1) Unipersonales: Los miembros del Servicio Jurídico del Estado -los Abogados del Estado-
ejercen una relevante función consultiva al margen de su función contenciosa, y la ejercen
de forma personal no colegiada.
1) Colegiados: La regla es que lo sean, manteniendo la tradición napoleónica, como garantía
de equilibrio entre las distintas posiciones.
III. Atendiendo a su la forma de sus informes pueden ser:
EL CONSEJO DE ESTADO
El Consejo de Estado es una institución de honda raigambre en nuestro sistema jurídico que
data del siglo XVI. Se trata de un órgano consultivo que se inserta en la Administración del
Estado. Durante el Siglo XIX, junto a su actividad consultiva, desarrollaba funciones judiciales.
La Ley Santa María de Paredes de 13 de septiembre de 1888 transformó la jurisdicción de
retenida en delegada, siendo el primer paso hacia lo que poco tiempo después sería la plena
judicialización en el control de la Administración. Al amparo de la Ley de 1888, la función
judicial se encomendaba a un Tribunal de lo contencioso que formaba parte del Consejo de
Estado. Posteriormente, la Ley Maura de 5 de abril de 1904 privó al Consejo de Estado de las
funciones judiciales, que se trasladaron al Tribunal Supremo (Sala Tercera).
Por tanto, frente a lo que acontece en otros sistemas de nuestro entorno (por ejemplo,
Francia e Italia), el Consejo de Estado en España mantiene exclusivamente funciones
consultivas, y a ello se refiere específicamente el artículo 107
de la Constitución
de la Constitución
, que se refiere a él como supremo órgano consultivo del Gobierno, tiene en realidad el
carácter de órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del
Estado que la propia Constitución establece. Así resulta -resaltaba el Tribunal Constitucional-
de su composición y de sus funciones consultivas que se extienden también a las Comunidades
Autónomas, según se prevé explícitamente en el diseño competencial a que se remite la
Constitución, realizado por los artículos 20 a 23
Pero ha sido la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992 en la que, de una manera
más desarrollada, se aborda la cuestión. En ella se llega a la conclusión de que es cierto que el
artículo 107
de la Constitución
se está refiriendo a la función consultiva que el Consejo de Estado desarrolla para el Gobierno
de la Nación en concreto. Pero la circunstancia de que el citado precepto constitucional no
contemple expresamente más que dicha función, no quiere decir que el Consejo de Estado
haya de quedar confinado al ejercicio de esa específica función y que no pueda extenderse el
alcance de su intervención consultiva. Se afirma en la Sentencia que en realidad, el ámbito de
actuación del Consejo de Estado es mucho más amplio, y se ha venido configurando
históricamente como órgano consultivo de las Administraciones Públicas. El hecho de que no
forme parte de la Administración activa, su autonomía orgánica y funcional, garantía de
objetividad e independencia, le habilitan para el cumplimiento de esa tarea, más allá de su
condición esencial de órgano consultivo del Gobierno, en relación también con otros órganos
gubernativos y con Administraciones públicas distintas de la del Estado, en los términos que
las leyes dispongan, conforme a la Constitución.
Dos aspectos conviene destacar sobre esta cuestión: (i) el artículo 107
de la Constitución
no configura el Consejo de Estado como el supremo órgano consultivo de los gobiernos de las
Comunidades Autónomas y de sus respectivas Administraciones, pero no impide que la
actividad consultiva que desarrolla pueda abarcar, incluso mediante la emisión de dictámenes
de carácter preceptivo, a dichas Administraciones Autonómicas o también Locales; (ii) la
circunstancia de que el Consejo de Estado se incruste orgánicamente en la estructura de la
Administración del Estado (y sea formalmente, por tanto, un órgano estatal), no se traduce -en
trance de dictaminar asuntos de otras Administraciones- en una especie de instrumento a
través del cual la Administración del Estado de alguna manera fiscaliza la actuación de las
Comunidades Autónomas, en perjuicio de la autonomía que les es propia. Y ello porque el
Consejo de Estado goza de autonomía orgánica y funcional, como se recoge en el artículo
1.dos de su Ley Orgánica reguladora y lo ha reconocido en diversas ocasiones el Tribunal
Constitucional.
