Manual de Derecho Comunitario Freeland Lopez Lecube

14 M anual de d e r e c h o c o m u n it a r io
que se irán presentando, a no dudarlo, entre nosotros) , evaluar

sus defectos (que también los tienen) y sus muchas virtudes.
Soy muy crítico, no puedo disimularlo, respecto del sistema
jurídico-institucional ideado y levantado para perseguir los am
biciosos objetivos del Mercosur. Pero también un convencido de
la necesidad de que nuestros países se integren y, por tanto,
de la obligación de mejorarlo. Por eso intento mostrar las que,
entiendo, son sus carencias e inconsistencias más evidentes pero,
a la vez, sugiero alternativas fundadas no en verdades abso
lutas, que no tengo, sino en lo que considero son solo buenas
razones.
Dedico, al final de cada capítulo, un espacio para la ejer-
citación, para la discusión, para la transmisión al lector de
mis propias dudas y cuestionamientos. También he conside
rado útil la transcripción, en esta parte, de discursos funda
mentales en la historia de la construcción europea y de sen
tencias de su Tribunal de Justicia, que no son de fácil acceso
aquí, y que presentan los problemas que cada tema tratado
planteó y las soluciones, muchas veces fundamentales, que el
Tribunal ha sabido encontrarles.
En fin, no pretendo más que compartir lo poco o mucho
que he aprendido, aportar a la discusión y quizá a la solución
de espinosas cuestiones que ya se enfrentan y que, seguramente,
se multiplicarán.
Quiero agradecer especialmente a los profesores Juan Car
los Cassagne y Ricardo Xavier Basaldúa. Ambos me instaron
y alentaron para que me animara a encarar este trabajo. E l
primero tuvo, además, la gentileza de prologar el libro, con
palabras tan sentidas por mí como inmerecidas. E l segundo,
la de leer los originales, aportar importantes ideas y corregir
algunos de mis excesos. También a Marcelo Loprete, que leyó
el original y me sugirió algunos cambios de estilo. Finalmente,
a Rodolfo Depalma, el editor, a su equipo de correctoras, Vir
ginia, Susana y Corina, y a la Universidad Austral, por su
confianza y paciencia. Muchísimas gracias a todos. Los erro
res, como siempre, son míos; las limitaciones también.
E l autor
ÍNDICE GENERAL
P r ó l o g o ............................................................................................ 9
P ala br as p r e l im in a r e s .......................................... 13
A b r e v ia t u r a s u t il iz a d a s ................................................ 27
P arte P rimera
INTRO DUCCIÓ N A LAS COM UNIDADES

EUROPEAS Y A L MERCOSUR
C apítu lo Prim ero
LAS C O M U NIDADES EUROPEAS
A) Breve historia, evolución y perspectivas
1. Antecedentes............................................................ 31
2. Jean Monnet y el nacimiento de la gran idea europea 35
3. El “Plan Schuman” y la primera de las Comunidades:
la C E C A ................................................................... 37
4. La experiencia se amplía: el nacimiento de la CEE
y de la C E E A .......................................................... ...38
5. La reacción inglesa y la primera ampliación......... ...40
6. La evolución posterior: sucesivas ampliaciones y dos
grandes reformas ...................................... .............. ...41
7. Los desafíos del fu tu ro ............................. .............. ...45
B) Características de las Comunidades

Europeas
8. ¿Federación de Estados, confederación o q u é ? ....... 47

9. Personalidad jurídica internacional ........................ 50

10. Una Unión de la diversidad ................................... 51
11. Un mercado común con vocación de unidad política 53
12. Los modelos de integración económica.................... 53
a) La zona de libre comercio (ZLC) ...................... 53
b) La unión aduanera ............................................ 53
c) El mercado com ún............................................. 54
d) La unión económica y monetaria (UEM) ......... 55
13. La cesión, transferencia o atribución progresiva de
soberanías de los Estados miembros a la suprana-
cionalidad................................................................. 56
a) Las habilitaciones constitucionales.................... 56
b) El ejercicio de competencias en las Comunidades 57
c) El principio de la subsidiariedad ...................... 59
14. Una “comunidad de derecho” con caracteres especí
ficos .......................................................................... 59
15. Duración ilim itad a................................................... 60
16. Autofinanciación...................................................... 61
C) Anexo práctico
Sección 1 - Fuentes normativas .................................. 62

Sección 2 - Fuentes documentales ............................... 62
a) El discurso de Winston Churchill en Zurich (9/9/46) 62
b) El discurso de Georges Marshall en Harvard (5/6/47) 65
c) La declaración de Robert Schuman en París (9/5/50) 68
d) Preámbulos de los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas...................................... 70
Sección 3 - Jurisprudencia............................................ 73
a) Sentencia del TJCE del 5 de febrero de 1963, “Van
Gend & Loos” ..................................................... 73
b) Sentencia del TJCE del 15 de julio de 1964, “M.
Flaminio Costa c/E.N.E.L.” ................................. 82
Sección 4 — Preguntas y ejercicios................................. 90
C apítulo II
EL MERCOSUR
A) Orígenes y evolución
93
Í n d ic e general 17
B) Objetivos y métodos
102
C) Características principales
17. Un Tratado internacional........................................ 103

a) Subregional ........................................................ 104
b) Abierto ............................................................... 104
c) M u ltilateral........................................................ 104
d) Provisorio............................................................ 105
e) Programático...................................................... 105
18. El Mercosur es un esquema gobernado por los Estados
m iem bros................................................................. 105
19. El Tratado de Asunción está fundado en la recipro
cidad ........................................................................ 105
D ) Anexo práctico
Sección 1 — Fuentes normativas .................................. 106

a) Preámbulo del Tratado de Montevideo de 1980
(ALADI) .............................................................. 106
b) Preámbulo del Tratado Constitutivo del Mercado
Común del Sur (Asunción, 26/3/91) .................. 107
Sección 3 - Preguntas y ejercicios................................. 108
P a rt e S e gu n da
INSTITUCIONES COMUNITARIAS
C apítulo m
LAS IN STITU C IO N E S DE LAS COM U NID A D E S

EUROPEAS
A) Introducción
................................................................................... na
J I'hmi.anh
18 M anual de derecho c o m u n it a r io
B) La Comisión
20. N atu raleza.................................................................118

21. Composición y condiciones de nombramiento y desem
peño ..........................................................................119
22. Sesiones y forma de trabajo.................................... .120
23. Poderes..................................................................... .120
a) Poderes de con trol............................................. .121
b) Poderes normativos y de decisión.......................122
c) Poderes de gestión ............................................. .123
C) E l Consejo de Ministros
24. N atu raleza............................................................... .124

25. Composición...............................................................128
26. Sesiones, trabajo y votación.................................... .128
27. La Secretaría General del Consejo......................... .133
28. El Consejo E u ropeo................................................. .133
D) El Parlamento Europeo
29. N atu raleza............................................................... .134

30. Composición...............................................................136
31. Sesiones y forma de trabajo.................................... .138
32. Poderes y competencias........................................... .138
a) Deliberativas...................................................... .138
b) De control político ............................................. .139
E) E l Tribunal de Justicia de las Comunidades

Europeas
33. Naturaleza y competencias ........................................139

a) De atribución ......................................................140
b) Generales.............................................................140
c) Permanentes ...................................................... .140
34. Composición...............................................................140
a) Los jueces .......................................................... .141
b) Los abogados generales...................................... .141
c) La secretaría........................................................142
35. Jurisdicción ...............................................................142
36. El Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades

Europeas .................................................................. 143
F) E l Tribunal de Cuentas
............................. ............................................................. 143
G) Referencia a los órganos auxiliares
37. El Comité Económico y Social (C E S )...................... 144

38. El Comité de las Regiones ( C R ) ............................. 145
39. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) ................ 146
H) Anexo práctico
Sección 1 - Fuentes normativas ................................... 147

Sección 3 — Jurisprudencia............................................ 148
Sentencia del TJCE del 22 de mayo de 1990, “Par
lamento Europeo c/Consejo de las Comunidades
Europeas” (“ChernobyD .....................................148
Sección 4 - Preguntas y ejercicios.................................153
C apítulo IV
LAS IN STITU C IO N ES D E L MERCOSUH
A ) Introducción
...........................................................................................157
B) E l Consejo del Mercado Común (C M C )
40. Naturaleza y composición........................... ............162

41. Sesiones y votación .................................... ............162
42. Poderes y atribuciones ......................... . ............163
a) De control .......................................... . ............164
b) De conducción política........................... ............164
c) De representación internacional ........... ............ 165
d) De producción normativa y de decisión ............. .Mlfi
e) De administración o gestión ............ ............. .Ifl7
C) El Grupo Mercado Común (G M C )
43. Naturaleza y composición........................................ 167

44. Sesiones, forma de trabajo y votación.................... 168
45. Poderes y atribuciones ............................................ 169
a) Poderes de gestión adm inistrativa.................... 169
b) Poderes de decisión............................................ 169
c) Poderes de co n tro l............................................. 169
d) Poder de iniciativa normativa, pero no en exclu
siva ..................................................................... 170
e) Poder de representación internacional.............. 170
D) La Comisión de Comercio del Mercosur

47. Sesiones y forma de votación ................................. 170
E) La Comisión Parlamentaria Conjunta (C P C )

50. Sesiones y votación ................................................. 172
F) E l Foro Consultivo Económico-Social (F C E S )
173
174
H) Conclusiones
175
I) Anexo práctico
Sección 1 - Fuentes normativas . 176

Sección 2 - Fuentes documentales 176
Sección 3 — Preguntas y ejercicios 177
P arte T ercera
FUENTES DEL DERECHO

COMUNITARIO
C apítulo V
LAS FU E N TE S D E L DERECHO COM UNITARIO

EUROPEO
A) Clasificación
........................................................................................... 181
B) E l derecho primario
52. Caracterización........................................................ 182

53. Enumeración de los instrumentos........................... 183
54. Tratados “marco” o “constitución” y tratados “leyes” 185
55. Primacía, efecto directo y aplicabilidad directa de las
normas contenidas en los tratados..........................187
C) E l derecho secundario
56. Los actos típicos.......................................................188

a) El reglam ento.....................................................189
1. El reglamento tiene alcance general ........... 189
2. Es obligatorio en todos sus elem entos......... 189
3. El reglamento es, además, directamente apli
cable en los Estados m iem bros.................... 190
b) La directiva........................................................ 191
c) Las decisiones.....................................................194
d) Las recomendaciones y los dictámenes ............. 195
57. Los actos atípicos.....................................................195
a) Los actos internos ..............................................195
b) Los actos sui géneris..........................................195
D) Las fuentes complementarias
58. Las fuentes del derecho internacional.................... 19(1

a) El derecho internacional general ...................... .196

b) Los acuerdos concluidos por los Estados miembros
entre s í .................................................................196
c) Los acuerdos concluidos por la Comunidad con ter
ceros ................................................................... .197
59. Otras fuentes .......................................................... .198
a) La jurisprudencia............................................... .198
b) Los principios generales del derecho................ .198
c) La costumbre........................................................199
d) La doctrina de los autores..................................200
E ) Anexo práctico
Sección 1 - Fuentes normativas ....................................200

Sección 2 - Jurisprudencia.............................................200
Sentencia del TJCE del 7 de febrero de 1973, “Co
misión c/Italia” ................................................... 200
C apítulo VI
LAS FU E N TE S DEL DERECHO

E N EL M ERCOSUR
A ) Introducción
...........................................................................................209
B) Clasificación
60. El derecho prim ario................................................. .211

61. El derecho secundario o derivado........................... .212
a) Actos típicos .......................................................212
b) Actos atí picos .....................................................213
1. Los actos internos .................................. ......213
2. Los actos sui gén eris.................................... .213
62. Las fuentes complementarias.................................. .213
a) Las fuentes del derecho internacional.............. 214
1. En gen era l.....................................................214
2. Los acuerdos concluidos por los Estados miem
bros entre s í ................................................. 214
3. Los acuerdos celebrados por el Mercosur con

otros esquemas de integración, países, grupos
de países u organizaciones internacionales . . 214
b) Otras fuentes ..................................................... 215
1. Los principios generales comunes a los Estados
miembros ...................................................... 215
2. La jurisprudencia..........................................215
3. La doctrina ...................................................215
C) La pirámide jurídica del Mercosur
216
D) Anexo práctico

Sección 2 - Jurisprudencia............................................ 217
Sentencia de la CSJN del 7 de junio de 1992, “Ek-
mekdjian, Miguel Á. c/Sofovich, Gerardo y otros” 217
Sección 3 - Preguntas y ejercicios................................ 221
P arte C uarta
R ELACIONES DEL DERECHO COM UNITARIO

CO N E L DERECHO INTERNO
C apítulo VII
LA U N IÓ N EUROPEA: PR IN C IPIO S DE PR IM AC ÍA
Y EFECTO DIRECTO
A) Introducción
....................................................................................... 225
B) El principio del efecto directo
63. Definición................................................................. *21¿7

64. Diferencias entre los conceptos de aplicabilidad di
recta y efecto directo............................................. VMM
65. Efecto directo de las normas de derecho originario.

Efecto directo vertical y horizontal........................... 230
66. Efecto directo de las normas de derecho derivado . . . 232
a) Los reglam entos................................................. 232
b) Las directivas y decisiones.................................234
67. Conclusiones .............................................................237
C) La primacía del orden jurídico

comunitario
68. Definición y desarrollo ............................................239

69. Conclusiones ............................................................243
D) Anexo práctico

Sección 2 - Jurisprudencia............................................244
a) Sentencia del TJCE del 21 de junio de 1974, “Rey-
ners” ................................................................... 245
b) Sentencia del TJCE del 19 de noviembre de 1991,
“Francovich y otros c/República Italiana” ......... 252
Sección 3 - Preguntas y ejercicios..................................263
C apítu lo VIII
LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO

DE L MERCOSUR
Y EL O RDEN AM IEN TO INTER NO
DE LOS ESTADOS M IEM BROS
A) Introducción
................................................................... 265
B) Las normas de derecho

originario
70. Respecto de su aplicabilidad inmediata.................. 266

71. Respecto de la p rim acía...........................................267
72. Respecto del efecto d irecto...................................... .268
73. Conclusión............................................................... .271
C) Las normas de derecho derivado
74. Respecto de la aplicabilidad inm ediata.................. 271

75. Respecto de la p rim acía...........................................274
76. Respecto del efecto d irecto ...................................... 274
77. Conclusión............................................................... 275
D) Anexo práctico

Sección 2 - Jurisprudencia........................................... 276
Sentencia de la CSJN del 13 de octubre de 1994, “Ca
fés La Virginia S.A.” ..........................................276
B ib l io g r a fía 289
C a p ít u l o P rim ero
LAS COMUNIDADES EUROPEAS*
A ) Breve historia, evolución

y perspectivas
§ 1. A n t e c e d e n t e s . — La idea de una Europa unida no

es reciente. Cada una de las etapas de la historia muestra
intentos, más o menos exitosos, de agrupar el continente a
través de la fuerza, de la conquista y de la guerra. Los em
peradores romanos, Napoleón y el mismo Hitler son algunos
ejemplos; sus métodos marcaron el inicio y el fin de sus planes.
* Bibliografía: A b e llá n Honrubia, V., y V ilá Costa, Blanca, Lecciones

de derecho comunitario europeo, Ariel, Barcelona, 1993; B ou lo is, Jean, Droit
institutionnel de L 'U n ion Européenne, 5? éd., Montchrestien, Paris, 1995; C a r
tou , Louis, L'U n ion Européenne, 2® éd., D alloz, Paris, 1996; C ata la n o, Nicola,
y Scarpa, Riccardo, Principios de derecho comunitario, Tecnos, M adrid , 1988;
C erexh e, Etienne, Le droit européen, Les institutions, Lovaina, 1979; D o n i
c e l l i , Juan L ., y F re e la n d López Lecube, Alejandro, La libre circulación de
mercancías en la C E E , L L , t. 1992-D, p. 1273; F re e la n d Lóp ez Lecube, A l e
jandro, E l derecho penal en la integración europea. Perspectivas en nuestro
Mercosur, “Rev. Lecciones y Ensayos”, 1994, n«9 60 y 61, ps. 51 y ss.; El T ra
tado de Maastricht, hoy: reflexiones luego de la crisis del si¿tema monetario
europeo, L L , t. 1994-D, p. 1190; El Tratado de Maastricht, hoy (u n a reflexión
acerca de los motivos del “no" danés, del “sí” irlandés y del “n i” francés a
Maastricht y de sus posibles consecuencias, LL, diario del 3/11/92, “Secc. A c
tualidad”; Europa en perspectiva: un análisis ¿el Tratado d e Maastricht, L L ,
t. 1994-E, ps. 145 y ss.; La sentencia del “Cassis de D ijo n ’, un hito en lo
evolución jurisprudencial del Tribunal de Justicia de les Camunidadw Eu
ropeas, L L , t. 1992-E, p. 1077; Maastricht: el Tratado ¿e la nueva Europa,
E D , diario del 29/12/94; ¿Moneda única o momda comiía p a n Europai, /./-
diario del 27/6/95, “Supl. U niversidad A u s tra l’; U n fallo d e la Cortv <!»* Lu
La “Unión Europea’/que hoy admiramos asombrados^ fuej,

en cambio,| construida a partir de un compromiso voluntario,
sobre la base del diálogo, del respeto a la ley, del convenci
miento de las bondades del esfuerzo conjunto y de un muy
cuidado equilibrio de poderes entre los Estados miembros. To
do en aras del bienestar de los pueblos europeos y, fundamen
talmente, de la preservación de la paz.
[ El panorama que presentaba Europa luego de la Segunda
Guerra Mundial era desolador.] Sobre su suelo habían muerto
millones de personas, sus industrias estaban destruidas, 'la
amenaza que representaba el Este) vividá a diario desde el
inicio de la guerra fría,[y la clara desventaja comercial en la
que aparecían colocados los europeos jrespecto de los Estados
Unidos y del Japón] tal como muchos anticiparon con acierto,
presagiaban un futuro sombrío.
Fue en ese contexto de posguerra cuando renacieron las
esperanzas de unidad. Se rescataron discursos e ideas de al
gunos de los pioneros, se analizaron críticamente anteriores
experiencias1y se descubrió que la única manera de enfrentar
xemburgo que puede interesarnos ( comentarios a la sentencia “Sofrimport

S A R L ”), L L , t. 1994-B, p. 972; G arcía de E ntrerría , Eduardo y otros, Tratado
de derecho comunitario europeo, Civitas, M adrid, 1986; G utiérrez E spada , C e
sáreo, E l sistema institucional de las Comunidades Europeas, Tecnos, M adrid,
1988; H allstein , Walter, La unificación de Europa, antecedentes y problemas,
Intal, Buenos Aires, 1996; H artley , T. C., The foundations o f European Com -
munity law, 39 ed., Oxford, London, 1994; I saac , Guy, Manual de derecho
comunitario, Ariel, Barcelona, 1992; L inde P a n ia g u a , Enrique, y otros, Derecho
de la Unión Europea, M arcial Pons, M adrid, 1995; Louis, Jean V., E l orde
namiento jurídico comunitario, 49 ed., Comisión de las Comunidades E uro
peas, Luxem burgo, 1980-1991; M angas M artín , Araceli, Derecho comunitario
europeo y derecho español, 2- ed., Tecnos, M adrid, 1987; M olina del P ozo ,
Carlos E , M anual de derecho comunitario europeo, Trivium, M adrid, 1990;
O bra colectiva, Treinta años de derecho comunitario, Comisión de las Comu
nidades Europeas, Luxemburgo, 1984; M onnet , Jean, Mémoires, Fayard, P a
ris, 1976; PlNDER, John, European Community, the building of a union, Oxford
U niversity Press, Oxford, 1995; R ideau , Joël, Droit institutionnel de L ’Union
et des Communautés Européennes, LJDJ, Paris, 1994; Shaw, Josephine, E u
ropean Community law, M acM illan, Londres, 1993; V erloren V an Them aat,
P., y K apte yn , P., Introduction to the law of the European Communities, K lu-
wer, 1990; W eatherill , Stephen, y B eaumont , Paul, E C law, 2- éd., Penguin
B ooIu l London, 1995.
v|_iyMLes hommes n’acceptent le changement que dans la nécessité et ils
ne vôîent la nécessité que dans la crise” M on net, Jean, Mémoires, Fayard,
L as c o m u n id a d e s e u r o p e a s 33
la dramática situación era a partir de un profundo replanteo

del esquema de poderes en Europa que se estructuraba sobre
la base del Estado-nación, germen de los autoritarismos y de
las aniias de hegemonía y a quien se responsabilizaba de todos
los males. Se abrió así un período generoso en tentativas de
agrupar a los europeos en organismos de cooperación de tipo
político, económico o militar que, aunque no tuvieron el éxito
deseado, prepararon en buena medida el terreno para lo que
vendría.
[En el otoño de 1946, Winston Churchill pronunció su fa
moso discurso de Zurich en el que instó a “los europeos” 2 a
París, 1976, p. 129 (trad. del autor: “Los hombres solo aceptan los cambios
frente a la necesidad y no ven la necesidad más que en las crisis”).
Hacer una prolija cita de todos aquellos que, de alguna u otra m anera
y en una u otra época, fueron precursores de lá unión de Europa excede el
objetivo de este trabajo. Por eso, me limitaré solo a algunos nombres y proyectos.
Fuera de Europa, Alexander Hamilton, uno de los padres de la Constitución
norteamericana de 1787, llamaba a la unión de los diferentes Estados del norte
porque “si se mantuvieran separados unos de otros, estarían sujetos a las vi
cisitudes de la guerra y de la paz ( . . . ) que le han tocado en suerte a todas las
naciones vecinas no regidas por un único gobierno”. Los objetivos principales
que una Unión estaba llamada a lograr eran, para Hamilton, los siguientes:
“( . . . ) la defensa común de sus miembros, el mantenimiento de la paz piíblica
frente a ataques externos o frente a posibles revueltas internas, la regulación
del comercio con los demás países y también entre Estado y Estado y el ccntrol
general de todas las relaciones políticas y comerciales con países extranjeros”.
Como vemos, estos objetivos trasladados al contexto europeo tienen, todavía
hoy, una actualidad sorprendente (cit. por Catalano, Nicola, y Scarpa, Riccardo,
Principios de derecho comunitario, Tecnos, Madrid, 1988, p. 15.)L En Europa,
ese sueño proclamado, por ejemplo, por el italiano José Garibaldi desde su pé-
riódico los “Estados Unidos de Europa’r (1860) se fue gestando de a poco, su
perando diferentes y frustrantes experiencias, como la creación en París (1920),
a instancias del presidente norteamericano W. Wilson, de la “Sociedad de las
Naciones” con el objetivo de ínantener la paz entre los miembros e incrementar
su cooperación; el proyecto para una “Unión Paneuropea* del conde austríaco
Koudenhove-Kalergi (Viena, 1923) o el memorándum del ministro de asuntos
oxteriores francés Sr. Aristides Briand de 1930, mismo año en el que «1 n a
cionalsocialismo triunfaba en Alem ania y preludiaba el horror. Todos ellos se
oatructuraron sobre la base del intergubermentaJismo, como organismos inter
nacionales de cooperación política y, por tanto, flSh un sistema de decisones
adoptadas por unanimidad. La Segunda Guerra M undial demostró, de nodo
patético, su inoperancia.
2 Sir Winston Churchill, héroe de la guerra y uno d e los artífice» d«»
Iii paz, consideraba, por un lado, que el Reino U n id o no e r a parte dolcon
II, Km kkund
concretar los “Estados Unidos de Europa”, piloteados por el

eje Franco-Alemán ! El gran estadista inglés no dijo en su dis
curso cómo hacerlo, aunque lo terminó con una sugerencia prác
tica: /“el primer pasqj [en la recreación de la Familia europeal
era crear un ‘Consejo de Europa)” 3, organización que, como
veremos, no tardó mucho en nacer. \
(Un año después, Georges MarshallJ a la sazón^secretario
de Estado norteamericano, ofreció la generosa ayuda de los
Estados Unidos jpara la reconstrucción económica de Europa
a partir de un plan ideado vejecutado por la mayor cantidad
de Estados europeos posibles4J La ayuda económica^se sometió
a dos condiciones] que resultaron de gran importancia para
el proceso de unificación: lia primera, que los países europeos
debían comenzar a desmantelar sus barreras internas al co
mercio; la segunda, que, más allá de la ayuda americana, eran
los mismos europeos los que debían encontrar la solución para
su recuperación económica5.]
'Así nació la Organización Europea de Cooperación Eco
nómica (OECE, 1948)6, un pool de países agrupados en un
organismo de clásico perfil intergubernamental, destinado a
implementar el programa de recuperación económica estable
cido, por el Plan Marshall.) v
En 1949 se creó el “Consejo de Europa”! fruto de los acuer
dos logrados en el Congreso de La Haya, y'en el que las ideas
de Churchill, su presidente honorario, se vieron reflejadas. Pe
ro el Consejo de Europa era insuficiente. Fue desde e l inicio,
Y es todavía, una institución de cooperación política típica
mente intergubernamental. Por eso, aunque con logros tan
tinente; y, por otro, que las islas tenían suficiente poder, colonias y relaciones
con el mundo (los E E .U U . y el Commonwealth), como para intentar su re
cuperación por caminos distintos a los de Europa.
3 Ver el “discurso de Zurich” en el “Anexo práctico” de este capítulo.
4 Puede leerse su “discurso de H arva rd ” en el “Anexo práctico” de este
capítulo. El Plan M arshall consistió, básicamente, en la concesión de prés
tamos a los europeos por 12.000 millones de dólares. L a Rusia Soviética se
rehusó a participar en el Plan M arshall y arrastró a otros países del este
qué habían manifestado su interés.
5 B ainbridge, T., and T ea sd a le, A., The Penguin companion to European
Union, Penguin Books, London, 1995, p. 323.
6 L a O E C E se transformó, en 1961, en la “Organización para la Coo
peración y el Desarrollo Económico” (O C D E ).
significativos para europeos y terceros como el “Convenio para

la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales’’ (1950) y las sentencias de su Tribunal, el Con
sejo de Europa no fue lo que los integracionistas estaban bus
cando.
IEn el plano de la cooperación militar, el 17 de marzo de
1948, con el Tratado de Bruselas, nació la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (O TAN)7] “Las partes contratantes
acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas
en Europa o Norteamérica será considerado un ataque contra
todos (. . .)” (art. 59). Esta alianza defensiva!tenía dos objetivos
básicos: a) responder a la amenaza del bloque del este y, b)
integrar a Alemania Occidental en una organización que ase
gurara su concurso y apoyo]
También/en el ámbito militar y de la defensa se creó la
Unión Europea Occidental (UEO), entre cuyos fines figuran
los de la cooperación económica, social y cultural^.
El ideal integrador estaba en las mentes yen los corazones,
pero faltaba que alguien señalara el camino. Una integración
de Estados puede encararse por lo político, por lo social o por
lo económico. Y puede hacerse de una vez o por etapas. En
Europa, la vía de la integración política y de una vez había
tropezado varias veces con el surgimiento de todos estos or
ganismos que se mostraron poco eficaces. Era necesario algo
distinto9.
§ 2. J ean M onnet y e l n a c im ie n t o de la GRAN ID EA £URO-

VEA. — Jean Monnet (1888-19791?^ nació en Cognac, de una
7 Integrada inicialmente por Bélgica, Francia, Luiem burgo, los Tafees

Ilujos y G ran Bretaña, a los que luego se sumaron los E E .U U ., D in a n a rc a ,
Inlundia, N oruega, Portugal, Grecia, Turquía, Alem ania Occidental y España.
H L a U E O nació con el Pacto de Bruselas del 17/3/48. E n los Protocolos
lino posteriormente modificaron el tratado original, quedó explicitada su v in
culación con la O T A N y con el Consejo de Europa.
9 Ver H a lls te in , Walter, La unificación de Europa, antecedentes y pro-
blftmag, Intal, Buenos Aires, 1966, ps. 10 a 27, en especial 13.
& U n a breve caracterización deljDadre de la unidad europea puede e n
contrarse en Jean Monnet, un mensaje para Europa, publicación de las C o
iminidados Europeas, Luxemburgo, 1991. Para una profundización mayor
vAiiiimo sus Mémoires, Fayard, París, 1976 (existe una edición en cantdluno,
familia dedicada a la producción de esta bebida. Se dedicó

a viajar y a conocer el mundo desde muy joven11 y, luego de
convertirse en un importante referente de las empresas y fí~
náíizas internacionales, fue asesor de diversos gobiernos. Du
rante la guerra colaboró decisivamente con los aliados en la
organización de los pools de cereales y armamentos en lo que
puede descubrirse el germen de la primera de las Comuni
dades. En efecto, Monnet advirtió que los aliados competían
en el mercado paraüácerse de los ínsumos básicos de la guerra
con su consecuente encarecimiento. Les propuso entonces que
constituyeran agrupaciones de mercado, a fin de lograr mejores
precios y una mejor colocación en la demanda.
^Terminada la guerra, el gobierno francés le encargó la “Di
rección de la Reconstrucción de la Industria de Francia” y fue,
mientras trabajaba en ello, cuando se le ocurrió la genial idea.
Básicamente consistía en que dos de los países claves de Eu
ropa, Francia y Alemania, pusieran en manos de una autoridad
común (Alta Autoridad) sus producciones de carbón y de acero
^-las dos industrias más pujantes de la época y los insumos
básicos de la guerra- invitando a los demás países de Europa
a sumarse al proyecto12. “Los objetivos eran los de sentar las
bases para una paz estable en Europa y preparar la creación
de una federación Europea. Los métodos consistían en crear
entre los europeos una solidaridad de hecho a través de reali
zaciones concretas, trabajando primero en la unificación eco
nómica y creando instituciones y reglas comunes” 13.]
editada por Plaza & Janes, pero agotada) y M on n et, Jean, Reperes pour une
méthode; propos sur l’Europe a faire, Fayard, Paris, 1996.
11 “Cuando parti en mi primer viaje al extranjero, a los dieciocho años,
mi padre me dijo: ‘N o lleves libros. N adie podrá reflexionar por ti. M ira
por la ventana, habla con la gente. Presta atención a quien tengas a tu
lado’ ” (M o n n e t, Jean, Mémoires, Fayard, Paris, 1976, p. 47).
12 “Il faut changer le cours des événements. Pour cela, il faut changer
l’esprit des hommes. Des paroles n’ y suffisent pas. Seule une action inmé-
diate portant sur un point essentiel peut changer V état statique actuel”, M o n
net, Jean, Mémoires, p. 344 ( trad. del autor: “H ay que cambiar el curso de
los acontecimientos. P a ra ello, hay que cambiar el espíritu de los hombres.
Las palabras ya no bastan. Solo una acción inmediata sobre un punto esencial
puede modificar el statu quo actual”).
13 Olm i, Giancarlo, “Introducción” a la obra colectiva Treinta años de
derecho comunitario, Comisión de las Comunidades Europeas, Luxem burgo,
1984, p. 1.
He aquí, desde el inicio,)dos de las claves del éxito de la

integración europea: el métodoTuncionalísta (step by step) que,
descartando una integración total y de una vez, intenta al
canzarla a partir de realizaciones concretas en sectores de
terminados (de los que se elige el económico por su efecto spill
over o “bola de nieve” que va arrastrando a los demás) y la
institücionalización del esquema con organismos dotados de
poder de decisión y virtualidad directa e inmediata en los Es
tados miembros, j
§ 3. [ E l “P lan S chuman” y l a p r im e r a d e l a s C o m u n id a d e s :
la CECA. — En^l950 Francia se sentía el líder de Europaj y
de alguna manera lo era14. Presionada por los Estados Unidos
y Gran Bretaña, necesitaba resolver “el problema alemán” 15
con una fórmula distinta a la propuesta por Rusia, que pre
tendía crear una zona de protección. [El Plan Schumanj ela
borado por Monnet y sus colaboradores- en poco más de un
fin de Remana, ^perseguía tres obietivosij
а) ¡El de una “Unión Europea’j(en la declaración Schuman
se la' nombra tres veces)[como solución a la cuestión del peligro
del rearme alemán y para el reaseguramiento de la paz.)
б )(La modernización de Francia y especialmente de su
industria, que estaba sobreprotegida y era ineficaz16./
c) fEl interés francés en convertirse de nuevo en una gran
potencia; lo que, frente la continua pérdida de su poder co
lonialista^. solo parecía posible si jugaba un papel protagónico
en Europa.]
14 Francia fue hasta 1972, con la adhesión del Reino Unido a las Co
munidades, la única potencia atómica en Europa y el único Estado europeo
que ocupaba un lugar en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
1R Alem ania, después de la guerra, había quedado dividida en dos. mi-
ludes: una esclava del bloque soviético y la otra, libre. E ra vital anclar la
Alemania libre a Occidente y neutralizar cualquier posibilidad de nuevos en
frentamientos en Europa. Recordemos que Francia y Alemania se habían
flocho la guerra tres veces en menos de un siglo.
16 Se tenía entonces el convencimiento de que una de las causas prin
cipales de la derrota francesa frente a los alemanes era la ausencia de unn
liwluHtrja moderna.
17 Francia debió abandonar, entre las décadas de los 40 y los 60 Iuh
enlomas do Indochina, la administración del C anal de Suez y Arôlia
Robert Schuman, ministro de Asuntos Exteriores del go

bierno de la IV República, leyó la declaración18, en París, el
y de mayo de 1950. El proyecto fue aceptado de inmediato
por el canciller Adenauer. [Meses después, el 18 de abril de
1951, nacía, también en París, la Comunidad Europea del Car
bón y del Acero (CECA), con la participación de Francia, Ale
mania, Italia y los entonces integrantes del Benelux (una unión
aduanera) Bélgica, Holanda y Luxemburgo)
( El Tratado CECA, que entró en vigor el 25 de julio de
1952, tiene tres características distintivas: es un tratado de
integración parcial, pragmático y supranacional19. Es decir,
se ocupa solo del carbón (coque) y del acero) (mineral de hierro
y chatarra), excluyendo, por ejemplo, Jos. productos acabados,
en un claro ejemplo de integración limitada o por sectores.
El Plan Schuman-Monnet daba una respuesta concreta a un
problema concreto: “Europa no se hará de una vez ni de un
solo golpe, se llevará a cabo por realizaciones concretas, crean
do así una solidaridad de hecho”. Era supranacional porque
establecía nuevas instituciones independientes de los seis Es
tados miembros, a las que se les transfirieron^ poderes de le
gislación y de gestión del carbón y del acero.'(Esta transfe
rencia de soberanías^ desde el limitado espacio internóla las
instituciones supranacionales .señala la quiebra con el concepto
tradicional de la cooperación económica y el nacimiento de los
esquemas de integración.)
§ 4. L a e x p e r i e n c i a s e a m p l í a :{j e l n a c i m i e n t o d e l a CEE
y d e laCEEA. — El éxito de la CECA fue rotundo, y al poco
tiempo y luego de algunos traspiés como la fracasada iniciativa
de la Comunidad Europea de Defensa (CED) que intentaba
una solución europea al rearme alemán20, se percibió la ne
cesidad y la conveniencia de extender la experiencia a toda
la actividad económica.
18 Véase este texto, fundamental y profètico, en el “Anexo práctico” de

este capítulo.
19 Ver H a lls te in , Walter, ob. cit., p. 16.
20 E l Tratado de la C E D , ratificado por cinco Estados miembros, fue
rechazado el 31/8/54 por la Asam blea Nacional Francesa.
^La Conferencia de Messina de 1955,¡bajo la presidencia

del premierlBelga, Sr. Paul-Henri Spaak, lanzó dos proyectos.
[E l de la Comunidad Económica Europea, tendiente a crear
un amplio mercado común con vocación de unidad política que
asegurara el bienestar de sus pueblos y el de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (Euratom), destinado a pro
mover en Europa la utilización de la energía nuclear con fines
pacíficos21.
El 24 de marzo de 1957 los mismos seis Estados (Francia,
Alemania, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo) firmaron
en Roma los Jaratados constitutivos de la CEE y de la CEEA
ó “Euratom\?Í Ambos tratados entraron en vigor el 1Qde enero
del año siguiente, 1958.
El Tratado CEE fija objetivos generales y establece pro
cedimientos, normas y medios precisos a utilizar23. La acción
que la CEE se fijó para alcanzar sus objetivos se centró en
la realización de las cuatro libertades comunitarias (la libre
21 “Los Gobiernos de la República Federal de Alem ania, Bélgica, Francia,

Italia, Luxem burgo y los Países Bajos creen que ha llegado el momento de
franquear una nueva etapa en el camino de la construcción europea. Opinan
que esta debe ser realizada primero en el campo económico.
"Estim an que hay que proseguir el establecimiento de u n a E u rop a un ida
mediante el desarrollo de instituciones comunes, la fusión progresiva de las
economías nacionales, la creación de un mercado común y la armonización
progresiva de sus políticas sociales.
"U n a política así, les parece indispensable p ara mantener a Europa en
el lugar que ocupa en el mundo, para devolverle su influencia y su resplandor
y para aum entar de m anera continua el nivel de vid a de s u población” (ex
tracto de la resolución adoptada por los Ministros de Asuntos Exteriores de
los Estados miembros de la C E C A reunidos en Messina, el 1! y 2 de ju n io
de 1955; texto recogido de A b e llá n Honrubia, V., y otros prá cticas de derecho
comunitario europeo, Tecnos, M adrid, 1994, p. 18).
22 Solo siete años separan a la C E C A de la destmcción de la Secunda
G uerra y de la construcción de la m uralla que dividió a Europa. SoJo seis
meses a la C E E y a la C E E A del ingreso de los tanques d e la U.R.S.S. en
Hungría.
23 El art. 2e, T.CEE dice: “La Comunidad tendrá jor misión promover,
mediante el establecimiento de un mercado ccmún y la progresiva aproxi
mación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo
armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad,
una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, u n a elovn
<ión acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Sitad o *
qut la integran”.
circulación de mercancías, servicios, personas y capitales) y

en el desarrollo de algunas políticas comunes (la política co
mercial común, la de transportes, y la principalísima política
agrícola comunitaria -PAC-), junto a estrictas normas tendien
tes a asegurar la libre competencia intracomunitaria) (prohi
bición de carteles y abusos de posiciones dominantes, normas
sobre dumping y ayudas estatales, etc.).
Los miembros, advertidos de que lo que cedían o trans-
feríaif a la süpranacionalidad ya no era un sector muy limitado
y específico, sino buena parte de su actividad económica,^con
firieron el poder normativo esencial al “Consejo de las Comu
nidades Europeas”, que agrupa) como veremos,(a los repre
sentantes de los Estados miemoros, dejando a la institución
comunitaria e independiente por excelencia, la Comisión, un
rol también fundamental] pero menos conflictivo entonces, (el
de iniciativa legislativa, el de la guarda del respeto de los
tratados y de las normas derivadas y el de ejecutor de las
decisiones del Consejo.] Es decir, que en el complejo sistema
institucional, a cuyo análisis dedicaremos luego buen espacio,
la sucesora de la todopoderosa “Alta Autoridad” CECA, “la Co
misión” de la CEE y de la CEEA, no exhibe ya los ilimitados
poderes del origen.
§ 5 . L a r e a c c ió n i n g l e s a y l a p r i m e r a a m p l i a c i ó n . — De
inmediato* Gran Bretaña] que no se consideraba parte de Eu
ropa y; qué tenía sus intereses más inclinados a fortalecer al
Commonwealth y sus relaciones con los Estados Unidos)(creó
una zona de libreV:omercio con varios de los Estados europeos
que no formaban parte de la CEE. La Asociación Europea
de Libre Comercio (AELCJ o, en su denominación inglesa, la
“European Free Trade Association”, EFTA)24Jpretendía solo que
las mercaderías circularan libremente entre los socios, pero
no implicaba ninguna cesión de soberanía j (ni siquiera el es
tablecimiento de un arancel externo común) que es lo que des
velaba, y aún desvela, a los ingleses.
Pero el éxito de la CEE fue muy rápido y muy evidente
y el de la EFTA no tanto. En 1962, un año antes de lo previsto,
24 Tratado constitutivo de la E FTA, hecho en Estocolmo el 20/11/59.

