteamientos anteriores.
Figura 1. Niveles de eficacia policial.

INFRACCIONES CASOS ESCLARECIDOS DETENIDOS

EFICACIA INVESTIGACION EFICACIA COACTIVA

EFICACIA POLICIAL

2. APROXIMACIONES AL COMPORTAMIENTO POLICIAL

La evaluación del comportamiento policial se centra en la estimación de la
eficiencia técnica, que vendría dada en función de la relación los recursos consumidos y
resultados alcanzados en unidades físicas.
 Las técnicas empleadas en la estimación de la eficiencia suelen agruparse en dos
grandes masas, modelos frontera y modelos no-frontera, técnicas que permiten medir la
eficiencia de forma absoluta o relativa, respectivamente.
La revisión bibliográfica permite detectar que los primeros estudios se basan en
la aplicación de modelos no-frontera econométricos (i.e. Swimmer, 1974; Hirsch, 1968;
Jackson, 1992; Gyimah-Brempong y Gyapong, 1988; Cameron, 1989; Carr-Hill y Stern,
1979; Levitt y Joyce, 1987).
En la actualidad, los análisis relacionados con la seguridad pública y viaria se
centran en la estimación de la eficiencia mediante la metodología frontera no-
paramétrica DEA. En algunos trabajos, adicionalmente, se estima mediante técnica
fronteras de carácter paramétrico con el objetivo de detectar si existen divergencias en
los índices de eficiencia obtenidos entre las dos aproximaciones. Los resultados son
altamente similares (Drake y Simper, 2002), favoreciendo la aplicación de la técnica
DEA, tal y como muestra el elevado número de estudios que existen sobre el servicio,
entre los que pueden citarse los realizados en EEUU (Nyhan y Martín, 1999; Parks,
1983; Segal et al., 2002), en Reino Unido (Thanassoulis, 1995; Stone, 2002) y en
Australia (Carrington et al., 1997; Hughes y Yaisawarng, 1999).
En España, destacan los estudios de eficiencia realizados para las labores de
investigación de la Policía Nacional mediante la metodología DEA por Diez-Ticio y
Mancebon (2002); y para las competencias de seguridad pública y seguridad viaria,
individualmente y mediante indicadores de gestión, por los miembros del Proyecto
SINIGAL (López et al., 2001; Navarro y Ortiz, 2003).
Entre los trabajos revisados destaca el estudio de Thanassoulis (1995) que , junto
con la eficiencia, determina la eficacia policial mediante la técnica DEA a partir de la
relación delitos-casos resueltos, y que en este trabajo se procede a ampliar atendiendo a
la clasificación de la eficacia establecida en el epígrafe previo.

3. METODOLOGIA.
3.1. Ámbito y objetivos.
El objetivo de este trabajo se centra en torno a la propuesta de una metodología
de análisis para la estimación de la eficacia del cuerpo de policía nacional en la
resolución de infracciones. Dicha propuesta pretende i) paliar la generalidad del análisis
de estudios previos, aplicando la metodología a las funciones de investigación y a las
funciones coactivas individual y conjuntamente, obteniendo la influencia que cada
actividad tiene en la eficacia policial global del cuerpo de policía nacional; y ii)
determinar el tipo de infracciones esclarecidas y el perfil de los delincuentes arrestados
que diferencian a las comisarías eficaces e ineficaces.
Para contrastar estos objetivos se selecciono como población las 52 comisarías
de policía nacional existentes en España, obteniendo las estadísticas necesarias para el
análisis de la Dirección General de la Policía.

