Unidad 2.

La comunidad
autónoma, el municipio y la provincia
 1. La organización territorial del Estado

En esta unidad vamos a analizar la estructura territorial del Estado, siendo la

creación de las CC. AA. una de las novedades más importantes introducidas en la
Constitución de 1978, ya que se alteran las bases tradicionales del Estado español
unitario y centralizado.

Por tanto, los pilares sobre los que se asienta la organización territorial del Estado
son:

• Reconocimiento de autonomía a las nacionalidades y regiones, que conlleva cierta

capacidad de autogobierno y autoorganización.

• Vinculación de la autonomía a la unidad, porque el reconocimiento de la

autonomía supone en sí mismo reconocer que tiene un carácter limitado.
 1. La organización territorial del Estado
Dentro de las entidades locales, podemos realizar la siguiente clasificación:

• Entidades locales básicas: son entidades locales reconocidas expresamente en la Constitución y cuya
existencia es obligatoria. Son los municipios, las provincias y las islas.

• Entidades locales supramunicipales: su existencia está prevista en el art. 3 de la LRBRL y son las
comarcas, las agrupaciones de municipios dispuestas por las CC. AA. (veguerías en Cataluña), las áreas
metropolitanas y las mancomunidades de municipios.

• Entidades locales inframunicipales: su creación está prevista en la legislación local de las CC. AA. Se
trata de entidades creadas para la administración descentralizada de núcleos de población separados de
los municipios (su denominación tradicional ha sido caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias,
concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos).

• Ceuta y Melilla: ambas ciudades cuentan con estatutos de autonomía, pero no son CC. AA., sino
ciudades autónomas. Se trata de unas entidades locales atípicas, ya que tienen un régimen especial
contenido en las leyes orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, por las que se aprueban
respectivamente el Estatuto de Autonomía de Ceuta y el Estatuto de Autonomía de Melilla.
 2. Las comunidades autónomas
El art. 2 de la CE, marcando como límite el principio de unidad de la Nación española,
reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la componen. Este
derecho se materializó en el surgimiento de las CC. AA.

Una C. A. es una entidad territorial

política y administrativa, que la
Constitución reconoce y dota de
iniciativa legislativa y ejecutiva.
 2.1. El acceso a la autonomía

El acceso a la autonomía no es una obligación; se trata de un derecho. En teoría, podrían no querer la

autonomía algún o algunos de los territorios del Estado. El derecho a la autonomía puede ser ejercido,
según el art. 143 de la CE, por:

• Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.

• Los territorios insulares.
• Las provincias con entidad regional histórica.

2.1. El acceso a la autonomía

A. Procedimiento ordinario
1. Doble acuerdo de las corporaciones provinciales y municipales. Los requisitos para la iniciativa del
proceso autonómico deben ser cumplidos en el plazo de seis meses.

2. Una vez ejercida la iniciativa, se elaboraba un proyecto de estatuto.

3. Elevación de los proyectos de estatuto a las Cortes Generales para su tramitación y aprobación
como leyes orgánicas.
 2.1. El acceso a la autonomía

B. Procedimiento especial
La diferencia fundamental con el procedimiento ordinario es que la comunidad podía acceder a la
autonomía con las competencias de los arts. 148 y 149 de la CE.

Por lo demás, existen dos variantes: la fijada en la disposición transitoria segunda y la del art. 151 de la
C. E.

C. Procedimientos excepcionales
Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés general:

• Autorizar la constitución de una comunidad, si su ámbito territorial no supera el de una provincia y no

reúne los requisitos del art. 143 (procedimiento ordinario). Este fue el caso de Madrid.

• Autorizar o acordar un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la

organización provincial. Se trata del caso de Ceuta y Melilla.

• Sustituir la iniciativa de las corporaciones locales del art. 143 de la CE. Con este precepto se sustituyó
la iniciativa autonómica de Almería (como fue en la futura Comunidad de Andalucía) y se integró la
provincia de Segovia al proceso autonómico de Castilla y León.
2.2. El estatuto de autonomía y las competencias

El contenido mínimo de los estatutos de autonomía viene determinado en el art.

147 de la CE:

1. Denominación de la comunidad que mejor responda a su identidad histórica.

2. Delimitación del territorio.
3. Denominación.
4. Organización y sede de las instituciones autónomas propias.
5. Competencias asumidas dentro del marco de la Constitución.
6. Las bases del traspaso de los servicios correspondientes a estas.
 2.2.1. Distribución de competencias
Las CC. AA. recogerán en sus estatutos de autonomía las competencias que asumen atendiendo al
marco que establece la Constitución en su Título VIII al fijar las competencias que Estado y
comunidades asumirán, en su caso.
2.3. Organización institucional de las CC. AA.

Todas las CC. AA. tienen el mismo sistema, que coincide con el diseñado
inicialmente para las de autonomía plena.
2.3. Organización institucional de las CC. AA.
A. Asamblea Legislativa o Parlamento
Estos órganos reciben distinta denominación oficial según la C. A.:
 2.3. Organización institucional de las CC. AA.
B. Gobierno
De forma resumida, las funciones del Consejo de Gobierno son:

• Ejecutiva y administrativa, según lo establecido en los estatutos de autonomía.