la CEE ya había implantado su arancel aduanero externo co

mún (AAEC) e iba derribando, trabajosa pero implacablemente,
la s barreras de todo tipo que dificultaban o impedían el co
mercio intracomunitario.
[En 1961, rendida ante la evidencia, Gran Bretaña pidió
por primera vez su adhesión a las Comunidades,) pero su
ingreso fue vetado en 1963 y en 1967 por el implacable De
Gaulle25. Hubo que esperar la salida del General del gobier
no francés para la primera ampliación, |firmada el 22 de
enero defÍ972 y en vigencia desde el Xq de enero de 1973,
que incorporó a Graii Bretaña y Dinamarca (dos países de
la EFTA) e Irlanda26!
§ 6. La e v o l u c i ó n p o s t e r i o r : s u c e s iv a s a m p l i a c i o n e s y d o s
grandes reform as. — jDe la “Europa de los nueve”27 se pasó,

con el ingreso de Grecia en 1981, a la “Europa de los diez”.)
Grecia suponía todo un desafío para la Comunidad. Era un
país del sur, que acababa de salir de una dictadura28, pobre
y con índices de desarrollo comparativamente muy menores
a los que exhibían todos los demás (de los miembros solo se
25 Charles De Gaulle, personaje clave de esta primera parte de la his

toria, rechazaba el Ingreso de un Estado ligado de m anera privilegiada a
los E E .U U ., que ya bastante injerencia tenían en Europa a partir del P lan
M arshall. N o quería que se desnaturalizaran los fines mismos de la cons
trucción comunitaria europea (Rideau, Joel, Droit institucionel de L'U n ion
et des Communautés Européennes, LJDJ, Paris, 1994, p. 5.). A sp iraba a jin a
Europa más europea ( “une europe plus europeen”) libre de las influencias
norteamericanas. De G aulle no era enemigo de u n a Europa comunitaria, co
mo injustamente se intenta a veces hacerlo aparecer, sino favorable a la unión
miropea a partir de los propios Estados, con predominio de los más poderosos,
y, por supuesto, con Francia como uno de ellos. No adhería a la idea de
nHtablecer un poder supranacional, sino que prefería una "iüuropa de las~ña-
ciones” (en rigor de los Estados nacionales, “une europe des patries”).
26 U n a muy detallada descripción de la situación a! momento de la p ri
mera ampliación y los discursos de bienvenida a las Comunidades pueden
verse en el Bol. C E 12-1972.
27 Destinada a ser “de los diez” pero que sufrió la b a ja de Noruega
lutgo de un referéndum popular, en setiembre d< 1972, que rechazó el ingreso
por una mayoría del 53 % de los votos.
28 L a llam ada “dictadura de los coroneles” (1967-1974). En 1914 Ion
uriogos prefirieron, por referéndum, la República a la monarquía.
le acercaba Irlanda). Además, la construcción europea sopor

taba entonces una de sus peores crisis (stagnation period)29.
Cada vez que se proyecta una ampliación, se enfrentan
en Europa dos ideas: por un lado, la de quienes, enrolados
en la fórmula “completar-profundizar-ampliar”, quieren pro
fundizar la unión, asegurarla, antes de abrir las puertas a
nuevos miembros; y, por el otro, la de quienes entienden que
Europa, mientras los aspirantes cumplan con las condiciones
de ingreso (que sean Estados europeos, democráticos, respe
tuosos de los derechos humanos y que tengan cierto nivel de
desarrollo compatible, en tiempo razonable, con los demás) no
puede negarles su derecho a sumarse al privilegiado grupo.
Estos últimos fueron los que, como casi siempre, se impusieron.
Con la entrada de Grecia se iniciaron políticas comuni
tarias que aún hoy perduran y han sido importantes para su
éxito: las políticas de desarrollo regional, de cohesión econó
mica y social y de ayuda para que los Estados o regiones de
Estados menos favorecidos, puedan desarrollarse.
En 1986 se encaró la primera gran reforma de los tratados,
que entró en vigencia el l 9 de julio de 1987) Los cambios in
troducidos por el Acta Única Europea (AUE) (dieron un gran
impulso a la construcción europea, dotando a la Comunidad
de un sistema de decisiones más eficaz y ági| (fundamental
mente reduciendo los supuestos de unanimidad en favor de
los de mayoría cualificada),lincqrporando nuevas políticas) (v. gr.,
tde medio ambiente y de investigación y desarrollo tecnológico),
(reforzando otrasj(la de cohesión económica y social)(y esta
bleciendo el objetivo del mercado interior para fines de 1992,
es decir, el de un espacio sin fronteras internas en el que las
mercancías, servicios, personas y capitales puedan circular li
bremente^ (art. 1- A -ex 89A-, T.CE.).
En medio de un clima de gran optimismo marcado por
la reforma, ,se incorporaron como miembros] los peninsulares
■España y Portugal,} que también habían tenido que esperar
la salida del poder de sendos regímenes autoritarios para ser
aceptados. El ingreso de estos dos países le daba un nuevo
®9 Derivada de serios problemas en el sistema de toma de decisiones,

del frac¿ sü de los primeros proyectos de unión económica y monetaria ,(Planes
"B arre” y ”W erner” al principio de los 70) y de la segunda crisis mundial
d ll petróleo.
equilibrio norte-sur a Europa, aunque también significaba un

desafío por el déficit que exhibían sus sectores industriales
y la competencia que importaban en áreas siempre sensibles
para los “grandes”, como la agricultura y la pesca.
Por esa época comenzaron a germinar las semillas de la
disolución del bloque socialista en la Europa del Este, merced
a~Ias reformas iniciadas por Mijail Gorbachov y su “perestroi
ka”. Sus políticas marcan el fin de la guerra fría, que había
tenido en vilo a los europeos durante cuarenta años30.
La “Europa de los doce” logró concretar el objetivo del
mercado interior. [Europa es, desde el l 9 de enero de 1993,
un Mercado Común en el que las mercaderías, servicios, ca
pitales y personas31 circulan libremente entre los miembros
como si se tratara de un solo territorio,)
A la vez, se encararon las fundamentales reformas de
Maastricht, que significan un salto cualitativo en la construc
ción europea, manifestado, fundamentalmente, por los objeti
vos de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y de la Unión
Política. El Tratado de la Unión Europea (TUE) firmado el
7 de febrero de 1992 y vigente desde el l 9 de noviembre de
1993, tras un atribulado proceso de ratificación32, señala el
punto de partida para la nueva etapa de la integración europea,
la más perfecta, la final* El TUE, en sus aspectos más des-
30 Los acontecimientos alcanzaron su máximo relieve en la segunda m i

tad de 1989. E l 24 de agosto los comunistas fueron desplazados del gobierno
de Polonia; el 23 de octubre se proclamó la República de H ungría (que elimina
la voz “Popular” de su denominación); el 9 de noviembre Erich Honecker
fue encarcelado en la República Democrática Alem ana, caía el muro de Berlín
y, en medio de una gran algarabía nacional, se reunificaron las dos Alem anias.
Y, finalmente, el 22 de diciembre, el demócrata y poeta Vaclav H avel accedió
a la Presidencia de Checoslovaquia, mientras el dictador Nicolae Ceausescu
era asesinado por el furioso pueblo rumano.
31 El Consejo Europeo de Edimburgo (diciembre de 1992) tuvo que re
conocer que el objetivo de la libre circulación de personas en la Com unidad
no podría garantizarse completamente para el 171/93. Es que todavía queda
bastante por hacer para liberalizar el flujo de personas sin crear riesgos p a ra
la seguridad pública o sin obstaculizar la lucha contra la inmigración ilegal.
32 Sobre ello pueden verse mis artículos El Tratado de Maastricht hoy
(una reflexión acerca de los motivos del “no” danés, del “si” irlandés y dttl
“ni” francés a Maastricht y de sus posibles consecuencias), LL, diario <i«*l
3/11/92, y El Tratado de Maastricht hoy (reflexiones liego de la cria¡n tlvl
Sistema Monetario Europeo), LL, t. 1994-D, ps. 1190 y siguiente».
tacables, dota a las tres Comunidades33 de nuevas competen

cias^4 y acentúa su incidencia en otras^5; favorece y coloca a
"los ciudadanos en una posición privilegiada con la creación
de lá~“ciudadanía de la Unión” 36; otorga al Parlamento Europeo
más atribuciones y consigue así mitigar, mas no eliminar del
todo, su persistente “déficit democrático” en el proceso de ela
boración y toma de decisiones37. Prevé una moneda única (el
ecu o euro) a más tardar para el año 1999, una política eco
nómica y monetaria común (UEM) y, finalmente, introduce una
política exterior y de seguridad común (PESC)38.
¡Ên 1995 las Comunidades Europeas se ampliaron a su
conformación actual (la “Europa de los 15”) con los ingresos
de Suecia, Austria y Finlandia39, Estos países, ricos en tér
minos de desarrollo y de PBI, si bien no suponen un problema
33 El T U E no unifica a las tres Comunidades postergando ese viejo an

helo. L a C E C A , la C E E A y la ahora CE. (se elimina en el Tratado la voz
“Económica” para subrayar su carácter cada vez menos mercantilista y más
abarcador) siguen desempeñando sus tareas y desplegando sus poderes con
forme lo habilitan cada uno de los tratados.
(™ ) Política social, de educación, de formación profesional y de juventud,
de cultura, de salud pública, de protección de los consumidores, de redes
transeuropeas, de industria y de cooperación al desarrollo. A lgunas de ellas
totalmente novedosas; otras a las que las Comunidades se venían dedicando
desde hace mucho (protección de los consumidores) por la vía de las com
petencias subsidiarias y el art. 235, T.CE (ver más adelante).
(& E n especial de las introducidas por el Acta Única Europea: política
de cohesión y de ayuda al desarrollo, I+ D y Medio Ambiente.
^ . E s ciudadano de la Unión todo aquel que ostenta la nacionalidad
de un Estado miembro (art. 89, T.CE). El ciudadano europeo „tiene derecho
a circular y residir libremente en todo el espacio común (art. 8-. A, T.CE).
Adem ás, puede elegir y ser elegido en las elecciones municipales de los Estados
miembros en los que resida, aunque no sea nativo (sí, ¡un navarro puede
Ser alcalde de B ru jas!) y ser elector o ser elegido en las votaciones quinque
nales para diputado ante el Parlamento Europeo (art. 8S. B, T.CE).
37 Sobre el déficit democrático en las Comunidades Europeas y el sis
tema de toma de decisiones, véase el capítulo institucional.
38 Sobre el T U E véanse mis trabajos Europa en perspectiva: un análisis
del Tratado de Maastricht, LL, t. 1994-E, ps. 145 y ss., y Maastricht: el Tratado
de la jiueva Europa , ED, diario del 29/12/94.
39 jLos tratados se firmaron durante la Cum bre de Corfú, el 24/6/94 y
entraron en vigor, luego de la ratificación en los respectivos referéndums
popülares. el 1-/1795. A fines de noviembre de 1994, los noruegos tuvieron
otra posibilidad de decirle que “no” al ingreso a las Comunidades Europeas.
Noruega, que había firmado el Tratado de Adhesión en Corfú, tuvo que re
de cohesión40 representan una vuelta al desequilibrio entre

el Norte y el Sur. El sistema de toma de decisiones, que se
analizará más adelante, es una significativa muestra de ello.
§ 7. Los d e s a f ío s d e l f u t u r o . — La ahora “Unión Eu

ropea”, denominación que agrupa a las tre^s Comunidades, se
enfrenta con un enorme desafío; I Alcanzar, el más alto de los
peldaños de un sistema de integración! la unión económica y
política1 que, haciendo frente a las sucesivas ampliaciones* pue
da resultar ágil y efectiva, transparente (entendible) para los
ciudadanos y más "democrática.
Cada nueva ampliación significa grandes esfuerzos com
partidos. Para el Estado que se incorpora, la obligación de
aceptar el “acervo comunitario” (aquis communitaire), es decir,
no solo los tratados, sino también el conjunto de actos adopta
dos sobre su base, y más en general, todo lo que con diversos
títulos abarca la obra de las Comunidades desde su creación41.
Para las Comunidades, la necesidad de adecuar sus institu
ciones para recibir al recién ingresado (un lugar más en el
Consejo, un comisario más, un juez, tal vez un abogado general,
una nueva determinación de las proporciones de diputados en
el Parlamento Europeo, etc.), la necesidad de adaptar el sis
tema de toma de decisiones con cuidado de no perder en tér
minos del tan anhelado equilibrio; la incorporación de una can
tidad de funcionarios y empleados del nuevo Estado a las
tirarse por segunda vez, luego de otro revés en la consulta popular, por el
52,2 % ôntra el 47,8 % de los votos.
40 Los nuevos miembros son países con un densidad poblacional b a ja
(aportaron solo 21,6 millones de ciudadanos a la Unión, permitiendo el des
censo del índice de densidad poblacional en Europa, de 147 a 114 habitantes
por km 2), un nivel de vida elevado (el P IB por habitante a precios corrientes
en 1993 fue para A ustria de 19.453 ecus; para Finlandia de 14.110 ecus y
para Suecia de 18.256 ecus), con legislaciones sociales muy alanzadas, un a
industria desarrollada y diversificada y muy celosos de la protección del am
biente y de los consumidores (fuente: Eurostat, “L’Europe en Chiffrea", 4*
ed., Bruselas, 1995).
41 Isaac, Guy, Manual de derecho comunitario general, 2® ed., Ariel Do-
rocho, Barcelona, 1991, p. 31, y M angas M a rtín , Araceli, Derecho comunitario
europeo y derecho español, 2® ed., Tecnos, M adrid, 1987, p. 18
instituciones de la Unión y, last but not least¿ la de sumar

un nuevo idioma a la torre de Babel comunitaria
Varios son los países que tocan a sus puertas. En trámite
de estudio están las solicitudes de Marruecos (que no es un
país europeo y por tanto no cumple con la condición básica),
Turquía, Chipre, Malta, Polonia, Hungría y Suiza43. Y no de
ben olvidarse los países que integraban la desaparecida Unión
Soviética, entre los cuales se cuentan varios que ya están, de
una manera u otra, asociados a Europa44.
B ) Características de las Comunidades

Europeas
No es sencillo caracterizar a la Unión Europea. Al iden

tificar y enumerar los rasgos esenciales que la convierten en
la experiencia más rica y exitosa hasta ahora transitada en
materia de integración económica de pueblos, culturas y Es
tados distintos, se corre el riesgo de olvidar algunos o de exa
gerar otros. De todas maneras, creo que merece la pena asumirlo
en aras de una mayor claridad expositiva. Aquí voy.
42 Son actualmente once las lenguas comunitarias: alemán, francés, ita

liano, inglés, castellano, portugués, griego, danés, finés, sueco, neerlandés.
Todos los documentos deben traducirse a las once lenguas oficiales, aunque
Ijih longuas de trabajo comunitario son primero el francés y luego el inglés.
El caso suizo es bastante particular. Los ciudadanos fueron consul
ta d o » por bu gobierno p ara ratificar la adhesión al “Tratado del Espacio
Económico Europeo” (E E E ), firmado en Oporto el 2/5/92 entre la C E y los
m ia m h ro a do la E FTA para am pliar a estos países las cuatro libertades co-
m u n ilitriiiH Puoh bien, los suizos dijeron que no. A pesar de ello y ante la
inMiHloncin <I<*1 gobierno helvético, el Consejo de Edim burgo de diciembre de
101)!/ |>idió ii la Comisión que continuara en la elaboración de su dictamen
N ohr« I ii c a n d id a tu r a de Suiza. El E E E , que actualmente asocia a lo que
q u o d a •!" la EFTA con la U E , constituye, al igual que los acuerdos bilaterales
do itMimm ion iMil.ru la IJE y a lg ú n país en particular (en su momento Portugal,
Gracia a I' tipuna) la antoH ala al ingreso a las Comunidades. Estos países
d iaíV u litn ilii ln " lila irta d a a do circulación de mercaderías, servicios, capitales
y piMniiiiiin |m«mi no participan <mi las demás políticas comunitarias ni, por
aupiiuMlii, im» ol |ii i ii'omii da toma do decisiones.
I.hm jimIm. <|n Im Europa control y oriental (P E C O ) son, además de
Ion yn i i'li'i iilun 1’iiliniin v llniiKría, Ion «iguitMites: Estonia, Lituania y Letonia,
In RupilM lca CIhmm , I lnva<|iita. Kalovonia, Rumania, Bulgaria, Bosnia, la
ux Yugmmlavla V AII di 111«i
§ 8. ¿ F e d e r a c ió n de E stados, c o n f e d e r a c ió n , o qué? —
Cuando se intenta clasificar a la Unión Europea dentro de
uno de los tipos de sistemas políticos clásicos, no son pocos
los problemas que aparecen. ¿Es la Comunidad una federa
ción; una confederación o un sistema intermedio, o, más bien,
superador? S a r miento G a r c ía y F a r r a n d o 45 dedican una parte
de su muy buen trabajo a un análisis que yo puedo hacer
aquí solo parcialmente.
Con cita de D e l a M o r e n a y D e l a M o r e n a 4^ sostienen
que “la Comunidad es ‘mucho más’ que una confederación” a
la que el autor que citan conceptualiza como_“una unión oca
sional de Estados para fines concretos prefijados en el corres
pondiente tratado, que opera como norma única de la misma,
y del cual nacen obligaciones únicamente para los Estados fir
mantes y solo exigibles por los cauces del derecho internacional,
al retener aquellos su plena soberanía frente a la unión surgida
y a sus demás Estados miembros”.
En efecto, creo quería Unión Europea no se parece mucho
a una ^confederación)* Fundamentalmente( porque:
1) No es una unión ocasional de Estados. Tiene en la letra
de los tratados, y en su espíritu, ambiciones de perpetuidad.)
2) Tampoco podemos decir “que tiene fines concretos pre
fijados en el correspondiente tratado”j por supuesto que tiene
h u s fines (inmediatos y mediatos) pero ellos son tan abarca-
dores, los tratados (en especial el T.CE) tan abiertos y pro

gramáticos y el juego de las instituciones tan amplio, que no
parece acertado encasillar a las Comunidades en objetivos es
trechos, cualesquiera que ellos sean. “La Unión Europea es
una idea de síntesis; es la concepción común, global, coherente
de un proyecto cuya realización plena no ha llegado a su ho
rizonte final. La indefinición jurídica y política muestra que
In construcción europea sigue abierta (. . . ) es como el univer-
hiiImente conocido templo inacabado de Gaudí. La fascinación
que produce a todos probablemente esté originada por el mis
terio de su impredecible diseño final”47.
4fl Sarmiento García, Jorge, y Farrando, Ismael, Procesos de integración

y Morcosur, Depalma, Buenos Aires, 1994, ps. 63 a 71.
4,1 Cit. por S armiento G arcía y F arrando , ob. cit., p. 67.
47 Manoas M artín, Araceli, “Prólogo” al Tratado de la Unión Europm ,
I* «id., Tocnos, M adrid, 1994, p. 23.
48 M anual d e d e r e c h o c o m u n it a r io
(S)\La Unión es fuente de obligaciones y de derechos no

solo para los Estados miembros sino, fundamentalmente, para
los particulares.}
^VÍEstas obligaciones y derechos son exigibles por meca
nismos muy propios del sistema v no comparables con los del
derecho internacional tradicional)
5)1 Los miembros no retienen su soberanía sino que, en
determinadas áreas de acción, la ceden o transfieren a la su-
pranacionalidad o la comparten con ella)
Por otra parte, ahora siguen los autores citados^ tampoco
es la Unión Europea una “federación’^ porque, según refiere
D e l a M o r e n a y D e l a M o r e n a 48, “sigue sostenida por tratados
internacionales a los cuales [entiende] no se les puede atribuir
el valor de una verdadera constitución federal o interna, pese
a la renuncia parcial de soberanías, que -afirm a- son teóri
camente recuperables” (el destacado es mío). Además, “la CE
carece de competencias universales en materia de defensa asu
midas por otra organización paralela, pero independiente: la
OTAN”. Voy a discrepar aquí con D e l a M o r e n a y D e l a M o r e n a
y con los autores citados49.
Creo que, si debiéramos (no sé bien por qué) parangonar
a las Comunidades con alguno de los sistemas políticos clásicos,
con todas las dificultades que ello acarrea, deberíamos hacerlo
muy cerca de una verdadera federación50. Ello porque:
48 Sarm iento G arcía y Farran do, ob. cit., p. 68.

49 Sarm iento G arcía y F arran do, ob. cit., p. 71, quienes concluyen: “L a
Com unidad Europea (. . .) no constituye una forma de Estado típica de las
conocidas tradicionalmente en el derecho constitucional”.
50 El profesor Germ án B id a rt Campos en su Tratado elemental de derecho
constitucional argentino, Ediar, Buenos Aires, 1989, p. 150, señala una a una
las notas que distinguen a una federación de una confederación de Estados.
Creemos fundamental su cita para fundam entar nuestra afirmación. Dice
B id a rt Campos: “a ) la confederación surge de un pacto o tratado, y su realidad
consiste en una alianza de Estados independientes y soberanos, que conservan
su soberanía; en cambio, el Estado federal surge de una constitución, y los
Estados miembros son únicamente autónomos, no habiendo más soberanía
que la del poder del Estado federal.
”6) la confederación organiza una dieta permanente como órgano en
cargado de las competencias que establece el pacto de alianza; la federación
organiza, al contrario, un poder con la plenitud de sus tres funciones y sus
respectivos órganos, y se ejerce en todo el territorio dentro del marco de
competencias que la constitución le asigna.
1) Si bien los tratados no son “constituciones”, en mucho

se le parecen y han sido así llamadas y aceptadas por el mismo
Tribunal de la CE51 y la mayoría de los Estados miembros.
2) La carencia más significativa es la ausencia de un ca
tálogo de derechos humanos y garantías en los textos. Pero
ello, si bien solo parcialmente cierto (por ejemplo, los principios
de igualdad y no discriminación están expresamente enuncia
dos en el art. 69, T.CE), se ha ido superando. Primero por el
acogimiento expreso de las instituciones comunitarias, en es
pecial por el TJCE en As. 29/69 Stauder; 36/75 Rutili; 12/86
Demitel, entre muchos otros) y luego en Maastricht (art. F 2,
TUE) del catálogo de derechos humanos del “Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Liber
tades Fundamentales” (1950), y la obligatoriedad de su ob
servancia y respeto en todos los actos de la Comunidad. Por
lo demás, son varios ya los intentos de dotar a la Unión de
hu propia constitución incluyendo este catálogo de derechos
fundamentales; intentos que están todavía muy lejos de ser
abandonados.
3) Tampoco estoy muy de acuerdo en que las parcelas de
Moberanía cedidas por los Estados miembros a la supranacio-
nalidad sean pasibles de ser recuperadas. Como sabemos, el
compromiso no tiene límites temporales; en los tratados no
rxiMten cláusulas de renuncia o denuncia (y no es que las hayan
olvidado) y cualquier intento de los miembros de actuar en
Ambitos cedidos a las Comunidades es castigado severamente
Mc) la confederación carece de poder directo sobre la población de los

I til udoH confederados, porque dicho poder recae exclusivamente en los Estados
imi'inbros; en el Estado federal, su poder se ejerce sobre la población en forma
'lirnctn, Hin perjuicio del que es propio de los estados locales.
"</) El Estado federal es sujeto de derecho internacional con personalidad
«Üdlillivo, no siéndolo los estados que lo forman.
V) Los estados que forman una confederación retienen los derechos de
m.m nrdrtn (para separarse) y de nulificación (para negarse a aplicar las deci-
Mt.MiuM em anadas del órgano de la confederación); el Estado federal es, al
• nnlrurlo, una unión indisoluble e indestructible; sus miembros no pueden
•" iiM'i'urMo, ni resistir las decisiones del gobierno federal”. Ver también Sar
MIMNto G aucía y F arrando , ob. cit., ps. 23 a 30.
8TJC E, 10/5/60, as. 27, 28 y 29/58, Rec. 1960, p. 501. Ver L in d e P a
n i a u h a , y otros, Derecho de la Unión Europea, M arcial Pons, M adrid, 1990,
con los mecanismos comunitarios propios. Por supuesto que

un Estado miembro podría decir, “bueno, a partir de ahora,
me separo en los hechos del sistema”, pero ello, me parece,
sería poco menos que condenarse al ostracismo.
4) Es patente, desde el inicio del proceso, la voluntad de
constituir una verdadera unión política, en forma de federación,
entre los Estados de Europa. El mismo Plan Schuman se re
fiere a ella tres veces, en términos nada ambiguos y, antes
que ella, entre numerosos antecedentes, el discurso de Zurich
de Winston Churchill (9/9/46) habla, también en tres oportu
nidades, de los “Estados Unidos de Europa”, aunque, es cierto,
evitando encasillamientos: “if we are to form the United States
of Europe, or whatever ñame or form it may take, we must
begin now”. Basta leer los preámbulos del Tratado de París,
de los de Roma o el de la Unión Europea de Maastricht (y
comprobar en este los esfuerzos dirigidos a la unión política)
para ver hacia dónde va Europa y cuán cerca está, si no lo
es ya, de ser una verdadera federación52.
§ 9. P e r s o n a l id a d j u r í d i c a i n t e r n a c i o n a l . — ( Las Comu
nidades Europeas son organizaciones de derecho internacional,
y sujetos del derecho internacional! (arts. 6Q, CECA; 210, T.CE, y
184, T.CEEA). '
[Se basan en el derecho internacional y sus leyes fundamen
tales, los tratados, se someten a las reglas consuetudinarias
y convencionale^f3. |Pero los tratados no regulan exclusivamen
te relaciones internacionales, sino también intersubjetivas, par
ticulares. JLos principales destinatarios del proyecto integra-
dor y de sus normas son los particulares, las personas físicas
y jurídicas. Este es uno de los aspectos más originales y ca
racterísticos del sistema, que ha roto el tabú de la cooperación
de naturaleza exclusivamente intergubernamental entre los
Estados.
52 E n contra, o mejor, por una caracterización como “instituto jurídico

sui gèneris”, véase Ekmekdjian, M iguel Á., Introducción al derecho comuni
tario latinoamericano, Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 34.
53 En especial la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
§ 10. U n a U n i ó n d e l a d i v e r s i d a d . — En la Europa de
los 15, un ciudadano galés puede intentar su búsqueda de tra
bajo en Copenhague, en las mismas condiciones que un danés;
un milanés encontrará en el supermercado paté francés en la
misma cantidad y variedad que en París; un londinense podrá
tener su cuenta de ahorro en Luxemburgo sin ningún límite
ni trámite extra a los que deba hacer en el Banco de la esquina
de su casa y un catalán podrá contratar el seguro para su
coche en Austria, si así lo desea54.
Mientras cualquiera de ellos recorre Europa, solo se en
contrará con algunos pintorescos carteles en azul y con es
trellas amarillas (la bandera comunitaria) que le anuncian,
por ejemplo, que acaba de cruzar los límites de Bélgica para
entrar en Alemania. Nada de fronteras ni de aduanas; nada
de controles fronterizos o de engorrosos trámites55. Es que jus
tamente de todo ello se trata: de hacer, por una parte, que
todos y cada uno de los ciudadanos europeos disfruten de las
ventajas de circular y desarrollarse sin trabas de ningún tipo,
en un único mercado ampliado, con variedad de productos y
servicios a mejor precio y calidad y, por la otra parte, que
los Estados miembros y los operadores económicos puedan ex
plorar y explotar un mercado de casi 370 millones de poten
ciales consumidores56.
Todo ello ocurre en un espacio de 3.235.000 km2, en el que
conviven armónicamente diferentes culturas, idiomas y reli
giones. En realidad, lo único que parecen tener en común los
europeos es el espacio físico (de límites no muy claros)57 y,
54 Estos son ejemplos de las cuatro libertades básicas; respectivamente

I iih de trabajo y establecimiento (libre circulación de personas), de mercancias,
do capitales y de servicios.
55 Salvo, por supuesto, los controles policiales de rutina que cada país
rtmliza en las carreteras.
R6 Como mercados fragmentados, los Estados europeos no pueden com
petir con Japón o los E E .U U . El mercado alemán, el mayor de E urop a en
lo que a bienes industriales se refiere, representa meaos de la mitad del
morcado japonés y una cuarta parte del norteamerican«. E n cambio juntos,
I o m quince son el mayor importador y exportador de mercancías del mundo.
Kn 1993, la C E participó del 21,5% del total d« los intercambios comerciale*
mundiales (sin contar el comercio intracomuriitario) contra el 18 % do Io m
KK U U . y el 10,3 % del Japón (fuente: Eurostat, cit., p. 368).
57 En el informe de la Comisión Europea sobre los criterios y condicionen
pura la udhesión de nuevos miembros a la Comunidad, presentado por la
para la mayoría, una misma tradición judeo cristiana y occi

dental. Y no se trata de construir artificialmente un “tipo eu
ropeo”, sino, por el contrario, de permitir, en un marco plural
y democrático, el desarrollo de las diferencias, y de que el
conjunto se enriquezca con ellas.
La democracia es, de los sistemas de gobierno conocidos,
el que asegura mejor el desarrollo de la persona, de su indi
vidualidad y de sus diferencias con las demás. Por ello es
que los miembros exigen la condición de Estados democráticos
a los candidatos58, tal como se percibe, sin ambages, en nuestra
propia experiencia.
Comisión al Consejo en la Cum bre de Lisboa de junio de 1992 ( “Europe Do

cuments”, n9 1790, 3/7/92) existe un capítulo titulado “Los límites de E uropa”
que en su punto 7 dice: “El artículo 237 del Tratado de Roma y el artículo
O del Tratado de Maastricht disponen que ‘todo Estado europeo puede solicitar
convertirse en miembro de la Comunidad/Unión’. El término ‘europeo’ no
ha recibido definición oficial alguna. Esta noción asocia elementos geográ
ficos, históricos y culturales que, todos juntos, contribuyen a forjar la iden
tidad europea. L a experiencia común, ligada a la proximidad, el fondo común
de ideas y de valores y la interdependencia histórica no pueden resumirse
en una fórm ula simple, y su contenido puede cambiar en las generaciones
sucesivas. L a Comisión estima que no es posible ni pertinente fijar ahora
las fronteras de la U nión europea, cuyos límites se trazarán a lo largo de
un período de varios años”.
58 E l informe citado en la nota anterior dice, en el capítulo referido a
las “Condiciones y Criterios de Adhesión”: “8. Otras características esenciales
de la U nión que se mencionan en el artículo F del Tratado de M aastricht,
son los principios democráticos y el respeto a los derechos fundamentales.
U n Estado candidato a la adhesión debe, por tanto, satisfacer las tres con
diciones esenciales de la identidad europea, del estatuto democrático y del
respeto a los derechos del hombre.
”9. Otro conjunto de criterios concierne a la aceptación, por parte del
Estado candidato, del sistema comunitario y de su aptitud para aplicarlo.
A m edida que el marco jurídico, económico y político de la Comunidad se
desarrolla, las obligaciones inherentes a la calidad de miembro devienen más
difíciles de cumplir. Estas presuponen una economía de mercado eficaz y
competente, dotada de un marco administrativo y jurídico adecuado en los
sectores público y privado. Los candidatos que no cumplieren estas condi
ciones no podrían ser integrados correctamente; de hecho es más probable
que su adhesión resultara un inconveniente más que una ventaja para su
economía, y que la misma perturbara el funcionamiento de la Comunidad.
”10. Los Estados candidatos deberían asimismo aceptar y ser capaces
de poner en práctica la política extranjera y de seguridad común, que se
elaborará a lo largo de los próximos años. U n país candidato cuyas dispo
siciones constitucionales o su posición dentro de las relaciones internacionales
§ 11. U n m e r c a d o c o m ú n c o n v o c a c i ó n d e u n i d a d p o l í t i
ca. — La fórmula que Europa eligió para asegurar la paz y
la prosperidad de sus pueblos fue la constitución de un mercado
común. Y puede decirse que los objetivos han sido logrados
con creces. Una guerra que enfrente a los miembros es hoy
prácticamente impensable, y los índices de desarrollo y el nivel
de vida que exhiben los ciudadanos de la Unión se encuentran
entre los más altos del mundo. Veamos entonces qué es esto
de un mercado común.
§ 12. Los m o d e l o s d e i n t e g r a c i ó n e c o n ó m ic a . — Existen

cuatro formas de integración económica59. Cada una de ellas
supone mayor complejidad que la anterior.) Así:
a) ]La zona de libre comercio (ZLC). Esta se limita a la

eliminación de los obstáculos arancelarios y no arancelarios,,
a la libre circulación de mercancías entre los Estados partes.]
Lo que circula libremente, por tanto, son solo las mercaderías
originarias de los miembros. Mientras tanto, cada país del
grupo conserva su propia política arancelaria con respecto a
terceros Estados. Ejemplos de zonas de libre comercio son el
NAFTA (North American Free Trade Association) y la ya re
ferida AELC,
b)t La unión aduanera.'j La unión aduanera supone, algo

más. Á laj eliminación de los obstáculos internos a la/libre
<irculación de mercancías, se suma la fijación de un arancel
aduanero externo común, es decir de un montante (fijo, o va
riable por producto) para el intercambio de bienes (importación
y exportación) entre los miembros de la unión y terceros Es-
Im pidiera p roseguir e l proyecto en el que se han com prom etido los otros Es
tad o« m iem bros, no podría in tegrarse en la U n ión d e fo rm a satisfactoria.
Kn «1 contexto de la am pliación será necesario descartar to d a am bigüedad
o m alentendido sobre este punto” .
El art. XXIV, párr. 8g, del G A T T define dos de esas formas, la unión
iiiluanora y la zona de libre comercio. Ver Basaidúa, Ricardo X., E l M ercom r
v las etapas de la integración, E D , t. 160, p. 818, y E n torno al derecho ti*
Integración, ED, diario del 6/6/96.
tados^ Así, en la unión aduanera, no solo circularán libremente

los bienes originarios, sino también las mercancías llamadas
en libre práctica, es decir aquellas que han sido importadas
para consumo por la frontera común en cualquiera de los Es
tados miembros y que se desplazan luego por cualquiera de
los demás, como si se tratara de productos originarios. La
fijación de un arancel aduanero externo común (AAEC) implica
la necesidad de un “posicionamiento” del grupo respecto del mundo,
es decir, de una política común en las relaciones con países
terceros. Un ejemplo de unión aduanera es el Benelux en su
forma original80, integrado por Bélgica, Holanda y Luxemburgo61.
^ ^ l mercado común. Este esquema Lsuma a las carac

terísticas de los anteriores (libre circulación de mercancías y
arancel aduanero externo común) la libre circulación de los
servicios y de los factores de producción (el trabajo y el capital)
en lo que constituyen las llamadas cuatro libertades funda
mentales6i. Ello, requiere, en lo esencial, la armonización de
las legislaciones Jen las áreas pertinentes (es decir evitar que
60 E l Benelux empezó a funcionar como unión aduanera en el año 1948.

E l nacimiento de las Comunidades Europeas, que tuvo a los miembros de
la unión aduanera como fundadores y activos participantes, hizo que en 1958
se creara la “U nión Económica del Benelux”, con lo que el modelo primario
de unión aduanera se elevó al de un mercado común con tendencia a la com
pleta unión económica.
61 'No puede dejar de mencionarse, como ejemplo de unión aduanera,
la prim era de la que se tiene noticia. El Zollverein alemán de 1833, creado
a instancia del gobierno prusiano, agrupó un gran número de estados ale
manes separados por innumerables trabas y barreras aduaneras, lo que de
rivó, como suelen hacerlo estos procesos, en la unión política del Estado ale
mán con la fundación del Reich en 1871.’ Cfr. B asaldúa, Ricardo X., Derecho
aduanero, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1992, p. 273, con citas.
62 “L a noción de mercado común, tal como el Tribunal ha aclarado en
una jurisprudencia constante, tiende a la eliminación de todos los obstáculos
a los intercambios intracomunitarios en vista de la fusión de los mercados
nacionales en un mercado único, reálizando las condiciones lo más próximo
posibles a aquellas de un verdadero mercado interior. Importa que las ven
tajas de este mercado sean aseguradas, aparte del comercio profesional, igual
mente a los particulares que estén en la situación de realizar operaciones
económicas m ás allá de las fronteras nacionales” (TJC E, as. 15/81, “Gastón
Schul Douanes Expediteur B V c/Inspecteur des Droits d’Importation et des
Accises de Roosendaal”, Rec. 1982, ps. 1430 y 1431).
las normas internas, de cualquier rango que sean, puedan obs

taculizar la plena realización de las libertades);(la coordinación
de las políticas macroeconómicas y, especialmente, el estable
cimiento de reglas comunes aplicables de manera uniforme no
solo a los Estados miembros, sino a sus ciudadanos) normas
que son fuente de derechos y obligaciones para unos y para
otros. De aquí que, mientras los esquemas más elementales,
la zona de libre comercio y la unión aduanera, pueden de
senvolverse razonablemente bien, y en un principio6^ con ór
ganos de dirección de tipo intergubernamental, el mercado co
mún precisa la creación de una estructura nueva, distinta,
con poderes autónomos de los Estados miembros, capacidad
para imponerlas de manera uniforme y simultánea y perso
nalidad jurídica propia. El único ([ejemplo de mercado común
es la actual, Unión Europea64) Un mercado común es lo que
el Mercosur aspírá a ser.
d) La unión económica y monetaria (UEM).\ Es la etapa

de integración económica más compleja y perfecta. Es que,
además de todo lo anterior, de lo que se trata es de que exista
un único emisor de una única moneda para todos los Estados
miembros, y de que todos se rijan por una política económica
común. Como se ve, de allí a la unión política hay un paso.
63 E s decir, mientras se queden en una zona de libre cambio o en una

unión aduanera, lo que es harto difícil por la dinámica interna de la inte
gración que va impulsando, se quiera o no, a una complejidad cada vez mayor.
64 N o conocemos otras experiencias de integración tan influidas por el
derecho, que impliquen compromisos tan profundos y hayan alcanzado éxitos
tan rotundos. Para un estudio de los sistemas de integración económica po-
«ibles y las experiencias transitadas por nuestro país en comparación con
la de las Comunidades Europeas, véase mi artículo, lo s procesos de inte
gración subregional del Cono-Sur y su déficit institucional: La experiencia
de la Comunidades Europeas, E D } t. 151, ps. 823 y siguientes. E l reciente
Acuerdo de la “North American Free Trade Association” (N A F T A ) que invo
lucra a los E E .U U ., C anadá y México, tiene, como vinos, objetivos mucho
más limitados. En el ámbito europeo, la experiencia d é la E F T A , promovida
por el Reino Unido como reacción al nacimiento de la CEE, ha mostrado su
Inoperancia, patentizada primero por la adhesión del propio Reino U n id « a
Imh Comunidades junto con otro integrante de la Asociación (Dinam arca) y
con las últim as adhesiones de Suecia, Finlandia y Austria. Los que quedan.
Hui/tt, Noruega, Islandia, Liechtenstein, o ya han pedido s u ingreso a Ihm
Comunidades, o forman parte del Espacio Económico Europeo (E E E ).
Conseguido el objetivo del'.mercado común con la realización

de las cuatro libertades, la unión económica y monetaria es
la consecuencia lógica] y el salto cualitativo debe darse so pena
de que el proceso se detenga o retroceda inexorablemente. En
efecto, la coexistencia de quince, veinte o treinta monedas en
un espacio común aparece como un gran obstáculo material
y psicológico65. Europa, en su evolución permanente, ha pa
sado por todas y cada una de las etapas y se perfila decidi
damente hacia esta última luego de los acuerdos logrados en
Maastricht66.
§ 13. L a c e s ió n , t r a n s f e r e n c ia o a t r i b u c i ó n p r o g r e s iv a d e
SOBERANÍAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS A LA S UPRANACIONAUDAD. —
a) Las habilitaciones constitucionales. Uno de los aspectos más
originales de la Unión Europea consiste en la cesión o trans
ferencia de soberanías de los Estados miembros a la supra-
nacionalidad.
Para adquirir la calidad de Estado miembro de las Co
munidades, el candidato a la adhesión debe disponer de poder
jurídico para consentir delegaciones de competencias naciona
les a instituciones internacionales67. Por ejemplo, la Consti
tución española de 1978 dispone qiie el Estado puede atribuir
“el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución” a
organizaciones internacionales68. Así, todas las constituciones
65 U n a moneda única favorece la fluidez de los intercambios, hace más

predecible el escenario comercial y elimina para los ciudadanos la necesidad
de cam biar su dinero de país a país, con el consiguiente perjuicio. Sobre
“los pros y los contras” de la unificación de la moneda en Europa y las di
ferentes interpretaciones, puede consultarse mi trabajo ¿Moneda única o mo
neda común para Europa ?, LL, diario del 27/6/95, “Supl. U niversidad A u stral”.
66 Puede ampliarse con el trabajo citado en la nota anterior. Sobre los
exigentes criterios de convergencia económica que el T U E impone, sus plazos
y etapas y sobre la posibilidad de cumplirlos véase mi trabajo Europa en
perspectiva. . ., cit. en nota 38 del presente capítulo.
67 E s lo que se denomina la “legitimación del derecho interno” del Estado
candidato para conseguir la adhesión. Véase M angas M a rtín , Derecho co
munitario . . ., ps. 21 y siguientes.
68 Es el art. 93 de la Constitución española, que dice: “M ediante ley
orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya
a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Go
de los Estados miembros recogen, en su articulado o preám

bulos, cláusulas de habilitación a la transferencia, cesión, tras
paso o limitación de soberanías o competencias en favor de
instituciones internacionales o supranacionales69.
El traspaso de competencias se realizó en forma progre
siva. La idea de la declaración Schuman, de que Europa no
se haría de un solo golpe sino a través de realizaciones con
cretas en sectores específicos, repetida en los Preámbulos de
los tratados, muestra la filosofía o el método elegido por los
padres de Europa: el funcionalismo. Es decir, la decisión de
abandonar los grandes proyectos federalistas para concentrar
se en áreas o sectores determinados, cedidos o transferidos
por los Estados nacionales a organismos de administración su
pranacionales que ejercen sus poderes y competencias de ma
nera independiente a la de los miembros. Las transferencias
parciales son vistas solo como una parte en un proceso con
tinuo. Así, un nivel de integración conducirá al siguiente, un
sector a otro, en este mecanismo de spill over que todo lo arrastra.
En la lógica funcionalista, el final es una unión de tipo federal,
pero quebrando paso a paso, una a una, las resistencias70.
b) (E l ejercicio de competencias en las Comunidades. Las

Comunidades pueden actuar solamente en los sectores de com
petencia que le han otorgado libremente los Estados miembros
bierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos Tratados y

de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o suprana-
cionales titulares de la cesión”.
69 Algunas, como la francesa de 1946 (Preámbulo: “A reserva de reci
procidad, Francia consiente aquellas limitaciones de soberanía necesarias pa
ra la organización y defensa de la paz”) y la italiana Je 1947 (art. 11, 22)
la República Italiana “consiente en condiciones de paridad con los demás
Estados, las limitaciones de soberanía necesarias a un orden que asegure
la paz y la justicia entre las naciones” fueron redactadas antes de la creación
de las Comunidades y para posibilitar sus ingresos a las Naciones Unidas.
Iâ Ley Fundam ental de Bonn de 1949, en su art. 24, l e, dice: “la Federación
podrá transferir derechos de soberanía mediante ley a institaciones inter
nacionales”. Sobre las demás cláusulas de habilitación en la s constituciones
do los miembros, véase M angas M a rtín , Derecho com w ita ric. . ., ps. 28 y
siguientes.
70 Shaw, Josephine, European convnunity la w , M acM llan, Londres, 1998,
ps. 10 a 12.
(sus competencias son de atribución). Estos sectores son tan

variados como la política comercial, la agricultura, el trans
porte, la industria, la competencia, el medio ambiente, la pro
tección de los consumidores, el desarrollo regional, la energía,
los asuntos económicos y monetarios, la cohesión económica
y social, la educación, la cultura, la formación profesional, la
salud pública, etcétera. En estas áreas los socios ponen parte
de su soberanía en común para lograr un mayor beneficio con
junto71. Las competencias cedidas a las instituciones de la Unión
son a veces ejercidas en exclusiva por las Comunidades (como,
por ejemplo, la política comercial común) y otras veces com
partidas por las Comunidades con los Estados miembros72
(icompetencias concurrentes como, por ejemplo, la política agrí
cola comunitaria). Finalmente, algunas competencias se ejer
cen de manera autónoma y paralela por los miembros y las
Comunidades (competencias paralelas, por ejemplo, en materia
de política de competencia). La gestión de los ámbitos no ce
didos a la Unión sigue en cabeza de los Estados miembros.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas vi
gila celosamente que las competencias cedidas por los miem
bros a la Comunidad en exclusiva o las compartidas cuando
la Comunidad ha desarrollado su acción en esos sectores, sean
preservadas dentro de la esfera comunitaria y únicamente ejer
cidas por la Comunidad. Así, en la célebre sentencia “Costa
71 L a idea de que las competencias más que perderse “se comparten”

o “ejercen de m anera conjunta” responde bien a la realidad y además despierta
menores resistencias. En efecto, “la atribución de competencias a institu
ciones comunes no se traduce en términos de pérdida de soberanía del Estado
sino que, por el contrario, su participación en el poder de decisión dentro
de la organización le ofrece la posibilidad de ejercer responsabilidades que,
a escala nacional, se habían convertido en puramente formales para Estados
que han pasado a ser interdependientes” (el destacado es del original) (conf.
Louis, Jean V., E l ordenamiento jurídico comunitario, 58 ed., Comisión de
las Com unidades Europeas, Luxemburgo, p. 16).
72 E n estos casos, la adopción de medidas comunitarias paraliza la com
petencia de los Estados miembros. M ientras no existan normas comunes,
los Estados miembros pueden adoptar medidas nacionales siempre que esas
medidas no dificulten el ejercicio futuro de las Comunidades de sus propias
competencias. Ver Louis, Louis, ob. cit., p. 22, y TJCE, as. acumulados 3,
4, 6/76, “K ram er”, Rec. 1976, p. 1279, y as. 61/77, “Comisión c/Irlanda”, Rec.
1978, p. 417.
c/E.N.E.L.” 73 declaró que la Comunidad “está dotada de atri

buciones propias ( . . . ) y más precisamente de poderes reales
surgidos de una limitación de competencias o de una trans
ferencia de atribución de los Estados a la Comunidad, los cua
les han limitado en unos ámbitos restringidos, sus derechos
soberanos y creado así un conjunto de derechos aplicables a
sus nacionales y a ellos mismos”, con ello, los miembros han
consentido “una limitación definitiva de sus derechos soberanos
contra la cual no podría prevalecer un acto unilateral incom
patible con la noción de Comunidad”.
c) [E l principio de la subsidiariedad., Este principio, ca

racterístico de los sistemas federales, fue introducido por el
Tratado de la Unión Europea como artículo 3e B del T.CE y
está enunciado en los siguientes términos: “en los ámbitos que
no sean de su competencia exclusiva( la Comunidad interven
drá conforme al principio de subsidiariedad, solo en la medida
en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser
alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros) y,
por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión
o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario”.
Así, quedan fuera del principio de subsidiariedad las compe
tencias exclusivas de la Comunidad y, dentro, las de ejercicio
compartido en tanto y en cuanto la actuación de la Comunidad
resulte más eficaz y el problema sea de tal envergadura o
repercusión que merezca ser tratado por la supranacionalidad.
La Comunidad ha acometido ya una revisión de la legislación
actual para adecuarla a este principio.
§ 14. 1U n a “c o m u n id a d d e d e r e c h o ” c o n c í r a c t e r e s e s p e
. — La Comunidad Europea ha sido caracterizada, des
c íf ic o s
de sus orígenes, como una “comunidad de derecho” 74.
73 T JCE , sent. del 15/7/64, “Costa c/E.N.E.L.”, as. 6/64, Rec. 1964, ps.
1158 y 1159. Véasela en el “Anexo práctico” de este capítulo.
74 Caracterización muy extendida en la doctrina. Ver, por todos, Bekn
mardt, Rudolf, “Las fuentes del derecho comunitario: la constitución de la
Com unidad” en Treinta años de derecho comunitario, Comisión de las O o
inunidades Europeas, Luxemburgo, 1984, ps. 73 y ss., y Louis, ob. cit., ¡ih.
y siguientes.
60 M a n u a l de d e r e c h o c o m u n it a r io
Ello implica75: (aj que el ejercicio de las competencias que

los Estados atribuyen o transfieren a la Comunidad se hace
con sometimiento a normas jurídicas;
b) que en la Comunidad existe una jerarquía normativa, y
(c]) que la Comunidad ha establecido un control jurisdic
cional de su propia actividad con competencias muy similares
a las que en el orden interno ejercen las jurisdicciones cons
titucional y contenciosoadministrativa.)
Ahora bien, las normas de esta comunidad de derecho
constituyen un orden jurídico propio, integrado en el sistema
jurídico de los Estados miembros y que se impone a sus ju
risdicciones76. Los caracteres distintivos del orden jurídico co
munitario son, sintéticamente, los siguientes:
1) la norma comunitaria adquiere automáticamente y sin
necesidad de acto alguno de recepción, estatuto de derecho
positivo en el orden jurídico interno de los Estados miembros
(aplicabilidad inmediata)|
2) la norma comunitaria es fuente de derechos y obliga
ciones no solo para los Estados miembros sino, fundamental
mente, para los particulares (efecto directo), yj
( ^ ) la norma comunitaria prevalece sobre todas las normas
nacionales que se le opongan; anteriores o posteriores y de
cualquier rango que sean {primacía))
Estas características, a las que dedicaremos especial aten
ción en su capítulo respectivo, unidas a la originalidad de su
sistema institucional y a la peculiaridad de sus fuentes, hacen
de las Comunidades Europeas un sistema sin igual hasta ahora
en el mundo77.
§ 15. [ D u r a c ió n i l i m i t a d a . — La única de las tres Comu

nidades que tiene un término de vigencia determinado en los
tratados es la CECA, para la que se previo una duración de
75 Ver M a rtín e z L ag e, Santiago, “Las fuentes del derecho comunitario”

en Estudios de derecho comunitario europeo, Consejo del Poder Judicial, M a
drid, 1989, ps. 163 y siguientes.
76 TJCE, as. 6/64, “Flaminio Costa c/E.N.E.L.”, ya citado.
77 Conf. P e s c a to re , Pierre, International law and community law. A
comparative analysis, C M L R , 1970, n9 7, ps. 170 y siguientes.
cincuenta años78. Las demás, y en especial la fundamental,

la CE, son organizaciones de duración ilimitada (art. 240,
T.CE.) y que no tienen “cláusulas de salida” (de denuncia o
de renuncia); Ello ha sido de especial significación en Europa
a la hora de enfrentar crisis como el “no” danés al referéndum
sobre la adhesión a Maastricht, lo que obligó a una ardua
negociación y a concesiones de los socios, pero evitó la renuncia
de un miembro importante.
§ 16. ;A u t o f in a n c ia c ió n . — La UE conforma su presupues

to con recursos propios] provenientes de:
a) las exacciones reguladoras agrícolas (prélèvements) y
las cotizaciones sobre el azúcar y la isoglucosa, previa reduc
ción del 10 % retenido por los Estados miembros en concepto
de gastos de recaudación;
b) los derechos de arancel aduanero común y los derechos
de aduana sobre los productos regulados por el T.CECA, con
la misma deducción prevista en a;
c) la aplicación de un tipo uniforme (1,40%) para todos
los Estados miembros, a la base imponible del impuesto al
valor agregado (IVA), calculado de la misma manera para los
Estados miembros según normas comunitarias, La base im
ponible del IVA no puede ser superior al 55 % del PNB, a
precios de mercado, de cada Estado miembro, y
d) una contribución nacional que se fijará en el marco
del procedimiento presupuestario, teniendo en cuenta todos los
demás ingresos, a partir de una base imponible que represente
la suma de los PNB a precios de mercado79.
Los recursos, para el presupuesto de la UE en 1995, fueron
de 76.500 millones de ecus80, que se gastaron así81:
78 Art. 97, T.CEC A, no reformado por el TCJE. E l plazo vence en el

uAo 2002.
79 Cfr. Louis, Jean V., ob. cit., 5® éd., p. 49.
80 Del que participaron los recursos descriptos en la siguiente propor
ción: IVA: 51,4%; derechos de aduana: 16,9 %; aportes de los Estados setfúji
I'B N : 28,4 %; prevelements agrícolas: 1,1 %; cotización del azúcar y de 1c i no
glucosa: 1,5 %; otros: 0,7 % (fuente: Eurostat, 1S95, p. 59).
81 Ibidem.
Agricultura y pesca ............................................46,8 %

Política Regional y de Transportes.................... 13,6 %
Política Social ..................................................... 8,5 %
Cooperación y ayuda al desarrollo ....... ........... 6,1 %
Investigación y desarrollo (I+ D ).......................... 3,8 %
Gastos de funcionamiento.................................. 5,0 %
O tr o s ................................................................... 16,2 %.
C) Anexo p rá c tic o
Sección 1
F U E N T E S N O R M A T IV A S
a) Tratado CECA: Artículos 2, 3.

b) Tratado CEEA: Artículos 1, 2.
c) Tratado CE: Artículos 2, 3, 3 A, 3 B, 4, 4 A, 4 B, 5, 7,
7 A, 8, 8 A, 8 B, 8 C, 9, 10, 12, 13, 16, 30, 34, 36, 48, 52, 59,
67, 74, 75, 85 a 87, 90 a 92, 95, 100, 100 A, 100 B, 100 C,
102, 102 A, 105, 109 E, 109 J, 109 K, 110, 126 a 129, 129 A,
129 B, 130, 130 A, 130 D, 130 R, 130 U, 210, 216, 219, 227,
228, 234, 235, 240.
d) Acta Unica Europea: Artículo 1.
e) Tratado de la Unión Europea: Artículos A, B, D, E,
F, G, J, K.
Sección 2
FUEN TES DOCUM ENTALES
a) El discurso de Winston Churchill en Zurich (919/46).
He preferido publicar la versión en su idioma original to

mada de Brent N e l s e n y Alexander S t u b b , The European Union,
readings on the theory and practice o f european integration,
Rienner, 1994, y su traducción al castellano. Ello por dos ra
zones; la primera, porque quien pueda leerlo en inglés dis
frutará de toda la fuerza de uno de los textos de política in
ternacional más impresionantes jamás producidos, por lo menos
para mí. Demuestra en pocas líneas la altura de estadista
y la visión global sobre el futuro del mundo que tenía su autor.