3.2. La técnica del Análisis Envolvente de Datos (DEA).

Los modelos DEA permiten calcular la eficiencia de un conjunto de unidades
que utilizan un número de recursos similares para generar uno o varios productos
análogos, aunque la combinación de los inputs para producir los outputs sea propia y/o
exclusiva de cada unidad (Decisión Making Unit, DMU).
Para el cálculo de la eficacia se optimizan los comportamientos de cada unidad
observada, determinando la frontera eficaz de producción mediante segmentos lineales a
partir de las DMUs que operan con las mejores prácticas, las cuales se corresponden con
el conjunto de unidades que son consideradas eficaces en términos de Pareto.
Los modelos DEA permiten medir la eficacia de cualquier unidad a partir de la
maximización de un ratio de outputs ponderados respecto a los inputs ponderados,
sujeto a la restricción de que ratios similares para el resto de las DMUs sean menores o
iguales a la unidad. Este sería un modelo orientado al output, pues persigue su
maximización, existiendo un modelo recíproco que supone la orientación al input,
estimando su minimización.
La resolución de este problema se realiza mediante la estimación de un
programa lineal y de su programa dual, conocido como formulación de la envolvente,
que para la minimización del input en el modelo origina CCR (Charnes et al., 1978) se
concreta en:
min θo (1)

sujeto a: n
∑ yrj λj > yro ; r= 1, ..., s
j=1
n
θo xio - ∑ xij λj > 0; i= 1, ..., m
j=1

λj > o
 Este programa calcula una unidad virtual, como combinación lineal con
ponderaciones λj de todas las unidades evaluadas, la cual obtiene idéntica o mayor
cantidad de outputs con menor cantidad de inputs que la unidad que está siendo
evaluada. Si no es posible encontrar una unidad virtual que obtenga los mismos outputs
con menor cantidad de inputs, la unidad es eficaz, situándose sobre la frontera.
θ representa el factor que pondera todos los inputs, adoptando valores entre 0 y
1. Las DMUs eficientes tendrán θ=1, lo que implicará que no es posible reducir la
cantidad de inputs utilizada para producir idéntico nivel de outputs. Las unidades
ineficaces obtendría θ<1.
La inclusión de la restricción de convexidad (relativa a la DMU k):
∑nj=1λjk = 1 permite obtener el modelo DEA denominado BCC (Banker et al.,
1984). Esta medida identifica cuando se produce una correcta utilización de los recursos
a escala de las operaciones de la DMU analizada.
Para testar la influencia de los factores explicativos en las unidades eficaces se
utilizará un proceso bietapico mediante la estimación de una regresión logística. La
selección de esta técnica es consecuencia de que nuestro objetivo se centra en
discriminar entre unidades eficaces o ineficaces, independientemente del nivel de
ineficacia mostrado.