• Potestad reglamentaria.
• Planificación de la política regional y aprobación de los presupuestos.
• Interposición de recursos de inconstitucionalidad.
• Cualquier otra que le reconozcan las leyes.

Al servicio del Gobierno de la comunidad se sitúa la Administración autonómica, que sigue básicamente
el esquema de la Administración del Estado:

• Administración general de las CC. AA.: su máximo responsable es el consejero

• Administración periférica de las CC. AA.: suele girar en torno al escalón provincial, aunque en algunos
casos opere al respecto la comarca.
• Administración consultiva de las CC. AA.: formada por órganos consultivos articulados en consejos.
• Administración instrumental: son organismos autónomos y empresas públicas que dependan de las
consejerías.
 2.3. Organización institucional de las CC. AA.
C. Tribunal Superior de Justicia
A diferencia de los poderes legislativo y ejecutivo, en los que la Constitución permite a las
CC. AA. dotarse de sus respectivos órganos, el Poder judicial queda excluido del campo
competencial de las CC. AA.

La Constitución prevé una organización de los tribunales basada en el principio de unidad

jurisdiccional (art. 117), lo que excluye la posibilidad de una dualidad de órdenes
jurisdiccionales (hipotético orden jurisdiccional estatal y autonómico).

Este principio de unidad se traduce en la reserva exclusiva al Estado de la Administración de

Justicia. Esta unidad jurisdiccional no impide que las CC. AA. carezcan de competencias en el
ámbito de la organización de los tribunales.

En concreto, del personal al servicio de la Administración de justicia, la organización de las

demarcaciones judiciales y la existencia de un Tribunal Superior.
 2.3. Organización institucional de las CC. AA.
D. Financiación de las comunidades autónomas
En España coexisten dos sistemas de financiación de las CC. AA.: el régimen común y el
régimen especial (o foral). A su vez, en el régimen común, Canarias posee un régimen
económico y fiscal en razón de su insularidad, y Ceuta y Melilla tienen ciertas
especificidades.

• Sistema de régimen común: Un importante grupo de estas fuentes de financiación

procede de la transferencia de recursos del Estado que ha captado en todo el país mediante
el sistema tributario.

• Sistema de régimen foral o especial: Este sistema consiste en que el Estado y la C. A.

acuerdan la realización por esta última del establecimiento, gestión, liquidación,
recaudación e inspección de la mayoría de los impuestos estatales. Por otro lado, la C. A.
contribuye a las cargas generales del Estado (defensa, policía, Seguridad Social, etc.) a través
de una cantidad denominada cupo (País Vasco) o aportación (Navarra). La cantidad que
estas CC. AA. han de transferir al Estado por sus servicios se determina según la renta
relativa de cada uno de los territorios.
 3. El municipio

Municipio: comunidad humana asentada en un territorio delimitado y organizado, bajo un

ayuntamiento o concejo abierto para la gestión de sus intereses.

El municipio es una entidad local, cuyo gobierno y administración recae en el ayuntamiento, aunque este puede
ser sustituido por el concejo abierto. Como todo ente territorial, se compone de territorio, población y
organización.
Considerando la organización de los municipios bajo la forma de ayuntamiento, distinguimos la siguiente
estructura de órganos obligatorios:
 3. El municipio

Considerando la organización de los municipios bajo la forma de ayuntamiento, distinguimos

la siguiente estructura de órganos obligatorios y complementarios:
 3.1. Concepto y elementos básicos del municipio

No existe una definición jurídica propiamente dicha de municipio. La LRBRL afirma que es la entidad local
básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines.

A. El territorio municipal
El territorio puede, excepcionalmente, no ser continuo. Por ello, existen en el territorio de algunos
municipios enclaves que pertenecen a otro contiguo. En todo caso, el término municipal debe estar
contenido en la misma provincia.

B. La población municipal
A efectos jurídicos, toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del Municipio
donde resida habitualmente. Los inscritos en dicho padrón son los vecinos del municipio que constituyen su
población.

C. La organización municipal
La organización municipal tiene dos variantes: ayuntamiento o concejo abierto. Sin embargo, esta diferencia
se ha complicado por la regulación de los municipios de gran población y los regímenes especiales. Para las
grandes ciudades (Título X de la LRBRL), se establece una organización y funcionamiento algo diferente
respecto a los municipios de régimen general.
 4. La provincia
La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de
municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, regida por las
diputaciones provinciales u organismos análogos.

Debemos diferenciar (en cuanto a la organización) un régimen común y un régimen especial.

 4. La provincia
Las competencias

Entre las competencias de la provincia, fijadas en la normativa estatal, destacan, entre

otras:

1. La coordinación de servicios municipales para su adecuada prestación con garantías.

2. La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica, especialmente a los
municipios con menor capacidad económica y de gestión.
3. La prestación de servicios públicos supramunicipales o supracomarcales.
4. La cooperación al desarrollo económico local y social y la planificación territorial.
5. El apoyo en la gestión recaudatoria y de la administración electrónica municipal.
6. La evaluación de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios.
5. Otras entidades locales