La segunda, y no menos importante, es que no conozco tra
ducciones del texto al castellano y, como traducción libre re
alizada por mí, prefiero que el lector pueda compararla con
el original.
1. [ . . . ] I am now going to 1. [. . .] Voy a decirles algo

say something that will astonish ahora que los sorprenderá. El
you. The first step in the re-crea- primer paso en la recreación de
tion of the European family must la familia Europea debe ser una
be a partnership between France sociedad entre Francia y Alem a
and Germany. In this way only nia. Solo así podrá Francia recu
can France recover the moral perar el liderazgo moral de E u
leadership of Europe. There can ropa. No puede existir un rena
be no revival of Europe without cimiento europeo sin una Francia
a spiritually great France and a espiritualmente grande y una
spiritually great Germany. The Alem ania espiritualmente gran
structure of the United States of de. U n a estructura eficaz y bien
Europe, if well and trully built, construida de los Estados Unidos
will be such as to make the de Europa minimizará la fortale
material strength of a single state za m aterial de un solo Estado.
less important. Small nations will Las naciones pequeñas importa
count as much as large ones and rán tanto como las grandes y ga
gain their honour by their con narán su honor mediante su con
tribution to the common cause. tribución a la causa común. Cada
The states and principalities of uno de los estados y principados
Germany, freely joined together for de Alemania, unidos libremente
mutual convinience in a federal por su mutua conveniencia en un
system, might each take their in sistema federal, podrán ocupar su
dividual place among the United lugar individual entre los Estados
States of Europe. Unidos de Europa.
2. I shall not try to make a 2. No intentaré hacer un pro
detailed programme for hundreds gram a detallado para cientos de
of millions of people who want to millones de personas que quieren
be happy and free, prosperous and sentirse felices y libres, prósperas
safe, who wish to enjoy the four y seguras, que desdan disfrutar
freedoms of which the great Presi de las cuatro libertades que men
dent Roosevelt spoke, and live in cionó el gran presidente Roosevelt
accordance with the principles em y vivir de acuerdo a los principios
bodied in the Atlantic Charter. If contenidos en la C arta Atlántica.
this is their wish, they have only Si ese es su deseo, solo tienen quo
to say so, and means can certainly decirlo, y los medios serán sofii-
be found, and machinery erected, ramente hallados y La maquinnrin
to carry that wish into full fruition. construida para concretarlo,
3. But I must give you a 3. Pero debo advertirles. Pue

warning. Time may be short. At de que el tiempo sea breve. V i
present there is a breathing-space. vimos un momento de tranquili
The cannons have ceased firing. dad. El fuego de los cañones ha
The fighting has stopped; but the cesado. L a pelea se ha detenido;
dangers have not stopped. If we pero los peligros no. Si vamos a
are to form the United States of crear los Estados Unidos de E u
Europe or wathever name or form ropa, o cualquiera sea su nombre
it may take, we must begin now. o forma, debemos empezar ya.
4. In these present days we 4. Nos debatimos en estos
dwell strangely and precariously días, extraña y precariamente,
under the shield and protection bajo el escudo protector de la
of the atomic bomb. The atomic bomba atómica. La bomba ató
bomb is still only in the hands mica está todavía solo en las m a
of a State and nation which we nos de un Estado y nación que,
know will never use it except in sabemos, nunca la utilizará, sino
the cause of right and freedom. en defensa de las causas del de
But it may well be that in a few recho y de la libertad. Pero bien
years this awful agency of destruc puede ser que, en algunos años,
tion will be widespread and the este horrible agente de destruc
catastrophe following from its use ción se expanda y la catástrofe
by several warring nations will not que siga a su uso por cualquier
only bring to an end all that we nación guerrera acabará no solo
call civilisation, but may possibly con todo aquello a lo que llam a
desintegrate the globe itself. mos civilización, sino que desin
tegrará posiblemente a todo el
planeta.
5. I must now sum up the 5. Quiero resumir las propo
propositions which are before you. siciones que tienen ustedes delan
Our constant aim must be to build te. Nuestro objetivo constante de
and fortify the strength of U.N.O. be ser construir y fortalecer a las
U n d e r and within that world Naciones Unidas. Bajo ese con
concept we must re-create the cepto global debemos recrear la
European family in a regional familia europea en una estructu
structure called, it may be, the ra regional llam ada, puede ser,
United States of Europe. The first los Estados Unidos de Europa.
step is to form a Council of Europe. El primer paso es formar un Con
I f at first all the States of Europe sejo de Europa. Si, en el princi
are not w illin g or able to join pio, no todos los Estados de Eu
the Union, we must, nevertheless ropa quisieran o pudieran aso
proceed to assemble and combine ciarse a la Unión, debemos, de
those who w ill and those who todas maneras, proceder a reunir
can. The salvation of the common y a coordinar a aquellos que quie
people of every race and of every ren y a aquellos que pueden. L a
land from war or servitude must salvación de los pueblos de cual-
be established on solid founda quier raza y de cualquier suelo de

tions and m\ist be guarded by the la guerra y de la servidumbre de
readiness of all men and women be estar fundada sobre bases só
to die rather than submitt to lidas y custodiada por todo hom
tyranny. bre y toda mujer dispuestos a mo
rir antes que a someterse a la
tiranía.
6. In all this urgent work, 6. Francia y Alem ania de
France and Germany must take ben asumir juntos el liderazgo de
the lead together. Great Britain, esta tarea urgente. Gran Breta
The British Commonwealth of ña, la Comunidad Británica de
Nations, mighty America, and I Naciones, la poderosa América y,
trust Soviet Russia -for then in espero, la Rusia Soviética -q u e
deed all would be well- must be para ello todos son bienvenidos-
the friends and sponsors of the deben ser los amigos y patrocina
new Europe and must champion dores de la nueva Europa y de
its right to live and shine. The fender su derecho a vivir y a bri
refore I say you: Let Europe arise! llar. Por todo ello les digo: ¡per
mitan a Europa levantarse!
b) E l discurso de Georges Marshall en Harvard (5/6147).

Recogido del material de lectura del “Diplomado en Estudios
de la Integración Europea”, Colegio de México, 1995.
1. I need not to tell you 1. No necesito decirles, ca

gentlemen that the world situa balleros, que la situación mundial
tion is very serious. That must es muy grave. Ello debe ser evi
be apparent to all intelligent dente para cualquier persona in
people. I think one difficulty is teligente. U n a de las dificultades,
that the problem is one of such según creo, es que el problema es
enormous complexity that the de tal complejidad que la enorme
very mass of facts presented to cantidad de hechos que la prensa
the public by press and radio y la radio presentan al público h a
make it exceedingly difficult for cen extraordinariamente difícil al
the man in the street to reach a hombre de la calle una clara v a
clear appraisement of the situa loración de la situación [ . . .].
tion [. . .].
2. The breakdown of the bus- 2. L a ruptura de la estruc
siness structure of Europe during tura de negocios europea durante
the war was complete. Recovery la guerra fue total. L a recupera
has been seriously retarded by the ción ha sido seriamente retardada
fact that two years after the close por el hecho de que, a dos añon
of hostilities a peace settlement de term inadas las hostilidadüH,
with Germany and Austria has not un compromiso de paz con Alomu
6, F h kkm nii
been agreed upon. But even nia y Austria no ha sido todavía

given a more prompt solution of acordado. Pero aunque hubiese
these difficult problems, the re existido una solución a estos di
habilitation of the economic struc fíciles problemas, la rehabilita
ture of Europe quite evidently will ción de la estructura económica
require a much longer time and de Europa requerirá, evidente
greater effort than had been fore mente, de un tiempo considera
seen. [.. .] blemente más extenso y de un es
fuerzo mayor que el previsto has
ta ahora. [ . . .]
3. Aside from the demorali 3. Adem ás de los efectos
zing effect on the world at large desmoralizadores de la guerra y
and the possibilities of distur las crecientes posibilidades de
bances arising as a result of the disturbios resultantes de la de
desperation of the people con sesperación de la gente afectada,
cerned, the consequences to the las consecuencias para la econo
economy of the United States mía de los Estados Unidos deben
should be apparent to all. It is ser claras para todos. Así, es ló
logical that the United States gico esperar que los Estados U n i
should do wathever it is able to dos hagan todo lo que esté a su
do to assist in the return of nor alcance para asistir en la recupe
mal economic health in the world, ración de la salud económica
without wich there can be no mundial, sin la cual no puede ha
political stability and no assured ber estabilidad política ni paz
peace. Our policy is directed not asegurada. N u estra política no
against any country or doctrine está dirigida contra un determi
but against hunger, poverty, des nado país o doctrina sino contra
peration and chaos. Its purpose el hambre, la pobreza, la deses
should be the revival of a working peración y el caos. Su propósito
economy in the world so as to per será el renacimiento de una eco
mit the emergence of political and nomía que funcione en el mundo,
social conditions in which free in posibilitando el surgimiento de
stitutions can exist. condiciones políticas y sociales en
las que las instituciones libres
puedan existir.
4. Such assistance, I am con 4. Dicha asistencia, estoy
vinced, must not be on a piecemeal convencido, no puede ser una re
basis as crisis develop. Any assis ceta a la medida de la evolución
tance that this Government may de la crisis. Cualquier asistencia
render in the future should provide que este gobierno esté dispuesto
a cure rather than a mere pallia a brindar en el futuro deberá pro
tive. Any government that is will porcionar una cura, antes que un
ing to assist in the task of recovery mero paliativo. Cualquier gobier
will find full co-operation, I am no que esté dispuesto a colaborar
sure, on the part of the United con el objetivo de la recuperación
States Government. Any govern encontrará, estoy seguro, la plena

ment which manoeuvres to block colaboración de parte del gobierno
the recovery of other countries de los Estados Unidos. Los go
cannot expect help from us. Fur biernos que maniobren para blo
thermore, governments, political quear la recuperación de otros
parties, or groups which seek to países no deben esperar nuestra
perpetuate human misery in order ayuda. Es más, los gobiernos, par
to profit therefrom politically or tidos políticos o grupos que bus
otherwise, will encounter the op can perpetuar la miseria humana
position of the United States. en pos de algún rédito político, o
de cualquier otro tipo, se enfren
tarán a la oposición de los Esta
dos Unidos.
5. It is already evident that, 5. Es del todo evidente que,
before the United States Govern antes de que el gobierno de los
ment can proceed much further Estados Unidos pueda avanzar en
in its effort to alleviate the situa sus esfuerzos por aliviar la situa
tion and help start the European ción y ayudar al mundo europeo
world on its w ay to recovery, en el camino de la recuperación,
there must be some agreement debe existir cierto acuerdo entre
among the countries of Europe as los países de Europa acerca de los
to the requirements of the situa requerimientos de la situación y
tion and the part those countries del papel que a cada uno de ellos
themselves will take in order to tocará en aras de dar el mejor des
give proper effect to wathever ac tino y efecto a las acciones que
tion might be undertaken by this puedan ser encaradas por este go
Government. It would be neither bierno. N o sería ni apropiado ni
fitting or efficacious for this Gov eficaz para este gobierno, abocar
ernment to undertake to draw up se a di agram ar unilateralmente
u nilaterally a program m e de- un programa destinado a poner a
nigned to place Europe on its feet Europa, de nuevo, económicamente
economically. This is the bussi- en pie. Este es un trabajo de los
ness of the Europeans. The in europeos. Pienso que la iniciati
itiative, I think, must come from va debe provenir de Europa. El
Kurope. The role of this country rol de este país consistirá en una
nhould consist of friendly aid in amistosa ayuda en la preparación
the drafting of a European pro de un program a y en su sosteni
gramme and of later support of miento posterior, e n tanto y en
Much programme so far as it may cuanto nos resulte práctico hacer
!>«» practical for us to do so. The lo. Deberá ser un program a con
programme should be a joint one, junto, acordado jo r \arias, si no
agreed to by a number of, if not todas, las naciones europeas.
»ill, European Nations.
6. An essential part of any 6. U n a paite esencial do
■uccoBBful action on the part o f cualquier acción exitosa, de partu
the United States is an under de los Estados Unidos, es el en

standing on the part of the people tendimiento, por parte de los ciu
of America of the character of the dadanos de América, del carácter
problem and the remedies to be ap del problema y de los remedios a
plied. Political passion and preju ser aplicados. L a pasión política
dice should have no part. With y los prejuicios no tendrán cabida.
foresight, and a willingness on the Con previsión y la buena voluntad
part of our people to face up to the de nuestro pueblo para encarar la
vast responsibility which history gran responsabilidad a la que la
has clearly placed upon our coun historia nos ha enfrentado, las di
try, the difficulties I have outlined ficultades que he destacado po
can and will be overcome. drán y serán vencidas.
c) La declaración de Robert Schuman en París (9/5/50).

Texto tomado de A b e l l á n H o n r u b la , V., y otros, Prácticas de
derecho comunitario europeo, Tecnos, Madrid, 1994, ps. 16 a 18.
“L a paz mundial no puede quedar salvaguardada sin esfuerzos

creadores a la medida de los peligros que la amenazan.
L a contribución que una Europa organizada y con vida puede
aportar a la civilización es indispensable para el mantenimiento de
las relaciones pacíficas. A l hacerse, desde hace más de veinte años,
la campeona de una Europa unida, Francia ha tenido siempre por
objetivo esencial, servir a la paz. Europa no se hizo, y tuvimos la
guerra.
Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto:
se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una so
lidaridad de hecho. L a reunión de las naciones europeas exige que
la oposición secular de Francia y Alem ania sea eliminada. L a acción
emprendida debe tocar en primer término a Francia y Alemania.
Con esta finalidad el gobierno francés propone llevar inmedia
tamente la acción sobre un punto limitado, pero decisivo.
El Gobierno francés propone colocar el conjunto de la producción
franco-alem ana de carbón y acero bajo una alta autoridad común
en una organización abierta a la participación de los demás países
de Europa.
L a puesta en común de las producciones de carbón y acero ase
gurará inmediatamente el establecimiento de bases comunes de de
sarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y cam
biará el destino de estas regiones, durante mucho tiempo consagradas
a la fabricación de armas de guerra de las cuales han sido las más
constantes víctimas.
La solidaridad de producción que de ello resulte manifestará que

toda guerra entre Francia y Alem ania se hace, no ya impensable,
sino materialmente imposible. El establecimiento de esta unidad po
derosa de producción, abierta a todos los países que quieran participar
en ella, conduciendo a suministrar a todos los países que reunirá
los elementos fundamentales de la producción industrial en las mis
mas condiciones, echará los fundamentos reales de su unificación eco
nómica.
Esta producción será ofrecida a todo el mundo sin distinción ni
exclusión, para contribuir a la elevación del nivel de vida y al progreso
de las obras de paz. Europa podrá, con medios incrementados, pro
seguir la realización de una de sus tareas esenciales: el desarrollo
del continente africano.
Así se realizará simple y rápidamente la fusión de intereses in
dispensable para el establecimiento de una comunidad económica, y
se introducirá el fermento de una comunidad más ancha y más pro
funda entre países mucho tiempo opuestos por divisiones sangrientas.
Por la puesta en común de una producción de base y la institución
de una alta autoridad nueva, cuyas decisiones vincularán a Francia,
Alemania y los países que se adhieran, esta propuesta realizará las
bases de una federación europea indispensable para el mantenimiento
de la paz.
P ara proseguir la realización de los objetivos así definidos, el
gobierno francés está dispuesto a abrir negociaciones sobre las bases
«iguientes:
La misión conferida a la alta autoridad común será asegurar
dentro de los plazos más rápidos la modernización de la producción
y el mejoramiento de su calidad, el suministro en condiciones idénticas
del carbón y del acero en el mercado francés y en el mercado alemán,
iihí como en los países que se adhieran, el desarrollo de la exportación
común hacia los otros países y la igualación en el progreso de las
condiciones de vida de la mano de obra de estas industrias.
Para alcanzar estos objetivos a partir de las condiciones muy
tÜNpares en las cuales están situadas actualmente las producciones
do los países adherentes a título transitorio, deberán ponerse en mar
cha ciertas disposiciones que lleven consigo la aplicación de un plan
do producción y de inversiones, la institución de mecanismos de pe-
rocuación de los precios y la creación de un fondo de reconversión
c|tio facilite la racionalización de la producción.
La circulación del carbón y del acero «ntre los países adheridos
Norrt inmediatamente liberada de todo derecho de aduana y no podrá
n« r afectada por tarifas de transporte diferenciales. Progresivamente
•i A11 «urgiendo las condiciones que aseguren espontáneamente el 10 -
jmrto más racional de la producción al nivel de productividad más alto
Contrariamente a un cartel internacional con tendencia al re

parto y a la explotación de los mercados nacionales mediante prácticas
restrictivas y el mantenimiento de beneficios elevados, la organización
proyectada asegurará la fusión de los mercados y la expansión de
la producción.
Los principios y los compromisos esenciales definidos arriba se
rán objeto de un tratado entre los Estados que será sometido a la
ratificación de los Parlamentos. Las negociaciones indispensables pa
ra concretar las medidas de aplicación se llevarán a cabo con la asis
tencia de un árbitro designado de común acuerdo; éste tendrá por
misión velar para que los acuerdos sean conformes a los principios
y, en caso de oposición irreducible, fijará la solución que se adoptará.
La alta autoridad común encargada del funcionamiento de todo
el régimen estará formada por personalidades independientes desig
nadas sobre una base paritaria por los gobiernos, un presidente será
elegido de común acuerdo por los gobiernos, sus decisiones serán eje
cutorias en Francia, en Alem ania y en los otros países adheridos.
Disposiciones apropiadas asegurarán las vías de recurso necesarias
contra las decisiones de la alta autoridad.
U n representante de las Naciones Unidas cerca de esta autoridad
estará encargado de hacer, dos veces al año, un informe público a
las Naciones Unidas, dando cuenta del funcionamiento del nuevo or
ganismo, especialmente en lo que concierne a la salvaguardia de sus
fines pacíficos.”
d) Preámbulos de los tratados constitutivos de las Comu

nidades Europeas. Tomados de Tratado de la Unión Europea
y Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas, Tecnos,
3§ ed., Madrid, 1994.
1. Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA):

“c o n s id e r a n d o que la paz mundial solo puede salvaguardarse
mediante esfuerzos creadores proporcionados a los peligros que la
amenazan,
c o n v e n c id o s de que la contribución que una Europa organizada
y viva puede aportar a la civilización es indispensable para el man
tenimiento de relaciones pacíficas,
CONSCIENTES de que Europa solo se construirá mediante reali
zaciones concretas, que creen, en primer lugar una solidaridad de
hecho, y mediante el establecimiento de bases comunes de desarrollo
económico,
p r e o c u pa d o s por contribuir, m ediante la expansión de sus pro

ducciones fundam entales, a la elevación del nivel de vida y al progreso
de las acciones en favor de la paz,
r e su e l t o s a sustituir las rivalidades seculares por u n a fusión
de sus intereses esenciales, a poner, m ediante la creación de un a
com unidad económica, los prim eros cimientos de u n a com unidad m ás
a m p lia y profunda entre pueblos tanto tiempo enfrentados por divi
siones sangrientas, y a sentar las bases de instituciones capaces de
orien tarla hacia un destino en adelante compartido,
han decidido crear una Comunidad Europea del Carbón y del
Acero [. .
2. Comunidad Económica Europea (CEE):

“r e su e l t o s a sentar las bases de u n a unión cada vez m ás estrecha
entre los pueblos europeos,
decididos a asegurar, mediante una acción común, el progreso
económico y social de sus respectivos países, eliminando las barreras
que dividen Europa,
f ija n d o como fin esencial de sus esfuerzos la constante m ejora
de sus condiciones de vida y trabajo de sus pueblos,
r e c o n o c ie n d o que la elim inación de los obstáculos existentes exi
ge u n a acción concertada p ara garan tizar un desarrollo económico
estable, un intercam bio comercial equilibrado y u n a com petencia leal,
p r eo c u pad o s por reforzar la unidad de sus economías y a se g u ra r
su desarrollo arm onioso, reduciendo las diferencias entre las diversas
regiones y el retraso de las menos favorecidas,
d ese o so s de contribuir, m ediante una política com ercial común
a la progresiva supresión de las restriccicnes a los intercam bios in
ternacionales,
preten dien do reforzar la solidaridad de Europa con los países
de ultram ar y deseando asegurar el desarrollo de su prosperidad,
de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas,
r e s u e lt o s a consolidar, mediante la constitución de este conjunto
de recursos, la defensa de la paz y la libertad e invitando a los demás
pueblos de Europa que participan de dicho ideal a asociarse a su
esfuerzo,
HAN decidido crear una Comunidad Económica Europea [. .
3. Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA):

“c o n v e n c id o s de que la energía nuclear constituye un recurno
esencial para el desarrollo y la renovación de la producción y el pro
Kreso de las acciones en favor de la paz,
convencidos de que solo un esfuerzo común emprendido sin de

mora puede conducir a realizaciones proporcionadas a la capacidad
creadora de sus países,
r e s u e lt o s a crear las condiciones para el desarrollo de una po
tente industria nuclear, fuente de grandes disponibilidades de energía
y de una modernización de la tecnología, así como de otras muchas
aplicaciones que contribuyan al bienestar de sus pueblos,
PREOCUPADOS por establecer condiciones de seguridad que eviten
todo riesgo para la vida y la salud de las poblaciones,
d ese o so s de asociar a otros países a su acción y de cooperar
con las organizaciones internacionales interesadas en el desarrollo
pacífico de la en ergía atómica,
han decidido crear una Comunidad Europea de la Energía Ató
mica (E U R A T O M ) [. . .].*
4. Tratado de la Unión Europea (TU E):

“r e s u e lt o s a salvar una nueva etapa en el proceso de integración
europea emprendido con la constitución de las Comunidades Euro
peas,
re c o rd a n d o la importancia histórica de que la división del con
tinente europeo haya tocado a su fin y la necesidad de sentar imas
bases firmes para la construcción de la futura Europa,
con firm an d o su adhesión a los principios de libertad, democracia
y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales
y del estado de derecho,
deseando acrecentar la solidaridad entre sus pueblos, dentro del
respeto de su historia, de su cultura y de sus tradiciones,
deseando fortalecer el funcionamiento democrático y eficaz de
las Instituciones, con el fin de que puedan desempeñar mejor las
misiones que les son encomendadas, dentro de un marco institucional
único,
RESUELTOS a lograr el refuerzo de la convergencia de sus econo
mías y a crear una unión económica y monetaria que incluya, de
conformidad con lo dispuesto en el presente Tratado, una m rneda
estable y única,
decididos a promover el desarrollo social y económico de sus
pueblos, dentro de la realización del mercado interior y del fortaleci
miento de la cohesión y de la protección del medio ambiente, y a desa
rrollar políticas que garanticen que los avances en la integración econó
mica vayan acompañados de progresos paralelos en otros ámbitos,
r e s u e lt o s a crear una ciudadanía común a los nacionales de
sus países,
r e su e l t o s a d esarrollar una política exterior y de segu ridad co
m ún que incluya, en el futuro, la definición de una política de defensa
común que podría conducir, en su momento, a una defensa común,

reforzando así la identidad e independencia europeas con el fin de
fomentar la paz, la seguridad y el progreso en Europa y en el mundo,
r e ite ra n d o su objetivo de facilitar la libre circulación de per
sonas, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la defensa de
sus pueblos, mediante la inclusión de disposiciones sobre justicia y
asuntos de interior en el presente Tratado,
r e s u e lt o s a continuar el proceso de creación de una unión cada
vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones
se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuer
do con el principio de subsidiariedad,
a n te l a perspectiva de las ulteriores etapas que habrá de salvar
para avanzar en la vía de la integración europea,
han decidido crear una Unión Europea [. .
Sección 3
J U R IS P R U D E N C IA
Sentencia del 5 de febrero de 1963, asunto 26/62, “Van

Gend & Loos”, transcripta.
Sentencia del 15 de julio de 1964, asunto 6/64, “M. Fla-
minio Costa c/E.N.E.L.”, transcripta.
Sentencia del 17 de diciembre de 1970, “Internationale
Handelsgesellchaft mbH” (Rec. 1970, p. 1135).
Sentencia del 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, “Co
misión c/Consejo A.E.T.R.” (Rec. 1971, p. 277).
a) Sentencia del TJCE del 5 de febrero de 1963, asunto

26/62, “Van Gend & Loos”.
1. Los hechos: [.Resumen del autor.] La sociedad holan

desa “Van Gend & Loos” planteó un recurso por ante el “Ta-
riefcommissie” (Tribunal Superior Administrativo en Materia
Fiscal del Reino de los Países Bajos) por estimar que la per
cepción de derechos de aduana establecidos por la adminis
tración holandesa constituía una violación al artículo 12 del
T.CEE que prohíbe la aplicación de derechos de aduana nuevos
o más gravosos que los existentes en el momento de entradu
en vigor del Tratado. El asunto llegó al TJCE por la vía pn»
judicial (art. 177, T.CEE) solicitando una decisión sobre las

siguientes cuestiones:
l q) Si el artículo 12 del T.CEE tiene un efecto interno;
en otros términos, si los justiciables pueden hacer valer, sobre
la base de este artículo, derechos individuales que el juez debe
salvaguardar.
2°) En caso afirmativo, si la aplicación de un derecho de
entrada para la demandante en el principal, de urea-formal-
dehído proveniente de la República Federal de Alemania, ha
representado un aumento ilícito en el sentido del artículo 12
del Tratado o bien si se ha tratado, en este caso concreto, de
una modificación razonable del derecho de entrada aplicable
antes del l e de marzo de 1960, que, aunque suponga un au
mento desde el punto de vista aritmético, no debe ser consi
derada como prohibida según los términos del artículo 12.
2. Los alegatos de las partes sobre el fondo: Conforme ex

posición de los hechos que ha realizado el juez ponente Ch.
L. Hammes [Resumen del autor.].
i) Sobre la primera cuestión. Van Gend & Loos sostuvo
que el artículo 12 tiene efecto directo. En concreto, que:
- es aplicable sin que deba integrarse previamente a la
legislación nacional de los Estados miembros, ya que no impone
más que una obligación de no hacer;
- tiene efecto directo, sin que sea necesario su desarrollo
por el legislador comunitario; todos los derechos de aduana
aplicados por los Estados miembros en sus relaciones comer
ciales recíprocas están consolidados desde el 1Q de enero de
1957 (art. 14, T.CEE);
- a pesar de que el artículo 12 no habla directamente
de los ciudadanos de los Estados miembros, sino de las au
toridades nacionales, su violación atenta contra los principios
fundamentales de la Comunidad y no solamente contra esta,
ya que los particulares deben estar protegidos contra una vio
lación de esta naturaleza. Se presta en concreto a la aplicación
directa por el juez nacional, que debe controlar el cumplimiento
de los derechos de aduana impuestos o aumentados en violación
de las normas.
La Comisión señaló el interés que planteaba la respuesta
que el Tribunal diera a la primera cuestión pues tendría con
secuencias no solo para la interpretación en un caso concreto

de la disposición en litigio y sobre el efecto que se le reconocería
en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, sino tam
bién sobre otras disposiciones del Tratado, tan claras y com
pletas como el propio artículo 12. Del análisis de la estructura
jurídica del Tratado y del orden jurídico que establece, se des
prende en primer lugar, según la Comisión, que los Estados
miembros no han pretendido únicamente establecer vínculos
recíprocos, sino también constituir un auténtico derecho co
munitario; en segundo término, que tampoco han querido sus
traer la aplicación de este derecho a la competencia ordinaria
de las instancias nacionales. Así, el derecho comunitario debe
recibir una aplicación efectiva y uniforme en el conjunto de
la Comunidad.
Resultaba así, primero, que el efecto del derecho comunitario
sobre el derecho interno de los Estados miembros no se podía
determinar por este derecho interno, sino solo por el derecho
comunitario; segundo, que las jurisdicciones nacionales tenían
la obligación de aplicar directamente las reglas del derecho co
munitario y, tercero y último, que el juez nacional debía hacer
prevalecer las normas del derecho comunitario sobre las leyes
nacionales contrarias, aun cuando fueran posteriores.
La Comisión resaltó, en este contexto, que el hecho de
que una norma comunitaria esté destinada a los Estados miem
bros no es suficiente para negar a los particulares que tienen
un interés directo, el derecho a requerir su aplicación a un
juez nacional.
Por lo que se refiere más en concreto a la cuestión que
se sometió al Tribunal, la Comisión fue de la opinión de que
el artículo 12 contiene una regla de derecho susceptible de
aplicación efectiva por el juez nacional.
Se trata, dijo la Comisión, de una disposición perfecta
mente clara, imponiendo a los Estados miembros una obliga
ción concreta y desprovista de ambigüedades, que afecta a la
elaboración de sus derechos internos en una materia que atañe
directamente a sus ciudadanos, y no se encuentra afectada o
atenuada por ninguna otra disposición del Tratado.
Se trata también de una disposición completa y “autosu-
ficiente” que no exige, en el plano comunitario, ninguna mediiln
para concretar la obligación que en ella se define.
II. En cuanto a la primera cuestión:

A ) De la competencia del Tribunal. Considerando que el Go
bierno de los Países Bajos y el Gobierno Belga recusan la competencia
del Tribunal alegando que se trataría en este caso de una demanda
relativa no a la interpretación sino a la aplicación del Tratado en
el marco del derecho constitucional de los Países Bajos;
que más particularmente, el Tribunal no sería competente para
resolver la preeminencia de las disposiciones del Tratado CEE, sobre
la legislación holandesa o sobre otros acuerdos concluidos por los
Países Bajos e integrados en su derecho nacional; que la solución
de un problema como este caería bajo la competencia exclusiva de
las jurisdicciones nacionales, bajo reserva de un recurso según las
condiciones fijadas en los artículos 169 y 179 del Tratado;
considerando, sin embargo, que en este caso el Tribunal no ha
sido llamado a pronunciarse sobre la aplicación del Tratado según
los principios del derecho interno holandés, lo que continúa bajo la
competencia de jurisdicciones nacionales, sino que se le pide exclu
sivamente, conforme al artículo 177 a del Tratado, que interprete
el alcance del artículo 12 de dicho Tratado en el marco del derecho
comunitario y desde el punto de vista de su incidencia sobre los par
ticulares;
que este motivo carece, pues, de fundamento jurídico;
considerando que el Gobierno belga subraya también la incom
petencia del Tribunal, alegando que la respuesta susceptible de ser
aportada por este a la primera cuestión planteada por la ‘Tarief-
commissie’ no sería relevante para la solución del litigio sometido a
esta jurisdicción;
considerando, sin embargo, que para conferir competencia al Tri
bunal en el presente caso es suficiente que la cuestión controvertida
plantee una interpretación del Tratado;
que las consideraciones que han podido guiar a un órgano ju
risdiccional nacional en la elección de sus cuestiones, así como la
pertinencia que entienda atribuirles en el marco de un litigio sometido
a su conocimiento, quedan sustraídas a la apreciación del Tribunal;
considerando que la redacción de las cuestiones planteadas pa
recen afectar a la interpretación del Tratado;
que, de esta manera, caen bajo la competencia del Tribunal;
que este motivo tampoco está fundado.
B ) En cuanto al fondo. Considerando que la ‘Tariefcommissie’
plantea, en primer lugar, la cuestión de si el artículo 12 del Tratado
tiene un efecto inmediato en el derecho interno, en el sentido de
que los ciudadanos de los Estados miembros podrían hacer valer,
sobre la base de este artículo, derechos que el juez nacional debe
salvaguardar;
considerando que para saber si las disposiciones de un tratado

internacional tienen tal alcance, hay que examinar su espíritu, su
economía y sus términos;
considerando que el objetivo del Tratado CEE, que es el de ins
tituir un mercado común cuyo funcionamiento concierne directamente
a los sometidos a la jurisdicción de la Comunidad, implica que este
Tratado constituye algo más que un acuerdo que se limitara a crear
obligaciones mutuas entre los Estados contratantes;
que esta concepción se encuentra confirmada por el preámbulo
del Tratado, que más allá de los gobiernos, contempla a los pueblos,
y de manera más concreta, por la creación de órganos que institu
cionalizan derechos soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados
miembros como a sus nacionales;
que, por otro lado, hay que señalar que los nacionales de los
Estados reunidos en la Comunidad están llamados a colaborar, por
medio del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social, en
el funcionamiento de esta Comunidad;
que, además, el papel del Tribunal de Justicia en el marco del
artículo 177, cuya finalidad es asegurar la unidad de interpretación
del Tratado por los órganos jurisdiccionales nacionales, confirma que
los Estados miembros han reconocido al derecho comunitario una
autoridad susceptible de ser invocada por sus nacionales ante sus
jurisdicciones;
que de esta situación hay que concluir que la Comunidad cons
tituye un nuevo ordenamiento jurídico de derecho internacional, en
beneficio del cual los Estados han limitado, aunque sea en materias
restringidas, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos no son solamente
los Estados miembros sino también sus nacionales;
que, en consecuencia, el derecho comunitario, independiente de
la legislación de los Estados miembros, así como crea obligaciones
para los particulares, está también destinado a engendrar derechos
que entran en su patrimonio jurídico;
que estos nacen no solo cuando el Tratado hace una atribución
explícita en su favor, sino también en razón de obligaciones que el
Tratado impone de manera bien definida, tanto a los particulares
como a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias;
considerando que dada la economía del Tratado en m ateria de
derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente, conviene sub
rayar que el artículo 99, que funda la Comunidad sobre una unión
aduanera, contiene como regla esencial la prohibición de estos de-
rochos y exacciones;
que esta disposición figura a la cabeza de la parte del Tratado
que define los ‘fundamentos de la Comunidad’y se encuentra aplicada
y oxplicitada por el artículo 12;
considerando que el texto del artículo 12 enuncia una prohibición

clara e incondicional que es una obligación no de hacer sino de no
hacer;
que esta obligación no está además sujeta a ninguna reserva
de los Estados de subordinar su ejecución a un acto positivo de derecho
interno;
que esta prohibición se presta perfectamente, por su misma na
turaleza, a producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre
los Estados miembros y sus administrados;
considerando que la ejecución del artículo 12 no necesita una
intervención legislativa de los Estados;
que el hecho de que este artículo designe a los Estados miembros
como sujetos de la obligación de abstenerse no implica que sus na
cionales no puedan ser los beneficiarios de ella;
considerando, además, que el argumento fundado en los artículos
169 y 170 del Tratado, que han invocado los tres Gobiernos que
han presentado observaciones al Tribunal en sus memorias, se revela
erróneo;
que, en efecto, la circunstancia de que el Tratado, en los artículos
antes citados, permita a la Comisión y a los Estados miembros llevar
ante el Tribunal a un Estado que no ha ejecutado sus obligaciones,
no implica para los particulares la imposibilidad, dado el caso, de
invocar ante el juez nacional esas obligaciones, de la misma m anera
que el Tratado, al poner a disposición de la Comisión los medios
para asegurar el respeto de las obligaciones impuestas a los sujetos,
no excluye la posibilidad de que en litigios entre particulares pueda
invocarse, ante el juez nacional, la violación de tales obligaciones;
que una limitación a los solos procedimientos de los artículos
169 y 170 de las garantías -contra la violación del artículo 12 por
los Estados miembros, suprimiría toda protección jurisdiccional di
recta de los derechos individuales de sus nacionales;
que el recurso previsto en estos artículos correría el riesgo de
ser totalmente ineficaz si debiera tener lugar después de la ejecución
de una decisión nacional adoptada en desconocimiento de las pres
cripciones del Tratado;
que la vigilancia de los particulares interesados en la salvaguar
dia de sus derechos, lleva consigo un control eficaz que se agrega
al que los artículos 169 y 170 confían a la diligencia de la Comisión
y de los Estados miembros;
considerando que de las conclusiones que preceden resulta que,
según el espíritu, la economía y el texto del Tratado, el artículo 12
debe ser interpretado en el sentido de que produce efectos inmediatos
y engendra derechos individuales que las jurisdicciones internas de
ben salvaguardar.
III. En cuanto a la segunda cuestión:

A ) De la competencia del Tribunal. [. . .]
B ) En cuanto al fondo. Considerando que resulta del texto y
de la economía del artículo 12 del Tratado que, para constatar si
los derechos de aduana o las exacciones de efecto equivalente han
sufrido un aumento en desconocimiento de la prohibición contenida
en él, es necesario tomar en consideración los derechos y exacciones
efectivamente aplicados a la fecha de entrada en vigor del Tratado;
considerando, además, que respecto a la prohibición del artículo
12 del Tratado, tal aumento ilícito puede provenir tanto de una rees
tructuración del arancel que tuviera por consecuencia la clasificación
del producto en una posición más fuertemente gravada, como de un
aumento propiamente dicho del tipo arancelario;
considerando que es irrelevante saber de qué manera se ha pro
ducido el aumento de los derechos de aduana, desde que, en un mismo
Estado miembro, el mismo producto se encuentra gravado con un
tipo más elevado después de la entrada en vigor del Tratado;
que la aplicación del artículo 12, conforme a la interpretación
que ha sido dada más arriba, entra en la competencia del juez na
cional, que debe investigar si el producto objeto del gravamen, en
este caso concreto la urea-formaldehído proveniente de la República
Federal de Alemania, se encuentra gravado por las medidas adua
neras puestas en vigor en los Países Bajos, con un derecho de im
portación superior al que lo gravaba el l 9 de enero de 1958;
que el Tribunal no es competente para comprobar a este respecto
el fundamento de las afirmaciones contradictorias que le han sido
presentadas en el curso del procedimiento, sino que debe dejarlas a
la apreciación de las instancias nacionales.
Por estos motivos,
e l t r ib u n a l pronunciándose sobre la cuestión que le ha sido plan
teada con carácter prejudicial por la ‘Tariefcommissie’, por decisión
del 16 de agosto de 1962, f a l l a :
1. El artículo 12 del Tratado constitutivo de la Comunidad Eco
nómica Europea produce efectos inmediatos y engendra en la esfera
de los justiciables derechos individuales que las jurisdicciones inter
nas deben salvaguardar.
2. Para constatar si un derecho de aduana o una exacción de
ofecto equivalente han sido aumentados con desconocimiento de la
prohibición contenida en el artículo 12 del Tratado, hay que tomar
on consideración los derechos y exacciones efectivamente aplicados
por el Estado miembro de que se trata, en el momento de la entrada
on vigor del Tratado.
Tal aumento puede provenir, tanto de una reestructuración dol
arancel que tenga por consecuencia la clasificación del producto on
una posición gravada más fuertemente, como de un aumento del tipo

arancelario aplicado.
3. Corresponde a la ‘Tariefcommissie’ resolver sobre las costas
en el presente asunto. [. .
b) Sentencia del TJCE del 15 de ju lio de 1964, asunto

6/64, “M. Flaminio Costa c/ E .N .E .L”.
1. Hechos: [Resumen del autor.] El Sr. Flaminio Costa,

abogado italiano, se negaba a pagar una factura de 1925 liras
al Ente Nazionale della Energia Elettrica (E.N.E.L.) por el
suministro de electricidad. Demandó al E.N.E.L. por entender
que la ley italiana de nacionalización de la energía eléctrica,
de 1962, violaba los artículos 37, 53 y 102 del T.CEE, y, por
tanto, el artículo 11 de la Constitución italiana, en virtud del
cual Italia había decidido autolimitarse en su soberanía. El
Giudice Conciliatore de Milán elevó el asunto al Tribunal Cons
titucional italiano quien, sin consulta previa al TJCE, rechazó
el planteo de inconstitucionalidad apoyado en el principio de
que la ley posterior (que en el caso era la de nacionalización)
derogaba a la anterior (en el caso, las normas del T.CEE de
1957). Pero el Giudice Conciliatore antes de fallar en el asun
to, sí concurrió en consulta al Tribunal Europeo por la vía
prejudicial.
2. La sentencia (Rec. 1964, ps. 1141 y ss.):