4. SELECCIÓN DE VARIABLES.
La eficacia global policial ha sido definida a partir del número de infracciones
cuyos culpables han sido detenidos, desglosándose en dos niveles, la eficacia en las
actividades de investigación, que se vinculará al esclarecimiento de un mayor número
de casos por infracciones conocidas, y la eficacia coactiva, que se corresponderá con un
mayor número de detenidos por caso esclarecido. Para representar estas relaciones se
han utilizados las variables: número de infracciones; número de infracciones resultas y
número de detenidos puestos a disposición judicial.
El número de infracciones que han tenido lugar en un municipio refleja el
número de casos que deben resolver los agentes para poder detener a los culpables,
evitando la comisión de nuevas alteraciones del orden. El número de infracciones
resueltas recoge infracciones investigadas y esclarecidas por la policía, midiendo el
éxito de las labores de investigación. El numero de detenidos puestos a disposición
judicial refleja el número de arrestos practicados por los agentes como consecuencia de
la resolución de casos.
Estas variables se desglosarán en delitos y faltas. Los primeros, hacen referencia
a las infracciones más graves que han tenido lugar en cada municipio, mientras que las
faltas hacen referencia a aquellas de menor importancia.
En relación con el conjunto de variables explicativas del comportamiento de las
unidades eficaces, estás están vinculadas al perfil de los delitos esclarecidos y de los
detenidos. Para ello, se considerarán las ratios detenidos/delitos esclarecidos y delitos
esclarecidos/ delitos, desglosados de acuerdo a los delitos más importantes (Dirección
General de la Policía, 1999):
i) Delitos contra el patrimonio, vinculados a robos, hurtos, tirones etc.
ii) Delitos contra las personas relativos a lesiones, homicidios, asesinatos,
etc.
iii) Delitos contra la Libertad e Indemnidad sexual, recogen infracciones de
agresión, abuso sexual, coacción a la prostitución y secuestros entre
otros.
iv) Restantes delitos que agruparía un colectivo muy amplio como
alteraciones del orden público, actuaciones contra las administraciones
públicas, etc.
Además, consideraremos como variable explicativa la población, pues de
acuerdo con Carr-Hill et al. (1979) y Levitt et al. (1987), supone un factor determinante
en la resolución de delitos y la detención de culpables, pues al incrementar la población,
las probabilidades de arrestar caen, debido a la gran dificultad de distinguir el
transgresor en la colectividad.
En la tabla 2 se resumen las variables propuestas para estimar los tres niveles de
eficacia, así como su función en cada uno de los análisis.
 Tabla 2. Variables.
EFICACIA GLOBAL
INPUTS Delitos
Faltas
OUTPUTS Detenidos por delito
Detenidos por faltas
VARIABLES Población
EXPLICATIVAS Delitos contra el patrimonio esclarecidos / delitos contra el patrimonio
Delitos contra las personas esclarecidos / delitos contra las personas
Delitos contra la libertad e indemnidad sexual esclarecidos / delitos contra la
libertad e indemnidad sexual
Resto delitos esclarecidos / resto delitos
Detenidos por delitos contra el patrimonio/ Delitos contra el patrimonio
esclarecidos
Detenidos por delitos contra las personas/ Delitos contra las personas esclarecidos
Detenidos por delitos contra la libertad e indemnidad sexual/ Delitos contra la
libertad e indemnidad sexual esclarecidos
Detenidos por resto delitos/ Resto delitos esclarecidos
EFICACIA INVESTIGACION
INPUTS Delitos
Faltas
OUTPUTS Delitos esclarecidos
Faltas esclarecidas
VARIABLES Población
EXPLICATIVAS Delitos contra el patrimonio esclarecidos / delitos contra el patrimonio
Delitos contra las personas esclarecidos / delitos contra las personas
Delitos contra la libertad e indemnidad sexual esclarecidos / delitos contra la
libertad e indemnidad sexual
Resto delitos esclarecidos / resto delitos
EFICACIA COACTIVA
INPUTS Delitos esclarecidos
Faltas esclarecidas
OUTPUTS Detenidos por delito
Detenidos por faltas
VARIABLES Población
EXPLICATIVAS Detenidos por delitos contra el patrimonio/ Delitos contra el patrimonio
esclarecidos
Detenidos por delitos contra las personas/ Delitos contra las personas esclarecidos
Detenidos por delitos contra la libertad e indemnidad sexual/ Delitos contra la
libertad e indemnidad sexual esclarecidos
Detenidos por resto delitos/ Resto delitos esclarecidos