Ello no obsta para que las Comunidades Autónomas, con base en el principio de autonomía
organizativa (artículos 147.2.c y 148.1.1 de la Constitución
), puedan crear sus propios órganos consultivos para que desarrollen, en el ámbito que les
corresponde, una función equivalente a la del Consejo de Estado, también a modo de garantía
procedimental y acierto en la toma de decisiones. Y así lo han hecho varias de ellas: Aragón
(Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, y Decreto Legislativo
1/2001, de 3 julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón); Baleares (Ley 5/1993, de 15 de junio del Consejo
Consultivo de las Islas Baleares); Canarias (Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de
Canarias); Castilla y León (Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de
Castilla y León, y Decreto 102/2003, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el
Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y León); Castilla-La Mancha (Ley
8/1995, de 21 de diciembre. Régimen Jurídico del Gobierno y del Consejo Consultivo); Cataluña
(Ley 1/2000, de 30 de marzo, de modificación de la Ley 13/1989, de Organización,
Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña, del
Decreto Legislativo 1/1991, por el que se aprueba la refundición de las Leyes 3/1985 y
21/1990, de la Comisión Jurídica Asesora, y de la Ley 7/1996, de Organización de los Servicios
Jurídicos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, y de derogación parcial de un
artículo de la Ley 3/1982, del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad; Extremadura (Ley 16/2001, de 14 de diciembre. Creación y regulación); Galicia
(Ley 9/1995, de 10 de noviembre, del Consejo Consultivo de Galicia, y Decreto 282/2003, de
13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento del
Consejo Consultivo de Galicia); Murcia (Ley 9/1985, de 10 de diciembre, de los Organos
Consultivos de la Región de Murcia, Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la
Región de Murcia y Decreto 15/1998, de 2 abril, por el que se aprueba su Reglamento);
Navarra (Ley Foral 25/2001, de 10 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral 8/1999, de
16 de marzo, del Consejo de Navarra, y el Decreto Foral 90/2000, de 28 febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento); País Vasco (Decreto 187/1999, de
13 de abril, de creación y regulación y el Decreto Foral 57/1999, de 30 marzo, por el que se
crea la Comisión Jurídica Asesora); La Rioja (Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo
de La Rioja y Decreto 8/2002, de 24 de enero, por el que se aprueba su Reglamento); y
Valencia (Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la
Comunidad Valenciana y el Decreto 138/1996, de 16 de julio, por el que se aprueba su
Reglamento).
El artículo 107
de la Constitución
, de 22 de abril, del Consejo de Estado, desarrollada por el Reglamento Orgánico del Consejo
de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/80, de 18 de julio.
se recoge el listado de asuntos en los que deberá ser consultado, ya sea en Pleno o en
Comisión Permanente. No obstante, la consulta al Consejo de Estado será preceptiva cuando
así se establezca también en otras Leyes (artículo 2.dos) y facultativa en los demás casos. Los
dictámenes no son vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario.
, de Autonomía del Banco de España, para solicitar dictamen en relación con el proyecto de
Reglamento interno del Banco de España (dictamen 907/2000, de 23 de marzo de 2000). Otro
tanto ha ocurrido con el Tribunal de Cuentas (dictamen 4535/1998, de 21 de enero de 1999),
en relación con una reclamación que en concepto de indemnización de daños y perjuicios se
formuló frente al citado Tribunal). El Consejo de Estado señaló en este último dictamen que
"por lo que se refiere a la competencia para requerir la consulta, la Ley Orgánica 3/1980
del Consejo de Estado (anterior a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y a su Ley de
Funcionamiento) no menciona entre las autoridades consultantes al Presidente del Tribunal de
Cuentas. Si bien, con arreglo a los artículos 20, 23 y 24 de su Ley Orgánica, el Consejo de
Estado dictamina a solicitud del Presidente, Vicepresidente y Ministros del Gobierno de la
Nación y de los Presidentes de los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, lo
mismo si la consulta es preceptiva que si es potestativa, ello no impide que, admitida la
procedencia de la consulta, pueda la máxima autoridad del Tribunal de Cuentas formular su
solicitud. La competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas para lo concerniente al gobierno,
régimen interior y personal (artículo 3
Los dictámenes del Consejo de Estado pueden ser de Pleno o de Comisión Permanente.
Todo asunto en que por precepto de una Ley haya que consultárselo al Consejo de Estado y no
se diga expresamente que debe ser al Consejo en Pleno, corresponderá emitirlo a la Comisión
Permanente. No obstante, ambos dictámenes (de Pleno o de Comisión Permanente) gozan de
la misma naturaleza y efectos, siendo los instrumentos a través de los cuales el Consejo de
Estado emite su opinión en el ejercicio de su función genuina.
Pero junto a dicha función consultiva, el Consejo de Estado también puede elevar mociones
al Gobierno. Señala en este sentido el artículo 20.dos de la Ley Orgánica 3/1980, que el
Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, podrá elevar al Gobierno las
propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de
sus funciones le sugiera. El artículo 121.1.5º de su Reglamento de desarrollo alude también al
estudio y preparación de mociones a remitir al Gobierno o a la Comunidad Autónoma. La
iniciativa de las mociones corresponde al propio Consejo de Estado.