“En el asunto 6/64, que tiene por objeto una cuestión prejudicial
planteada por el Giudice Conciliatore de M ilán en base al artículo
177 del Tratado CE E y tendiente a obtener la interpretación de los
artículos 102, 93, 53 y 37 del mencionado Tratado, en litigio pendiente
ante este juez: M. Flaminio Costa contra E .N.E .L. (Ente Nazionale
della Energia Elettrica, impresa giá della Edison Volta)
EL t r ib u n a l: compuesto por los Excmos. Sres. A. M. Donner, pre
sidente, Ch. L. Hammes y A. Trabucchi, presidentes de Sala, L. Del-
vaux, R. Rossi, R. Lecourt (juez ponente) y W. Strauss, jueces, M.
Lagrange, abogado general, A. Van Houtte, secretario, pronuncia la
siguiente SENTENCIA.
[. . .] fundamentos de hecho omitidos.
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
Considerando que, por resolución del 16 de enero de 1964, re
gularmente transmitida al Tribunal, el Giudice Conciliatore de Milán
‘visto el artículo 177 del Tratado de 25 de marzo de 1957 constitutivo

de la CEE, incorporado a la legislación italiana por la ley núm. 1203
del 14 de octubre de 1957, y vista la alegación de que la ley núm.
1643 del 6 de diciembre de 1962 y los decretos presidenciales pu
blicados para la ejecución de esta ley [. . .] violan los artículos 102,
93, 53 y 37 del Tratado’, ha suspendido el proceso y ordenado la
transmisión del expediente al Tribunal.
SOBRE LA APLICACIÓN d e l a r t íc u lo 177. Motivo fundado en el texto
de la cuestión: Considerando que el objeto de la cuestión que se trata
de resolver mediante el artículo 177 se refiere a la conformidad de
una ley con el Tratado;
considerando, sin embargo, que según los términos de este ar
tículo, los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones, como
en el caso concreto, no son susceptibles de ulterior recurso, deben
plantear al Tribunal la cuestión prejudicial sobre ‘la interpretación
del Tratado’ cuando tal cuestión sea suscitada ante ellos;
que, por la vía de esta disposición, el Tribunal no puede ni aplicar
el Tratado a un caso determinado, ni resolver sobre la validez de
una medida de derecho interno en relación con aquel, como le sería
posible hacerlo en el marco del artículo 169;
que puede, sin embargo pronunciarse, a pesar de la literalidad
de la cuestión imperfectamente formulada por la jurisdicción nacional,
sobre aquellas cuestiones relacionadas con el Tratado;
que no se trata, pues, de pronunciarse sobre la validez de una
ley italiana en relación con el Tratado, sino solamente de interpretar
los artículos mencionados a la luz de los datos jurídicos expuestos
por el Giudice Conciliatore.
Motivo fundado en la ausencia de necesidad de una interpreta
ción: Considerando que la jurisdicción de M ilán estima necesaria
una interpretación del Tratado para la solución de] litigio sobre el
que debe pronunciarse;
considerando, sin embargo, que el artículo 177, fundado en una
clara separación de funciones entre las jurisdicciones nacionales y
l»1Tribunal, no permite a este último ni pronunciarse sobre los hechos
del asunto, ni censurar los motivos y fines de la solicitud de inter
pretación.
Motivo fundado en la obligación del juez de aplicar la ley interna:
Considerando que el Gobierno italiano plantea la inadmisibilidad
absoluta’ de la cuestión del Giudice Conciliatore, alegando que el
órgano jurisdiccional nacional, obligado a aplicar una ley interna,
no puede hacer uso del artículo 177;
considerando que, a diferencia de los tratados intemacionnloH
ordinarios, el Tratado de la CE E ha instituido un ordenamiento ju
rídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados m ie m b ro «
desde la entrada en vigor del Tratado, y que se impone a sus órganos

jurisdiccionales;
que, en efecto, al constituir una Comunidad de duración ilimi
tada, dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad
jurídica, de capacidad de representación internacional, y más parti
cularmente de poderes reales nacidos de una limitación de compe
tencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados miem
bros a la Comunidad, estos han limitado, aunque en ámbitos res
tringidos, sus derechos soberanos, y han creado así un cuerpo de
derecho aplicable a sus súbditos y a ellos mismos;
considerando que esta integración en el derecho de cada país
miembro de disposiciones que provienen de fuente comunitaria, y
más generalmente los términos y el espíritu del Tratado, tienen por
corolario la imposibilidad para los Estados miembros de hacer pre
valecer, contra un ordenamiento jurídico aceptado por ellos sobre la
base de la reciprocidad, una medida unilateral ulterior que no puede,
en consecuencia, serle opuesta; que la fuerza ejecutiva del derecho
comunitario no puede, en efecto, variar de un Estado a otro al amparo
de medidas legislativas internas ulteriores, sin poner en peligro la
realización de los objetivos del Tratado contemplados en el artículo
5- (2) ni provocar una discriminación prohibida por el artículo 79;
que las obligaciones contraídas en el Tratado constitutivo de la Co
munidad no serían incondicionales, sino solamente eventuales, si pu
dieran ser cuestionadas por los actos legislativos futuros de los sig
natarios;
que cuando el derecho a actuar unilateralmente es reconocido
a los Estados, lo es en virtud de una cláusula especial precisa (arts.
15, 93-3, 223 a 225, por ejemplo);
que, por otra parte, las solicitudes de los Estados de dispensa
de aplicación del régimen general, son sometidas a procedimientos
de autorización (arts. 8Q-4, 17-4, 25, 26, 73, 93-2 tercer párrafo y 226,
por ejemplo) que no tendrían objeto si tuvieran la posibilidad de sus
traerse a sus obligaciones por medio de una simple ley;
considerando que la preeminencia del derecho comunitario está
conformada por el artículo 189, según los términos del cual los re
glamentos tienen valor ‘obligatorio’ y son ‘directamente aplicables a
cada Estado miembro’;
que esta disposición, que no se acompaña de ninguna reserva,
no tendría ningún alcance si un Estado miembro pudiera unilate
ralmente anular sus efectos por un acto legislativo oponible a los
textos comunitarios;
considerando que del conjunto de estos elementos resulta que,
surgido de una fuente autónoma, el derecho nacido del Tratado no
podría, pues, en razón de su naturaleza específica original, dejarse
oponer judicialmente un texto interno, de cualquier clase que sea,

sin perder su carácter comunitario y sin cuestionarse la base jurídica
misma de la Comunidad;
que la transferencia operada por los Estados, de su ordenamiento
jurídico interno en beneficio del ordenamiento jurídico comunitario,
de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones
del Tratado, implica en consecuencia una limitación definitiva de sus
derechos soberanos contra lo cual no puede prevalecer un acto uni
lateral ulterior incompatible con la noción de Comunidad;
que, en consecuencia; cabe la aplicación del artículo 177, a pesar
de cualquier ley nacional, en el caso de que se plantee una cuestión
de interpretación del Tratado;
considerando que las cuestiones planteadas por el Giudice C o n -
ciliatore a propósito de los artículos 102, 93, 53 y 37 tienden a saber,
en primer lugar, si estas disposiciones producen efectos inmediatos
y engendran en la esfera de los justiciables derechos que las ju ris
dicciones internas deben salvaguardar y, en la afirmativa, cuál es
su sentido.
SOBRE LA INTERPRETACIÓN d e l a r t íc u lo 102. Considerando que,
según los términos del artículo 102, cuando ‘exista motivo para temer’
que la adopción de una disposición legislativa provoque una ‘distor
sión’ el Estado miembro que quiera llevarla a cabo ‘consultará a la
Comisión’ pudiendo esta, después, recomendar a los Estados las me
didas adecuadas para evitar la distorsión temida;
considerando que este artículo, perteneciente al capítulo consa
grado a la ‘aproximación de las legislaciones’ tiende a evitar que se
agraven las divergencias entre las legislaciones nacionales con res
pecto a los objetivos del Tratado;
que, por esta disposición, los Estados miembros han limitado
su libertad de iniciativa, aceptando someterse a un procedimiento
de consulta apropiado;
que obligándose ellos mismos, sin ambigüedad, a consultar pre
ventivamente a la Comisión en todos los casos en que sus proyectos
legislativos pudieran suscitar algún riesgo, incluso leve, de eventual
distorsión, los Estados han contraído con la Comunidad un compro
miso que los obliga como Estados, pero que no engendra en la esfera
do los justiciables, derechos que las jurisdicciones internas deban
walvaguardar;
considerando que la Comisión está, por su lado, obligada a hacer
respetar las prescripciones de este artículo, pero que esta obligación
no confiere a los particulares la posibilidad de invocar en el marco
<lol derecho comunitario y por medio del artículo 177, ni el incum
plimiento por parte del Estado en cuestión, ni la abstención por partí*
(!« la Comisión;
so b re l a in te rp re ta c ió n d e l a r t íc u lo 93. Considerando que, se

gún los términos de los apartados 1Qy 2- del artículo 93, la Comisión
procede con los Estados miembros al ‘examen permanente de los re
gímenes de ayudas existentes en todos los Estados’ con el fin de poner
en práctica las medidas adecuadas exigidas por el funcionamiento
del Mercado Común;
que, según los términos del párrafo 39 del artículo 93, la Comisión
debe ser informada, en tiempo oportuno, de los proyectos tendientes
a instituir o a modificar ayudas, no pudiendo el Estado miembro
interesado poner en ejecución las medidas proyectadas antes de la
conclusión del procedimiento comunitario y, dado el caso, del proce
dimiento ante el Tribunal;
considerando que estas disposiciones incluidas en una sección
del Tratado consagrada a las ‘ayudas otorgadas por los Estados’, tien
den, por una parte, a reabsorber progresivamente las ayudas exis
tentes y, por otra parte, a evitar que, en la dirección de los asuntos
internos de dichos Estados, sean instituidas ‘bajo cualquier forma’
para favorecer, directa o indirectamente, de manera apreciable, a
empresas, productos, con el riesgo, aunque solo sea potencial, de fal
sear la competencia;
que, por el artículo 92, los Estados han reconocido como incom
patibles con el Mercado Común las ayudas de que se trata y así se
han comprometido tácitamente a no instituirlas fuera de las excep
ciones previstas en el Tratado, pero que, por el artículo 93, han con
venido únicamente en someterse a procedimientos apropiados, tanto
para suprimir las ayudas existentes, como para instituir otras nuevas;
que, obligándose ellos mismos también formalmente a informar
a la Comisión ‘en tiempo oportuno’ de sus proyectos de ayudas, acep
tando someterse a los procedimientos previstos por el artículo 93,
los Estados han contraído con la Comunidad un compromiso que los
obliga en cuanto Estado, pero que no engendra derechos en la esfera
de los justiciables, salvo en la última disposición del párrafo 39 de
dicho artículo, que no hace al caso;
considerando que la Comisión está, por su lado, obligada a hacer
respetar las prescripciones de este artículo, que la obliga incluso a
proceder con los Estados a un examen permanente de los regímenes
de ayudas existentes, pero que esta obligación no confiere a los par
ticulares la posibilidad de invocar en el marco del derecho comunitario
y por medio del artículo 177, ni el incumplimiento por parte del Estado
en cuestión, ni la abstención por parte de la Comisión.
SOBRE LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 53. Considerando que, se
gún I o h término« del artículo 53, los Estados miembros se compro
meten, » rtNurva de Ihm deposiciones previstas en el Tratado, a no
introducir nuevas restricciones al establecimiento en sus territorios

de los nacionales de los otros Estados miembros;
que la obligación así contraída por los Estados se traduce ju rí
dicamente en una simple abstención;
que dicha obligación no está sujeta a ninguna condición, ni su
bordinada su ejecución o sus efectos, a la realización de ningún acto
ni de los Estados, ni de la Comisión;
que dicha obligación es, pues, completa, jurídicamente perfecta
y, en consecuencia, susceptible de producir efectos directos en las
relaciones entre los Estados miembros y sus justiciables;
considerando que una prohibición expresada tan formalmente,
y que ha entrado en vigor con el Tratado en el conjunto de la Co
munidad, y por este hecho, se ha integrado en el sistema jurídico
de los Estados miembros, constituye la ley misma de estos, y concierne
directamente a sus nacionales en beneficio de los cuales ha engen
drado derechos individuales que los tribunales internos deben sal
vaguardar;
considerando que la interpretación solicitada del artículo 53 exige
considerarlo en el contexto del capítulo relativo al derecho de esta
blecimiento en el que está situado;
que después de haber dispuesto, en el artículo 52, la supresión
progresiva de las ‘restricciones a la libertad de establecimiento de
los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado
miembro’, el capítulo en cuestión ha previsto, en el artículo 53, que
estos Estados no introduzcan ‘nuevas restricciones al establecimiento
en su territorio de nacionales de otros Estados miembros’;
que se trata, entonces, de saber en qué condiciones los nacionales
de los otros Estados miembros disponen de la libertad de estableci
miento;
que el artículo 52 (2) precisa este punto, estipulando que implica
el acceso a las actividades no asalariadas y a la constitución y a la
gestión de empresas ‘en las condiciones fijadas por la legislación del
país de establecimiento para sus propios nacionales’;
que es suficiente pues, para respetar el artículo 53, que ninguna
medida nueva someta el establecimiento de los nacionales de los otros
Estados miembros a una reglamentación más severa que la reservada
a los propios súbditos, cualquiera que fuere el régimen jurídico de
las empresas.
so b re l a in te rp re ta c ió n DEL a r t íc u lo 37. Considerando que, se
gún los términos del artículo 37 (1), los Estados miembros adecuarán
progresivamente sus ‘monopolios nacionales de carácter comercial’,
a fin de asegurar la exclusión de toda discriminación entre los na
cionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abnn
tocimiento y de mercado;
que prevé, además, en el apartado 29, la obligación de los Estados

de abstenerse de toda nueva medida contraria a esta disposición;
considerando que, de esta forma, los Estados han contraído una
doble obligación: una activa, destinada a adecuar sus monopolios na
cionales, y otra pasiva, destinada a evitar toda nueva medida;
que es la interpretación de esta última obligación la que es re
querida, así como la de los elementos de la primera necesarios para
esta interpretación;
considerando que el artículo 37 (2) enuncia una prohibición in
condicional que constituye una obligación no de hacer sino de no
hacer;
que esta obligación no viene acompañada por ninguna reserva
de subordinar su puesta en práctica a un acto positivo de derecho
interno;
que esta prohibición, por su naturaleza misma, es susceptible
de producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre los E s
tados miembros y sus justiciables;
considerando que una prohibición expresada tan formalmente,
que ha entrado en vigor con el Tratado en el conjunto de la Comunidad
y por este hecho se ha integrado en el sistema jurídico de los Estados
miembros, constituye la ley misma de estos, y concierne directamente
a sus nacionales en beneficio de los cuales ha engendrado derechos
individuales que los órganos nacionales deben salvaguardar;
considerando que la interpretación solicitada del artículo 37 exi
ge, en razón de la complejidad del texto y de las interferencias entre
los párrafos l 9 y 29, considerarlos en el conjunto del capítulo del que
proceden;
que este capítulo está consagrado a la ‘eliminación de las res
tricciones cuantitativas entre los Estados miembros’;
considerando que la remisión hecha por el artículo 37 (2) a los
‘principios enunciados en el párrafo V tiene por finalidad impedir
el establecimiento de toda nueva ‘discriminación entre los nacionales
de los Estados miembros’ en las ‘condiciones de abastecimiento y de
mercado’;
que, una vez precisada la finalidad, el artículo 37 (1) describe,
para prohibirlos, los medios por los cuales podría ser contrariada
aquella;
que resultan así prohibidos, por la remisión del artículo 37 (2),
en cuanto tiendan a introducir nuevas discriminaciones en la con
diciones de abastecimiento y de mercado, todos los nuevos monopolios
u organismos contemplados en el artículo 37 (1);
que conviene, pues, al juez en el procedimiento principal, in
vestigar primero si esa finalidad se encuentra efectivamente obsta
culizada, os decir, si resulta de la medida litigiosa o será consecuencia
de la misma, una discriminación nueva entre los nacionales de los

Estados miembros en las condiciones de abastecimiento y de mercado;
considerando que hay, además, que tener en cuenta los medios
contemplados por el artículo 37 (1);
que este artículo prohíbe la institución, no de todos los monop
olios nacionales, sino de aquellos ‘de carácter comercial’ y en la medida
en que tiendan a introducir las discriminaciones apuntadas;
que para caer bajo las prohibiciones de este texto, los monopolios
nacionales y organismos de que se trata deben, por una parte, tener
por objeto transacciones sobre un producto comercial susceptible de
ser objeto de competencia y de intercambios entre los Estados miem
bros y por otra parte, ju gar un papel efectivo en esos intercambios;
que corresponde al juez en el procedimiento principal apreciar,
en cada caso concreto, si la actividad económica en cuestión recae
sobre un determinado producto que pueda, por su naturaleza y los
imperativos técnicos o internacionales a que está sujeto, ser objeto
de un papel efectivo en las importaciones o exportaciones entre na
cionales de los Estados miembros.
Por estos motivos,
EL tr ib u n a l, resolviendo sobre la excepción de in ad m isibilid ad
b a sa d a en el artículo 177, decide y sen ten cia:
Las cuestiones planteadas por el Giudice Conciliatore de M ilán
en virtud del artículo 177 son admisibles en tanto que se refieren,
en este caso, a la interpretación de disposiciones del Tratado CEE,
no siendo oponible a las normas comunitarias ningún acto unilateral
posterior;
dice en derecho:
1. El artículo 102 no contiene disposiciones susceptibles de en
gendrar, en la esfera de los justiciables, derechos que los órganos
jurisdiccionales internos deban salvaguardar;
2. Las prescripciones del artículo 93, que atañen a la cuestión
planteada, no contienen tampoco dichos efectos;
3. E l artículo 53 constituye una regla comunitaria susceptible
de engendrar, en la esfera de los justiciables, derechos que los órganos
jurisdiccionales internos deben salvaguardar;
Estas disposiciones prohíben toda nueva medida que tenga por
objeto someter el establecimiento de los nacionales de otros Estados
miembros a una reglamentación más severa que la reservada a los
propios súbditos, cualquiera que fuere el régimen jurídico de las em
presas;
4. El artículo 37 (2) constituye, en todas sus disposiciones, una
rogla comunitaria susceptible de engendrar, en la esfera de los ju «
ticiables, derechos que los órganos jurisdiccionales internos deban
itulvaguardar;
En el marco de la cuestión planteada, estas disposiciones tienen

por objeto prohibir toda nueva medida contraria a los principios del
artículo 37 (1), es decir, toda medida que tenga por objeto, o como
consecuencia, una nueva discriminación entre los nacionales de los
Estados miembros en las condiciones de abastecimiento y de mercado,
por medio de monopolios u organismos que, por una parte, tengan
por objeto transacciones sobre un producto comercial susceptible de
competencia y de intercambios entre los Estados miembros, y, por
otra parte, jueguen un papel efectivo en estos intercambios.
5. Es competencia del Giudice Conciliatore de M ilán decidir so
bre las costas en la presente instancia.”
Sección 4
P R E G U N T A S Y EJ E R C IC IO S
1. Procúrese un mapa de Europa, ¿se anima a dibujarlo?

1.1. Identifique los países que integran la UE.
1.2. ¿Queda algún “vacío” entre ellos? ¿Qué le sugiere?
1.3. Revise el concepto de mercado común y mire el mapa.
¿Cuáles son los obstáculos (de cualquier tipo) que se le ocurren
para su concreción?
2. ¿Qué es Europa, un continente o un apéndice de otro?
¿Cuáles son sus límites? ¿Tienen todos los miembros una mis
ma filosofía? ¿Tienen una misma raíz cultural? ¿Le sugiere
algo la ampliación de la UE a, por ejemplo, Chipre, Malta o
Turquía?
3. Consigne un ejemplo concreto de cada una de las li
bertades comunitarias.
4. Refiera tres obstáculos que se le ocurran para cada una
de las libertades comunitarias.
5. Lea el discurso de W. Churchill, identifique los temores
y las preocupaciones del momento y las propuestas para su
perarlos. Realice su propia valoración a cincuenta años del
acontecimiento.
6. Lea el discurso de G. Marshall y responda: ¿por qué
los EE.UU. ofrecen su ayuda a Europa? ¿A quiénes la ofrecen?
7. Lea la declaración Schuman. Identifique los puntos
fundamentales del plan. Compárelo con el Preámbulo de la
CECA.
8. Analice la evolución de la integración europea a partir

de los preámbulos de los tratados.
9. ¿Qué beneficios acarrea la constitución de un mercado
común?
10. ¿Qué le suma una unión económica y monetaria?
11. La sentencia “Van Gend & Loos”.
11.1. ¿Cuáles son los criterios que el TJCE empleó para
decidir que el artículo 12 del T.CEE tiene efectos directos?
11.2. ¿Qué se le ocurre hubiese sucedido de haber decla
rado el TJCE que el artículo 12 no tiene efectos directos, es
decir que creaba obligaciones solo para los Estados miembros?
11.3. ¿Cuáles son los desafíos que representaba una so
lución distinta a la dada?
11.4. Resuma los argumentos de Bélgica, de Holanda y
de Alemania. ¿Qué le sugieren?
11.5. Resuma los argumentos de Van Gend & Loos y de
la Comisión. ¿Qué le sugieren?
12. La sentencia “Costa c/E.N.E.L.”.
12.1. ¿Diferencia el TJCE al T.CEE de un tratado de de
recho internacional ordinario? ¿Cómo lo hace?
12.2. ¿Cómo caracteriza el TJCE a la Comunidad?
12.3. ¿Cómo juegan las normas del T.CEE respecto de las
nacionales? ¿Por qué?
12.4. ¿Pueden los Estados miembros recuperar las par
celas soberanas cedidas a la Comunidad? Fundamente su res
puesta.
12.5. ¿Por qué el TJCE niega efectos directos a los artí
culos 93 y 102 del T.CEE? ¿Qué camino de acción alternativo
sugiere; a quién?
12.6. ¿Por qué reconoce dichos efectos a los artículos 37 (2)
y 53? Compare la argumentación dada en dicho sentido por
el TJCE en este caso y en el anterior
'
C a p ítu lo II
EL M E R C O S U R *
A) Orígenes y evolución
( El 26 de marzo de 1991, la Argentina, Brasil, Paraguay

y Uruguay firmaron en Asunción el “Tratado Para la Cons
titución de un Mercado Común” (MERCOSUR). De acuerdo
con lo dispuesto en su artículo 23, el acuerdo se denominó
“Tratado de Asunción” (en adelante T.A.),
* Bibliografía: A breu B o n il l a , Sergio, Mercosur e integración, Funda

ción de C ultura Universitaria, Montevideo, 1991; A ftalió n , Marcelo, Refle
xiones teóricas y prácticas sobre la integración latinoamericana y su dimensión
externa, “Rev. Integración Latinoam ericana”, abril de 1976, ps. 7 y ss.; A l -
t e r in i , Atilio A., y B o ld o r in i , M aría C., El sistema jurídico del Mercosur. Es
tructura general, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995; A m orim , Celso y otros,
Integración económica Argentina-Brasil Mercosur, “Rev. de Derecho Indus
trial, Depalm a, n9 38 (monográfico), mayo-agoste de 1991; A r m as B a r e a , Ca
lixto, y P firte r de A rm as , Frida, E l Acuerdo Comercial de la Comunidad
Económica Europea con la Argentina y su correlación con los celebrados con
otros países latinoamericanos, RIE, 1976, ps. 627 y ss.; B a l d in e l l i , Elvio, Los
límites del Mercosur, diario “L a Nación”, supl. “Comercio Exterior”, 6/12/94;
B arros , Raim undo, Análisis comparativo de los Tratados de Montevideo de
1960 y 1980, “Rev. Integración Latinoam ericana”, setiembre de 1980, ps.30
y ss.; B a s a l d ú a , Ricardo X., Derecho Aduanero, Afceledo-Perrot, Buenos Aires,
1992; El Mercosur y las etapas de la integración, E D , t. 160, p. 818; En tomo
al derecho de la integración, ED, 6/6/96; C onesa, Eduardo, Conceptos fun
damentales de la integración económica, “Rev. Integración Latinoamericana,
agosto de 1982, ps. 2 y ss.; D e la C r u z , Andrés, El paso a la realidad en el
Mercosur, L L , t. 1992-B, ps. 1147 a 1157; E k m ekejian , Miguel Á ., Decreto-ley
brasileño sobre el régimen de importación de automotores y el Mercosur, I L ,
t. 1996-A, p. 1095; Hacia la república latinoamericana, Depalm a, Bueno* Ai
res, 1991; Introducción al derecho comunitario latinoamericano, Dtpulrmi,
El T.A., que entró en vigor el 29 de noviembre de 1991l,

consta de un cuerpo principal~y dé cinco anexos. El cuerpo
principal tiene un Preámbulo y seis capítulos: i. Propósitos,
principios e instrumentos; n. Estructura Orgánica; ni. Vigencia;
iv. Adhesión; v. Denuncia, y vi. Disposiciones Generales. Todo
ello en solo veinticuatro artículos. Los cinco Anexos han sido
sustituidos por normas posteriores, por lo que hoy no tienen
la trascendencia de entonces2.
Buenos Aires, 1994; F reeland L ópez L ecube , Alejandro, E l Mercosur en su

estado actual: poco más que una expresión de deseos, L L , diario del 29/6/95,
“Secc. Actualidad; Los procesos de integración subregional del Cono Sur y
su déficit institucional: la experiencia de las Comunidades Europeas, E D , t.
151, p. 823; G arcía M artínez , Carlos, Hacia un esquema realista de integración
económica en América Latina, “Rev. Integración Latinoam ericana”, octubre
de 1997, ps. 24 y ss.; G hersi , Carlos, Funciones y responsabilidad de la em
presa en el M ercosur, L L , diario del 17/10/95; Mercosur. Economía y derecho
(política de integración y exclusión social), L L , diario del 14/3/95; G r anell ,
Francisco, Realizaciones y futuro de la C E E y su paralelismo con el Grupo
Andino, “Rev. Integración Latinoamericana, agosto de 1979, ps. 45 y ss.; G ross
E spiell , Héctor, E l Tratado de Asunción y algunas de las cuestiones jurídicas
que plantea, E D , t. 144, p. 913; H a lperin , Marcelo, Dilem as jurídicos e insti
tucionales en el proceso de integración entre Argentina y Brasil, RD I, n9 38,
mayo-agosto de 1991, ps. 263 y ss.; E l derecho de los particulares ante los
compromisos estatales de integración económica, L L , diario del 19/9/95, “Secc.
A ctualidad”; Las prácticas desleales y la evolución del Mercosur, L L , t. 1995-D,
p. 1550; M orello , Augusto M. (coordinador) y otros, E l Mercosur, aspectos
institucionales y económicos, Platense, L a Plata, 1993; P e ñ a , Félix, Deuda,
ajuste y democracia: ¿un nuevo impulso para la integración de América L a
tina1 ?, “Rev. Integración Latinoam ericana”, enero-febrero de 1986, ps. 3 y ss.;
¿Es el de Asunción un tratado flexible?, “Rev. de Derecho Privado y Com u
nitario”, n9 2, mayo de 1993, ps. 391 y ss.; Mercosur, tareas y debates, diario
“E l Cronista”, 20/1/93; Pactar con E E .U U . pero sin sacrificar otros ejes de
integración, diario “El Cronista”, l 9/3/93; P érez O term ín , Jorge, E l Mercado
Común del Sur, desde Asunción a Ouro Preto. Aspectos jurídico institucio
nales, Fundación de C ultura Universitaria, Montevideo, 1995; R imoldi de L ad -
m a n n , Eve (coordinadora) y otros, Mercosur y Comunidad Europea, Facultad
de Derecho de la U B A y Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995; S uárez A n -
zorena , Carlos, E l Mercosur: aún hoy un necesario destino nacional, “Rev.
Propuesta y Control”, octubre-diciembre de 1992, ps. 2623 y siguientes.
( 0 Según lo dispone su art. 19, la entrada en vigencia se produciría treinta
días después de la fecha de depósito del tercer instrumento de ratificación
por ante el gobierno del Paraguay. Los últimos instrumentos de ratificación
que se depositaron fueron los de la Argentina y el B rasil, el 30/10/91, de
allí la fecha de vigencia señalada.
2 Conf. P érez O te r m ín , Jorge, E l Mercado Común del Sur, desde A su n
ción a Ouro Preto, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995,
E l m e r c o s u r 95
‘ Segúrj dice su Preámbulo3, este Tratado “debe ser consi

derado como un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al de
sarrollo en forma progresiva de la Integración en América La
tina, conforme al objetivo del Tratado de Montevideo de 1980”
(se refiere al Tratado constitutivo de la ALADI] a la que nos
referiremos en seguida).
En efecto, no faltan antecedentes o esfuerzos de integra
ción en la parte central y sur del continente4. Proceres y pen
sadores como San Martín, Bolívar, Monteagudo, Alberdi e In
genieros persiguieron ellos mismos, o instaron a otros, a la
unión de las ex colonias; fundamentalmente con la idea de
conformar una alianza defensiva frente a la agresión de Es
paña, pero también como una manera de organizar y desa
rrollar mejor su comercio y de unir a los pueblos en una gran
patria latinoamericana5.
La historia de los procesos de integración en Latinoamé
rica, líínejor, las razones o motivos que los impulsaron, difieren
p. 11. A sí el Program a de Liberación Comercial (A nexo I), por los Regímenes

de Adecuación y Convergencia; el Régimen General de Origen (Anexo II),
por las Decisiones del Consejo 6/94 y 23/94; el Sistema de Solución de Con
troversias (Anexo III), por el Protocolo de Brasilia; el Régimen de Salva
guardias (Anexo IV ), estaba previsto solo para re gir durante el Program a
de Liberación Comercial y los Subgrupos de Trabajo del Grupo M ercado Co
mún (Anexo V ) serán reestructurados a partir de Ouro Preto.
3 Coincido con P érez O termín , ob. cit., p. 12, en la importancia de su aná
lisis, atento a la parquedad que muestra el articulado. Por lo demás, la im
portancia de los preámbulos en la interpretación de los tratados es pacíficamente
destacada por la doctrina, por la jurisprudencia y por la Convención de Viena
(art. 31), que es ley para todos los países integrantes del Mercosur.
4 Entre ellos: a ) la Comunidad del Caribe (Caricom ) creada en 1973
por Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago y al que adhirieron
después todos los dem ás países de la región caribeña. El Caricom tiene como
objetivo ñnal la constitución de un mercado común; b ) el Pacto Andino, creado
por el “Acuerdo de C artagena" que se firmó el 25>5/69 entre Bolivia, Colombia,
Ecuador, Perú (estos dos países se enfrentaron hace m uy p e o en una gu erra)
y Venezuela, tiene como objetivo “promover el desarrolle equilibrado y ar
mónico de los países miembros” mediante el establecimiento de “una comu
nidad económica que, paralela y coordiandamente con la formación de un
mercado común subregional, constituye la fase d el proceso de integración
andina” (arts. I 9 y 26 del Acuerdo).
5 Puede am pliarse con una sem blanza de “los precursores” y cita« <l«»
sus obras en E k m ek d jian , M iguel A., Introducción a l derecho comunitario la
tinoamericano, Depalma, Buenos Aires, 1994, p . 101 a 112.
de los de Europa. Es que ellos, como hemos visto, se decidieron

poco después de terminada la Segunda Guerra por una efectiva
integración económica que debía desembocar inexorablemente
eíTuná unión política para diluir la posibilidad de una nueva
confrontación y, a la vez, por el temor a quedar totalmente
rezagados del mundo. Todo ello con un sello tal de dramatismo
que la mostraba como la. única solución. En esta parte de La
tinoamérica, en cambio,líos motivos que derivaron en} la per
sistente (decisión de crear un mercado común fueron,) y son,
distintos. Lejos de los temores de la guerra, (un mejor posi-
cionamiento en el mundo, la búsqueda de mejores y mayores
mercados y la toma de conciencia de que el mapa del siglo
xxi mostrará grandes espacios económicos interdependientes,
parecen ser los argumentos que justifican, sobradamente, nues
tros esfuerzos. Como vemos, los componentes de dramatismo,
en términos de guerra o de paz, aquí no existen.
La integración americana es un proceso importante, quizá
imprescindible, para el desarrollo de nuestros pueblos, pero
responde a causas exógenas, es empático. Así, se destaca y
releva en el mismo Preámbulo del T.A. “ten ien d o en cuenta la
e v o lu c ió n de los a co n te c im ie n to s in te rn a c io n a le s , en esp ecia l
la c o n s o lid a c ió n de g r a n d e s espa cios e c o n ó m ic o s y la im p o r
tancia de lo g ra r u n a adecu a d a inserción p a ra sus p a íses; [. . . ]
e x p re sa n d o q u e este p ro c e s o de in teg ra ció n co n stitu ye u n a r e s
p u e s ta a d e c u a d a a tales a c o n te c im ie n to s ”.
Respecto de los(esfuerzos integracionistas que tuvieron a
nuestro país como protagonista, se destacan:
^ a )(h d i Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(AtALC), creada por el Tratado de Montevideo de 1960 y firmado
por la Argentina6, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uru
guay al que luego adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador y Ve
nezuela^
! La ALALC perseguía el establecimiento de una z o n a de
lib r e c o m e rc io (art. lé p e r o en su Preámbulo manifestaba cla-
ramente la intención de “perseverar en sus esfuerzos ^tendien
tes al establecimiento, en forma progresiva, de un mercado
común latinoamericano” y de “aunar sus esfuerzos en favor
de una progresiva complementación e integración de sus eco
6 L a República Argentina aprobó el Tratado por ley 15.378.

El m e r c o s u r 97
nomías, basadas en una efectiva reciprocidad de beneficios”.

La ALALC no pudo cumplir con los objetivos que se había
propuesto^
6)1 La Asociación Latinoamericana de Integración (ALA-
DI), creada por el Tratado de Montevideo del 12 de agosto
de 1980, e integrada por la Argentina7, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Vene-
~züela, es la continuadora de la ALALC y expresaJ en el arranque,
(objetivos todavía más ambiciosos: ^reconstitución, en forma
gradual y progresiva de un mercado común latinoamericano”
(art. I 9). Ello se hará, mediante el otorgamiento recíproco de
una preferencia arancelaria regional y la celebración de acuer
dos de alcance regional y parcial (arts. 4Q a 79))
c) El Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo,
firmado el 29 de noviembre de 1988 entre la Argentina y Brasil,
dispone que “los territorios de los [dos] países integrarán un
espacio económico común” (art. I9) y que dicho objetivo se al
canzará en dos etapas mediante la remoción gradual de todos
los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes
y servicios en los territorios de los dos Estados parte y la
armonización de políticas aduaneras, de comercio interno y
externo, agrícola, industrial, de transportes y comunicaciones,
científica y tecnológica) y otras que los Estados partes acor
daren; como así también la coordinación de las políticas en
materiá fiscal, monetaria, cambiaría y de capitales.; Todo ello
mediante la firma de acuerdos específicos sujetos a la apro
bación legislativa de ambos países.
Esta somera enunciación de objetivos en los Preámbulos
y primeros artículos de cada uno de los Tratados indica que,
al menos en la fijación de los objetivos de integración econó
mica, no hay diferencias sustanciales con la Comunidad Eu
ropea. Todos ellos, salvo el caso mencionado de la ALALC,
apuntan a los niveles más complejos: la constitución de un
mercado común y hasta de una unión económica.) Para algu
nos, la sola mención de sus nombres es por demás elocuente.
Pero estos procesos han fracasado. Illo esencialmente, se
gún creo, por varias razones, entre las que se destacan una
7 La A rgentina aprobó el TVetado de Montevideo de 1S80 por ley 22.354

del 15/12/80 (B O , 23/12/80).
7. Fm k k u n i »
asombrosa falta de pragmatismo8 y la reiteración en la bús

queda de objetivos muy complejos y elevados mediante medios
siempre inadecuados e insuficientes9. Me refiero, en especial,
a la persistente debilidad de los órganos elegidos para encarar
los procesos, tanto en su conformación, siempre interguber
namental, cuanto en sus atribuciones. El esquema institucio
nal, para el caso del Mercosur, será analizado en el capítulo
correspondiente.
De la necesidad y actualidad de los procesos de integración
no pueden caber dudas. El mundo se orienta claramente a
la globalización, empezando por agrupaciones de países que
adquieren, en la fuerza del conjunto, otro poder económico y
político. La Argentina, Brasil, Paraguay o Uruguay no pueden
hoy competir en condiciones razonables con el único poder de
sus limitados territorios y producciones en un mundo cada vez
más complejo y más interdependiente. Tampoco podrían ha
cerlo España, los Países Bajos o Grecia; México o Canadá o
cualquiera de las ex repúblicas del bloque soviético.
Por eso, más allá de las razones históricas que mueven
a unos o a otros a integrarse, la unión de países es hoy una
necesidad impostergable para subsistir en el futuro y para con
ferirles peso en la escena mundial10.
El Mercosur, entonces, es la respuesta más reciente que
se ha dado, en esta parte del continente, al fenómeno de la
Integración de fines del siglo veinte. La pregunta sigue siendo
si esta respuesta es la más adecuada.
\E1 Tratado de Asunción muestra algunas diferencias con
anteriores experiencias.) Entre las positivas se destaca, por
8 Pragm atism o que sí exhibieron, por ejemplo, norteamericanos y eu

ropeos.
9 De acuerdo, entre otros, E kmekdjian , Miguel Á., Introducción . . p. 101.
i° “L a integración económica es un medio y no un fin (. . .) permite
alcanzar un mayor desarrollo económico y este, a su vez, permite satisfacer
mayores necesidades de consumo de nuestros pueblos y ( . . . ) contribuye a
un mayor bienestar general (. . .). Lo hace a través de distintos medios. P ri
mero a través de la mayor división del trabajo que un mercado ampliado
permite; segundo, mediante la posibilidad de utilizar las economías de escala
en un mercado ampliado (. . .). Adem ás la integración económica ayuda a
nuestro crecimiento por la vía de la mayor eficiencia que provoca la compe
tencia” (C o nesa , Eduardo, Conceptos fundamentales de la integración econó
mica, “Rev. Integración Latinoam ericana”, agosto de 1982, p. 3).
ejemplo, que, aunque fija un objetivo muy ambicioso, el de

la constitución de un mercado común, declara su opción por
un sistema evolutivo, ¿funcionalista?: “el objetivo debe ser al-
Fánzado ( . . . ) con base en los principios de gradualidad, fle
xibilidad y equilibrio”. Es decir,|se fijan plazos, que además
de ordenar o pautar el proceso son He lin a gran ayuda psi
cológica, y se intenta alcanzar el objetivo de máxima por eta
pas, descartando la búsqueda de la unidad política o económica
de una vez y de un solo golpe.! Esto es un avance.
Así, el T.A., es un tratado “para” (destinado a) la cons
titución de un mercado común. No es un tratado constitutivo
de un mercado común. Tiene un carácter transitorio, hasta
el 31 de diciembre de 1994 y ahora renovado, destinado a “con
formar” (dar forma a) un mercado común.
Lo que sí es del todo evidente es su precariedad; la es
tructura levantada para aspirar, aunque sea a la “conforma
ción” del mercado común, es muy pobre. Según los propios
negociadores del Tratado y alguno de los actuales presidentes
de los miembros, no se pudo, o quiso, en esos momentos, pre
tender más11.
11 Eso era bien claro en Asunción y, todavía más, en la “prim era gran
reform a” del Tratado: el Protocolo de Ouro Preto.
Dice Héctor G ross E s p ie l l , canciller uruguayo, en El Tratado de A su n
ción y algunas cuestiones jurídicas que plantea, E D , t. 144, p. 913, que: “en
cuanto al Tratado de Asunción en sí mismo, es cierto que técnicamente pudo
haber sido mejor y, desde este punto de vista, pudieron haberse alcanzado
fórmulas iñás afinadas. Pero ese perfeccionismo fue imposible. En las cir
cunstancias en que se concibió, negoció y redactó, no era factible que resultara
mejor”. Por su parte, Fernando E nrique Cardoso, presidente del B rasil, en
el diario “L a Nación” del 6/4/96, a la pregunta: “A p artir del M ercosur y del
eje Buenos Aires B rasilia ¿hay que pensar en una integración regional más
vasta, y no solo comercial, liderada por estos dos países?, contestó: “Más
vasta sin dudas. Chile y a está cerca y m añana yodrá ser Venezuela. A cuer
dos políticos podrán darse entre países, pero estamos muy lejos de llegar a
algo sim ilar a la Unión Europea. A quí no hemos seguido ese camino porque
nos pareció que iba a provocar muchas resistencias, algo que no ocurre con
In integración productiva y comercial”.
Solo acotaré que el Brasil aparece como uno de los más claros opositores
ii la creación de una estructura que pueda tener algo de supranacional o a
Iii cesión de soberanías a dicha estructura (conf.,entre otros, P é r e z O t e r m Í n ,
ob. cit., p. 24). Lo que no sé si se tiene claro es: a ) que la integración pro
ductiva y comercial provoca tantas “resistencias” como cualquier otra; />) m i
Básicamente los miembros, con el objetivo de ampliar las

actuales dimensiones de sus Estados nacionales “m e d ia n te el
m á s efica z a p r o v e c h a m ie n to de los recu rso s d is p o n ib le s , la p r e
s e r v a c ió n d e l m e d io a m b ie n te , e l m e jo r a m ie n to d e las in te rc o
n ex io n es fís ic a s y la c o o rd in a c ió n de las p o lític a s m a c ro e c o n ó -
m ic a s y la c o m p le m e n ta c ió n de los d iferen tes sectores de la
e c o n o m ía ”
(Preámbulo) deciden constituir un [Mercado Común
del Sur (art. I 9)] #
Sigue diciendo el Tratado queleste mercado común implica:
“la lib re c irc u la c ió n de bien es se rvic io s y fa cto res p r o d u c tiv o s
(c a p ita l y t r a b a jo ) [. . . ] en tre los p a ís e s [. . . ] el e s ta b le c im ie n to
d e u n a ra n c e l (a d u a n e r o ) extern o c o m ú n ; [. . . ] la c o o rd in a c ió n
d e p o lític a s m a c ro e c o n ó m ic a s y sectoria les [. . . ]; el c o m p r o m is o
(art.
d e a r m o n iz a r las le g isla cio n es en la s área s p e r tin e n te s ”
I 9, T.A.).
Hasta allí,, de libro. Un objetivo claro y bien definido y
todos los atributos o características de un mercado común. El
problema viene después, es decir con los mecanismos e ins
trumentos puestos a jugar para su conformación o realización.
Ante la precariedad de los que encontramos, solo caben algunas
reflexiones:
а) Es indudable queílos países signatarios no han querido
comprometer su soberanía delegando atribuciones y competen
cias fuera de sus propias esferas de control interno) (por lo
menos no todos, el más decidido en este sentido era el Uruguay).
б)^ Así, se ha proyectado un modelo de naturaleza estric
tamente intergubernamental (art. 29, POP), más propia de or
ganismos de cooperación que de integración.'
c) Parece también indudable queílos redactores del Tra-
taddj querían, y quieren, avanzar por etapas en el camino de
la integración económica] empezando con una unión aduanera
las resistencias de las que se habla se refieren a la transferencia de soberanías,

ya los países han cedido algunas, por ejemplo*, no son libres de fijar unila-
firaim en te aranceles en fronteras internas o exteriores, y c) que si el proceso
avanza, y todos esperamos que así sea, no hay otra posibilidad que la unión
política y económica al final del camino.
Sobre los problemas que podrían plantearse, por ejemplo, en el campo
monetario, véase mi trabajo ¿Moneda única o moneda común para E uropa?,
L L , diario del 27/6/95, “Supl. Universidad A ustral”.
para llegar, con el tiempo y dotando más a la estructura ins

titucional, al mercado común.
Los principios rectores de gradualidad, flexibilidad y equi
librio no parecen indicar otra cosa. Los “instrumentos prin
cipales” que el artículo 59 enumera, tampoco.
El mercado común, como ya sabemos, es mucho más que
una unión aduanera, porque no se limita a eliminar las trabas
a la libre circulación de las mercancías, sino que aspira a re
mover los obstáculos a las otras tres libertades y, fundamen
talmente, establece un mínimo de reglas comunes aplicables
no solo a los Estados miembros, sino también a sus ciudadanos
y que son fuente de derechos y obligaciones para unos y para
otros12.
C a t a l a n o y Scar pa dicen que “de ello se deduce que, mien
tras una unión aduanera puede ser objeto de un tratado in
ternacional normal, que vincula exclusivamente a los Estados
miembros en cuanto tales, el mercado común implica necesa
riamente la creación de una estructura nueva, con poderes
auEonomos y con personalidad jurídica propia, distinta a la
de los Estados miembros” 13. Yo voy a disentir con los distin
guidos autores. Creo que el único esquema que no requiere
de una estructura supranacional es la zona de libre comercio,
sencillamente porque no es un sistema de integración14. Puede
que C a t a l a n o y S car pa se estén refiriendo, estoy seguro, a unio
nes aduaneras más sectorizadas o parciales, como pueden ser
la CECA o la CEEA, pero si se habla de una unión aduanera
total, es decir que abarque a todos los productos del universo
arancelario originarios y en libre práctica, es obvio que los
problemas que se plantean no pueden ser resueltos por los sis
temas tradicionales de derecho internacional, ni por los miem
bros, sin la existencia de una estructura distinta y superior.
Con la estructura que tenemos, muchos dicen que ya hemos
alcanzado el estadio de la unión aduanera; creo que exageran
12 C a t alan o , Nicola, y S carpa , Riccardo, Principios de derecho comuni