5. RESULTADOS.
Los resultados obtenidos se recogen en la tabla 3, donde se establecen el ranking
(R) de unidades en función de la frecuencia con que las distintas unidades eficientes
aparecen como referente para las ineficientes.
El análisis nos muestra que existe un elevado nivel de eficacia investigadora,
cuya media se sitúa en el 83,75%, reduciéndose a un 73% respecto a la eficacia
coactiva, lo que supone que la eficiencia global media se sitúe en torno a un 66%.
 Tabla 3. Índices de eficacia.
EFICACIA POLICIAL EFICACIA INVESTIGACION EFICACIA COACTIVA
MUNICIPALITIES Score R Score R Score R
MELILLA 1 1 1 3 1 1
SAN SEBASTIAN 1 2 1 14 1 7
CEUTA 1 3 1 6 1 3
BARCELONA 1 4 1 9 1 4
LAS PALMAS GC 1 5 1 5 0,9098 16
LLEIDA 1 6 0,7936 29 0,9742 11
MADRID 1 7 1 12 1 8
PALMA MALLORCA 1 8 0,8988 23 1 9
BILBAO 0,9983 9 0,5523 51 1 6
TERUEL 0,9199 10 0,8653 25 0,7939 24
SORIA 0,8553 11 0,9192 21 0,8935 17
MURCIA 0,8318 12 0,8754 24 0,8809 18
ALICANTE 0,8142 13 0,7282 39 1 5
LUGO 0,7645 14 0,9682 18 0,7351 32
CUENCA 0,7459 15 0,7764 32 0,8245 19
LA CORUÑA 0,7424 16 0,9354 19 0,7457 31
CADIZ 0,7356 17 0,8262 27 0,9226 14
VALENCIA 0,7344 18 0,7546 34 0,9140 15
PAMPLONA 0,7074 19 0,8534 26 0,7085 37
VITORIA 0,6978 20 1 13 1 2
OVIEDO 0,6909 21 0,8988 22 0,7278 34
GIRONA 0,6894 22 1 4 0,2296 52
MALAGA 0,6860 23 0,6879 43 0,9360 13
PALENCIA 0,6704 24 0,7912 30 0,7766 27
ZARAGOZA 0,6657 25 0,9803 16 0,7722 28
TOLEDO 0,6528 26 0,8053 28 0,7538 30
BURGOS 0,6313 27 1 1 0,6441 42
ZAMORA 0,6099 28 1 2 0,6905 39
SEVILLA 0,5911 29 0,6650 46 0,7970 23
ALBACETE 0,5631 30 1 8 0,7671 29
SANTA CRUZ TENE 0,5377 31 1 11 0,6276 46
JAEN 0,5358 32 0,9271 20 0,6164 48
GUADALAJARA 0,5336 33 0,7266 40 0,7799 26
HUESCA 0,5267 34 0,.6303 49 0,7856 25
CIUDAD REAL 0,5254 35 0,7724 33 0,9902 10
SANTANDER 0,5142 36 0,9717 17 0,6882 40
CORDOBA 0,5029 37 1 10 0,7054 38
LOGROÑO 0,4968 38 0,7357 37 0,9662 12
HUELVA 0,4832 39 0,6963 42 0,7338 33
SALAMANCA 0,4824 40 0,9942 15 0,6439 43
AVILA 0,4807 41 0,6496 48 0,8233 20
LEON 0,4747 42 0,7389 36 0,8037 22
GRANADA 0,4726 43 0,5460 52 0,8230 21
PONTEVEDRA 0,4530 44 0,6531 47 0,7206 35
TARRAGONA 0,4505 45 0,6988 41 0,6368 45
VALLADOLID 0,4294 46 1 7 0,6658 41
CACERES 0,4259 47 0,7775 31 0,7173 36
CASTELLON 0,4022 48 0,6770 45 0,6224 47
ALMERIA 0,3926 49 0,6785 44 0,5288 50
BADAJOZ 0,3517 50 0,7290 38 0,6416 44
SEGOVIA 0,3417 51 0,6233 50 0,5611 49
ORENSE 0,2955 52 0,7508 35 0,5066 51
EFICACIA MEDIA 65,59% - 83,75% - 72,82% -