tario, Tecnos, M adrid, 1988 p. 27.
13 ídem, p. 28.
14 Véase al respecto mi trabajo Los procesos de integración subregional
th'l Cono S ur y su déficit institucional: la experiencia de las Comunidadéh
Europeas, E D t t. 151, p. 823. De acuerdo: E k m ejd jia n , M ifu e l Á ., Introdur
rlrín . . p. 27.
en su optimismo. Otros, que tenemos una unión aduanera im

perfecta; creo que también son demasiado optimistas. Como
ya sabemos, una unión aduanera implica la constitución de
un AAEC, lo tenemos, y la libre circulación de las mercaderías
entre los países miembros; para eso todavía falta mucho15.
B ) Objetivos y métodos
Para conformar un mercado común antes del 31 de di

ciembre de 1994, el T.A. describe, en su artículo 59, los si
guientes instrumentos “p r in c ip a le s
“a ) \ U n P r o g r a m a de L ib e r a c ió n C o m e rc ia l, q u e co n sistirá
e n r e b a ja s a r a n c e la r ia s p r o g r e s iv a s j lin e a le s y a u to m á tic a s,
a c o m p a ñ a d a s de la e lim in a c ió n de restriccion es n o a ra n c e la ria s
o m e d id a s de efectos e q u iva len tes, a s í c o m o d e otra s re s tr ic
c io n es a l c o m e rc io en tre los E s ta d o s P a r t e s ,[p a r a lle g a r a l 31
de d ic ie m b r e d e 1994 con a ra n cel cero, s in restriccion es n o a r a n
c ela ria s s o b re la to ta lid a d d el u n iv e r s o a ra n c e la rio ) (A n e x o I ) ;
”b )u L a c o o rd in a c ió n de p o lític a s m a c ro e c o n ó m ic a s q u e se
re a liz a rá g r a d u a lm e n te y en fo r m a c o n v e rg e n te co n los p r o
g r a m a s de d e s g r a v a c ió n a ra n c e la ria y d e e lim in a c ió n de r e s
triccio n es n o a ra n c e la ria s j in d ic a d o s en el litera l a n te r io r ;
15 H asta ahora, los miembros se han limitado a desgravar en forma

lineal, progresiva y automática su comercio recíproco. Es decir, a eliminar
las barreras más visibles: los aranceles a la importación y a la exportación.
Por ser las más visibles, son las más fáciles de derribar, siempre que exista
voluntad política para hacerlo. Los problemas empiezan cuando los países
pierden estos aranceles, que históricamente han sido una fuente importante
de sus ingresos, y buscan reemplazarlos, de cualquier manera, por otros aran
celes encubiertos, por tasas en aduanas, por cuotas o contingentes, por b a
rreras fiscales y técnicas o por otros recursos tan infinitos como la imaginación
pueda crear. Estos obstáculos “ocultos” son los más peligrosos y los que más
trabajo cuesta eliminar. A Europa, con todo un arsenal de medios defensivos
p ara combatirlos, le llevó más de cuarenta años y la lucha sigue día a día.
A l respecto, véanse mis trabajos: La libre circulación de mercancías en la
CE E , aspectos jurídicos (en colaboración con Juan L. D o n ic e lli ), L L , t. 1992-D,
ps. 1273 y ss.; La sentencia del uCassis de D ijo n ”: un hito en la evolución
jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, L L ,
t. 1992-E, p8. 1077 y ss., y también El Mercosur en su estado actual, poco
más que una expresión de deseos, L L , diario del 29/6/95, “Secc. A ctualidad”.
El m e r c o s u r 103
”c ) |Un a ra n c e l extern o com únJ q u e in c e n tiv e la c o m p e tí-

tiv id a d ex tern a de los E s ta d o s P a r te s ;
”d ) ( L a a d o p c ió n de a cu erd o s sectoriales, con el fin de o p
t im iz a r la u tiliz a c ió n y m o v ilid a d de los fa ctores de p r o d u c c ió n
y de a lc a n z a r esca la s o p e ra tiva s eficien tes* )
Mucho de ello se ha alcanzado durante el período de tran
sición. Esta afirmación no es contradictoria con las reservas
que vengo realizando, críticas que se pretenden constructivas
para el futuro. En efecto, se ha seguido con rigor y puntualidad
el calendario de rebajas arancelarias convenido en el Anexo
t y ya tenemos un arancel aduanero externo común, lo que
no es poca cosa. Pero lejos estamos de la eliminación de res
tricciones de tipo arancelario (exacciones de efecto equivalente
a los derechos de aduana a la importación o a la exportación)
o no arancelario (medidas de efecto equivalente a restricciones
cuantitativas, por ejemplo) es decir, del derribamiento de cual
quier obstáculo que de manera directa o indirecta, actual o
potencial, dificulte o restrinja el libre intercambio de mercan
cías en la Comunidad del Sur. Ni qué hablar de las otras
tres libertades básicas, la de circulación de servicios, personas
y capitales, aún en estado por demás embrionario.
Respecto de la coordinación de políticas macroeconómicas
de los Estados miembros, nos enfrentamos con graves dificul
tades derivadas de las notables diferencias en los índices de
inflación, PBI, deuda pública interna y externa, etc., de los
cuatro países.
C) C aracterísticas p rin cip a le s
§ 17. U n T r a t a d o i n t e r n a c i o n a l . — f El Tratado de Asun

ción ya ha sido caracterizado16como un “acuerdo internacional,
subregional, abierto y plurilateral, provisorio y programático”, )
caracterización que comparto y a la que agregaré otros rasgos
que considero distintivos.
16 Véase B asald ú a , Ricardo X., El Mercosur y las etapas de la integra

ción, E D , t. 160, p. 818.
La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados17

define a los tratados en su artículo 2Q, apartado l e, inciso a,
como “u n a c u e rd o in te rn a c io n a l c e le b ra d o p o r escrito en tre E s
ta d os y re g id o p o r el d erech o in tern a cio n a l, y a con ste en u n
d o c u m e n to ú n ic o o en d os o m á s in s tru m e n to s con exos y c u a l
q u ie r a q u e sea su d e n o m in a c ió n p a r t ic u la r ” . (El de Asunción
es entonces \un tratado:)
a) ( S u b r e g io n a l. En efecto, el Mercosur se enmarca dentro

de un acuerdo regional más amplio, la ALADI, y tiende a crear
un mercado común entre cuatro de sus once firmantes. Vincula
a un número de Estados con identidad de intereses sobre una
región geográfica determinada^
b) (.A b i e r t o . El T.A. está abierto, mediante la aceptación

unánime de los socios, a la participación de los restantes
miembros de la ALAD I y solo a ellos.) El art. 20, T.A., pres
cribe que cualquiera de estos países puede solicitar la ad
hesión, transcurridos cinco años de vigencia del Tratado o
antes, si es que el candidato no forma parte de (otros) es
quemas de integración subregional o de una asociación ex-
trarregional. El Mercosur firmó con Chile, el 25/7/96, en la
reunión Cumbre de San Luis, un acuerdo de asociación que
persigue la conformación de una zona de libre comercio
para el 80% de los productos en un plazo de 10 años, me
diante el desgravamiento progresivo, lineal y automático de
los aranceles, en un calendario que empezará a correr en
1997. Así, Chile no se ha incorporado todavía como miembro
pleno del Mercosur (como socio), sino como asociado en ma
teria de libre intercambio de mercancías. Con Bolivia y Ve
nezuela están avanzadas las negociaciones en el mismo sen
tido y se prevé que los respectivos acuerdos sean firmados
a principios de 1997.
c) |M u ltila te r a l. O plurilateral, es decir celebrado por va

rios sujetos de derecho internacional.)
17 “Convención do Viona sobre el Derecho de los Tratados”, aprobada

por lii Argentina por Iny 19.866 (B O , 11/1/73).
d)^Provisorio. El de Asunción era, en su origen, un Tra

tado provisorio, que establecía un programa a cumplir en un ^
tiempo determinadoj (desde su entrada en vigencia í hasta e l )
31 de diciembre dej_1994)Jy señalaba al mercado común como
el objetivo a lograr, al final de ese período transitorio. [El Pro
tocolo de P uro Preto, parte integrante del T.A.,(lo ha modificado
en buena parte manteniendo sus objetivos, y ya no tiene limites
temporales (“tendrá duración indefinida”, art. 48, POP)]
e) Programático. Es decir que fija un programa y pone

a cargó de las instituciones su desarrollo posterior. Todo ello
basado en los principios de gradualidad, flexibilidad y equili
b rio que orientan la construcción del sistemauPreámbulo, T.A.).
§ 18. E i M ercosur es u n esquem a g obernado po r lo s E s

. — Creo que ya me he referido suficientemen
t a d o s m ie m b r o s
te a esta característica. Quiero solamente destacar otra vez

el riesgo que significa perseguir un objetivo tan ambicioso con
un sistema de gobierno absolutamente dependiente de los
miembrosj _Rescato y apuesto al objetivo, y espero que la evo
lución propia y necesaria del sistema señale claramente, para
todos, la necesidad de la supranacionalidad por la que muchos
bregamos desde hace algún tiempo.
§ 19. \ e l T r a t a d o d e A s u n c i ó n e s t á f u n d a d o e n l a r e c i
— El artículo 2Qdel T.A. dice que: “El Mercado Co
p r o c id a d .
mún estará fundado en la reciprocidad de derechos y obliga

ciones entre los Estados Partes”i
Como ya un autor lo ha señalado18,(en las Comunidades
Europeas no rige este principio| (Los tratado^ no se limitan
a crear obligaciones recíprocas entre las diferentes partes con
tratantes, sino que(establecen un orden jurídico nuevo en vir
tud del cual un Estado miembro no puede dispensarse de cum-
18 B asald ú a , Ricardo X., Derecho aduanero, Abeledo-Perrot, Bueno* Ai

res, 1992, p. 308.
plir las obligaciones contraídas invocando el incumplimiento

de la otra parte19]. \
Âsí, los Estados miembros)no quedan sometidos a la vo
luntad de sus socios a la hora de respetar y de hacer respetar
los compromisos contraídos, sino que se [someten al derecho
comunitario que prevé todos los mecanismos necesarios para
asegurar la aplicación uniforme del derecho originario y de
rivado en la totalidad del espacio común)20.
D ) Anexo práctico
Sección 1
a) Tratado de Montevideo de 1960 (ALA LC ): Artículo 1.

b) Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI): Artículos 1
a 7.
c) Tratado de Asunción: Artículos 1 a 3, 5, 7, 8, 18, 20
a 23.
d) Protocolo de Ouro Preto: Artículos 34, 35, 45 a 48, 50, 53.
Sección 2
FUEN TES D OCUM ENTALES
a) Preámbulo del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI).
“anim ados por el propósito de fortalecer los lazos de amistad y

solidaridad entre sus pueblos.
PERSUADIDOS de que la integración económica regional constituye
uno de los principales medios para que los países de América Latina
puedan acelerar su proceso de desarrollo económico y social a ñn
de asegurar un mejor nivel de vida para sus pueblos.
i» Santancin “Costa c/E.N.E.L.”, ya citada y transcripta en el “Anexo

práctico" d a l capítulo antorior.
ao VriniiHc Io n en p i t i l l o « h u c o s ív o s , e n e s p e c ia l e l i n s t i t u c i o n a l y e l r e f e r id o
a la a p lic a c ió n d u l c la r u c h o c o m u n i t a r i o en lo s e s p a c i o s i n t e r n o s .
DECIDIDOS a renovar el proceso de integración latinoamericano

y a establecer objetivos y mecanismos compatibles con la realidad
de la región.
SEGUROS de que la continuación de dicho proceso requiere apro
vechar la experiencia positiva obtenida en la aplicación del Tratado
de Montevideo del 18 de febrero de 1960.
CONSCIENTES de que es necesario asegurar un tratamiento espe
cial para los países de menor desarrollo económico relativo.
DISPUESTOS a impulsar el desarrollo de vínculos de solidaridad
y cooperación con otros países y áreas de integración de América
Latina, a fin de promover un proceso convergente que conduzca al
establecimiento de un mercado común regional.
CONVENCIDOS de la necesidad de contribuir a la obtención de un
nuevo esquema de cooperación horizontal entre países en vías de
desarrollo y sus áreas de integración, inspirado en los principios del
derecho internacional en materia de desarrollo.
TENIENDO EN CUENTA la decisión adoptada por las Partes Con
tratantes del Acuerdo General de Aranceles y Comercio, que permite
concertar acuerdos generales regionales o generales entre países en
vías de desarrollo con el fin de reducir o eliminar mutuamente las
trabas a su comercio recíproco.
CONVIENEN en suscribir el presente Tratado el cual sustituirá,
conforme las disposiciones en el mismo contenidas, al Tratado que
instituye la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.”
b) Preámbulo del Tratado Constitutivo del Mercado Co

mún del Sur (Asunción, 26/3/91).
“L a República Argentina, la República Federativa del Brasil, la
República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, en ade
lante denominados ‘Estados Partes’:
co n sid eran d o que la ampliación de las actuales dimensiones de
sus mercados nacionales, a través de la integración, constituye con
dición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo con ju s
ticia social;
ENTENDIENDO que ese objetivo debe ser alcanzado mediante el
más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preser
vación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones
físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la com-
plementación de los diferentes sectores de la economía, con base on
los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio;
ten ien d o EN cu en ta la evolución de los acontecimientos intor
nacionales, en especial la consolidación de grandes espacios ocond
micos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional

para sus países;
expresan do que este proceso de integración constituye una res
puesta adecuada a tales acontecimientos;
c o n scien tes de que el presente Tratado debe ser considerado
como un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al desarrollo en forma
progresiva de la integración de América Latina, conforme al objetivo
del Tratado de Montevideo de 1980;
convencidos de la necesidad de promover el desarrollo científico
y tecnológico de los Estados Partes y de modernizar sus economías
para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles
a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes;
r e a f ir m a n d o su voluntad política de dejar establecidas las bases
p a ra una unión cada vez m ás estrecha entre sus pueblos, con la fi
n alid ad de alcan zar los objetivos a rrib a m encionados;
ACUERDAN [. . .]”.
Sección 3
P R E G U N T A S Y E J E R C IC IO S
1. En un mapa de América (¿se anima a dibujarlo?) dis

tinga los grupos de países que transitan por experiencias de
integración. Indique cuáles son los que tienen por objetivo la
constitución de zonas de libre comercio, uniones aduaneras o
mercados comunes.
2. ¿Qué le sugiere el trabajo terminado?
3. ¿Cuáles son las trabas, de cualquier tipo, que puede
imaginar a la libre circulación de personas, mercancías, ser
vicios y capitales entre los países americanos?
4. Conteste la misma pregunta anterior, pero centrando
su atención en el Mercosur.
5. Compare estas respuestas con las dadas en el cues
tionario referido a Europa y saque tres conclusiones.
6. Examine el T.A. ¿Es un tratado marco o un tratado
ley? ¿Está abierto a la participación de otros países o cerrado
a ella? ¿Es un tratado con término de duración o de duración
indefinida? ¿Cuáles son las condiciones de adhesión de un nue
vo Estado al grupo? ¿Podría el Mercosur adherirse al NAFTA?
¿Por qué?
7. ¿En qué se parece el Mercosur a la ALADI? ¿En qué

se diferencia? (Compare, fundamentalmente, los dos preám
bulos y los primeros artículos de los tratados.)
8. ¿Por qué digo que para la constitución de un mercado
común es necesario crear instituciones supranacionales? Cri-
tíquelo.
9. Competencias: ¿Puede decirse que las competencias del
Mercosur son de atribución? Identifique una competencia ce
dida a las instituciones comunitarias y ejercida en exclusiva
por ellas. Identifique competencias paralelas o concurrentes
entre los órganos o instituciones del Mercosur y los nacionales.
10. Dé dos ejemplos de cada una de las libertades que
el T.A. enumera.
11. En 1995 se planteó un conflicto entre la Argentina
y el Brasil por cupos o contingentes en materia de automóviles.
¿Qué fue lo que pasó? ¿Se solucionó? ¿Cómo?
12. Consiga un ejemplar del acuerdo de cooperación UE-
Mercosur. Identifique sus puntos fundamentales. ¿Qué es lo
que se pretende, cuáles son sus alcances, en qué tiempos?
P a r t e S e g u n d a
INSTITUCIONES COMUNITARIAS
C a p ít u l o I I I
IN S T IT U C IO N E S D E LA S C O M U N ID A D E S
EUROPEAS*
A ) Introducción
L a s instituciones de la s C o m u n id ad es E u ro p e a s exh iben

u n ca rá c te r esen cialm en te dinám ico y h a n evolucionado en fo r
m a m a rc a d a desde su s orígen es h a sta n uestros días. E s t a evo
lución responde, por u n lado, a la con sign a de “p ro g re s iv id a d ”
en el proceso que los p a d re s creadores tu v ieron en m en te ( “E u
ropa no se h a rá de un solo golp e”) y, por otro, a dos n ecesidad es
* Bibliografía: A lo n s o G arcía , Ricardo, Derecho comunitario, derechos

nacionales y derecho común europeo, Civitas, M adrid, 1989; B ies c h e u v e l, Ba-
rend, D ell Edmund, y M arjolin , Robert, Relazione sulle istituzioni europee
(el informe de los tres sabios a la Comisión), RDE, 1980, ps. 196 y ss.; B ord-
chardì, K laus D., E l A B C del derecho comunitario, Oficina de Publicaciones
Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1991; F o ye r , Jean, Le
controle der Parlements nationaux sur le fonction normative des institutions
communautaires, RM C, 1979, ps. 161 y ss.; G u tié r re z Espada, Cesáreo, E l
sistema institucional de las Comunidades Europeas, Tecnos, M adrid, 1991;
Reflexiones sobre el sistema de constituciones políticas de las Comunidades
Europeas, GJCE E , t. 1989-D, ps. 75 y ss.; L agrange , Maurice, L e pru voir de
décision dans les Communautés Européennes: theórie et realité, R T D E , 1967,
ps. 1 y ss.; L e n a erts, Koen, Some reflections on the séparation o f powers in
thè European Community, C M L R , 1991, n9 28, ps. 11 a 35; M an ga s M artín ,
Araceli, “Aspectos jurídico institucionales de la realización de la U nión E u
ropea” en E l derecho comunitario europeo y su aplicación ju d icia l, M adrid,
Civitas, 1993, ps. 161 a 210; E l Comité de Representantes permanentes de
las Comunidades Europeas (un análisis del proceso de decisión), Centro du
Estudios Constitucionales, M adrid, 1980; E l Tratado de la U nión Europia:
análisis de su estructura general, G JC E E , 1992, D. 17, ps. 13 a 62; Síntoma
M. Filli ICI.ANII
evidentes: la adecuación de las instituciones tras las sucesivas

adhesiones de nuevos Estados y el aggiornamento de sus es
tructuras y de la extensión de sus poderes para hacer frente
a una realidad cada vez más compleja, profunda y abarcadora.
La transformación, lejos de haberse completado, es uno de los
temas centrales en la agenda de revisiones a los tratados que
se convino en Maastricht para 1996l.
En los ya más de cuarenta años que transcurrieron desde
el nacimiento de la primera de las Comunidades, la CECA, se
han unificado los organismos que rigen sus destinos, pero no
así las propias Comunidades. í La “Unión Europea” está confor
mada por tres Comunidades, liTCECA, la CE y la CEEAL con
“organos de dirección comunes, pero que desarrollan sus compe
tencias en el marco que cada uno de sus Tratados les asignan.)
Sería necesario, por tanto, referirse a cada una de las ins
tituciones en el marco de cada uno de los Tratados, pero solo
describiré el sistema actual de la CE, con alguna breve refe
rencia a los demás2.
institucional y jurídico de las Comunidades Europeas, m aterial de estudio

del Diplomado en Estudios de la Integración Europea, Colegio de México,
1995; Derecho comunitario europeo y derecho español, “Los órganos auxiliares
de las Comunidades Europeas: el Comité Consultivo C E C A , el Comité Eco
nómico y Social y el Tribunal de Cuentas”, 28 ed., Tecnos, M adrid, 1987, ps.
147 a 191; N o el , Emile, Las instituciones de la Comunidad Europea, Oficina
de Publicaciones de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1992; P asetti
B ombardella , Francesco, Le Parlement face au Conseil, RDE, 1987, ps. 67 y
ss.; S chrans , Guy, “L a estructura de la Com unidad” en Treinta años de derecho
comunitario, Comisión de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1981, ps.
17 a 32.
1 E l proceso de cambio y acomodamiento es incesante. Iremos seña
lando algunos hitos en el largo y complejo camino. Así, por ejemplo, el “Con
venio relativo a ciertas instituciones comunes a las tres Com unidades”, fir
mado en Roma conjuntamente con los Tratados fundacionales de la C E E y
del Euratom, y en virtud del cual existen, desde entonces, un único P a rla
mento y un único Tribunal de Justicia. El “Tratado de Fusión de los Eje
cutivos”, firmado en Bruselas en 1967 y por el que se unificaron las Comisiones
y los Consejos de las tres Comunidades; el “Acta Única E uropea”, que se
firmó los días 17 y 28 de febrero de 1986, que amplió las competencias de
la Com unidad e introdujo significativas modificaciones en las normas de fun
cionamiento de sus instituciones. Y el m ás reciente “Tratado de la Unión
Europea” (T U E ), firmado en M aastricht el 7/2/92.
2 Ello por varias razones. En primer lugar, porque la C E C A está con
denada a desaparecer, ya que se le previó una vigencia de cincuenta años
I n s t it u c io n e s de las c o m u n id a d e s europeas 115
Las instituciones comunitarias asumen la ciclópea tarea

de edificar la unión de Europa día a día. Los Tratados pusieron
los cimientos, pero había que construir el edificio. Fueron cua
tro los organismos originales: la Comisión (denominada en el
Tratado CECA “Alta Autoridad”), el Consejo, el Parlamento
Europeo y el Tribunal de Justicia (arts. 7Q, T.CECA; 4Q, T.CE,
y 3Q, T.CEEA). A estas cuatro instituciones principales se ha
sumado, con Maastricht, una quinta: el Tribunal de Cuentas,
que era hasta ahora, y con otros, un órgano auxiliar de la
Comunidad.
Con intención puramente descriptiva, podríamos calificar
a las dos primeras instituciones (la Comisión y el Consejo),
de “organismos dinámicos y de decisión”, mientras que, a las
tres restantes, de organismos de control político (el Parlamen
to), jurídico (el Tribunal de Justicia) y de los ingresos y gastos
comunitarios (el Tribunal de Cuentas). Pero nada es tan sen
cillo en la Unión Europea. Como veremos, las competencias
y atribuciones no son tan definidas y muchas veces se com
parten3.
(art. 97, T.C E C A, no modificado en el T U E ) por lo que su vida se extinguirá

en el cercano 2002. N o parece que la intención sea prorrogar el Tratado
sino, más bien, que la limitada materia que regula, la creación de un a unión
aduanera parcial y de un mercado común que afecta tan solo a la producción
carbosiderúrgica, sea asum ida en el ámbito del T.CE. Por su parte, el T .C E E A
o “Euratom ” regula también una materia muy específica, la energía atómica,
y sus disposiciones de carácter institucional son prácticamente idénticas a
las del T.CE. Este último, finalmente, tiene un alcance inmensamente mayor.
Sus objetivos inmediatos no son solo la creación de una completa unión adua
nera, comprensiva de todas las mercaderías y productos originarios y en libre
tránsito, sino la creación de un mercado común, con la puesta en pie de las
cuatro libertades básicas: las de circulación de mercancías, personas, servicios
y capitales. Su objetivo mediato - y próxim o-, es el de una completa unión
económica y, aunque algo resistida, también política.
3 Refiriéndose a la separación de poderes, dice Koen L eanerts (Some
reflections on the separation o f powers in the European Community, C M L R ,
1991, n8 28, p. 12): “It simply appears impossible to characterize the several
Community institutions as holders of one or the other powers since a close
analysis, o f their prerogatives certainly does not indicate a clear cut betw een
the legislative and the executive branches o f the Community Goverment”
Kn el mismo sentido, S haw dice que: “there is no single legislative or execu tive
procedure which can be described in simple terms” (S haw , Josephine, B u n >
pean Comm unity law, M acM illan, Londres, 1993, p. 51).
El Consejo de Ministros, como institución representativa

de los Estados miembros, es el órgano de expresión de los
intereses particulares de cada uno de ellos. La Comisión sim
boliza y persigue el interés general de la Comunidad, con in
dependencia de los intereses estatales. El Parlamento es el
representante de los pueblos de Europa, y el Tribunal de Jus
ticia actúa como custodio de la legalidad y del orden comu
nitario, incluso frente a los demás poderes.
Con esto, pareciera que el esquema toma, desde el origen,
tres instituciones del sistema tripartito clásico (el Parlamento,
el Consejo y el Tribunal), pero en rigor dista mucho de pa
recerse a sus referentes estatales modernos. Como luego com
probaremos, solo el Tribunal de Justicia cumple el rol natural
que le reconocemos en el sistema institucional de los Estados,
el de ejercicio exclusivo de la función jurisdiccional. De las
demás instituciones, no puede decirse que sean, en puridad,
legislativos (Parlamento) o ejecutivos (Comisión y Consejo), por
que comparten, en mayor o en menor medida, el ejercicio de
las funciones de dirección política, producción normativa, eje
cución y control4.
El reparto de poderes entre estas tres instituciones parece
responder, antes que a una diferencia de funciones, a los di
versos elementos e intereses que componen las Comunidades,
al peso que se concede a cada uno de ellos, y a los necesarios
compromisos políticos a los que han debido llegar quienes pu
jan, desde siempre, por un sistema institucional muy fuerte
y efectivo y los que pretenden, también desde siempre, recortar
las competencias del sistema supranacional, hacerlo lo más
intergubernamental posible y ceder lo menos posible en tér
minos de soberanía.
Por mi parte, creo que en el estado actual de las cosas
esta discusión, que enfrenta cada tanto a los “federalistas”
por un lado, y a los “intergubermentalistas” por el otro, ha
perdido mucho de su sentido5. Es que la Unión Europea, gra
4 G arcía dk E n te r r ía , Eduardo y otros, Tratado de derecho comunitario

europeo, CivitaH, M adrid, 1986, p. 116. Así, por ejemplo, en el desarrollo de
este capítulo piiHiiromos revista a la eterna lucha del Parlamento por llegar
a ser el lotfinlndor di* Im Comunidad y veremos sus progresos en dicho sentido.
n Tanto putnLido como I o h discursos independentistas de grupos extre-
mÍHliiH Km qun, mu» nllit del rtmguardo de las identidades nacionales y re-
I n s t it u c io n e s de l a s c o m u n id a d e s europeas 117
cias a permanentes cesiones o transferencias de soberanía de

los miembros y a un esquema institucional dinámico y efectivo,
ha superado largamente la etapa de una unión aduanera, cons
tituyéndose en un verdadero mercado común que se dirige a
pasos muy firmes a la unión económica y política. Detener
el proceso no parece posible o, en todo caso, acarrearía con
secuencias nefastas.
Durante estos cuarenta años, y merced a la práctica fun-
cionalista y al efecto spill over que todo comprometedlas com-
petencias iniciales de la Comunidad, limitadas inicialmente
a ámbitos muy específicos (política comercial, política cté la
competencia, política agrícola, etc.) se han visto ampliadas a
una cantidad de áreas por entonces ni siquiera imaginadas
(v. gr., política de medio ambiente o de protección al consu
midor), pero necesarias para el funcionamiento pleno del mer
cado común. Hoy es muy difícil encontrar un campo de acción
económico, político o social en Europa que no esté influenciado,
de algún modo u otro, por la Unión Europea.
Es evidente que la interdependencia es cada vez mayor
y el compromiso con “lo comunitario”, cada vez más fuerte.
Así, no se puede retroceder, pretendiendo recuperar funciones
cedidas o transferidas o limitar el poderoso andar de las ins
tituciones supranacionales, sino, por el contrario, avanzar, pro
fundizando en lo que se parece ya mucho a una verdadera
federación de Estados6.
Por supuesto que esto no seduce a todos. Así lo demuestra
la decisión del Reino Unido primero y de Dinamarca después,
de mantenerse, por ahora, fuera {opting out) del capítulo de
la política social y de la unión monetaria convenida en Maas
tricht (¡los acerca demasiado a la unión política!). Estas re
sistencias deberán ceder con el tiempo si se quiere, y a no
dudar que así es, despejar el fantasma de la “Europa a la
carta”, a dos, tres o diez velocidades o dejar la fabulosa ex-
gionales, en el que todos están interesados, ¡la realidad de hoy impone In

necesidad de orientar el discurso a la independencia de la m ism a Europn!
lo que no parece posible.
6 Véase sobre ello el capítulo primero del presente.
periencia anclada e impedida de alcanzar lo que está llamada

a ser7.
Las instituciones tienen mucho que ver en todo este com
plejo proceso, y su conformación, poderes y equilibrios son un
buen ejemplo de las muchas virtudes y de algunos de los de
fectos de esta fascinante Europa.
Ocupémonos entonces de ellas. Describiré primero las cin
co principales y luego me referiré, más brevemente, a los ór
ganos auxiliares.
B ) La Comisión
§ 20. N a t u r a l e z a . — Esta es la institución comunitaria

por excelencia y la más original. |La Comisión de las Comu
nidades Europeas es la gestora e iniciadora de la política co
munitaria, la garante del interés comunitario y el verdadero
motor de las Comunidades. Tiene su sede en Bruselas] aunque
algunos de sus servicios trabajan en Lmæmburgo.
Conforme al artículo 155 del T.CE(ía Comisión, “con el
objeto de garantizar el funcionamiento y el desarrollo del mer
cado común’^
Debe, ante todo, velar por la aplicación de las dispo
siciones del Tratado y del derecho derivado de las instituciones.
(b) Dispone de un poder general de iniciativa normativa.
(c) Dispone de un poder normativo para ciertas hipótesis
y participa, a través de su propuesta, de la labor normativa
del Consejo y del Parlamento, y
d) Ejerce la competencia que cada Consejo le atribuye para
los actos emanados de él8.
7 Sobre el atribulado proceso de ratificación de los acuerdos de M aas

tricht y las querellas entre eurófobos y europeístas, pueden verse mis trabajos:
E l Tratado de Maastricht, hoy (una reflexión acerca de los motivos del “no”
danés, del “sí” irlandés y del “n i” francés a Maastricht y de sus posibles con
secuencias), L L , diario del 26/8/93, “Secc. Actualidad”, y E l Tratado de M a as
tricht, hoy. Reflexiones luego de la crisis del sistema monetario europeo, L L ,
t. 1994-D, ps. 1190 y siguientes.
8 Cfr. C a t a la n o , Nicola, y S c ar pa , Riccardo, Principios de derecho co
munitario, Tecnos, M adrid, 1988, p. 51.
I n s t it u c io n e s de l a s c o m u n id a d e s eu ropeas 119
§ 21. C o m p o s ic ió n y c o n d ic io n e s d e n o m b r a m ie n to y d e s e m
p e ñ o . — (L a C om isión se in te g ra con veinte C o m is a rio s 9, dos
n acion ales por cada uno de “los g ra n d e s ” (e l R ein o U n id o , F r a n
cia, A le m a n ia , It a lia y E s p a ñ a ) y uno por cada uno de los
otros d iez. S u m a n d a to d u ra cinco años y p u ed en ser re e le
gid os indefin idam en te/ vLos C o m isa rio s deben ejercer su s fu n
ciones con a b so lu ta indepen den cia, lib re s de c u a lq u ie r p resión
de sus E stados nacionales y en beneficio del interés gen eral de
la C o m u n id a d ]
iS o n p e rso n a lid a d es p ro p u e sta s por sus respectivos G o b ie r
nos y de sig n ad o s por “los qu in ce” p re v ia con sulta a l P re sid e n te
de la Com isión. P o r su parte, j b I P re sid e n te de la C om isión
se elige de com ún acuerdo por los G obierríoi" de los E sta d o s
m iem bros, p re v ia con sulta al P a r la m e n t o ._ U n a vez d e s ig n a
dos, el P re sid e n te y los d em ás C o m isario s se som eten cole
g ia d a m e n te a l voto de aprobación del Parlam ente^10.
ItLos C o m isa rio s term in a n su s m an d ato s a la fin alización
del respectivo período, o por fallecim ien to, d im isió n v o lu n ta ria ,
cese (si d e jan de re u n ir la s condiciones de in d epen den cia y
cap a c id ad n ece sa ria s p a ra su elección), o m oción de ce n su ra
contra la C o m isión en pleno por p a rte del Parlam ente^
E l cargo de C o m isario a c a rre a el cum plim ien to de estric
tísim os d e be res de secreto profesion al, h on estidad y decoro d u
ran te su actuación y tam bién lu ego "de que ella fin a liza. El
T rib u n a l de Ju sticia sanciona, a in stan cias del C o n sejo o de
la p ro p ia C om isión, los in cu m plim ien tos a estos d e b e res con
el cese en la función y la privación de los derechos pasivos
(a rts. 157 y 160, T .C E ).
9 Art. 157, T.CE, reformado por las recientes adhesiones de Suecia, F in

landia y Austria. El número de Comisarios y a parece excesivo y, previendo
futuras y seguras ampliaciones de la Comunidad, se estudian la s posibilidades
de reducirlo a un Comisario por Estado miembro o a un número todavía
inferior.
10 E sta modificación, introducida por el art. G del T U E , es una m uestra
de los esfuerzos realizados para fortalecer el rol del Parlam ento en el control
del Ejecutivo, al que ahora no solo puede interpelar, pedir informes, censurar
y pedir su dimisión en pleno, sino que también puede aprobar o reprobar
desde el inicio en su plan de trabajo y proyecto, tal como en los regímenes
parlam entarios (sesión de investidura). Nótese, adem ás, que p ara favorocor
oste control se ha hecho coincidir el mandato de los Comisarios (antes di'
cuatro años y ahora de cinco) con el de los eurodiputados.
§ 22. S e s i o n e s , y f o r m a d e t r a b a j o . — ( La Comisión es
un órgano colegiada (lo que implica solidaridad y correspon
sabilidad en su actuación)! en el que las decisiones se adoptan
por mayoría simple. Sesiona convocada por su Presidenté cada
vez que lo considera necesario, generalmente una vez por se-
m anaO y a puertas cerradas^ El trabajo interno es coordinado
por el Presidente y existen varios vicepresidentes, quienes tie
nen la única función, como tales, de reemplazar al Presidente
en el supuesto de que no pueda desarrollar normalmente sus
tareas.
El volumen de tareas que maneja la Comisión es enorme.
Para afrontarlo| se recurrió al trabajo en Comisiones y en Di
recciones* Generales con determinadas áreas de competencia
específics) (de medio ambiente, de industria, de competencia,
de presupuesto, etc.).
t
La Comisión tiene dos formas de decidir: a) en la reunión
Jomisarios, con el correspondiente orden del día, o b ) por
el “procedimiento escrito” que consiste en la elaboración, por uno
de los Comisarios, de alguna propuesta y su circulación entre
todos los demás por un plazo determinado, luego del cual, si
no merece reservas u objeciones, se considera adoptada por
la Comisión con constancia en el acta de la reunión inmediata
posterior!
\El trabajo fundamental de la Comisión consiste en la ela
boración de las propuestas normativas; en el control y guardia
del respeto a los tratados y a las normas comunitarias por
Estados y personas y en su esencial función moderadora entre
los Estados miembros o entre el Consejo y el Parlamento!12.
§ 23. P o d e r e s . — La ômisión tiene, en el ámbito que

cada uno "He los Tratados le asigna y define (arts. 8Q y ss.,
T.CECA; 155 y ss., T.CE, y 124, Euratom), poderes de control,
normativos, de decisión y de gestión.
( 11 (}u o es el mínimo previsto en el “Reglamento Interno de la Comisión”

del 17/2/93 (I)O C E , n° L 230, 11/9/93).
Cflr. M a n ija n M a r t í n , Araceli, Sistema institucional y jurídico de las
Com unidad ?h Buropvaa, material de estudio para el Diplomado de Estudios
EuropnoM, CoIpkío <!*' Mrixico, 1995, p. 7.
I n s t it u c io n e s de la s c o m u n id a d e s europeas 121
a) |Poderes de control. Como guar diana de los Tratados

(art. 155, T.CE) vigila el cumplimiento del derecho originario
(tratados, protocolos, anexos y modificaciones) y\derivado (nor
mas emanadas de los organismos comunitarios)] Así, entre la
innumerable cantidad de tareas que desarrolla, debe, por ejem
plo, vigilar la correcta aplicación del derecho comunitario en
los Estados miembros; controlar que los funcionarios de aduana
trabajen adecuadamente; verificar que el arancel externo co
mún y el porcentaje del IVA que los Estados deben aportar
al presupuesto de la Unión sean bien ingresados a las arcas
comunitarias; cuidar que los dineros de la Unión Europea sean
bien aplicados en los Estados miembros y que exista compe
tencia leal entre las empresas.
El Tratado la ayuda porque, además de dotarla de los me
dios para que pueda cumplir con sus funciones, compromete
y obliga a los Estados miembros a colaborar en la consecución
de los objetivos comunitarios13.
i En el caso de que un Estado miembro no cumpla con las
normas del derecho comunitario, la Comisión comunica el in
cumplimiento a dicho Estado y le ofrece la posibilidad de pre
sentar su descargo. Si el Estado no contesta, mantiene la me
dida denunciada, o no justifica suficientemente su conducta,
la Comisión emite un dictamen motivado al que el Estado debe
atenerse en el plazo fijado. De persistir en el incumplimiento,
la Comisión puede recurrir al Tribunal de Justicia por la vía
del recurso de incumplimiento (art. 169, T.CE). Un Estado
miembro también pueden denunciar a otro por incumplimiento,
sometiendo primero la cuestión a la Comisión y luego al Tri
bunal (art. 170, T.CE). La decisión del TJCE es vinculante,
tanto para el Estado miembro, como para las instituciones co
munitarias!, y el incumplimiento de la sentencia puede acarrear
13 E l art. 59, T.CE, dice: “Los Estados miembros adoptarán todas las
medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento
de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos
de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumpli
miento de su misión. Los Estados m iembros se abstendrán de todas aquelln*
medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del preaonU’
Tratado”.
la imposición de severas multas a los Estados miembros re

misos (art. 171, T.CE)14.
Por otro lado, la Comisiói^ puede también dirigirse direc
tamente a los particulares (personas físicas o jurídicas) e im
ponerles sanciones de multa/ Esta atribución se observa, fun
damentalmente, en el ámbito del derecho de la competencia
(arts. 85 y ss., T.CE y Reglam. 17 del Consejo).
b)( Poderes normativos y de decisión. La Comisión es la

iniciadora del proceso de elaboración normativa; y como tal,
“él motor” de las Comunidades. Esta exclusividad de iniciativa
normativa en cabeza de la defensora del interés comunitario,
y la consecuente posibilidad de manejo de la “oportunidad”,
es yna de las claves del éxito del sistema.
Toda iniciativa legislativa parte de la Comisión15 pero se
resuelve en el Consejo o entre el Consejo y el Parlamento)
El diálogo Comisión/Consejo o Comisión/Consejo/ParlameiAo
obliga a una permanente cooperación entre los órganos comu
nitarios. En efecto, el Consejo, para modificar una propuesta
de la Comisión, necesita la unanimidad (art. 189 A. 1, T.CE).
La Comisión, por su parte, puede, si encuentra oposición en
el Consejo, modificar su propuesta tantas veces como quiera
para facilitar el logro de las mayorías en el Consejo (art. 189
A.2, T.CE). Es decir, que sin propuesta de la Comisión no exis
te norma comunitaria y, sin la adopción por parte del Consejo
(o del Consejo y el Parlamento en los casos en que el Tratado
establece el sistema de codecisión), tampoco.
La Comisión está autorizada a dictar reglamentos, direc
tivas y decisiones (art. 189, T.CE), todas normas de carácter
obligatorio. Pero, salvo delegación del Consejo, .no es habitual
14 E sta es una novedad añadida por el T U E (art. G). H asta entonces,

si bien dotadas de un indudable peso político, las sentencias del Tribunal
eran^nQLeramente declarativas.
Q I ^ L a facultad de iniciativa, siempre privativa de la Comisión, se ha
visto enriquecida con un aporte del Tratado de la Unión Europea (art. G,
que añadió el art. 138 A, T.CE). El Parlamento Europeo puede ahora, por
decisión de la mayoría, solicitar a la Comisión que presente las propuestas
oportunas sobre cualquier asunto que, a juicio de aquel, requiera la elabo
ración de un acto comunitario para la aplicación del Tratado.
v e r reg lam e n to s (la s “leyes” de la C o m u n id a d ) dictados por

la Com isión y, en rigor, los que p u eda dictar por d elegación 16
son casi siem pre de ejecución.
( P u ede adem ás »form ular recom endaciones o em itir dictám e
nes (art. 155, T. C E )) que, aun qu e no vinculan a sus destinatarios
(art. 189, T .C E ), son m uy respetados porque constituyen, por lo
general, el nivel inicial de u n a norm a ju ríd ic a posterior.
P o r otro lado, la C om isión a d m in istra la s “c lá u su la s de
s a lv a g u a r d ia ”, es décir aqu ellos m ecan ism os qu e p e rm ite n con
ceder exenciones tem p o rale s al cum plim ien to de la s n o rm as
c o m u n itarias en casos excepcionales]! A sí, la C om isión , an te
el pedido de u n E sta d o m iem bro afectado, v a lo r a rá si existen
p ro b le m a s o circun stan cias especiales qu e lo autoricen a e x i
m irse tem p o ralm e n te del cum plim iento de las n o rm as com u
n ita ria s, procu ran do lim ita r al m áxim o c u a lq u ie r alteración
en el fun cion am ien to del m ercado com ún.
c) ^ P o d e re s d e g e s tió n . P o r últim o, la C om isión a d m in istra

los fondos com unitarios. E stos son:
1 ) el Fondo E u ro p e o de D e sa rro llo ( F E D ) 17;
2) el Fondo S ocial E u ro peo ( F S E ) 18;
3 ) el Fondo E u ro p e o de O rien tación y G a ra n tía A g ríc o la
( F E O G A ) 19,~~y~~ \
4) el Fondo de D e sa rro llo R egion al ( F E D E R ) 20]
16 E l Consejo está obligado a delegar poderes de ejecución en la Comisión

(art. 145, T.CE). Si no lo hace, debe decir por qué.
17 E l F E D es el principal instrumento comunitario, y posiblemente in
ternacional, de cooperación al desarrollo. Destinado a financiar el desarrollo
principalmente de los países y territorios de u ltram ar (ex colonias de los
miembros), el séptimo fondo, actualmente vigente, dispone de 10.800 millones
de ecus para 69 países. Los fondos no provienen de los presupuestos comu
nitarios, sino de aportaciones específicas de los Estados miembros.
18 El FSE está destinado a mejorar las posibilidades de empleo de los
trabajadores de la Unión, fomentando la movilidad geográfica y la profesio-
nalidad, capacitándolos para adaptarlos a las transformaciones industriales
y a los cambios en los sistemas de producción.
19 Este fondo se constituyó para contribuir a la financiación del gasto
de la Política Agrícola Com unitaria (PAC), que históricamente se ha llevado
(Esta nota continúa en la página siguiente)
20 El F E D E R es el principal instrumento financiero de la “Política dn
Cohesión Económica y Social” de la Comunidad, es decir para enfrentar y «»II-
(Esta nota continúa tn la página
C) E l Consejo de M inistros
§ 24. N a t u r a l e z a . — El Consejo de Ministros* única ins

titución comunitaria en la que están presentes los intereses
de los Estados miembros^ fue desde el inicio (y fes todavía en
esencia),' “el legislativo comunitario”,
La (Comunidad Europea soporta, desde sus orígenes, la
crítica a su “déficit democrático”. La recurrente mención re
sulta bastante insoportable para los europeos si se piensa, por
un lado, que son los inventores de la democracia en sus formas
clásica y moderna y, por el otro, que una de las condiciones
para ser miembro es, precisamente, la de ser un Estado de
mocrático. Así, se ha llegado a decir que si la Comunidad
Europea solicitara su propia adhesión se vería rechazada . . .
Es que, en rigor, el que dicta las leyes de la Comunidad
que, como ya lo apunté y luego desarrollaré, se aplican de
manera automática y prevalente sobre todo el espacio comu
nitario y afectan no solo a los Estados sino, fundamentalmente,
a los operadores económicos (los particulares, las empresas)
es el Consejo. Y este órgano está integrado por representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros.
1 El Parlamento Europeo, que es el que representa a los
pueblos de Europa, sigue bregando todavía por adquirir el ple
no de la facultad legisferante que le da sentidq21.
(Continuación de la nota 19)

en subsidios, ayudas directas a los productores y medidas compensatorias,
cerca de las dos terceras partes del presupuesto comunitario. L a PA C está
en franca revisión, por suerte para propios y extraños. E l presupuesto del
F E O G A para 1992 ascendió a 35.800 millones de ecus y el estimado para
1997 es de 37.300 millones (fuente: Breve diccionario del Tratado de la Unión
Europea, Antonio Remiro Brotóns (editor), C ER I, M adrid, 1993, p. 134).
m inar las diferencias estructurales entre países y regiones comunitarias. Los
créditos de los fondos estructurales para el período 1989/1993 fueron de 60.315
milloneH do ecua (fuente: ídem anterior, p. 132).
ai “El Parlamento Europeo se ha mostrado siempre muy insatisfecho
con huh podnroM Io^ímIiiLívoh; ha sido muy combativo, tenaz e impaciente y,
finftlmtnU', hi» '■m in n id o ’ algunos poderes al Consejo en el reciente Tratado
de la Unión Europtm” ( M a n o a h M a r t ín , Sistema . . . . p. 16).
I n s t it u c io n e s de las c o m u n id a d e s euro peas 125
Aunque es cierto que los miembros del Consejo, los le

gisladores comunitarios, tienen un origen democrático -par
ticipan de un gobierno elegido por sus respectivos pueblos y
se mantienen gracias al apoyo de los Parlamentos nacionales-,
también lo es que los ciudadanos europeos están acostumbra
dos a que las leyes que rigen sus destinos sean debatidas por
sus representantes legítimos en los respectivos Parlamentos
y sancionadas por ellos, y que su voz (la de sus representantes)
sea escuchada, gane o pierda. Hoy, por ejemplo, un ciudadano
español dedicado a la producción lechera por generaciones y
que no votó al gobierno de turno, debe “soportar” que un re
glamento dictado “allá lejos en Bruselas” lo obligue, por ejem
plo, a matar todas sus vacas y a dedicarse, en el futuro, a
fabricar tornillos22.
Otra respuesta habitual a la crítica al déficit democrático
es que la Comunidad solo legisla en aquellos sectores de acción
cedidos o transferidos por los Estados, incorporados en los Tra
tados con la necesaria aprobación de los Parlamentos nacio
nales, lo que legitimaría la actividad desplegada luego en esas
áreas por los organismos comunitarios. Esta es una verdad
a medias.
Es que, en la Comunidad, los límites de la transferencia de
competencias o atribuciones no aparecen demasiado claros23.
Las inicialmente previstas han sido constantemente ampliadas
22 M e gusta este ejemplo porque adem ás de que es real, me tocó ser

su testigo durante mi estadía de estudios en España. E l “gobierno de turno”
era el del P S O E de Felipe González y las vacas que hubo que sacrificar,
fundam entalm ente en Galicia, cerca de 50.000, por el exceso de leche y pro
ductos derivados de los países del norte.
Pero parece que a las pobres vacas les toca siempre servir de terrible
ejemplo. Escribo esta nota en el momento en que se desata la histeria co
lectiva en Europa por el “mal de la vaca loca” detectado principalmente en
G ran Bretaña. L a horrible enfermedad, que parece convertir los cerebros
de los inadvertidos consumidores en esponjas, ha obligado a los siempre fle
máticos ingleses a perder la compostura y literalmente “correr” en busca de
ayuda a la U E para financiar la solución final de los inocentes rumiantes.
Seguram ente Europa ayudará y, también seguramente, llam ará la atención
a los isleños respecto de lo que es y p ara lo que sirve la Comunidad, instándolos
a una mejor disposición para colaborar en lo que queda del camino.
23 Como apunta M illá n M o ro , Lucía, L a directiva como acto de uno
comunidad de Estados con integración pa rcial, RIE, 1980, ps. 81 y su., "i'l
problema de competencias compartidas o competencias estatales, lionv mi
a ámbitos no involucrados en los Tratados pero estrechamente

vinculadas a los objetivos básicos de las Comunidades (com
petencias implícitas)24. Esa ampliación se realiza recurriendo,
por ejemplo, a la vía del artículo 235 del T.CE (no reformado
en Maastricht), que autoriza al Consejo a adoptar cualquier
acción que aparezca como necesaria para lograr, en el funcio
namiento del mercado común, uno de los objetivos de la Co
munidad. Por esta vía, la CE ha legislado, por ejemplo, en
materia medioambiental, la defensa de los consumidores o la
política industrial. La indefinición apuntada, que se justifica
por el carácter esencialmente evolutivo de estos procesos, hace
que sea impredecible determinar a qué sectores o ámbitos se
irá extendiendo la legislación europea. En estos casos, como
vemos, los Parlamentos de los Estados miembros poco o nada
tienen que decir.
Pues bien, el “déficit democrático europeo”, sobre el que
se ha escrito mucho, ha sido una espina clavada en el sistema
institucional de las Comunidades. Estos cuarenta años de his
toria muestran una lenta pero continua “democratización” del
proceso.
Así hoy, luego de Maastricht, el Parlamento Europeo fue
elevado a la categoría de colegislador comunitario (legisla con
el Consejo). Este claro avance fue considerado insuficiente
por el propio Parlamento, que reclama la exclusividad en el
proceso de decisión normativa25. En efecto, la facultad del PE
de legislar con el Consejo (siempre a propuesta de la Comisión),
se limita a ciertas áreas, a saber: mercado interior, libre cir
culación de los trabajadores, libertad de establecimiento, re
conocimiento mutuo de diplomas, acceso a actividades asala
origen.en el hecho de que las Comunidades Europeas corresponden a un

tipo de sociedad de integración parcial, en la que tienen que coexistir com
petencias comunitarias, competencias estatales y competencias compartidas,
y sus respectivos ámbitos no pueden estar delimitados con nitidez”. Amplíese
en el punto respectivo.
24 En el caso del T.CE los fines están enunciados en su art. 2e.
2B El Parlamento, en su res. A3-0123/92, “celebra la ampliación, solo
en n l g u m i H ríroiiH, do Ioh poderes legislativos del Parlam ento y de sus posi-
b i l i d a d o N da control poro ‘liunonta’ que no se haya superado el déficit demo
crático parlamentario".
riadas, protección del consumidor y algunos aspectos del medio

ambiente.
La puerta está abierta a nuevos progresos con las reformas
de los Tratados que están en marcha.
Pero quiero ahora trasladar al lector una pregunta que
me hago y hago a otros desde que empecé a interesarme por
este admirable fenómeno de la integración europea. ¿Hubiera
sido posible lo que es hoy Europa sin el déficit democrático?
¿Hubiera sido posible con un legislador más democráticamente
legitimado, pero mucho menos ágil?
La Comunidad Europea despacha, todos los días, una enor
me cantidad de normas “típicas” (reglamentos, directivas, de
cisiones, recomendaciones, dictámenes, etc.). Basta examinar
un Boletín Oficial, o entrar a un Centro de Documentación
Europea para asistir, mudos de asombro, a la continua trans
misión de documentos comunitarios desde Bruselas. Hoy Eu
ropa, así como se pensó, así como se estructuró y "así como
se desarrolló, puede mostrar el envidiable trofeo del mercado
común; es el único sistema de integración, en el planeta, que
lo ha logrado.
Vuelvo a preguntar ahora, ¿lo hubiera conseguido si esa
inmensidad de normas hubiese tenido que ser adoptada por
el Parlamento que componen hoy más de seiscientos diputados,
con sus larguísimas (e imprescindibles) discusiones, objeciones,
idas y vueltas?
La pregunta es horrible. Mucho más para un natural de
estos lares, tan golpeados por sistemas autoritarios y conven
cido de las bondades de todo sistema democrático.
Para contestarla, como me respondió una vez el querido
profesor Ignacio Sotelo, hay que pensar una ecuación de dos
términos simples pero dramáticos: “democracia-efectividad” . Es
decir, intentar que el sistema sea tan democrático como sea
posible sin perder de vista el complejísimo objetivo.
En Europa han privilegiado la efectividad por sobre la de
mocracia por cuarenta años. Han logrado sus objetivos. Aho
ra, con cada vez más participación y compromiso ciudadano,
el término “democracia” de la ecuación tiende a prevalecer so
bre el término “efectividad”. Dejo el tema planteado, la <1¡ m
cusión en nuestro propio proceso debe producirse algún día

y espero que se encuentre para ambos términos el equilibrio
ideal.
Vuelvo al Consejo de Ministros. Además de legislar, el
Consejo es el órgano encargado de coordinar las políticas co
munitarias y de representar a la Unión Europea en los foros
internacionales y frente a terceros Estados. No obstante ello,
es una institución autónoma e independiente de los Estados
miembros, puede autoconvocarse y sus decisiones deben ser
cumplidas sin necesidad de ratificación de los Estados.
En el ejercicio de sus competencias está sometido al control,
jurídico por parte del Tribunal de Justicia y al control político)
(en forma de muy exigentes interpelaciones orales o escritas)
j del Parlamento^
§ 25. C o m p o s i c i ó n , — (Se integra con un representante

de rango ministerial del gobierno de cada Estado miembro26
-generalmente el Ministro de Asuntos Exteriores o los minis
tros del área específica de discusión (agricultura, hacienda,
transportes, energía, etc.)-, por lo que actualmente es un “Con
sejo de 15”.
El Presidente es la cabeza visible del Consejo y a él le
corresponde convocar a las sesiones, impulsar los trabajos a
desarrollar y representar internacionalmente a las Comunida
des Europeas. La Presidencia se ejerce en forma rotativa cada
seis meses, de acuerdo con un orden preestablecido27,
‘
§ 26. S e s i o n e s , t r a b a j o y v o t a c i ó n . — Su convocatoria
no depende de los Estados miembros.' Se reúne, en marató-
nicas sesiones que duran dos días (lunes y martes), por ini-
26 Conf. art. 25 del “Tratado de Fusión de los Ejecutivos”, Bruselas, 8/4/65,

y apart. 8Ü del Anexo III de las Conclusiones del Consejo de Bruselas.
27 Esto orden está establecido en el apart. 89, Anexo III de las Conclu
siones dol Consejo de Bruselas. En el primer semestre de 1996 la Presidencia
le t o c a a Italia; un el H o g u n d o a Irlanda y luego, para 1997, vienen los Países
Bajos y LuxomburRo. 101 Consejo puede decidir por unanimidad, a propuesta
do los Estados mlomhroa interesados, que un Estado miembro ejerza la P re
sidencia un un período dintinto ni establecido.
ciativa de alguno de sus integrantes, convocado por su Pre

sidente o a pedido de la Comisión.
Las sesiones, en principio secretas, pueden hacerse pú
blicas si se decide por unanimidad. A sus deliberaciones se
invita a asistir, con voz pero sin voto, a la Comisión, órgano
que participa activamente representado por uno o varios de
sus miembros.
Así como la Comisión tiene en los grupos de trabajo o
Direcciones Generales al cuerpo de apoyo técnico indispensable
para el cumplimiento de sus tareas, el Consejobtiene en el “Comité
de Representantes Permanentes” (COREPER) la imprescindi
ble “cocina” de toda su producción y la primera instancia del
debate. El COREPER está, fundamentalmente, integrado por
embajadores de los Estados miembros. Sus funciones princi
pales son las de preparar los trabajos del Consejo y la de coor
dinar los intereses de los Estados miembros con los comuni
tarios. Los informes que emite por unanimidad se inscriben en
la “lista A” del orden del día de las sesiones del Consejo en
las que requieren solo su aprobación formal sin debate, porque
el acuerdo ya fue logrado en el seno del COREPER28. Por contra,
si no se logra la unanimidad en el COREPER, el proyecto se
incluye en la “lista B” del orden del día de la sesión del Consejo,
señalándose los puntos en los que no se ha logrado acuerdo
para que sea el propio Consejo quien lo intente.
Las decisiones en el Consejo se adoptan por mayoría sim
ple, salvo que los Tratados exijan una mayoría cualificada o
la unanimidad (art. 148.1 y 2, CE). Lo cierto es que el Tratado
exige la mayoría cualificada para la adopción de casi todas
las decisiones2^;
! Para la mayoría simple se exigirán ocho de los quince vo
tos. Para la cualificada 62 de los 87, según la cantidad pon
derada de votos asignada a cada Estado miembro, que, tras
el reciente ingreso de los nuevos socios, es la siguiente:
28 Ello sin perjuicio de <¡ue si algún ministro se opone a su aprobación

automática, se devuelva al s«no del C O R E P E R para su revisión y acuerdo.
2W Véase el extenso listado en G u tié r r e z Ispada, Cesáreo, E l sisteme
institucional de las Comunidades Europeas, Tecnos, Madrid, 1991, p. 70, notMi
15 y 16.
U K im iu .A N ii
Francia, Alemania, el Reino Unido e Italia . . . . 10 votos.

España ............................................................ 8 votos.
Grecia, Portugal, Bélgica y Holanda............... 5 votos.
Austria y S u ecia............................................. 4 votos.
Finlandia, Irlanda y Dinamarca .................... 3 votos.
Luxemburgo..................................................... 2 votos./
Como casi todo se decide por mayoría cualificada, me pa
rece importante que nos detengamos un poco a reflexionar so
bre este reparto y sobre las importantísimas, y muy vigentes,
“minorías de bloqueo”.
La pregunta que surge de inmediato es por qué los votos
se reparten así. El objetivo que se persigue es el de intentar
un cierto equilibrio político entre los Estados miembros, te
niendo en cuenta las diferencias de población y el potencial
económico entre cada uno de ellos. Pero lo cierto es que, en
la práctica, se ha atendido más a compromisos que resultan
de pura oportunidad política que a las diferencias de población
y potencial económico apuntadas30.
Así, por ejemplo, un Estado como Portugal, con 9.8 mi
llones de habitantes, tiene cinco votos; y España, con 40 millones
(cuatro veces más), ocho votos. Portugal y Bélgica, que suman
20 millones de habitantes tienen, juntos, más votos que Es
paña, que los dobla en población: diez a ocho. Alemania, con
80 millones de habitantes, tiene diez votos y no los ha au
mentado luego de la unificación. Es decir que 8 millones de
alemanes están representados por un solo voto, mientras que
200 mil luxemburgueses reciben la misma representación31.
Esta asignación de votos a cada miembro, tan cuidado
samente buscada en procura del equilibrio a la hora de votar,
tiende a que, por ejemplo, nunca pueda adoptarse una decisión
contraria a los intereses de todos los Estados más fuertes o
de todos los más pequeños; o a evitar que una alianza de los
países del norte pueda imponerse a una de los países del sur
(o viceversa); o a lograr que en cada decisión del Consejo par
ticipen los Estados fundadores y los posteriormente adheridos;
los del norte y los del sur, los grandes, medianos y pequeños.
30 Ver G utiérrez E spad a , ob. cit., p. 70.

31 Sigo en todo osto, casi textualm ente, a Mangas M artín , Sistema. ..,
p. 11.
Pero lo cierto es que lejos se está hoy del pretendido equi

librio. Es que la minoría de bloqueo se sitúa en veintiséis
votos, ya que 62 sobre 87 son los necesarios para lograr la
mayoría cualificada.
Si hacemos algunas rápidas cuentas, podemos constatar
que el número se alcanza con tres Estados grandes (diez votos
cada uno); o dos grandes y uno medio-grande (España). O,
también, con todos los países mediterráneos (España, Italia,
Portugal y Grecia); o con solo algunos, pero no todos, los del
norte. Evidentemente, el equilibrio tan cuidado entre norte
y sur se ha alterado con los últimos ingresos de tres países
-medianos- del norte. Por eso es que España se esforzó por
incluir, expresamente, en las actas de adhesión de esta cuarta
ampliación que, aun aceptando la nueva mayoría cualificada
de veintiséis votos, cuando se opusieran tres Estados que reu
nieran veintitrés votos y representaran a 100 millones de ha
bitantes, el Consejo no pudiera adoptar el acto, obligando a llegar
a un acuerdo entre la mayoría y la minoría así formada32.
Este es uno de los temas centrales de discusión en el actual
proceso de reforma. Recuperar el equilibrio en la decisión es
fundamental para Europa.
Finalmente,/para cuestiones de especial importancia] (el
ya referido art. 235, T.CE, sobre extensión de competencias
comunitarias; el art. N, TUE, revisión de los tratados; el art.
O, TUE, adhesión de nuevos miembrosj^se exige la unanimidad.)
En estos supuestos, la abstención de un Estado miembro no
obsta a la unanimidad (art. 148.3, T.CE), pero su ausencia sí
(aunque un miembro puede hacerse representar por otro).
Ê1 proceso de decisión comunitario), se ha ido complicando
a la1 par de la lenta pero constante elevación del Parlamento a
la categoría de colegislador. Así, en el origen,fia Comisión pro
ponía, y el Consejo decidía solo, sin perjuicio de que, para
determinados casos, se requiriera la opinión no vinculante del
Parlamento o de algún órgano auxiliar como el “Consejo Eco
nómico y Social” (CES). Este procedimiento) que sigue vigente,
se llama “simple o de consulta ordinaria”,
32 Ma n g a s M a r t ín , S is te m a .. ., p. 12. E ste compromiso llam ado “d«i

Iminnina” fue finalmente aceptado por los miembros tras recibir E spañ a n i
upoyo del Reino Unido.
El Acta Única Europea, de 1987, recogió, aunque tímida

mente, el reclamo de mayor participación del Parlamento en
el proceso decisorio el incorporó el “procedimiento de coopera
ción” (actual art. 189 C, T.CE) en el que, básicamente el Con
sejo, luego de la propuesta de la Comisión y la opinión del
Parlamento, decide por mayoría cualificada una posición común
que puede ser:
a)l aprobada por el Parlamento y adoptada por el Consejo;
b) enmendada por el Parlamento (lo que obliga a un diá
logo con la Comisión para que incorpore al proyecto las en
miendas propuestas, o a la adopción por el Consejo del acto
por unanimidad), o
c) rechazada por el Parlamento (lo que obliga al Consejo
a decidir por unanimidad o a convocar al “Comité de Conci
liación” entre elj. Consejo y el Parlamento para precisar una
posición común).^
Con el Tratado de la Unión Europea, la complicación llegó
al extremo. (A esos dos procedimientos aún vigentes, se ha
sumado el de “codecisión” (art. 189 B, T.CE)] Esta norma es
un brutal desafío a la inteligencia y a la capacidad de com
prensión.
El procedimiento de codecisión (consta de dos lecturas, un
posible mecanismo de conciliación entre el Consejo y el PE y
una eventual tercera lectura! Tiene, en su inicio, mucho del
procedimiento de cooperación. Así, el Consejo, a propuesta de
la Comisión y previo dictamen (preceptivo pero no vinculante)
del PE, adopta una “posición común”. Se inicia entonces la
segunda lectura por el PE, que puede emitir un dictamen fa
vorable, proponer enmiendas o rechazar la posición común.
Si el PE rechaza la posición común, la norma no puede ser
adoptada por el Consejo, ni aun por unanimidad (este derecho
de “veto” del PE es la primera diferencia con el procedimiento
de cooperación). Si el PE enmienda el proyecto, se continúa
igual que en el procedimiento de cooperación, es decir que su
aprobación por el Consejo requiere la previa aceptación de la
Comisión, caso contrario, el Consejo necesita la unanimidad.
Si el Consejo no aprueba todas las enmiendas propuestas por
el PE, el Presidente del Consejo, de acuerdo con el PE, deberá
convocar a una reunión de un “Comité de Conciliación” que,
integrado por I o h miembros del Consejo y un número igual
I n s t it u c io n e s de las c o m u n id a d e s eu ropeas 133
de representantes del PE, procurará lograr un acuerdo sobre

un texto. Si en el Comité de Conciliación no se consigue acuer
do, el Consejo puede, por mayoría cualificada, confirmar su
posición común, en cuyo caso el acto será definitivamente adop
tado. Ello salvo que el PE, en tercera lectura, lo rechace por
mayoría absoluta de sus miembros (es decir, una nueva po
sibilidad de veto a favor del PE).
Se ha conseguido que el Parlamento, por fin, legisle; pero,
como vemos, se ha hecho tan ininteligible y complicado el ca
mino, que ya, a poco de puesto en práctica, se piensa seria
mente en su modificación.
§ 27.1 L a S e c r e t a r ía G e n e r a l d e l C o n s e j o . — Finalmen
te, una breve referencia a la Secretaría General del Consejo.
Es el órgano que nutre de infraestructura material y técnica
al Consejo en sus tres niveles (grupos de trabajo, COREPER
y el propio Consejo). El Secretario General es nombrado por
el Consejo por unanimidad. Su estructura se completa con
un gabinete de la Secretaría General, un Servicio Jurídico y
siete Direcciones Generales. Más de dos mil funcionarios tra
bajan en la Secretaría General, en tareas tales como la coor
dinación y preparación de las reuniones, la redacción de sus
actas y la cada vez más complicada! traducción de los docu
mentos a las once lenguas oficiales de la Comunidadj
§ 28. E l C o n s e j o E u r o p e o . — El Consejo Europeo (art.

D, TUE) (no confundirlo con el “Consejo de Europa”) es la
reunión, al menos dos veces al año en las llamadas “Cumbres”,
de los Jefes de Estado o de Gobierno y del Presidente de la
Comisión, asistidos por los ministros de asuntos exteriores y
por un miembro de la Comisión. Aunque no tiene el rango
(le institución de las Comunidades33, es un órgano de decisión
e impulso político fundamental. Su rol ha sido central en la
dirección del proceso, en el dictado de las políticas generales
33 Adviértase su ubicación en el T U E . Esto es, en el art. D del Capítulo

ilt> “Disposiciones Comunes” (a las tres Comunidades, a la U n ió n ) y no un
Iuh correspondientes Capítulos de “Disposiciones Institucionales” de cada uno
•lo Ioh Tratados.
y en su desarrollo34.! En él se discuten los asuntos más vi

driosos de la Comunidad!, aquellos para los que no se ha en
contrado solución en las demás instancias políticas, y se con
vienen las grandes líneas de acción del sistema. El Consejo
no puede adoptar actos con efectos jurídicamente exigibles (salvo
que decida actuar como la institución “Consejo ordinario” 35).
Pero sí puede emitir declaraciones, conclusiones y comunica
dos, que posteriormente remite al Consejo de las Comunidades
para la elaboración normativa pertinente. Luego de cada reu
nión, el Consejo Europeo debe informar al Parlamento y pre
sentarle, además, un informe anual relativo a los progresos
realizados por la Unión36.
D ) E l Parlam ento Europeo 37
§ 29. N a t u r a l e z a . — Institución “esencialmente dinámica

y cambiante, centro de disputas, de amores encendidos, de crí-
ticas feroces y de encarnación de suspiros e ilusiones euro-
34 Nació por decisión de la Cum bre de París de 1974, confirmada primero

por la “Declaración solemne sobre la U nión E uropea” firm ada en Stuttgart
el 19/7/83 y luego por el art. 29 del Acta Ú nica Europea y el art. D del T U E .
35 Tal como señala G utiérrez E spada , ob. cit., ps. 167 y 168, nota 2,
“la única condición para funcionar como Consejo Comunitario es que los in
tegrantes formen parte del Gobierno de los Estados miembros, cosa que evi
dentemente sucede con los jefes de los Gobiernos”. En tal caso “el Consejo
Europeo, en cuanto Consejo de las Comunidades, puede adoptar, respetando
Ijih dÍHpoHicionos de los tratados, decisiones de valor jurídico” (con cita de
lu " ( ’ontontación del Consejo a las preguntas escritas 239/76”, D O C E , n9 C
JJflW, 15/11/7«, y 294/76, D O C E , n9C 294, 13/12/76). E l T U E acepta expre-
wuiiumiI.íi i ' mI ii poHibilidad en su incorporación del art. 109 J al T.CE.
1,1 Kwla axlgancia, que antes del T U E no existía, revela la intención
di« fnrlttlni «M al rol funcional y político del Parlam ento democráticamente
17 A iiih |U* Ion tratados originarios se refieren a esta institución como

"A muiiiIiIki! , n. lia producido luego un cambio voluntario de denominación,
I«» ........... . |n Im • lnra voluntad de sus miembros de orientar la institución
11ii*11ii i i«ii0|tui ai un vardadaro '‘Parlamento”. Así, el 20/5/58, asumió el nom-
lu «< «I« A .....ilil« . I'« i iiinin«nUt l'luropea”, y el 30/5/62, el de “Parlam ento Eu-
ropnu", ............. . mino nimúnmunte se lo conoce. De todas maneras,
ya al A « i »i Uiih a Murapaa y ahora al T U E recogen esta denominación y la
incor|Hii aH a lailn i«l Ti nimio
I n s t it u c io n e s de l a s c o m u n id a d e s euro peas 135
peístas” 38, los hechos más resaltantes de su evolución fueron

la realización del principio de elección directa de los parla
mentarios y el lento pero progresivo aumento de sus poderes.
Esta institución comunitaria, está integrada por los repre
sentantes de los pueblos de los Estados miembros y ejerce las
competencias de deliberación (y) de control que cada uno de
los Tratados le atribuye (arts 20, T.CECA; 137, T.CE, y 107,
Euratom). Aunque el Parlamento (o Asamblea) es la primera
de las cuatro instituciones que enumera el artículo 49 del T.CE,
con la clara intención de remarcar su importancia, sus poderes,
tal como lo fuimos anticipando, fueron muy limitados en el
inicio y han debido transcurrir muchos años para que, lenta
y progresivamente, se le reconociera en su rol natural.
Veamos lo que decía un autor español, Cesáreo G u t i é r r e z
E spada, en 1991: “aunque es claro que el PE detenta algunas
de las competencias de control propias de los legislativos in
ternos (derecho de interpelación, posibilidad de una moción
de censura) [. . .], y que, también como en los derechos internos,
“ejerce, aunque más limitadamente, el poder o control presu
puestario, y que, en fin, también como en el ámbito interno
es elegido por sufragio universal y directo [. . .] como la doctrina
mayoritariamente ha destacado,y el PE carece de los poderes
básicos y consustanciales con la noción misma del Poder Le
gislativo: uno, precisamente, consistente en su falta de com
petencias para elaborar normas jurídicas, que en lo esencial
y como sabemos, reposan en el regazo del Consejo de Ministros;
el otro radica en su incapacidad de controlar políticamente
al Ejecutivo comunitario. Así no puede derribar al Consejo de
las Comunidades en ningún caso, y si bien puede (por medio
de la moción de censura) hacer dimitir en bloque a la Comisión,
la mayoría que se exige a estos efectos (arts. 24, T.CECA; 144,
T.CE, y 114, T.CEEA; dos tercios de los votos emitidos) ‘hace
muy extraño’ o ‘difícilmente alcanzable’ la consecución de tal
objetivo. Las competencias, pues, del PE, en su comparación
con los legislativos internos, son de carácter tan ‘rudimentario’
que solo muy forzadamente cabría reconocerle la misma natu
raleza que se predica de los Parlamentos nacionales” 39.
:l8 E mbid I rujo , “El Parlamento Europeo” en G arcía de E n te r r Ia y otro«,

ob. cit., p. 65.
89 G utiérrez E spada , ob. cit., p. 79.
Estas descriptivas y lapidarias palabras se escribieron a

cuarenta años de la creación de la primera de las Comunidades
y a pocos meses de que la Comunidad Europea consiguiera
ser un mercado común y lanzara el ambicioso proyecto de la
Unión Europea en Maastricht. Vuelvo, apenas por un momen
to, a preguntarme si hubiese sido posible lograrlo de otra ma
nera y paso, de inmediato, a contar lo que ha sucedido desde
entonces, que no fue poco.
Con el Tratado de la Unión Europea, fruto de los acuerdos
alcanzados en la cumbre de Maastricht, el Parlamento alcanza
a superar, aunque solo parcialmente, dos de las objeciones prin
cipales. En primer lugar y como ya sabemos, en lo que hace
a sus competencias legisferantes se lo ha elevado al rango de
colegislador comunitario, solo para algunas materias y luego
de un proceso de espantosa complejidad (art. 189 B, T.CE).
Además, si bien el poder de iniciativa sigue en manos de la
Comisión, puede aconsejar o pedir a esta institución que ela
bore proyectos normativos. Así, la exclusividad de la Comisión
en la elección política del “momento”, tan fundamental hasta
ahora, ha sido de alguna manera afectada en aras de dotar
más al representante popular.
En materia de control político, el PE también ha acre
centado sus poderes. Ahora no solo puede censurar a la Co
misión sino que puede negarle su voto de aprobación y con
fianza en el mismo inicio de su gestión (lo que se asimila al
voto de investidura de los sistemas parlamentarios). Final
mente, el Consejo debe rendirle cuentas sobre los progresos
de la Unión cuando lo requiera y, en todo caso, en forma anual.
Como vemos, poco a poco, el PE va adquiriendo las po
testades y tomando el “color” de un verdadero poder legislativo.
# íiO. C o m p o s i c i ó n . — Hasta el año 197640, estaba inte

grado por delegados de los Parlamentos nacionales. A partir
do ontonroM H(* decidía elegir a los parlamentarios por sufragio
univ«M Miil díroctojj como lo mandan los Tratados. Las primeras
olocciorioM nr realizaron en 1979.
“AHm I'I'ImLIvm •* I»* eltcción de los representantes en la Asam blea

por mitin«!«» iint' • •"•ti •liicrto" firmada por el Consejo en Bruselas el 20/9/76
(doo 711/7M7. IMM’K, m ' I . ’.'/ m. H/10/76).
Hoy, después de la cuarta ampliación, reúne a 626 “eu

rodiputados”, que, en consideración al peso político y demo
gráfico de cada uno de los miembros, se distribuyen así:
Alem ania................................................... 99 diputados.
Francia ..................................................... 87 diputados.
I t a l i a ........................................................ 87 diputados.
Reino U n id o ............................................. 87 diputados.
España ..................................................... 64 diputados.
Países B ajos............................................. 31 diputados.
Bélgica...................................................... 25 diputados.
Grecia ...................................................... 25 diputados.
Portugal ................................................... 25 diputados.
Suecia ...................................................... 22 diputados.
Austria ..................................................... 21 diputados.
Dinamarca ............................................... 16 diputados.
Finlandia ................................................. 16 diputados.
Irlanda .................................................... 15 diputados.
Luxemburgo............................................. 6 diputados.
El voto de los eurodiputados es personal y no se agrupan
en el seno del Parlamento por nacionalidades sino por ideo
logías afines, por grupos políticos organizados a escala comu
nitaria (socialistas, socialdemócratas, conservadores, demócra
ta cristianos, liberales democráticos y reformistas, comunistas,
izquierda unida, verdes europeos, radicales, extrema derecha, etc.).
( Su mandato es de cinco años. Tienen un estatuto especial
que les confiere derechos y prerrogativas tales como la libertad
de desplazamiento, la inviolabilidad por los votos y opiniones
expresadas y la inmunidad de jurisdicción41. Los diputados
eligen a un Presidente y a doce vicepresidentes por un mandato
de dos años y medio, en votaciones a tres vueltas para asegurar
la mayoría absoluta. El Presidente abre, dirige, suspende el
debate y levanta la sesión. Somete las cuestiones a votación
y proclama sus resultados. Es el encargado de mantener el
orden en las sesiones 3 de asegurar el cumplimiento del re
glamento interno. Ademá?, representa al Parlamento en sus
relaciones internacionales.'
41 A rts 8® a 10 del Protocolo del 8/4/65 sobre “Privilegios e Inmunidiulc»*

de las Comunidades Europeas”.
§ 31. S e s i o n e s y f o r m a d e t r a b a j o . — El Parlamento Eu

ropeo sesiona en Estrasburgo (Francia) utilizando las insta-
laciones'clel Consejo de Europa42 en períodos de un año, una
vez al mes y por espacio de una semana.
Las tres semanas restantes se dedican a reuniones de las
comisiones de labor parlamentaria y de los grupos políticos.
Se trabaja en “Comisiones Parlamentarias Permanentes”, en
tre las que se cuentan, entre otras, las de política, agricultura,
económica, jurídica, de la juventud, de energía, de medio am
biente y de protección de los consumidores.
§ 32. P o d e r e s y c o m p e t e n c ia s . — Su importancia es di

ferente según nos refiramos al Tratado CECA o a los Tratados
CE y CEEA. En el primero, su papel es muy limitado y se
circunscribe al control, ex post, de los actos de la Comisión,
no tiene funciones legislativas ni presupuestarias. En los de
Roma, su papel es más amplio y ejerce las siguientes funciones:
nos referimos al Consejo, des

decisión en los que tiene par
ticipación el Parlamento (consulta simple, cooperación y co-
decisión); a ello nos remitimos.
Sin embargo, la facultad legislativa más completa del PE
Hijfuo vinculada, como en el principio, a la sanción del pre-
MupiiPMto. Klaborado sobre la base de un proyecto de la C o
míimhui. mi* aprueba por mayoría cualificada del Consejo y se
i ....11«' ni PK, quien puede rechazarlo globalmente y solicitar
0 In (ommión un nuevo proyecto (art. 203, T.CE)43. Además
ri H'! I iimu’ In ultima palabra en los llamados “gastos no obli-
hiiIhmmm" (i|tir constituyen aproximadamente un 40% del pre
1 I I ii in-i •I•• In mmcI«* dol Parlamento es toda una complicación. Los

Tnilinl......... !•• i I h u i i M.ilnt» li» «ode de las instituciones y, desde el principio,
ni l'l'. im» lililí ii imi I1ni im bu rgo para hiih plenos, su Secretaría en Luxem burgo
y |mn ( iimiIhIiiim'h iImIi mIm<)«> mii Bruñólas. El desgaste y dispersión de recursos
rn i .i. i Im* ni. imiM(i 111 •1111• Mobro todo esto, am pliar con G utiérrez E spada ,
oli rii , ii Mil
* 1 lini ni *«.. |ii111||i ii m u y |io(lt>roao y que el Parlamento ha utilizado varías
vot't'ii (voi I rn i" i»•«iii V I I iirtfanamitrnto jurídico comunitario, 4U ed., Co-
1n i m 11 ni ili Imi i iiimiiiiiiIiiiIiii limipi'iin, Luxemburgo, 1980-1991, p. 28).
supuesto comunitario), en tanto que respecto de los “obliga

torios” solo puede proponer enmiendas, que el Consejo puede
o no recoger.
b) De control político. El PE puede controlar al ejecutivo

comunitario por las siguientes vías:]
1) IA la Comisión: por medio de la moción de censura, que
la obliga a dimitir en pleno. El PE debe reunir, para ello,
una doble mayoría, conformada por las dos terceras partes
de los votos emitidos, que representen, a su vez, a la mayoría
de los miembros que componen la Asamblea] (art. 144, T.CE).
El procedimiento se habilita a instancias de uno de los grupos
políticos del PE o de una décima parte de los diputados. A l
canzar estas mayorías, tal como lo hemos apuntado, resulta
por demás difícil. Recordemos, también,f queí el Presidente y
los demás miembros de la Comisión designados se someten
colegiadamente al voto de aprobación del PE antes de ser nom
brados de común acuerdo por los Gobiernos.) Por otra parte,
la Comisión debe presentarle un informe anual y general acerca
de la situación de la Comunidad (arts. 24, T.CECA; 143, T.CE,
y 113, T.CEEA). Por último, el PE puede interpelar, oralmente
o por escrito, a los integrantes de la Comisión] (arts. 23, T.CE
CA; 140, T.CE; 110, T.CEEA, y 42 y ss., Reglam. interno PE).
2) JAI Consejo: carece el PE de la posibilidad de hacer di
mitir al Consejo, pero puede controlarlo con interpelaciones
orales y escritas y vetando sus actos normativos^ Recordemos
que el Consejo Europeo debe informar al PE luego de cada
una de sus reuniones y presentar también un informe escrito
anual sobre los progresos realizados por la Unión (art. D, TUE).
E) E l Tribunal de Ju sticia
de las Comunidades
Europeas
§ 33. N a t u r a l e z a y c o m p e t e n c i a s , — (Encargado de “ga

rantizar el respeto del derecho en la interpretación y aplicación
de los Tratados” (arts. 31, T.CECA; 164, T.CE, y 136 T.CEEA),
es la institución más prestigiosa e independiente de todas) I-<»m
Tratados, al encargarle el mantenimiento y el desarrollo «I«*
140 M a n u a l de derecho c o m u n it a r io
la obra comunitaria, le han confiado una función capital: la

de la integración comunitaria a través del derecho.
El Tribunal cumplió el encargo con creces, erigiéndose en
la instancia más resuelta y decidida de la integración europea
y asegurándose un papel de excepción en su sistema institu
cional. Ello, merced a la elaboración de doctrinas como la de
la primacía y el efecto directo del derecho comunitario, la teoría
de la interpretación teleológica de los Tratados y el principio
del efecto útil, entre otras 44 y sin perjuicio del relevante papel
que en la tutela del derecho comunitario les corresponde a
las jurisdicciones nacionales que son las que verdaderamente
lo aplican, {âs competencias del TJCE son:
a) De atribución. Es decir que puede y debe expedirse

solo acerca de los temas y materias en los que los Tratados
le atribuyen competencias)
b) Generales. Porque su control se extiende no solo a los

actos de las instituciones comunitarias, sino también a los de
todos los sujetos de la Comunidad: Estados miembros y sus
órganos, personas físicas y jurídicas.;
c) Permanentes. Porque se puede acudir a él en cualquier

momnnto, con la única condición de estar activa o pasivamente
Ittgi timado.i
:U Qomi'Ohición, — Son quince los jueces que compo

n e n <1 i.H 'lv uno por cada Estado miembro45. Estos jueces
non u m I m I lilor» | mi ocho abogados generales.
** OaimIa ih I mii iiula y otros, ob. c i t . , p. 658.

IOii In " IOiif «i|»M «U* Ion doce” «*l TJCE se componía de trece jueces,
uno ....... .. I . i n U ' i i i l i r o y uno más que rotaba entre los cinco Estados
l{i m u i ' • i A I ................ .. li.iiMhi < o <m i llrotnAu, Italia y España). Con el agregado
d o tro« n u i ' l ' . i t i n l i m iAiiM.rln, Hiu’cíii y F i n l a n d i a ) y p a r a e v i t a r q u e e l
nümi'iit il»' |ii ...... Ih ...... »1 iW im otercor juez de las Comunidades de “los
d o r e " , «|ii«> « i «i ib* mmi 'Imm uI Ii I.mI I h i l l m w t , p i m ó o s e r a b o g a d o g e n e r a l .
I n s t it u c io n e s de las c o m u n id a d e s e u r o p e a s 141
a) |Los jueces. Los Gobiernos deben elegir a los jueces en

tre personalidades “que ofrezcan absolutas garantías de in
dependencia y que reúnan las condiciones requeridas para el
ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones
jurisdiccionales, o que sean jurisconsultos de reconocida com
petencia” (arts. 32, párr. I 9, T.CECA; 167, párr. I 9, T.CE, y 139,
párr. I 9, T.CEEA). f Son designados con el acuerdo de los países
miembros por un período de seis años<
Cesan en sus funciones por renovación periódica, por fa
llecimiento, por dimisión o en caso de que los demás jueces
y abogados generales decidan, por unanimidad, que han dejado
de reunir las condiciones requeridas para su elección o han
incumplido las obligaciones que se derivan de su cargo^j
í Entre sus deberes generales figuran el de guardar su pro
pia independencia, el de mantener el secreto de las delibera
ciones y el de residir en la ciudad sede del Tribunal (Luxem-
burgo). Entre sus principales derechos se encuentran los de
inamovilidad e inmunidad de jurisdicción.
El Presidente es elegido por los demás jueces por un pe
ríodo renovable de tres años. A él le toca presidir las deli
beraciones, distribuir los asuntos en las respectivas salas (de
tres o cinco jueces) en las que se divide el Tribunal, si es
que no debate en pleno, y designar a los jueces ponentes o
instructores)
b) (Los abogados generales: Los abogados generales, figu

ra singular que no se encuentra en otra institución interna
cional,, tienen la función de presentar públicamente y con total
imparcialidad e independencia “conclusiones” motivadas sobre
los asuntos .traídos ante el Tribunal, con el fin de ayudar a este
en su labor}(arts. 138, T.CECA; 166, T.CE, y 32 bis, T.CEEA).
Ello reviste una importancia práctica excepcional, ya que
supone para el Tribunal la posibilidad de contar, al final de
la etapa oral de cada procedimiento, es decir luego de los ale
gatos de las partes y antes de la clausura del debate, con
una síntesis objetiva de las cuestiones de hecho y de derecho
debatidas y de los argumentos que considera decisivos a ln
luz de los precedentes del propio Tribunal. Allí termina bu
actuación, ya que^no asisten a las deliberaciones d e la Corii ^
Son elegidos por el mismo sistema, con las mismas con

diciones y por igual período que los jueces. Asimismo los igua
lan en privilegios e inmunidades. No vdependen de nadie, ni
están sometidos a instrucción alguna46)
c) (La secretaría. Finalmente, el Tribunal nombra a un

Secretario por un período de seis años y con funciones admi
nistrativas y de gestión del presupuesto que el Tribunal tiene
asignado. Es además el responsable de las actas y de las pu
blicaciones.. Tanto los jueces como los abogados generales pue
den elegir juristas para colaborar con ellos y documentarlos
acerca de los temas sometidos a su estudio.
§ 35. J u r i s d i c c i ó n . — A diferencia de otras jurisdiccio

nes internacionales (como el Tribunal Internacional de Justicia
de la ONU o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos), cuya
competencia debe ser aceptada por el Estado demandado,( la
jurisdicción del TJCE es obligatoria para todos los Estados
miembros por el solo hecho de ser miembros, sin necesidad
de ninguna declaración complementaria de aceptación]47.
La jurisdicción del TJCE es muy amplia, pero en grandes
líneas, podemos dividirla en tres bloques:
ah de control de legalidad de los actos emanados de las
instituciones comunitarias (recurso de anulación, art. 173, T.CE);
lt) de control de los Estados miembros en el cumplimiento
y In ol)M(*rvancia de las normas comunitarias (recurso de in
cumplimiento, art. 170, T.CE);
c )) o r í cuestiones prejudiciales, planteadas por los tribu-
mi lm «Ir Ioh listados miembros sobre la interpretación y la
vnliilr/, ili'l dorecho comunitario, lo que asegura su uniformidad
<!c mi ci |>i el ación y aplicación en todo el territorio de la Co-
muimlml J[ineníente de prejudicialidad, art. 177, T.CE)48.
4" Kl T i II h iiim I oII k »' ii un ahogado gen eral p rin cipal que solo coordina
I iin l u í I « * " «l' imtM poro que no puede in te rv e n ir en el contenido de
hun oonolualoii»*
<7 M am*i v M a iit In , Sintonía . . p. 19.
l'ir>h<iu|it i|iu> ii 1,1'nvdM clr Ion cohos ju rispru d en ciales que seleccioné
p a r« m i l i uno *1» • npltulon, puodan exam inarse las características de
I n s t it u c io n e s d e . l a s c o m u n id a d e s europeas 143
§ 36. E l T r ib u n a l de P r im e r a I n s t a n c ia de las C o m u n i
dades E — Fue incorporado por el Acta Única Eu

uro peas.
ropea (AUE) dé 1986 con el fin de descargar de trabajo al

Tribuna] de Justicia.
Conoce en primera instancia en los asuntos iniciados por
personas físicas y jurídicas relativos a:
a) la responsabilidad extracontractual de las Comunida
des por daños y perjuicios causados por sus instituciones, o
sus agentes, en el ejercicio de sus funciones;)
b) 'la impugnación de sanciones impuestas por las Comu
nidades (especialmente por la Comisión en materia de derecho
de la competencia);
c) los recursos vinculados a la legislación antidumping, y
d) los litigios de funcionarios comunitarios contra las ins
tituciones comunitarias.
No tiene competencia en recursos de las instituciones, ni
de los gobiernos de los países miembros, ni en los incidentes
de prejudicialidad, cuestiones todas que se han mantenido re
servadas .al TJCE.
Está compuesto por quince jueces, con mandato de tres
años y reelegibles en el cargo. Las decisiones del Tribunal
de Primera Instancia son recurribles en casación (solo por cues
tiones de derecho) por ante el TJCE.)
F ) El Tribunal de Cuentas
wmm*
Este organismo, ubicado en sus inicios como auxiliar y

elevado “inexplicablemente”49 por el TUE a la categoría de ins
cada uno de ellos, su alcance y su sentido. A sí p a ra los de anulación y carencia

puede verse “Chernobyr, en este capítulo; p a ra los de prejudicialidad, los
casos “Van Gend & Leos” y “Costa c/E.N'.E.L.”, en el capítulo primer«, y cual
quiera de los transcriptos en los capítulos referidos a las fuentes y a la p ri
macía y el efecto directo.
49 Cfr. M angas M a r t ín , Sistema. p. 25. E n efecto, se lo veía m uy
bien en su categoría anterior sin la necesidad de elevarlo de rango colocándolo
a la par de las otras cuatro instituciones que, por historia y mérito propio,
están muy lejos de ella.
titución comunitaria50, entró en funciones en el mes de octubre

de 1977. \Cada Estado envía un miembro al Tribunal de Cuen
tas 51 elegido entre personalidades que ofrezcan absolutas ga
rantías de independencia y capacidad para el cargo. ^ Su man
dato dura seis años (pueden ser reelegidos) y son nombrados
por el Consejo previa consulta al PE. Los miembros se man
tienen en funciones hasta el cese por las causales corrientes
(muerte, término del mandato, etc.), o por la declaración del
TJCE de que han dejado de reunir las condiciones requeridas
o dejado de cumplir las obligaciones que les tocan.)
¡ Son funciones del TC (art. 188 C, T.CE) examinar las cuen
tas de la totálidad de los ingresos y gastos de la Comunidad
y de cualquier organismo comunitario, tanto en su necesidad
(siguiendo el criterio de la buena gestión financiera), cuanto
en su legalidad y regularidad.^ El control de las cuentas es
siempre externo (el objeto de verificación son las cuentas). Pa
ra ello tiene facultad de pedir informes y de examinar docu
mentación contable de las instituciones y de. los organismos
comunitarios cuanto de los Estados miembros. Debe elaborar,
al cierre de cada ejercicio, un informe anual que aprueba con
la mayoría de sus miembros y que se publica en el Diario
Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE). Por último, el
Tribu nal/debe asistir al PE y al Consejo en el ejercicio de su
función ae control de la ejecución del presupuesto.
G) R eferencia a los órganos

au xilia res
# .17 K l ('omití; Económico y Social (CES). — El Comité

i<n v Social agrupa a representantes de los diferentes
K c n i H 'm i
hddoii'n <!<' la vidu económica y social de los miembros, en

Imi i ( liiilai (poro no solo) a los productores, agricultores, trans-
piuli iln 11 almiadori M, comerciantes y artesanos, así como a

Iiim |»i mIiuiimik libéralos y de interés general) (representantes
A il ti •|iim litmliflcm «I art. 4U, T.CE, y agrega el art. 188 A, B y C

ni T C I '
**• AiIm M ui 11 l i l , y í\ (inl Anexo III de las Conclusiones del Consejo
ICiiroi.... i Im I I h i >• I h i t|« •lli'iciiihrti d e 199 3.
de las PyMES, funcionarios, organizaciones familiares y de

la tercera edad, ligas de consumidores, asociaciones feministas,
asociaciones culturales, etc.) (art. 193, CE). [Las distintas ca
tegorías se organizan en tres grupos: Grupo I (empresarios);
Grupo II (trabajadores) y Grupo III (intereses varios). [El CES
tiene carácter consultivo, es decir que la Comisión puede con
sultarlo cuando lo considere necesario (dictamen facultativo)
o debe consultarlo (dictamen preceptivo) en los casos previstos
en los Tratados CE y CEEA (únicos que lo incluyen en sus
disposiciones52)) Es decir que si el Consejo o la Comisión no
esperan su dictamen durante el plazo previsto, el acto jurídico
estará viciado de nulidad. Además, el CES puede emitir dic
támenes cuando lo juzgue oportuno, sin esperar a ser consultado.
§ 38. E l C o m i t é d e l a s R e g i o n e s (CR)^ — Este novel or

ganismo (introducido por el TUE y solo previsto para el T.CE
-arts. 198 A a 198 C, T.CE-)| representa los intereses de las
regiones y de los entes locales (municipios)' La creación del
Comité es un claro esfuerzo tendiente a acercar al ciudadano
a la Unión, y esta a los problemas y preocupaciones concretas
de la gente53. j Agrupa miembros de todos los países de la Co-
52 E l Tratado C E C A contempla un sim ilar: el Comité Consultivo.