Coeficiente de Spearman

POLICIAL
INVESTIGADORA 0,454
COACTIVA 0,036 0,702
 El coeficiente de Spearman muestra una correlación del 70% en la posición que
las unidades muestran para las actividades de investigación y coactivas. Similitud que
se reduce a un 45% entre la eficacia investigadora y policial, desapareciendo para la
clasificación de eficacia policial y coactiva.
Esto nos indica que si bien existe una lógica en el esclarecimiento de casos y la
detención del culpable, esta no puede extenderse, dado un nivel de infracciones, al
número de casos esclarecidos, y en menor nivel a los detenidos por los mismos.
Así, parece relevante testar por un lado, la influencia de la población en los
procesos de investigación, pues como se ha señalado puede ser un factor que dificulte la
detención de los culpables; y por otro, detectar si existe algún tipo de delito que
favorezca el esclarecimiento y detención de los infractores.
Los resultados arrojados por la regresión logística, se encuentran recogidos en la
tabla 4, de los que pueden extraerse las siguientes conclusiones:
i) La variable población, en contra de lo esperado, presenta una incidencia
positiva en los procesos de resolución de delitos, pero su coeficiente es
insignificativo y por lo tanto no podemos hablar de una influencia
importante.
ii) Respecto a la eficacia global, las unidades eficientes se caracterizan por
esclarecer un número superior de delitos contra la libertad sexual, y
detener a un porcentaje elevado de culpables de otras infracciones.
iii) Las unidades que son eficaces en las labores de investigación, se
caracterizan por esclarecer un número elevado de infracciones contra el
patrimonio.
iv) Las unidades eficaces en las labores coactivas hacen referencia a aquellas
jefaturas que mayor número de detenciones realizan respecto a los delitos
esclarecidos de libertad sexual y resto de delitos.
 Tabla 4. Resultados Regresión Logística
EFICACIA POLICIAL
Variables in ecuation Coeficient Wald p-valor
Constant -17,226 7,254 0,00
POBLACION 0,000 3,308 0,069
ESCLARECIDOS LIBERTAD SEXUAL 9,038 3,910 0,048
DETENIDOS RESTO 7,857 4,815 0,028

-2LL= 27,404
Chi-cuadrado = 6,773 (p-valor = 0,009)
Hosmer and Lemeshow Chi-cuadrado = 11,775 (p-valor = 0,162)
R2 Cox and Snell = 0,282
R2 de Nagelkerke = 0,482

EFICACIA INVESTIGACION
Variables in ecuation Coeficient Wald p-valor
Constant -4,251 7,324 0,007
POBLACION 0,000 3,131 0,077
ESCLARECIDOS PATRIMONIO 10,704 3,605 0,058

-2LL= 49,784
Chi-cuadrado = 4,162 (p-valor = 0,041)
Hosmer and Lemeshow Chi-cuadrado = 5,002 (p-valor = 0,757)
R2 Cox and Snell = 0,147
R2 de Nagelkerke = 0,217

EFICACIA COACTIVA
Variables in ecuation Coeficient Wald p-valor
Constant -11,013 7,616 0,006
POBLACION 0,000 3,430 0,064
DETENIDOS LIBERTAD SEXUAL 1,023 3,090 0,079
DETENIDOS RESTO 7,604 4,816 0,028

-2LL= 28,076
Chi-cuadrado = 6,760 (p-valor = 0,009)
Hosmer and Lemeshow Chi-cuadrado = 2,514 (p-valor = 0,961)
R2 Cox and Snell = 0,272
R2 de Nagelkerke = 0,465

Cabe resaltar la importancia que los delitos sexuales y contra la libertad

presentan respecto a la detención de los delincuentes como factor explicativo de la
eficacia global y coactiva. Esto puede justificarse debido a que las víctimas identifican
físicamente a su agresor, facilitando las labores investigadores y coactivas a la policía.
La importancia que el esclarecimiento de delitos vinculados al patrimonio
presenta en las actividades investigadores explicaría las diferencias tan significativas
que existen en los rankings recogidos en el cuadro 3, al corresponderse con delitos cuya
detención de culpables es muy reducida frente a otras infracciones como las sexuales.

CONCLUSIONES
En este trabajo se ha pretendido estimar el nivel de eficacia que las jefaturas de
policía nacional presentan en España, tratando de mostrar las posibilidades que la
técnica DEA ofrece en este campo.
 Los resultados obtenidos evidencian un nivel de eficacia media para las
actividades investigadoras en torno al 84%, que se reduce al 66% cuando se estima la
eficacia global, es decir, se considera el número de detenidos en relación con las
infracciones de cada municipio.
Si bien existe una lógica en el esclarecimiento de casos y la detención del
culpable, esta no puede extenderse, dado un nivel de infracciones, al número de casos
esclarecidos, y en menor nivel a los detenidos por los mismos.
Las unidades eficaces en investigación se caracterizan por resolver delitos contra
la propiedad, mientras que son los agresores contra los derechos de libertad e
indemnidad sexual, aquellos que más se detienen, debido a la identificación por parte de
sus víctimas que facilita el trabajo policial.

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