53 L a relación de Europa (de la Comunidad) con sus ciudadanos me
recería un libro aparte. E n los primeros años, la Comunidad, si fcien pensada
para el bienestar y desarrollo de los prueblos de Europa, fue construida muy
lejos de ellos, casi a sus espaldas, por los llamados “tecnócratas” de Bruselas.
H asta donde yo sé, fue recién en 1972, en la Cum bre de París (prim era cumbre
de la Com unidad Am pliada “a 9” con los ingresos del Reino Unido, Irlan d a
y Dinam arca) cuando el presidente y anfitrión G. Pompidou y su amigo y
premier inglés E . Heath, impulsaron, ante lo que p arecía u n fracaso de la
Cum bre por no conseguir acuerdos para im p u lsar a la Comunidad a la unión
económica y monetaria (P la n Werner-1970), la “Europa de los ciudadanos”.
Es decir, ordenaron a la Comisión la preparación de diferentes plan es de
desarrollo en áreas como la defensa del consumidor y d el medio am biente.
El “acercamiento” de Europa asus ciudadanos fue, desde entonces, constante,
aunque mucho queda por haceien términos de “transparencia” (lo s ciudadanos
todavía no entienden muy bien lo que es la Unió:n E u r o p e a y p a ia qué sirve;
y el T U E , complicadísimo en su redacción, no ayuda mucho). A sí y todo,
los esfuerzos realizados en el Tratado de la Unión Europea d e M aastricht
en pos del acercamiento hacia el ciudadano en concreto, son evidente«. Su
primera disposición (art. A ) dice: “el presente Tratado constituye una nuovn
etapa en el proceso creador de una Unión cad a vez m ás estrecha entre* I o n
10, Fmucura»
munidad, nombrados por el Consejo por unanimidad, a pro

puesta de los Estados para un período, renovable, de cuatro
años. Al igual que el CES, el Consejo y la Comisión pueden
o deben consultarlo, según lo disponga el Tratado)
El dictamen es preceptivo en|los siguientes ámbitos: edu
cación j(art. 126.4);|^cultura ](art. 128);(salud públicaj(art. 129);,
redes transeuropeás (art. 1'29 A); ^cohesión económica y social
(art. 130 B, D y E). Además debe ser consultado siempre que
el Consejo o la Comisión consulten al CES, y puede emitir
opinión cada vez que lo juzgue oportuno, sobre cualquier as
pecto de la Unión. En definitiva “tiene, como el CES, un es
pectro ilimitado (competencia universal) de ámbitos para ha
cerse escuchar” 54.
§ 39. E l B a n c o E u r o p e o d e I n v e r s io n e s ( B E I ) . — El BEI
constituye el principal instrumento estructural comunitario en
el ámbito financiero. Tiene por misión contribuir al desarrollo
equilibrado y estable del mercado común en interés de la Co
munidad, recurriendo al mercado de capitales y a sus propios
recursos]
A tal fin, cuando los emprendimientos, por su amplitud
o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados por los
Estados partes, debe facilitar, mediante la concesión de prés
tamo» y garantías, y sin perseguir fines lucrativos, la finan
ciación do proyectos para el desarrollo de las regiones más
at ramida:!, para la modernización y reconversión de industrias,
<> para encarar proyectos de interés común a varios Estados
mUmbro*.
|ui. U .....I* l mopu, un lo cual las decisiones serán tomadas de la forma más
( m o ni .... i........ H Inn ciudadanos” (véase también el Preámbulo, con una re-
............ HMialiir) Y ello «i* vo reflejado a lo largo de todo el Tratado por el
i|in' ................ i ....... imi Im li in ii i de la Unión, se “democratiza” algo más el proceso
ili'i tm<** i....... i (luiii. ...... mu dol Parlamento, se le da a este más facultades
ilu lonlrali *•*• ' I ( Mioitó de Iuh Regiones y se lo hace participar, junto
til C I mi .............. 4i i l l i l m l «U» ilmbitos, se crea la figura del Defensor del
PiimIiIu iiIi i Ikih I'him ••ni|illMr( vdaao mi trabajo Europa en perspectiva: un
(Milita!» •/. / /I«•#.#./»• M<ui»tricht, LL, t. 1994-E, ps. 145 y siguientes.
M MAM'iAH M Alt IIM , p. 30.
H ) Anexo práctico
Sección 1
FUENTES NORMATIVAS
a) Tratado CECA: Artículos 7 a 45 C, 77.

b) Tratado CEEA: Artículos 107 a 170, 189.
c) Tratado CE: Artículos 4, 5, 137 a 209 A, 235.
d) Tratado de la Unión Europea: Artículos C, D, E, J 2
a J 11, K 3 a K 9, L, N.
Sección 2
FUENTES DOCUMENTALES
a) Convenio sobre determinadas instituciones comunes a

las Comunidades Europeas, Roma, 25 de marzo de 1957.
b) Tratado por el que se instituye un Consejo único y una
Comisión única de las Comunidades Europeas, Bruselas, 8 de
abril de 1965 (DOCE, n9152 del 13 de julio de 1967).
c) Reglamento interno del Consejo, del 6 de diciembre de
1993 (93/662/CE; DOCE, n9 L 304, del 10 de diciembre de 1993).
d) Reglamento interno de la Comisión, con última modi
ficación el 17 de febrero de 1993 (DOCE, n9 L 230, del 11 de
setiembre de 1993).
e) Reglamento interno del Parlamento Europeo de octubre
de 1993 (DOCE, nQC 268 del 4 de octubre de 1993).
f) Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades de las Co
munidades Europeas, anexo al Tratado del 8 de abril de 1965,
modificado por el TUE.
g) Acta relativa a la elección de les representantes en el
Parlamento Europeo por sufragio universal directo, del 20 de
setiembre de 1976 (DOCE, n9 L 278, del 8 de octubre de 1976).
h) Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, del 19 dtjunio de 1991 (DOCK,
n° L 176 ¿el 4 de julio de 1991, ps. 7 j ss.).
i) Reglamento de procedimiento del Tribunal de Primera

Instancia de las Comunidades Europeas, del 2 de mayo de
1991 (DOCE, nQL 136, del 30 de mayo de 1991, ps. 1 y ss.).
Sección 3
Sentencia del TJCE del 22 de mayo de 1990, asunto C-

70/88, “Parlamento Europeo c/ Consejo de las Comunidades
Europeas* ( “Chernobyl”) .
“En el asunto C-70/88, Parlamento Europeo [. . .] parte deman

dante, contra Consejo de las Comunidades Europeas [. . .] parte de
mandada, apoyada en sus pretensiones por el Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte [. . .] y por la Comisión de las Comu
nidades Europeas [. . .], partes coadyuvantes, que tiene por objeto,
en la fase en que se encuentra actualmente la tramitación del pro
cedimiento, la admisibilidad de un recurso interpuesto, con arreglo
a los artículos 173 del Tratado CE E y 146 del Tratado CE EA, soli
citando la anulación del Reglamento (Euratom ) n9 3954/87 del Con
sejo, del 22 de diciembre de 1988, por el que se establecen tolerancias
máximas de contaminación radioactiva de los productos alimenticios
y de los piensos [en general, “alimento para el ganado”] tras un ac-
cidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica (D O
CE, nwL 371, p. 11).
NI, TRIBUNAL DE JUSTICIA [. . .] dicta la siguiente SENTENCIA
I Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal
<l" .lunl inn el 4 do marzo de 1988, el Parlamento Europeo, con arreglo
ii Iom mtile til o h 146 del Tratado C E E A y 173 del Tratado CEE, solicitó
Im imiiliiririii del Reglamento (Euratom ) n(J3954/87 del Consejo, del
U'J <le diciembre de 1988 [. . .].
* l i ' Reglamento, que se basa en el artículo 31 del Tratado
< T I \ define el procedimiento que debe seguirse para determinar
I•mi nivele»« uta minos admisibles de contaminación radioactiva de aque-
111ni |ii ihÍhi’Ioh ullmonticios y piensos que puedan comercializarse tras
un mi nli'iiii iiiH'leiir, o en cualquier otro caso de emergencia radio-
.............. ni lie del cual no hayan contaminado radioactivamente
de I•*1111 <i Imi |mu |iint<* dichos productos y piensos o exista un riesgo
en .......enlato No pudran comercializarse los productos alimenticios
o pieiwiim 111 \mnivel de i nnlammación sobrepase los niveles máximos
iidmltdlilu»! que -i lei ugerrtn on una norma que deberá adoptarse
de conformidad mui Ii» previsto un el Reglamento impugnado.
3. Durante el procedimiento de elaboración del Reglamento im

pugnado, el Parlamento Europeo, que fue consultado por el Consejo,
de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del Tratado CE EA,
expresó su desacuerdo en relación con el fundamento jurídico tomado
como base por la Comisión, y pidió a esta última que le presentara
una nueva propuesta apoyada en el artículo 100 A del Tratado CEE.
A l no atender la Comisión esta petición, el Consejo adoptó el Re
glamento ns 3954/87 sobre la base del artículo 31 del Tratado CE EA.
Contra dicho Reglamento, el Parlamento interpuso el presente recurso
de anulación.
4. E l Consejo interpuso una excepción de inadmisibilidad, al
amparo del párrafo primero del apartado l 9 del artículo 91 del Re
glamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, solicitando a
este Tribunal que se pronunciara sobre la misma sin entrar al fondo
del asunto.
5. En la fase escrita del procedimiento, cuando aún no se había
dictado la sentencia del 27 de setiembre de 1988 ‘Parlamento Europeo
c/Consejo «Comitología» ’ (302/87, Rec., p. 5615), el Consejo esgrimió,
en apoyo de esta excepción, argumentos análogos a los ya invocados
en apoyo de la excepción de inadmisibilidad propuesta en el asunto
302/87. En la vista, celebrada el 5 de octubre de 1989, el Consejo
expuso que la cuestión de la legitimación activa del Parlam ento Eu
ropeo para interponer recursos de anulación la había y a resuelto este
Tribunal en sentencia del 27 de diciembre de 1988 y que, por lo
tanto, procedía declarar la inadm isibilidad del presente recurso.
6. E l Parlamento Europeo solicitó se desestimase la excepción.
Alegaba que el presente recurso contenía un elemento nuevo en re
lación con el asunto 302/87. P a r a justificar, en efecto, la negativa
a reconocer al Parlamento Europeo la legitimación activa para in
terponer recursos de anulación, el Tribunal de Justicia señaló que,
en virtud del artículo 155 del Tratado CEE, corresponde a la Comisión
velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, e interponer,
a tal efecto, los recursos de anulación que fueran necesarios. Ahora
bien, el asunto que nos ocupa dem uestra que no se puede considerar
que la Comisión cumpla con esta función, en la medida en que basó
su propuesta en un fundamento jurídico distinto del que el P a rla
mento consideraba adecuado. Por consiguiente este últim o no puede
contar con la Comisión para que defienda sus prerrogativas mediante
recurso de anulación.
7. Añade el Parlamento Europeo que la adopción p o r el Consejo
del acto impugnado no puede considerarse como una negativa im
plícita a actuar que permita al Parlamento interponer un recurnu
por omisión. Por otra parte, la protección de sus frerroffativiiH fu«*
diante recursos interpuestos por particulares es completamente alea

toria y, por lo tanto, carente de eficacia alguna.
8. Existe, por consiguiente, un vacío jurídico que este Tribunal
debe colmar, reconociendo al Parlamento Europeo legitimación activa
para interponer recursos de anulación en la medida necesaria para
la salvaguardia de sus propias prerrogativas.
9. Mediante resolución del 13 de julio de 1988, se admitió a
la Comisión de las Comunidades Europeas para que interviniera como
coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
Tras solicitar que se desestimara el recurso en cuanto al fondo del
asunto, la Comisión solicitó igualmente, en la vista oral, que se de
sestimase la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo.
Por otra parte, y mediante resolución del 18 de enero de 1989, se
admitió al Reino Unido para que interviniera como coadyuvante en
apoyo de las pretensiones de la parte demandada. El Reino Unido
no manifestó pretensión alguna en relación con la admisibilidad del
recurso.
10. P ara una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo
del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes,
el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo solo
se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el
razonamiento del Tribunal.
11. Procede observar, con carácter previo, que, dado que la base
jurídica del Reglamento impugnado es una disposición del Tratado
C E E A , la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto contra
dicho acto deberá apreciarse a la luz de este Tratado.
12. Como se desprende de la ya citada sentencia del 27 de se
tiembre de 1988, el Parlamento carece de legitimación activa para
interponer recursos de anulación, con base en los artículos 173 del
Tratado C E E o 146 del Tratado CE EA, ambos de idéntico tenor.
13. Por un lado, en efecto, en el párrafo primero del artículo
173 o del artículo 146 no se menciona al Parlamento entre las Ins
tituciones que, junto con los Estados miembros, pueden ejercitar las
acciones de anulación contra actos de otra Institución.
14. Por otra parte, y dado que no es una persona jurídica, el
Parlamento no puede entablar recurso alguno ante el Tribunal de
Justicia con base en el párrafo segundo de los dos artículos citados,
cuya sistemática de todos modos no se adaptaría a un recurso de
anulación interpuesto por aquel.
15. En la misma sentencia del 27 de diciembre de 1988, tras
recordar las razones por las que el Parlamento no tenía legitimación
activa para ejercitar acciones al amparo de lo dispuesto en el artículo
173 del T.CEE, este Tribunal recordó que, para garantizar el respeto
de las prerrogativas del Parlamento existían otras vías procesales.
Como se señalaba en esta sentencia, no solo el Parlamento dispone

de la posibilidad de ejercitar una acción por omisión, sino que, ade
más, los Tratados ofrecen distintos medios para someter al control
jurisdiccional del Tribunal de Justicia, los actos del Consejo o de la
Comisión que se adopten infringiendo las prerrogativas del P arla
mento.
16. Tanto las circunstancias que han rodeado el presente litigio,
como el contenido de los debates de las partes, muestran, no obstante,
que por útiles o variadas que puedan ser, las distintas vías procesales
previstas en el Tratado C E E A y en el Tratado CEE, pueden revelarse
ineficaces o inciertas.
17. En primer lugar, un recurso por omisión no puede utilizarse
para impugnar el fundamento jurídico de un acto ya adoptado.
18. En segundo lugar, el planteamiento de una cuestión preju
dicial en apreciación de la validez de dicho acto o la interposición
por los Estados o por los particulares de un recurso de anulación
contra el mismo, no constituyen sino meras eventualidades con cuya
realización efectiva el Parlamento no puede contar.
19. Por último, si bien es cierto que la Comisión debe velar
por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, esta función no
puede concebirse extensiva hasta el punto de forzar a dicha Insti
tución a plegarse a la postura del Parlamento y a interponer un
recurso de anulación que, por su parte, pudiera estimar no ajustado
a Derecho.
20. Se deduce de lo expuesto, que la existencia de estas vías
procesales no basta para garantizar, en toda circunstancia y de ma
nera cierta, el control jurisdiccional de un acto del Consejo o de la
Comisión que infrinja las prerrogativas del Parlamento.
21. Ahora bien, estas prerrogativas constituyen uno de los ele
mentos del equilibrio institucional creado por los Tratados. Estos
han instituido, en efecto, un sistema de reparto de competencias entre
las distintas Instituciones de la Comunidad, que atribuye a cada una
un ámbito de actuación propio dentro de la estructura institucional
de la Comunidad y en el marco de la ejecución de la s funciones a
ellas asignadas.
22. El respeto del equilibrio institucional implica que cada una
de las Instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las
de los demás. Exige también que cualquier incumplimiento de esta
regla, en caso de que se produzca, pueda ser sancionado.
23. Este Tribunal, que, en virtu d de los Tratados, ha de velar
por el respeto del Derecho en su interpretación y aplicación, debo
igualmente poder garantizar el mantenimiento del equilibrio insti
tucional, y, por consiguiente, el control jurisdiccional del respeto dn
las prerrogativas del Parlamento cuando, a ta l efecto, esto illllmo
interponga ante este Tribunal el correspondiente recurso a través

de una vía procesal adaptada al objetivo por aquel perseguido.
24. Bien es cierto que, en el ejercicio de esta función, este Tri
bunal no puede elevar al Parlamento al rango de aquellas Institu
ciones que pueden interponer un recurso, al amparo del artículo 173
del T.CEE o del artículo 146 del T.CEEA, sin necesidad de justificar
un interés en el ejercicio de la acción.
25. No obstante, incumbe a este Tribunal, garantizar la plena
aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas al equilibrio
institucional y efectuarlo de manera tal que, al igual que las restantes
Instituciones, no puedan menoscabar las prerrogativas del Parlam en
to sin que este, de manera cierta y eficaz, pueda disponer de una
de las vías procesales previstas en el Tratado.
26. El hecho de que en los Tratados no exista una disposición
que confiera al Parlamento Europeo la legitimación activa para in
terponer recursos de anulación puede constituir una laguna de orden
procesal; pero esta laguna no puede prevalecer contra el interés fun
damental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional
definido por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.
27. Por consiguiente, el Parlamento tiene legitimación activa
para interponer ante este Tribunal un recurso de anulación contra
un acto del Consejo o de la Comisión, a condición de que el objeto
del mismo no sea otro que la salvaguarda de sus prerrogativas propias
y que en el mismo se invoquen únicamente motivos basados en la
violación de estas últimas [ nota del autor : el T U E modificó el art.
173, TCE, y legitimó al PE para interponer recursos de anulación
con el fin de salvaguardar sus prerrogativas]. Con esta reserva, el
recurso de anulación interpuesto por el Parlamento queda sujeto a
las mismas disposiciones de los Tratados reguladores de los recursos
de anulación ejercitados por las restantes Instituciones.
28. Entre las prerrogativas conferidas al Parlamento, figura su
participación, en los casos previstos en los Tratados, en el procedi
miento de elaboración de los actos normativos; y, en particular, su
participación en el procedimiento de cooperación previsto en el T ra
tado CEE.
29. En el caso de autos, el Parlamento alega que el Reglamento
impugnado se basa en el artículo 31 del Tratado C E EA, que única
mente prevé la consulta del Parlamento; cuando aquel hubiera tenido
que basarse en el artículo 100 A del Tratado CEE, que exige la aper
tura del procedimiento de cooperación con el Parlamento.
30. De lo dicho, este último extrae la consecuencia de que la
base jurídica por la que optó el Consejo condujo a un quebranto de
l sus prerrogativas, privándole de la posibilidad que ofrece el proce
dimiento de cooperación de participar de manera más intensa y activa
en la elaboración del acto, que lo que permite el procedimiento de

consulta.
31. Dado que el Parlamento alega que se han menoscabado sus
prerrogativas como consecuencia de la base jurídica del acto impug
nado por la que optó el Consejo, ha lugar a declarar, en virtud de
todo lo expuesto, la admisibilidad del recurso. Por consiguiente, pro
cede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Con
sejo y proseguir la tramitación del procedimiento para que se examine
el fondo del litigio.
32. c o s ta s . Procede reservar la decisión sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto, e l t r ib u n a l d e ju s t ic ia decide:
1) Desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el
Consejo.
2) Proseguir la tramitación del procedimiento por lo que respecta
al fondo del litigio.
3) Reservar la decisión sobre las costas.”
Sección 4
1 . La Comisión.
1 .1 . ¿A quién representa? ¿Qué intereses defiende?
1.2. ¿Por qué se la caracteriza como “el motor” de las Co
munidades?
1.3. ¿Cuáles son sus tareas fundamentales?
1.4. ¿Qué es lo que hace la Comisión cuando un Estado
miembro incumple el derecho comunitario? (ver art. 169, T.CE).
1.5. ¿Puede la Comisión sancionar a los particulares y a
las personas jurídicas de los miembros? ¿Por medio de qué
acto típico? (ver arts. 189 y 155, T.CE).
1.6. ¿Cuál es la participación de la Comisión en el proceso
de decisión comunitario?
2 . El Consejo.
2 . 1 . ¿A quién representa el Consejo de las Comunidades?
2 .2 . ¿Qué se quiere decir cuando se habla del “déficit de
mocrático europeo”?
2.3. ¿Cómo le parece a Ud. que podría superarse?
2.4. ¿Cómo se adoptan las decisiones en el Consejo?
2.5. Calcule el tiempo que demora el Consejo para tomar
cualquier decisión, suponiendo que a cada ministro se le con
ceden, por ejemplo, diez minutos para expresarse. ¿Qué le pa

rece?
2.6. ¿Por qué decimos que el equilibrio de votos ponde
rados ha sido afectado? ¿Está de acuerdo? ¿Cómo le parece
que podría recuperarse el equilibrio?
2.7. Describa los tres mecanismos utilizados en Europa
para elaborar las normas de derecho derivado.
3. El Consejo Europeo.
3.1. ¿A quiénes reúne el Consejo Europeo?
3.2. ¿Qué importancia tiene en el sistema institucional?
3.3. Dé tres argumentos a favor de su existencia y tres
en contra, pensando en la Comisión, el Consejo y el Parlamento.
4. El Parlamento Europeo.
4.1. ¿A quién o quiénes representa el Parlamento Europeo?
4.2. ¿Cómo se eligen los diputados?
4.3. ¿Le parece que antes del TUE podía cumplir bien
con sus objetivos? ¿Por qué?
4.4. ¿Qué cambió con Maastricht? ¿Por qué? ¿Le parece
suficiente?
4.5. ¿Puede el PE controlar a las demás instituciones?
¿A cuáles; cómo?
5. El Tribunal de Justicia de las Comunidades.
5.1. ¿Es la jurisdicción del TJCE voluntaria u obligatoria?
¿Qué significa?
5.2. ¿De qué se ocupa el TJCE?
5.3. ¿Son sus sentencias meramente declarativas?
5.4. ¿Puede, o debe, un juez de cualquier país miembro
incurrir ni TJCE? ¿Para qué, por cuál mecanismo?
/Vf> ¿Cuál es el recurso a intentar cuando un país miem
bro Incumple las normas comunitarias? ¿Quiénes son los le-
tfiMmmlmi pura interponerlo?
H (I ¿Cuál oh el recurso apto para impugnar un acto le-
Hlnlitlivn di Inri ( !omunidades, que ha sido dictado violando
ol puM odlmlmilo que los Tratados establecen? ¿Quiénes son
Iom It'xil,Inutiln* pura interponerlo?
(I L ii mnimcla “Chernobyl”.
(1 I ¿Curtí lun ni planteo del demandante?
i\V, oHmpolón nrticuló el Consejo? ¿Con qué argu
mento*?
6.3. La Comisión fue parte coadyuvante en apoyo de la

demandada: el Consejo. ¿Apoyó la Comisión su excepción de
inadmisibilidad? ¿Podría decir por qué?
6.4. ¿Qué fue lo que advirtió el TJCE respecto de la le
gitimación activa del Parlamento para impugnar los actos de
otras instituciones?
6.5. ¿Cuáles eran las consecuencias que de ello se deri
vaban?
6 .6 . ¿Qué fue lo que resolvió el Tribunal? ¿Cómo lo justificó?
6.7. Elabore tres argumentos a favor y tres en contra de
la decisión del TJCE.
C a p ít u l o I V
LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR*
A ) Introducción
El esquema institucional que se creó en Asunción para

la administración y ejecución del Tratado, de los acuerdos y del
derecho derivado, durante el período transitorio -es decir hasta
el 31 de diciembre de 1994- fue de lo más simple. Solo dos
.instituciones,, el Consejo del Mercado Común (en adelante “el
Consejo” o CMC) y el Grupo Mercado Común (en adelante “el Gru
po” o GMC), tenían a su cargo la menuda tarea de “conformar”
el Mercosur (art. 99, T.A.).
* Bibliografía'. B a rra , Rodolfo C., Derecho de la integración: ordenamiento

jurídico y función judicial (reflexiones útiles de cara al Mercosur), E D , t. 154,
p. 969; Bercun, Horacio, Solución de controversias. Control de supranacio-
nalidad normativa, L L , t. 1995-C, ps. 1012 y ss.; D a lla VIa, Alberto, Sobre
el derecho y la justicia en el Mercosur, E D , t. 148, p. 892; D e la Cruz, Andrés,
E l paso a la realidad en el Mercosur, L L , t. 1992-B, ps. 1147 a 1157; D reyzln
de K l o r , Adriana, E l sistema de solución de controversias en el Mercosur,
L L , t. 1995-B, ps. 1194 y ss.; F reelan d L ó p e z Lecube, Alejandro, Atribuciones
y limitaciones de los organismos de administración del Mercosur (Consejo y
Grupo Mercado Com ú n), L L , t. 1993-E, ps. 960 y ss.; E l Mercosur en su estadc
actual: poco más que una expresión de deseos, L L , diario del 29/6/95, “ Secc.
Actualidad”; Los procesos de integración subregional del Cono Sur y su déficit
institucional: la experiencia de las Comunidades Europeas, E D , 1 .151, p. 823;
G ross Espíe l l , Héctor, E l Tratado de Asunción y algunas de las cuestiones
jurídicas que plantea, E D , t. 144, p. 913; H a lp e rin , Marcelo, Dilemas jurídicos
e institucionales en el proceso de integración entre Argentina y Brasil, RDI,
mayo-agosto de 1991, n Q38, ps. 263 y ss.; E l derecho de los particulares ante
los compromisos estatales de integración económica, L L , diario del M)/1J/flft
“Secc. Actualidad”; Kem elm ajer de C a r lu c c i, Aída, E l juez frent* al «¿'rw /n'
El Tratado preveía, además, dos órganos auxiliares: la Se-

cretaría A dministrativa del Grupo Mercado Común (art. 15,
T.A.), con sede en Montevideo y Funciones entonces limitadas
a la guarda de documentos y a la comunicación de actividades
del Grupo; y la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mer-
cósur, con el declarado objetivo de “facilitar el avance hacia
la conformación del Mercado Común” aunque sin poderes ni
atribuciones específicas en el Tratado (art. 24, T.A.).
Tanto las instituciones como los órganos auxiliares creados
por el T.A. son de naturaleza estrictamente intergubernamen
tal (por su composición y por sus atribuciones). No existe en
ellos ni una pizca de supranacionalidad. Su .carácter fue pro^
visorio, transitorio, destinado a ser superado, en los tiempos
concretos que el Tratado estableció, por una estructura ins
titucional “definitiva” (art. 18, T.A.).
En efecto, el esquema original ha sido superado por dos
reformas al Tratado constitutivo. La primera, el Protocolo de
Brasilia del 17 de diciembre de 1991 que, en cumplimiento
del artículo 39 y del Anexo III del T.A., creó un Tribunal Arbitral
destinado a resolver las controversias entre los Estados parte,
cuando los procedimientos de negociacionesjlirectas entre ellos
y la intervención del GMC que el mismo protocolo establece,
comunitario, E D , t. 148, p. 825; M aureen W il l ia m s , S y lvia , Acerca de la Corte

de Justicia de la Unión Europea, L L , d iario del 14/11/95; M o rello , Au gu sto,
y O t e iz a , E duardo, “E l sistem a de solución de con troversias en el M ercosu r”
en E l Mercosur,; aspectos institucionales y económicos, P laten se, L a P la ta ,
1993, ps. 215 y ss.; N icho lso n , Pedro, y V iz io l i , Lu is H., Organización mundial
del comercio. N uevo sistema para la resolución de disputas en el comercio
internacional, L L , d iario del 2/2/95; P e ñ a , F élix , La experiencia institucional
de la integración económica de América Latina, “ Rev. In teg ra ció n L a tin o a
m erican a” , diciem bre de 1979, ps. 56 y ss.; R ain fo r d , R oderick, E l proceso
de adopción de decisiones y la estructura institucional de la Comunidad del
Caribe, “Rev. In teg ra ció n L atin oam erican a” , ju n io de 1994, ps. 21 y ss.; Ri-
m oldi de L a d m a n n , E ve, “L a estru ctura in stitucional a p a rtir del P rotocolo
de O uro P re to ” en Mercosur y Comunidad Europea, F acu ltad de D erecho de
la U B A y C iudad A rge n tin a , Buenos A ires, 1995, ps. 205 y ss.; T e m pesta ,
G u illerm o, “Aspectos institu cion ales y legales de la relación de cooperación
com ercial, económ ica y política de la Com unidad E uropea y A m érica L a tin a ,
con especial referen cia al M ercosur” en M o re llo , A u gu sto y otros, E l Mercosur,
aspectos institucionales y económicos,^ Platen se, L a P la ta , 1993, ps. 11 y ss.;
V iter b o r i , Juan C., Solución de controversias en el sistema del Mercosur, L L ,
t. 1995-A, p. 717.
I n s t it u c io n e s del M ercosur 159
_no hubieran resultado efectivas; y, fundamentalmente, el Pro

tocolo de Puro Preto (en adelante POP), del 17 de diciembre
de 1994 que, acatando aquel mandato del artículo 18 del T.A.,
nos presenta una remozada estructura institucional del esque
ma. El Protocolo no dice que esta sea la estructura “definitiva”
del Mercosur -tal como lo ordenaba el T.A.-, seguramente ad
vertido de la precariedad del término para este tipo de procesos
de evolución permanente.
Así, después de Ouro Preto, y por ahora, los órganos que
componen la estructura institucional del Mercosur son los si
guientes:
i. el Consejo del Mercado Común (CMC);
ii. el Grupo Mercado Común (GMC);
m. la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM);
iv. la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC);
v. el Foro Consultivo Económico-Social (FCES);
vi. la Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM).
El Protocolo habilita, además, la creación de los órganos
auxiliares necesarios para la consecución de los objetivos del
T.A. (art. I 9, PO P)jr mantiene el sistema de solución de con
troversias del Protocolo de Brasilia, con una última instancia
decisoria en cabeza del Tribunal Arbitral.
Por los poderes y atribuciones que distribuye el POP, pa
rece claro que existen órganos “principales” (que orientan y
dirigen el proceso) y otros que no lo son (de carácter consultivo
o de apoyo técnico). Aunque todos sean “órganos” del esquema,
prefiero llamar a los principales “instituciones”, es decir ‘ôr
ganismos instituidos para gobernar o desempeñar una función
capital”1 para diferenciarlos de aquellos que no desempeñan
un rol tan fundamental. Así, porque eran las_dos únicas ins
tituciones que el T.A. contemplaba y porque siguen desempe
ñando un papel principal en la orientación y dirección del pro
ceso, podríamos denominar “instituciones” al Consejo MprraHn
Común y al Grupo Mercado Común y, más modestamente, “ór
ganos” que participan del esquema institucional pero sin ese
rol fundamental, a la Comisión de Comercio del Mercosur a la
1 M o lin e r , M aría, Diccionario del uso del español, Gredos, M adrid , 1991,
y Diccionario de la Real Academia E sp a ñ ola , Espasa Calpe, M adrid, 19IH
.Comisión Parlamentaria Conjunta, al Foro Consultivo Econó-

mico y Social y a la Secretaría Administrativa del Mercosur2.
Así, el Protocolo, “atentos a la dinámica implícita en todo
proceso de integración y a la consecuente necesidad de adaptar
la estructura institucional [ . . . ] a las transformaciones ocurridas”
(Preámbulo, párr. 5Q) lo que hace es confirmar en su rol director
a las dos instituciones originales (CMC y GMC), elevar a la Co
misión Parlamentaria Conjunta al lugar de órgano comunitario
(si bien con una función auxiliar, consultiva); jerarquizar y dotar
de más atribuciones3 a la Secretaría, convirtiéndola en Secretaría
del Mercosur -no ya del GMC, como decía el T.A.- y, por último,
crear dos órganos nuevos laJICM y-fíi Foro, aunque la primera
ya venía funcionando de manera irregular4.
Las “instituciones” Consejo del Mercado Común v Grupo
Mercado Común y el “órgano” Comisión de Comercio del Mer
cosur son los únicos con capacidad decisoria, es decir que pue
den dictar normas obligatorias (art. 42, POP). Ni los demás,
ni los órganos auxiliares que los nombrados puedan crear5,
tendrán esa facultad, salvo modificación del Tratado6.
2 En Europa, como vimos, existen cinco “instituciones”, así se las llam a

en los Tratados. Su descripción, roles y funcionamiento figuran en un capítulo
aparte al de los órganos auxiliares, marcando su jerarquía fundamental. N o
puedo, sin embargo, llam ar en el Mercosur “instituciones” a unas, y “órganos
auxiliares” a los otros, porque el mismo Tratado, como vimos, autoriza a los
órganos creados, a crear más órganos auxiliares a medida que las necesidades
lo aconsejen, y dudo que puedan ponerse en un pie de igualdad a los que
instituye el Tratado o sus reformas con los que puedan crear sus órganos.
3 M uchas de ellas en realidad ya habían sido “creadas” por el G M C al
redactar su Reglamento interno (Cap. V III, art. 33).
4 L a Comisión de Comercio empezó a funcionar el 6/10/94 por decisión
9/94 del Consejo. Decimos de manera irregular, pues el Consejo no tenía
por el T.A. el poder de crear órganos o instituciones comunitarias, por lo
que su nacimiento debía ser producto, como ahora, de una modificación al
Tratado constitutivo.
5 El C M C tiene amplias facultades de creación, modificación y extinción
de órganos auxiliares (art. 89, incs. V I y V II). El Grupo puede crear órganos
auxiliares, como Subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, dentro del
límite de sus objetivos (art. 14, inc. V ) y, finalmente, la C C M puede crear
Comités técnicos necesarios para el adecuado cumplimiento de sus funciones
(art. 19, inc. IX).
6 P érez O te r m ín , Jorge, E l Mercado Común del Sur, desde Asunción a
Ouro Preto. Aspectos jurídico institucionales, Fundación de Cultura U n iv e r
sitaria, Montevideo, 1995, p. 78.
Antes de pasar a la descripción del sistema institucional

del Mercosur, podemos adelantar algunas conclusiones:
a) El Protocolo mantiene la naturaleza intergubernamen-
_±al de todo el esquema institucional y ahora lo dice expresa
mente (art. 29, POP). Es decir que se esfuerza en aclarar que
los Estados miembros, no han aceptado que sean instituciones
supranacionales las que orienten, dirijan, conduzcan o intenten
el desafío de concretar los objetivos del Tratado.
b) En el sistema institucional del Mercosur no existe un
órgano o institución que represente el interés comunitario,
distinto muchas veces, y siempre superior al de los Estados
miembros.
Podemos imaginar, sin esfuerzo, dos de las consecuencias
más evidentes, e inquietantes, de este esquema: 1) cualquier
miembro puede oponerse a cualquier medida en cualquier mo-
mento. v trabar el avance del proceso (máxime si las decisiones
se toman por consenso, como es el caso y como veremos luego),
y 2) que un esquema de naturaleza exclusivamente jntergu-
Jifimamenta] y con ausencia de un organismo que persiga el
interés común, depende en buena medida de la voluntad po
lítica de los gobernantes de turno. Las características apun
tadas colocan al Mercosur más cerca de un clásico organismo
de cooperación de derecho internacional, que de un verdadero
sistema de integración.
c) Nxl existe un Tribunal común, de jurisdicción perma-
nente v obligatoria que pueda decir el derecho e interpretarlo
de manera uniforme. Existe sí un sistema de solución de con
troversias con un tribunal arbitral qu ísolo atiende conflictos
planteados entre los Estados miembros7, o entre los particu-
lares y los Estados miembros8.
7 La necesidad de un verdadero T rib u n a l de Justicia Comunitario es

señalada unánimemente por la doctrina n acional y hasta por los autores ex
tranjeros que nos visitan. Véanse, por caso, los comentarios del profesor An
tonio L a P érgola , abogado general del T J C E , ex juez del mismo Tribunal y
ex eurodiputado, en el diaric “la N ació n ” del 19/4/96, p. 9.
8 Art. 25 del Protocolo de Brasilia y art. I 9 del Anexo al POP. N o
han considerado los conflictos que puedan suscitarse entre los partí cu litro*
por violación a las normas de derecho prim ario o secundario de] M orco*» r.
11. FlIKRIANIt
B ) E l Consejo del Mercado

Común (C M C )
§ 40. N a t u r a l e z a y c o m p o s i c i ó n . — El Consejo es el órga

no superior del Mercado Común, correspondiéndole su conduc
ción política y la toma de decisiones para asegurar el cumpli-
miento de los objetivos y plazos para la constitución definitiva
del mercado común.
Tal el texto del artículo 10 del T.A., que, con mínimas
variantes, fue repetido en Ouro Preto (art. 3Q, POP). En el
texto original nada más se decía acerca de sus atribuciones
y funciones y con la única herramienta de su poder para dictar
“decisiones” (de cuya virtualidad y características tampoco se
decía más) se lo comprometía a asegurar el cumplimiento de,
los objetivos en los plazos del Tratado. Debemos reconocer que
bastante ha hecho esta institución con tan poco.
El Consejo se integra con los Ministros de Relaciones Ex
teriores y de Economía, o sus equivalentes, de los Estados
partes (arts. 11 T.A., y 4Q, POP). Su Presidencia se ejerce en
períodos de seis meses por rotación de los Estados miembros
(arts. 12, T.A., y 59, POP).
§ 41. S e s i o n e s y v o t a c i ó n . — Se reúne todas las jaeces

que lo considera necesario9 pero por lo menos una vez cada
seis meses10 con la participación de los Presidentes de los Es
tados miembros (arts. 11, T.A., y 6 Q, POP). Las reuniones son
coordinadas por los respectivos Ministerios de Relaciones Ex
teriores y jmeden ser invitados a participar otros ministros
o autoridades de nivel ministerial (arts. 12, T.A., y 79, POP).
9 U n a descripción de las reuniones del Consejo y de las decisiones que

se tomaron en cada una de ellas puede verse en E k m ek d jian , M iguel Á ., In
troducción al derecho comunitario latinoamericano, Depalm a, Buenos Aires,
1994, ps. 210 y ss. y addenda.
10 En el T.A. se exigía la participación de los Presidentes en una reunión
por año.
El Consejo puede, además, convocar a reuniones de mi

nistros de otras áreas y luego pronunciarse sobre sus reco
mendaciones o propuestas (art. 8 9, POP).
El Consejo “se pronuncia” a través de decisiones, obliga
torias para los Estados parte. Las decisiones y toda otra ma
nifestación del Consejo deben adoptarse por consenso de todos
los Estados partes11^ Ya nos hemos referido a los problemas
que esta forma de decidir, más propia de sistemas de coope
ración que de integración, supone y lo que ha significado para
Europa cuando estuvo vigente. Aunque si bien es cierto que
cuesta pensar en otro sistema de toma de decisiones (mayoría
cualificada o simple) en un esquema con cuatro socios de las
características de los que componen el Mercosur (dos “grandes”
-uno múcho más que otro- y dos pequeños) 12 el desafío que
representa la constitución de un mercado común, y la com
probada ineficacia del voto por unanimidad, bien merece que nos
esmeremos en buscar una alternativa que lo haga posible13.
Quiero insistir en esto:_la regla en un sistema de integración
—jdebe^ser la mayoría y no la unanimidad.
§ 42. P o d e r e s y a t r i b u c i o n e s . — Ouro Preto pretendió

ser más generoso a la hora de describir sus atribuciones y
funciones y dedicó buen espacio (art. 8 9, POP) a enunciarlas.
Como veremos, algunas son reiterativas de las que se describen
en su artículo 3Q, y otras meramente enunciativas, o de pura
voluntad política, atento a la falta de medios o instrumentos
11 Arts. 16, T.A. y 37, PO P; es decir, por unanimidad. E n efecto, con

senso es “conformidad, aprobación” y unanimidad se define como “declaración,
acuerdo, ley u otra medida adoptada por asentimiento o aprobación de todos,
o al menos, sin discrepancia expresa” (el destacado es mío) ( O s s o r i o , M anuel,
Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Helios S.R.L., Buenos
Aires, 1974). Así, la conformidad o aprobación pueden ser de todos o solo
de algunos. Cuando es de todos, como és el caso, no veo la forma de dis
tinguirla conceptualmente de la unanimidad.
12 R imoldi de L a d m a n n , Eve, “L a estructura institucional a partir del
protocolo de Ouro Preto” en Mercosur y Comunidad Europea, Facultad do
Derecho U B A y Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, p. 207.
13 Person alm en te, con la conform ación actual, m e in clin aría m ás por
un sistem a de m ayorías sim p les que cualificadas.
en el Tratado para concretarlas. Estas atribuciones o poderes

son14:
a) De control. El POP le ordena “velar por el cumplimien-

to del Tratado de Asunciónde sus protocolos y de los acuerdos
firmados en su marco”.
Es decir solo del derecho originario15. Las preguntas son
tres: 1) cómo ‘Vela” por dicho cumplimiento (qué mecanismos
tiene para hacerlo); 2) qué tan efectivo puede ser el guardián
cuando él mismo es el vigilado, y 3) quién vela por la aplicación
del derecho secundario16.
b) De conducción política. El CMC debe “formular p olí

ticas y promover las acciones necesarias para la conformación^
del Mercado Común”._
Se repite aquí su condición de conductor político y “motor’L
del proceso enunciada en el artículo 39. Vimos que, en Europa,
la conducción y el impulso político lo tiene el Consejo cuando
reúne a los máximos responsables de los Estados miembros
en las llamadas “Cumbres”. También el T.A. obliga al CMC
a reunirse por lo menos una vez cada_£eis_meses, en su “forma
ampliada” 17, es decir en “Cumbres” con la_participación de los
Presidentes. La pregunta aquí es si solo del Consejo así con
formado (ampliado) surgirá la orientación y el impulso político
o también del Consejo reunido como Consejo de Ministros.
14 Véase una clasificación similar en R imoldi de L ad m ann , ob. cit., p. 210.

15 Salvo que se entienda a las normas dictadas por sus órganos (derecho
derivado), como “acuerdos firmados en el marco de los Tratados y de los pro
tocolos”, lo que es, a lo menos, discutible. Además, el art. 41, POP, al hablar
de las fuentes, se refiere (num. II) a “los acuerdos celebrados en el marco
del Tratado de Asunción y sus Protocolos” y, en el párrafo siguiente, a las
normas de derecho derivado. Como vemos, en el mismo Protocolo, se marca
la diferencia.
16 Como veremos, el Grupo es custodio del cumplimiento de las deci
siones del Consejo, y la Comisión de Comercio de la aplicación y cumplimiento
del arancel externo común y de los instrumentos de política comercial, pero
¿y todas las demás normas de derecho derivado?
17 Tomo la denominación de la U E . Aquí la ha utilizado ya E k m e k d jian ,
Introducción . . ., p. 210.
Vimos también que, en Europa, la Comisión, que encar

na el interés de la Comunidad, es el “motor” del sistema. Aquí,
el motor es el órgano intergubernamental, es decir que el pro-
ce_so no se moviliza a partir del interés comunitario, sino del
de cada uno de los Estados partes.
Por otro lado, el CMC puede, según esta habilitación del
Protocolo, y sin cortapisas visibles, formular “políticas comu
nes”. Pero creemos que no puede hacerlo en cualquier área,
sino solo en materia comercial del grupo con relación a terceros,
que parece la única habilitada por el artículo l 9 del T.A. (de
las políticas de comercio exterior de los miembros individual
mente considerados, agrícola, industrial, fiscal, monetaria,
cambiaría, etc., solo habla el mismo artículo de “coordinación”,
es decir que no ha habido, en el Tratado, cesión o transferencia^
en estas áreas, de los miembros a los organismos comunitarios).
Me pregunto cómo formulará políticas comunes en otros ám
bitos de fundamental importancia, si los Estados se resisten
tan claramente a ceder un ápice en términos de soberanía.
Finalmente creo que, en materia de políticas comunes, lo
mejor es “formularlas” en el Tratado y dejar a las instituciones
su desarrollo, dotándolas de los medios adecuados para hacerlo.
c) De representación internacional. Estas atribuciones

aparecen en incisos separados en el Protocolo aunque deberían
haberse redactado juntas, pues una es manifestación de la otra.
Así, por un lado, dice que corresponde al Consejo “ejercer la
titularidad de la personalidad jurídica del Mercosur” y más
abajo “negociar y firm ar acuerdos en nombre del Mercosur, con
terceros países, grupos de paísesjy organismos internacionales”,
funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso en
el GMC.
d) De producción normativa y de decisión. 1) El CMC de

be “pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por
el Grupo Mercado Común”.
Puede hacerlo rechazando, modificando o aprobando la pro
puesta y convirtiéndola en norma comunitaria mediante el di<
tado de la respectiva decisión. Analizaremos en el capítulo
respectivo algunas de las cuestiones que aquí se plantean, como
por ejemplo: a) si la facultad de iniciativa normativa egtá solo

fin cabeza del Grupo (o también en el mismo Consejo), y b)
si el Consejo puede modificar, en cualquier caso, la propuesta
_dfíL Grupo.
2) El CMC puede “crear reuniones de ministros y pronun-
ciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas”.
Esta redacción, que no es muy clara -en tanto y en cuanto
el Consejo es una reunión de ministros y se pronuncia sobre
los acuerdos que se logran en su seno- se refiere a la posi
bilidad que tiene el CMC de convocar reuniones con ministros
de otras áreas de competencia, distintas de las de Relaciones
Exteriores y Economía.
3) “A clarar, cuando lo estime necesario> el contenido y.Jil-
cance de sus decisiones.”
Me parece muy acertada esta atribución, mucho más cuan
do se comprueba que ningún otro órgano puede hacerlo con
la estructura actual (de nuevo la necesidad de un Trihimaly-
no solo para_definir el alcance y sentido de las decisiones del
CMC, sino el de las demás normas de derecho derivado y, sobre
todo, de las del Tratado, que plantean dudas importantes).
4) “Adoptar decisiones en materia financiera y presupues-
taria.”
En el Mercosur, los ingresos y los gastos han sido siempre
soportados por los Estados miembros que los generan. El POP
tiene un capítulo titulado “Presupuesto” y su único artículo,
el 45, dice: “la Secretaría Administrativa del Mercosur contará
con un presupuesto para atender sus gastos de funcionamiento
y aquellos que disponga el Grupo Mercado Común. Tal pre
supuesto será financiado, por partes iguales, por contribuciones
de los Estados Partes”.
Como vemos, el único presupuesto “comunitario” del Mer
cosur es eLdestinado al funcionamiento de uno de sus órganos
auxiliares, la Secretaría. Esta elabora su proyecto de Presu
puesto y, aprobado por el Grupo Mercado Común, lo ejecuta.
Así, pareciera que sobre lo único que pueden versar las de
cisiones del Consejo en materia presupuestaria es sobre las
“orientaciones” que puede dar el CMC al GMC en materia
de ingresos y gastos limitados al presupuesto de la Secretaría
(art. 14 IX, POP).
e) De .administración o gestión. 1) El CMC puede crear,

modificar o suprimir los órganos auxiliares que estime perti
nentes, facultad que comparte con otros órganos (GMC y CCM)
y a la que ya nos hemos referido.
2) “Designar al Director de la Secretaría Administrativa
del Mercosur”. Figura esta, la del Director, que aparece con
Quro Preto y.Que tiene, como veremos, cierta importancia. Co
mo todo lo que decide el CMC, la designación debe ser por
consenso.
3) “Homologar el Reglamento Interno del Grupo Mercado
Común”. El Grupo debe someter a aprobación del Consejo su
reglamento interno. Ello, unido a la voluntad de que el Grupo
sea el ejecutor de las decisiones del Consejo y a la jerarquía
de las normas que enumera el artículo 41, POP (en la que
las decisiones están sobre las resoluciones), marca la preva-
lencia jerárquica del Consejo sobre el Grupo.
C ) E l Grupo Mercado Común (G M C )
§ 43. N a t u r a l e z a y c o m p o s ic ió n . — El Grupo Mercado Co

mún es el órgano ejecutivo del Mercosur (arts. 13, T.A., y 10,
POP), aunque, como veremos, sus competencias no se agotan
en ello.
Está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro al-
ternos por país, designados por sus respectivos gobiernos y
entre los cuales deben figurar representantes de los Ministerios
deJRelaciones Exteriores, de Economía o equivalentes y de los
Bancos Centrales (arts. 14, T.A., y 11 y 12, P O P )18.
18 E sta integración de carácter exclusivamente diplomático y económico

ha sido criticada con razón (ver por todos, E kmekdjian , Introducción . .., p. 219).
En realidad, el Tratado dice que de los cuatro lugares destinados a titulares
y de los cuatro destinados a alternos, tres deben estar ocupados por los
representantes indicados. Pero queda un lugar que bien podría ser destinado
a representantes de otras áreas distintas a la exclusivamente diplomática o
económica. Creo que esta objeción podría ser fácilmente salvada. Lo quo
habría que hacer es modificar el Reglamento interno del G M C que, npnr
tándose de la letra del Tratado, destina todos los lugares a los miniatorio*
y organismos indicados.
§ 44. S e s i o n e s , f o r m a d e t r a b a j o y v o t a c i ó n . — Se reúne
en sesiones ordinarias o extraordinarias todas las veces que
lo considere necesario pero, por lo menos, una vez cada tres
meses. Las reuniones se realizan en los Estados partes en
forma rotativa y por orden alfabético19. Ni el Tratado, ni el
Protocolo, ni el reglamento interno del GMC dicen quién es
el que convoca a sus reuniones. De todas maneras creemos que:
a) El Consejo puede convocarlo, porque es su superior je
rárquico y porque la naturaleza del Grupo es, fundamental
mente, ejecutiva de las decisiones del Consejo;
b) que_puede autoconvocarse. v
c) finalmente, que cualquier sección nacional del Grupo
puede solicitar su reunión.
El T.A. lo habilitaba a crear los Subgrupos de Trabajo que
fueran necesarios para el cumplimiento de sus cometidos. Se
crearon inicialmente diez Subgrupos (Anexo V, T.A.). Ellos son:
1) asuntos c o m e r c i a l e s ; 2) asuntos aduaneros; 3) normas téc
nicas; 4) política fiscal y monetaria relacionada con el comercio;
5)Jransporte terrestre; 6) transporte marítimo; 7) política in
dustrial y tecnológica; 8) política agrícola; 9) política energé
tica, y 10) coordinación de políticas macroeconómicas.
Los Subgrupos están integrados por un funcionario gu
bernamental por cada Estado parte y su función, en lo esencial,
ha sido hasta ahora la de relevar las legislaciones de los Es
tados miembros, identificar las asimetrías existentes y elevar
propuestas normativas al Grupo con el fin de armonizar o uni
ficar legislaciones, según corresponda, en las respectivas áreas
de competencia. Los Subgrupos suelen invitar a representan
tes de la actividad privada de los Estados miembros a las reu
niones “preparatorias”, pero en las reuniones “decisorias” están
excluidos, y solo participan los integrantes de los Subgrupos
(cap. VII, Reglam. interno, GMC).
Como analizaremos en el numeral siguiente, el GMC tiene
poder de decisión, pero también puede, y debe, elevar proyectos
de-decisiones al CMC y elaborar planes de trabajo o de acción.
19 U n a lista de las reuniones celebradas y de las resoluciones adoptadas

por el Grupo, puede verse en E km ek d jian , M iguel Á ., Introducción . . ., ps.
210 y siguientes.
Todas las decisiones en el seno del GMC se toman por consenso

(art. 10, Reglam. interno, GMC).
§ 45. P o d e r e s y a t r i b u c i o n e s . — El POP reestructuró y

amplió los poderes y atribuciones del GMC20. Así tiene:
a) Poderes de _gestión administrativa. Es, ante todo, el

ejecutor de las políticas y de las acciones que el Consejo le
indique. Puede, además, fijar programas de trabajo para cum
plir con los objetivos del T.A.
b) Poderes de decisión. 1) Puede dictar normas obliga-

-tori&S (art. 29, POP) que se l l a m a n “rpstnlu.rinnt>f¡” (art. 15 , POP)
y manifestarse (rechazando, aprobando o modificandoLlas_pro-
puestas o recomendaciones que le fueran sometidas por los
demás órganos del Mercosur.
2) Puede crear, modificar o suprimir órganos auxiliares.
Además de los Subgrupos de trabajo, a los que nos hemos
referido ya, el GMC puede crear “comisiones ad-hoc” o reu
niones especializadas, para el estudio de determinados temas.
Así, por ejemplo, la que preparó la reforma institucional de
Ouro Preto.
3) El Grupo elige al Director de la Secretaría Adminis
trativa y aprueba su presupuesto y rendición de cuentas anua
les. Por último, homologa los reglamentos internos de l a Co-
mi.sión de Comercio y del Foro Consultivo Económico y Social.
c) Poderes de control. 1) Debe velar por el cumplimiento

del derecho originario (como el Consejo “pero cada uno dentro
del límite de sus competencias”) y, además,, velar por la apli-
cación o tomar las medidas necesarias -sin especificar cuáles
pueden ser estas- para el cumplimiento de las decisiones del
Consejo.
2) El GMC supervisa las actividades de la Secretaría ad
ministrativa.
20 Ver R imoldi de L ad m an n , Eve, ob. cit., p. 211.

d) Poder de iniciativa normativa, pero no en exclusiva.

El GMC puede proponer proyectos de decisión al Consejo en
cualquier ámbito o área de acción, pero nada obsta en el Tra
tado a que el Consejo pueda dictar sus decisiones sin propuesta
o proyecto del Grupo.
p) P n d e r de representación internacional. El Grupo pue-

de, solo por expresa delegación del Consejo, ejercer la repre
sentación jurídica del Mercosur, .negociando acuerdos con ter-
ceros países, grupos de países, u organismos internacionales.
Puede, a su vez, delegar esta función en la CCM, con auto
rización expresa del Consejo (art. 14 VII, POP).
D ) L a Comisión de Comercio
del Mercosur
§ 46. N a t u r a l e z a y c o m p o s i c i ó n . — Este órgano aparece

incorporado al Tratado por el POP pero, como ya dijimos, tiene
un origen anterior (decisión 9/94 del Consejo). La Comisión
de Comercio está subordinada al GMC a quien se le encarga
asistir, pero lejos de ser un simple órgano de asistencia técnica
es uno de los tres órganos del Mercosur que tiene poder de
decisión y una amplísima esfera de acción y: competencias de fun
damental importancia para el sistema.
Se integra con cuatramiembros titulares y cuatro alternos
|h»i K lado parte y es coordinada por los Ministerios de Re
laciones Exteriores (art. 17, POP). Se reúne por lo menos una
vez ul mes o cuando fuera convocada por el GMC o por cual-
<lr Ion Estados miembros (art. 18, POP).
47 Sksionks y f o r m a d e v o t a c i ó n . — LA CCM puede

ditlm ihui'tiuaH y propuestas. Las directivas son obligatorias
puní Inn Im Iiu Io m miembros (art. 20, POP).
# 4M /’(»/»Mi** y ATHinucioNEs. — A la Comisión de Co-

mernn I«» nimpnln vnlm por la aplicación de los instrumentos
do lu polít ico i'oiniui tul t untún acordados por los Estados partes
para el funcionamiento de la unión aduanera, así como efectuar

e l seguimiento y revisar los temas y las materias relacionados
con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-
Mercosur y con terceros países (art. 16, POP). Es decir que
tiene injerencia directa en buena parte de lo que concierne
o a lo que se refiere un mercado común.
Las funciones y atribuciones de la CCM que el artículo
19, POP, enumera, son las siguientes:
Velar por la aplicación de los instrumentos comunes
de política comercial intraJÁercosur y con terceros países, or
ganismos internacionales y jacuerdos de comercio;
”//. Considerar y-pronunciarse sobre las solicitudes pre
sentadas pojólos Estados Partes con respejeo, a la aplicación
y al_ cumplimiento del arancel externo común y de los demás
irisírumentos de política comercial común;
”///. Efectuar el seguimiento de la_ aplicación de los ins
trumentos de política comercial común en los Estados Partes;
”iv. Analizar la evolución de los instrumentos de política
comercial común para el funcionamiento de la unión aduanera
y formular propuestas a este respecto al Grupo Mercado Común;
nv. Tomar las decisiones vinculadas a la administración
y a la aplicación del arancel externo común y de los instru
mentos de política comercial común acordados por los Estados
Partes;
”vi. Informar al Grupo Mercado Común sobre la evolución
y la aplicación de los instrumentos de política comercial común,
sobre la tramitación de las solicitudes recibidas y sobre las
decisiones adoptadas respecto de las mismas;
”vn. Proponer al Grupo Mercado Común nuevas normas
o modificaciones de las normas existentes en materia comercial
y aduanera del Mercosur;
”vii. Proponer la revisión de las alícuotas arancelarias de
ítems específicos del arancel externo común, inclusive para con
templar casos referentes a nuevas actividades productivas en
el ámbito del Mercosur;
”ix. Establecer los comités técnicos necesarios para el adr
cuado cumplimiento de sus funciones, así como dirigir y su
pervisar las actividades de los mismos;
”x. Desempeñar las tareas vinculadas a la política comn
cial común que le solicite el Grupo Mercado Común;
Adoptar el Reglamento Interno, que someterá al Grupo

”x i .
Mercado Común para su homologación”.
Como vemos, no será poco lo que tenga para hacer la CCM,
ni de relativa importancia; tendremos que esperar un tiempo
para evaluar sus tareas.
E ) La Comisión Parlam entaria

Conjunta (C P C )
§ 49. N a t u r a l e z a y c o m p o s i c i ó n . — En Ouro Preto se ha

mantenido su denominación a pesar de la acertada crítica que,
desde el comienzo, viene realizando un distinguido autor21. En
efecto,_ninguno de los Estados miembros del Mercosur tiene
un régimen parlamentario sino presidencialista y, por tanto,
susjegislaturas no se llaman “Parlamentos” sino “Congresos”.
Esta voz, o la de “Asamblea”, deberían ser las utilizadas^
Este órgano _no es una asamblea comunitaria, como en
las Comunidades Europeas, sino una representación de las le-
gislaturas nacionales tendiente a facilitar la comunicación en
tre ellas y los_respectivos gobiernos en todo lo que hace a la
incorporación del derecho comunitario a los derechos internos
(art. 22, PO P)22.
Está integrado por un número igúal de legisladores por
cada Estado miembro (dieciséis), que son designados por las
legislaturas nacionales de acuerdo con sus procedimientos in
ternos (arts. II, Reglam., y 24, POP) y con mandatos no infe
riores a dos años (este término coincidirá, seguramente, con
el mandato de cada legislador en su país de origen). La CPC
puede dictar su propio reglamento interno, único que no precisa
ser homologado.
§ 50. S e s i o n e s y v o t a c i ó n . — La CPC se reunirá por los

menos dos veces al año en sesiones ordinarias y en extraor
dinarias mediante convocatoria especial de los cuatro Presi
21 E k m ek d jian , M iguel Á., Introducción. . p. 241 y, antes, en Hacia

la república latinoamericana, Depalm a, Buenos Aires, 1991, p. 62, nota 83.
22 R imoldi de L a d m a n n , Eve, ob. cit., p. 215.
I n s t it u c io n e s del M ercosur 17a
dentes (arts. VI y VII, Reglam.) y se pronunciará mediante

recomendaciones adoptadas por consenso de las delegaciones
de todos los Estados partes, expresadas por la votación de la
mayoría de sus integrantes (art. XIII, Reglam. -otra vez el
consenso-), que remitirá al Consejo del Mercado Común por
medio del Grupo Mercado Común (arts. 26 y 27, POP). Esta
circulación de sus propuestas pareciera mostrar la intención
de mantener el poder de iniciativa en el Grupo, aunque, como
vimos, este no tiene la exclusividad en la iniciativa normativa
comunitaria. Finalmente, diremos que el Consejo puede pedir
a la CPC el examen de temas prioritarios, cuando lo considere
necesario (art. 25, POP).
§ 51. P o d e r e s y a t r i b u c i o n e s . — A la CPCM le corres

ponde acelerar los procedimientoa_internos de los Estados
miembros para la pronta entrada en vigor del derecho derivado
y contribuir a la armonización de-legislaciones, tal como lo
requiera el avance del proceso de integración (art. 25, POP).
Ello así, en tanto y en cuanto lajadecuación del derecho interno
djependade la modificación, derogaciónârmonización, o el dic-
tado de leyes en los países miembros. Cuando esta adecuación
dependa de la modificación, dictado o adaptación de otras nor
mas de derecho interno diferentes a las leyes, cada uno de
los poderes nacionales o provinciales deberán actuar en con
secuencia, posibilitando la plena vigencia de la norma comu
nitaria en el espacio interno (art. 38, POP).
F ) E l Foro Consultivo Económico-Social

(F C E S )
Es el órgano de representación de los sectores económi

co-sociales jie los países miembros (aunque no se especifica
de qué sectores) y está integrado por igual número de repre
sentantes de cada Estado parte (art. 28, PO P)23.
23 Tampoco se dice cuántos son los representantes que componen el Foro

Seguram ente su composición -cuali y cuantitativa- se decidirá al rodnclni
el reglamento interno.
Tiene una función únicamente consultiva, y como el Tra

tado no la limita, presumimos que lo será en cualquier tema
que tenga incidencia económica y social (es decir en casi todos).
Se manifiesta .por recomendaciones al Grupo Mercado Común
(art. 29, POP) (lo que marca, de nuevo, la idea de preservar
el-poder de iniciativa en el GMC). Tampoco está claro si la
consulta es preceptiva (obligatoria) o facultativa, ni si puede
expedirse sin que otras instituciones (Consejo o Grupo) se lo
pidan.
Puede dictar su reglamento interno que deberá ser ho
mologado por el GMC (arts. 30 y 14, inc. XIV, POP).
G) L a S ecreta ría A d m in istra tiva

del M ercosur (SA M )
Está encargada del apoyo técnico y operativo a todos los

órganos del Mercosur (y no solo al Grupo, como el T.A. disponía
inicialmente), y debe_ servir de archivo oficial de Ja documen
tación del Mercosur y de órgano de publicación y difusión de
las normasjle.derecho derivado. Así, le compete (art. 32, POP):
a) traducir a los dos idiomas oficiales todas las decisiones
adoptadas por los órganos (los otros actos, recomendaciones,
etc.) y edita el Boletín Oficial del Mercosur;
b) organizar los aspectos logísticos de las reuniones de
I o h órganos, cuando se celebren en su sede permanente (Mon
tevideo) y colaborar en las que se realicen fuera de. ella;

c) informar regularmente a los Estados miembros sobre
el proceso de incorporación de las normas de derecho comu
nitario al derecho interno;
(/) rotfiHtrar las listas de árbitros y expertos;
r) doHompeftar las tareas que el CMC, el GMC y la CCM
le •oliciton;
f) ilftborur «u proyecto de presupuesto que debe ser apro
bado pot o| (JMC y ejecutarlo, y
H) rondli riuMituH e informar de sus actividades en forma
nnunl nI (JMC
EnU ti rnrgo do un Director de nacionalidad de uno de
Ioh Km|.ii«Iom mu iithinn « lotfido por el GMC de forma rotativa,
previa consulta a los Estados miembros, y designado por el

CMC. El mandato dura dos años y no es reelegible.
H ) Conclusiones
El sistema institucional vigente dista mucho de ser el apro

piado para encarar el desafío de la constitución de un mercado
común. Las competencias de las instituciones y órganos mu
chas veces se entremezclan y confunden, sus poderes e ins
trumentos para alcanzar los. elevadísimos objetivos que per
siguen son, unas veces, inexistentes y, otras, insuficientes,
meras enunciaciones o expresiones de deseos. Tal ha sido la
mezquindad a la hora de proyectar el marco institucional en
el T.A., que se han debido suplir sus vacíos mediante la creación
de órganos en forma irregular (CCM) o mediante el recurso
de la atribución de competencias y poderes mediante el insólito
mecanismo de que sea el propio órgano quien se las atribuye,
al redactar su reglamento interno (bien visible en el CCM y
en la CPCM).
Coincido, con otros24, en que_ los objetivos no se pueden
cumplir, si no se dota a las instituciones de medios efectivos
para hacerlo. Es necesario crear una nueva estructura ins
titucional pero solo y en la medida en que los miembros en
tiendan, y acepten de una vez, que integración no es coopera
ción. Que para integrarse es necesario transferir a un sistema
supranacional la administración de parcelas de soberanía que,
lejos de perderse, se enriquecen en su despliegue conjunto.
Que es necesario, entonces, que exista una institución típica
mente supranacional, independiente de los miembros y que
persiga el objetivo integrador como su razón de ser. Es ra
24 E n especial con M. Á . E k m e k d jia n , Introducción.. . quien h a insistido

mucho y señalado una y otra vez, las fragilidades del esquema. También
H a l p e r in , Marcelo, Dilemas jurídicos e institucionales en el proceso de inte
gración entre Argentina y Brasil, R D I, ns 38, p. 271. Por mi parte, lo êngo
haciendo desde hace tiempo; ver, por ejemplo, Los procesos de integración
subregional del Cono Sur y su déficit institucional: la experiencia de lan ( \>
munidades Europeas, E L, t. 151, p. 823, y Atribuciones y limitaciones dr la*
organismos de administración del Mercosur ( Consejo y Grupo Mercad» < '<»
m ün), L L , t. 1993-E, ps. 960 y siguientes.
zonable que a esta institución se le otorgue, en exclusiva, la

facultad de iniciativa normativa. Que exista sí una institución
que represente los intereses de los miembros, el Consejo, y
que funcione como una “cámara de senadores” a la hora de
legislar, pero con unajsegunda cámara, de diputados, confor
mada por los representantes de los pueblos de los Estados
miembros elegidos por voto popular directo. Se hace impres
cindible también la creación de un Tribunal de Justicia de
carácter permanente, con sede permanente, con jueces que pue-
dan interpretar el derecho comunitario primario y secundario
de manera uniforme y constante, y entender en conflictos que
se planteen no solo a nivel de Estados sino, también, entre
Estados y particulares, entre los particulares y las institucio
nes, entre los mismos particulares, o entre las mismas insti
tuciones, y que pueda ejercer el control de legalidad de los
actos y de la formación de la voluntad comunitaria. Como ve
mos, no es poco lo que queda por hacer.
I ) Anexo práctico
Sección 1
FUENTES NORMATIVAS
a) Tratado de Asunción: Artículos 9 a 16, 18, 24.

b) Protocolo de Ouro Preto: Artículos 1 a 33, 37.
Sección 2
FUENTES DOCUMENTALES
ii) Protocolo de» Brasilia para la solución de controversias

(dorinion 1/91 dol Consejo del Mercado Común) del 17 de di-
ciomhro di' 1991.
li) KotfUtmoito Interno del Grupo Mercado Común (apro-
bado jm11 <I» * i ion 4/91 del Consejo Mercado Común).
c) I{i11[Imo o*o to do la ('omisión Parlamentaria Conjunta del
Mercnmir
d) Creación de una Comisión bicameral del Mercosur (ley

24.109 de la República Argentina, sancionada el 1Qde julio de
1992, promulgada el 30 de julio de 1992; BO, 5 de agosto de 1992).
Sección 3
PREGUNTAS Y EJERCICIOS
1. ¿Cuáles son las instituciones y los órganos del Mercosur

después de la reforma de Ouro Preto? ¿A quiénes representa
cada uno de ellos?
2. ¿Existe algún órgano que represente el interés comu
nitario? Dé tres argumentos a favor de su creación y tres en
contra.
3. ¿Cuál es la denominación de los actos que dictan cada
una de las instituciones y órganos del Mercosur? ¿Cuáles son
sus alcances?
4. ¿Cómo se adoptan los actos normativos en el Mercosur;
qué puede decir de ello?
5. Examine el Protocolo de Brasilia y el anexo al Protocolo
de Ouro Preto sobre el procedimiento para reclamaciones ante
la Comisión de Comercio del Mercosur.
5.1. Imagine tres hipótesis de conflicto y explique el me
canismo a utilizar para resolverlos.
5.2. Exprese y fundamente una opinión sobre el sistema
ideado.
6. ¿Existe un Tribunal de Justicia del Mercosur? ¿Le pa
recería importante que existiera? ¿Por qué?
7. ¿Qué pasa si el Grupo no eleva al Consejo una reco
mendación de la Comisión Parlamentaria? ¿Puede el Grupo
modificarla o rechazarla?
8. ¿Qué pasa si el Consejo no se pronuncia sobre las pro
puestas elevadas por el Grupo?
9. ¿Qué hacer si el Grupo no eleva propuestas de decisión
al Consejo?
10. Haga su propia evaluación del sistema institucional
del Mercosur. Si no es favorable, imagine un sistema que
pretenda equilibrado y que represente todos los interese« im
juego.
12. Fhkkmno
P arte T ercera
FUENTES DEL DERECHO

COMUNITARIO
: ' ì 1 ;
C a p ít u l o V
LAS FUENTES DEL DERECHO

” COMUNITARIO EUROPEO*
A ) Clasificación
El ordenamiento jurídico comunitario comprende dos ca

tegorías básicas de normas*
a)' eLderechíL originario o primario, formado por los Tra
tados constitutivos y aquellos otros que los han modificado o
completado, y
b) el -derecho- derivado, j o secundario. constituido por los
actos normativos emanados de las instituciones comunitarias.
* Bibliografía: Boulois, Jean, D ro it institutionnel de U Union Euro-

péenne, 5S ed., Montchrestien, París, 1995, ps. 193 y ss.; Bueno Arus, Fran
cisco, “Características del ordenamiento jurídico comunitario” en Estudios de
derecho comunitario europeo, Consejo General del Poder Judicial, M adrid,
1989 ps. 186 y ss.; F re e la n d López L ecube, Alejandro, L a s fuentes del derecho
comunitario europeo, L L , t.l993-B , ps. 766 y ss.; González Rivas, Juan J,,
Reflexiones sobre las relaciones entre el derecho comunitario y los derechos
internos en reciente jurisprudencia, “N o ticias C E E ”, C ISS, ju lio de 1978, ps.
65 y ss.; Grabitz, E b erh ard , “Las fuentes del derecho comunitario: los actos
de las instituciones comunitarias” en Treinta años de derecho comunitario,
Comisión de las Com unidades E u ro p ea s, Luxemburgo, 1984, ps. 87 y ss.;
Louis, Jean V., El ordenamiento ju ríd ic o comunitario, Comisión de las C o
munidades Europeas, Luxemburgo, 1980-1991, ps. 93 y ss.; M artínez Lace,
Santiago, “Las fuentes del derecho com un itario” en Estudios de derecho co
munitario europeo, Consejo del Poder Judicial, Madrid, 1989, ps. 163 y hh„
M olin a del Pozo, Carlos F., Manual de derecho comunitario europeo, Trivium,
M adrid, 1990, ps. 296 y ss.; rodríguez I g l e s i a s , Gil C.,“E1 derecho comunilaim
europeo", cap. LXVIII, d e la obra Instituciones de derechc internacional ¡ni
blico, de M. Diez de V e l a z c o , Madrid, 1981, t. II, ps.338 y ss; E l ordtntinih>nh>
Los autores suman a estas dos categorías básicas una tercera:

c)(el derecho complementario 1 conformado por el derecho
internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados
miembros entre sí o con terceros, y por la Comunidad con ter
ceros; los principios generales del derecho; la costumbre; la ju
risprudencia del Tribunal de Luxemburgo y, finalmente, la doc-
trina de los autores!
Examinaremos a continuación cada uno de ellos.
B ) E l derecho p rim a rio 2
§ 52. C a r a c t e r i z a c i ó n . — Está constituido por los tra

tados fundacionales (con sus anexos, protocolos, declaraciones
jurídico de las Comunidades Europeas: caracteres generales y elementos cons

titutivos, RIE , 1976 ps. 597 y ss.; V a n D er A vo o r t , Alexander, E l ordenamiento
jurídico de la Comunidad Económica Europea, trad. por Renato Rabbi-B aldi
C abanillas, E D , diario del 22/2/91; V a n G e r v e n , Walter, Fuentes del derecho
en la comunidad, “Rev. Foro Internacional”, Colegio de México, abril-junio
de 1993, ps. 206 y siguientes.
1 Aunque se advierten en doctrina clasificaciones muy diversas. Así,
por ejemplo, Louis distingue los tratados, los actos de las instituciones, el
derecho internacional y los principios generales del derecho; R o d r íg u e z I g l e -
nia.n las clasifica en: a ) el derecho primario; b ) el secundario o derivado; c)
I o n convenios complementarios entre los Estados miembros; d ) las decisiones
de Ion representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos

«n i*l modo del Consejo; e ) la costumbre; f ) los principios generales del derecho;
tf) Im |urÍHprudencia, y h ) el derecho internacional general y convencional;
rliiMlflciiolAn Nimilar a la que realiza M a r t ín e z L a g e y que sigo con pequeñas
v iirtd iil •*»• «n «uto trabajo, quien las divide en: a ) derecho primario; b ) derecho
ili*i ivmln, y r ) derecho complementario (en el que incluye el derecho inter-
iitirloiiul v Iiim otras fuentes como la jurisprudencia, la costumbre y los prin-
itlpIdM KmivrnltiN del derecho). Por su parte, B o u l o is las clasifica en: a ) de-
i.mIm» HHHlimrio; b ) derecho derivado, c) derecho complementario, y d)
•I • «h lm inimptudoncial M o l in a del Pozo distingue entre fuentes: a ) obli-
H«•lmi (un («I..... «lio oritfinurio, derecho derivado, actos convencionales, princi
pio« .......mili*« ili*l ilnrncho comunitario, jurisprudencia del TJ C E ); 6) no obli-
(Esta nota continúa en la página siguiente)
J I(hm|ihiiIii mmii (luitominación como “derecho originario”, M a r t ín e z L a g e
ii|iiiiiIii •111 • |hi. i. i.Miilim <M|uívoca al interpretar la voz “originario” para
r«*r«*rlvM»* •• I"" 11*di un luí como fueron firmados en principio, en contraste
c o n Iiih ...... . «MlornM roNultantes de sus varias modificaciones (“Las
auMilnM •!••! .1. m . 1...... 11 ni m1 1ii i lu" on Estudios de derecho comunitario europeo,
( ’iiiifi»'|o •!••) I'mli'i .ImiIi. mi, Mmlrlil, 1 98 9, p. 1 6 5 ).
F uentes d e l d e r e c h o c o m u n it a r io europeo 183
y convenios relativos a su aplicación)|y por aquellos jorros que

—han venido a completarlos, adaptarlos o modificarlos.
§ 53. E n u m e r a c i ó n d e l o s i n s t r u m e n t o s . — Los instru

mentos más importantes son los siguientes:
1) [E l Tratado del 18 de abril de 1951, que crea la Co
munidad Europea del Carbón y del Acero (CECAU sus anexos,
protocolos, declaraciones y convenios relativos a sü aplicación.
2 ) ( El Tratado del 25 de marzo de 1957, que crea la Co
munidad Económica Europea (CEE, ahora Comunidad Europea
CE), así comosus anexos .protocolos, declaraciones y_convenios
relativos a su aplicaciónj
3) (El Tratado del 25 de marzo de 1957. que crea la Co
munidad Europea de lavEnergía Atómica (CEEA o Euratom),
sus anexos y protocolos)
4 ) 1 .El “Convenio relativo a algunas Instituciones Comunes
a las _Comunidades Europeas” del 25 de marzo de 1952* en
virtud del cual el_Inbunal de Justicia y la Asamblea .pasaron
a ser órganos comunes a las tres Comunidades)
5)( El “Tratado de Fusión de los Ejecutivos” del 8 de abril
de 19o5, en vigor desde el l 9 de julio de 1967, que establece
un Consejo único v de una Comisión única de las Comunidades.
Europeas.]
6){ El Tratado del 22 de ajpril de 1970, que modificó ciertas
disposiciones, presupuestarias, tanto de los Tratados constitu
tivos de las Comunidades Europeas, cuanto del “Tratado de
Fusión”.
7) La decisión del Consejo de las Comunidades Europeas
del 22 de enero de_ 1972, relativa a laadhesión a la CECA
de Dinamarca, el ReinoÛnido e Irlanda. El Tratado del 22 de
gatorias (dictámenes o recomendaciones emanadas del Consejo o de la Co
misión); c) actos sui géneris (obligatorios: reglamentos internos y disposi
ciones que no poseen destinatario), no obligatorios: resoluciones, informes,
declaraciones, program as de acción), y d ) complementarias (derecho suple
torio: internacional público e interno de los Estados miembros, principio»
generales del derecho, costumbre, doctrina); Cerexhe prefiere la siguiente
división: a ) fuentes obligatorias (tratad os, derecho derivado, actos conv«<u
cionales y principios generales); 6) fuentes no obligatorias; c) fuentón m « i |
géneris, y d ) derecho supletorio.
enero de 1972 relativo a la adhesión de Dinamarca, del Reino

Unido y de Irlanda a la CEE y a la CEEA y el Acta relativa
a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tra
tados, así como sus anexos, protocolos, declaraciones y acta final.
8) El Tratado del 10 de julio de 1975, relativo a la mo
dificación de ciertas disposiciones dél protocolo sobre los es
tatutos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).
9) El Tratado del 22 de julio de 1975, relativo a la mo
dificación de ciertas disposiciones financieras de los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas^ del Tratado que
crea un Consejo único y una Comisión única.
10) El Acta relativa a la elección de los representantes
en la Asamblea por sufragio universal directo, anexa a la de
cisión del Consejo del 20 de setiembre de 1976.
del 24 desmayo de 1979, relativa a la adhesión de la República
helénica a la CECA. El Tratado del 28~de mayo de 1979 re
lativo a la adhesión de la República helénica a la CEE y a
la CEEA y el Acta relativa a las condiciones de adhesión y
las adaptaciones de los tratados, así como sus anexos, proto
colos, declaraciones y acta final.
12) El Tratado del 13 de marzo de^ 1984 por el que se
modifican los Tratados constitutivos de las Comunidades Eu
ropeas en lo que respecta a Groenlandia.
<l«*l 11 de junio de 1985, relativa a la adhesión de España y
rmiur ti a la ( ’ KCA. El Tratado de 12 de junio de 1985 relativo
ii lu adhonlón a la CEE y a la CEEA de España y Portugal,
jimI como <*l Acta relativa a las condiciones de adhesión y a
Iiim adaptaciones de los tratados, sus anexos, protocolos, de-
rlanu loni'H y actn final3.
//) I I Actn Única Europea (AUE) del 17 y 28 de febrero
<|r «<n viôr desde el l 9 de julio de 1987, primera gran
11ii m11111 iirmn mirara! de los Tratados constitutivos.
//»I I I Ii utndo di* la Unión Europea firmado en Maas-
Irlrhl, « I 7 11•■ l«brm*o de 1992, en vigencia desde el l e de no-
1 I iimtioiit h»n luitinilit <1« Maníiah MaktIn, Araceli, Derecho comunitario

rifMi/H’M * •-<••/ •" I Titiion, Madrid, 1987, ps. 51 y 52. Véase
UiiiIiI*ii I "mu I..... ... /• / onhna m im to jurídico comunitario, 4fl ed., Comisión
d<< Iti«• i iiiiiihihUiIi h I ............ I nxtunhurgo, 1980 1991, p. 75.
F u entes del d e r e c h o c o m u n it a r io europeo 185
viembre de 1993, que modificó sustancialmente los tratados

constitutivos de Iai- tres Comunidades, agregó disposiciones
Comunes a la Unión e incorporó nuevas políticas y campos
de acción comunitaria.
16) Los Tratados de adhesión de Austria, Finlandia y Sue
cia del 24 de junio de 1994, en vigor desde el l 9 de enero de 1995.
§ 54. T r a t a d o s “ m a r c o ” o “ c o n s t i t u c i ó n ” y t r a t a d o s “ l e ■
y e s " . \— Tras esta larga, y quizá tediosa, enumeración de do
cumentos, dedicaremos algunos párrafos al tratamiento de un

interrogante que se planteó en el origen de las Comunidades
y estará presente también entre nosotros a la hora de redactar
la nueva “constitución” del Mercado Común del Sur que reem
place al híbrido Tratado de Asunción. Plantearemos la pregun
ta en estos términos: ¿Pertenecen los instrumentos constitu
tivos de las Comunidades Europeas a la familia de los “tratados
leyes” o a la de los “tratados constituciones”?
La jloctrijria suele referirse a los tratados como las “cons-
tituciones de las comunidades” 4.
Materialmente su contenido presenta cierta similitud con
las constituciones internas: enunciado programático, estable
cimiento de poderes y órganos y reparto de competencias. Sin
embargo, también hay normas cuyo contenido no es propia
mente constitucional, que no atribuyen competencias a la Co
munidad, sino que „recogen simples obligaciones que incumben
a los Estados miembros5.
( El „Tratado CE es un “tratado marco o constitución”, ya
que contiene normas de carácter básico, que exigen un desa
rrollo, normativo por parte de los órganos comunitarios. Así,
el Tratado fija los objetivos mediante cláusulas programáticas
4 Ver M a r tín e z L a g e , ob. cit., p. 168, y Louis, ob. cit., p. 79.

5 C a talan o , Nicola, j S c a r p a , Riccardo, Principios de derecho comuni
tario, Tecnos, M adrid, 1988, p. 71, a firm a n que únicamente en relación con
estas últimas disposiciones puede ponerse en duda la asimilación con loa
preceptos de carácter constitucional, y a que recogen meras obligaciones an á
logas a las previstas en cualquier otro tratado. A pesar de ello, hay un «
diferencia fundamental, ya que las infracciones a dichas normas tam ban
pueden ser sancionadas por los ó rga n o s comunitarios, en especial por »»I 'M
bunal de Justicia.
y confía su realización a las instituciones, dotándolas de los

mecanismos y de los poderes necesarios.
“El carácter de Constitución que presenta el Tratado se
pone claramente de manifiesto en el control de legalidad ejer
cido por jil Tribunal] ya se trate del cumplimiento de los ob
jetivos generales o particulares del Tratado, de la garantía
de la estructura institucional o del respeto de los derechos
fundamentales” 6. .
Formalmente^los tratados^como las constituciones, gozan
de supremacía sobre el resto del ordenamiento comunitario y
están dotados de una especial r i g i d e z Su supremacía se refleja
en el artículo 173 del T.CE, que asigna el control de legalidad
al Tribunal de Justicia sobre los actos de las instituciones co
munitarias, habilitándolo a declarar la nulidad de cualquier
acto violatorio del Tratado7.
6 Louis, ob. cit., p. 81. L as diferencias se explican por la índole misma

de las m aterias que regulan, muy restringidas en el caso de los Tratados
C E C A (la producción y comercialización carbo-siderúrgica) y C E E A (la pro
ducción nuclear), y mucho más amplio en el caso del T.CE, que pretende la
regulación de gran parte de la actividad económica y debe, por tanto, ser
Nusceptible de adaptarse a las cambiantes condiciones de la economía. “Ante
In extensión del objeto de la integración a realizar, hubiese sido absurdo pre
tender prever todo y codificar todo ( . . . ) hubiera sido materialmente imposible
no yn escribir sino hasta concebir un tratado de m illares de artículos, que
• •’iiMtituyeran una especie de summa de la legislación económica común, an-
<luda un la contingente situación existente en el momento de la redacción
v •ImmI iniidü por ello a envejecer rápidamente, incluso antes de su entrada
mu vlMor* (conf. C a talan o y S c a r p a , ob. cit., p. 74).
' MI urt. 173, T.CE, que prevé el recurso de anulación, dice en la parte
•|Mi> lio» iiiUm-unii: “El Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos
iitptadiiH conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los
mHhn Ú*\ 1 "nni.|o, de la Comisión y del B C E que no sean recomendaciones
H dli Miiimo*" 'I" Ion actos del Parlam ento Europeo destinados a producir
nIhHhn |iii 1*11• un 11 m i o n terceros. A tal fin, será competente para pronun-
M ftfü ÜíImii Ihn iih uinoh por incompetencia, vicios sustanciales de forma, vio-
ItVHNt ||mI piiHMHilM Ti ntado o de cualquier norma jurídica relativa a su eje-
PUp^ÉN) N iImvIhHoh i | » poder, interpuestas por un Estado miembro, el Consejo
h Im » iiMilNlHn I I Ullmttiil Morá competente en las mismas condiciones para
^««N IIM H irÍ| fNl«»« I"» mm'uimoh interpuestos por el Parlamento Europeo y
I*"» "• ....... 1 oi»m| Mmiojiuo con el fin de salvargu ardar prerrogativas de
«alO| lio!* MNWIM n . lr i o jurídica podrá interponer, en las mismas con-
dlilonH............. 1m ilin Inm tUrUiones de las que sea destinataria y contra
!*•« dn» .......... im nmmhmn ftvlNlun la forma de un reglamento o de una
dtti'lNliln dlilpliU >• "lu í |im» « omíi, I» afecten directa e individualmente”.
F uentes del de r e c h o c o m u n it a r io europeo 187
Con el términd “rigidez” se alude a la necesidad de un

(procedimiento especial para reformar los tratados -tal como
exigen la mayoría de las constituciones de los mieinbros-, en
dos fases bien diferenciadas. La primera es exclusivamente
comunitaria.: el Consejo, a instancias de un Estado miembro
o de la Comisión, y tras consultar a la Asamblea, se pronuncia
sobre la conveniencia de la reforma. La segunda fase es. in
terestatal; así, en el marco de una conferencia diplomática con
vocada por el Presidente del Consejo, se adopta la modificación
correspondiente* que entrará en vigor una vez ratificada por
todos y cada uno de los Estados miembros, conforme sus res
pectivos procedimientos internos (art. N, T U E Í
Los Tratados CECA.y CEEA pertenecen, en cambio, a la
categoría de los “tratados ley”, conjuntos complejos y completos
de regulaciones materiales bastante detalladas y que dejan
a las instituciones una actividad de carácter predominante
mente administrativa, ya que son normas que casi no requie
ren, o no permiten, un desarrollo posterior)
§ 55. P r im a c ía , e f e c t o d ir e c t o y a p l ic a b il id a d d ir e c t a d e
— Dedicaremos un ca
l a s n o r m a s c o n t e n id a s e n l o s t r a t a d o s .
pítulo entero al examen de estas características decisivas de las
Comunidades Europeas. Solo adelantaremos aquí queí las nor
mas del tratado prevalecen sobre las normas internas^son siem-
pre directamente aplicables, por lo que no requieren,, para des
plegar sus efectos, de actos de incorporación de los Estados
miembros. Además, que pueden ser invocadas directamente por
los particulares frente a los poderes públicos o frente a otros
\
particulares siempre que contengan un mandato claro e incon
dicional, no sometido a reserva o apreciación por parte del Estado
miembro ni supeditado a un plazo (o extinguido este)]
C) El d erech o secundario
(:El derecho secundario o derivado es el conjunto de actos

adoptados por las instituciones comunitarias con vistas a cum
plir los objetivos de los tratados8)
8 El acfóetivo “derivado” se u tiliza para indicar la función do unto* m í u n

y su subordinación a los tratados. L o preferimos al término "NocunilfMlH*1
ice la mayor parte de la doctrina,

en'
§ 56. !Los a c t o s t í p i c o s . — Son aquellos actos de las ins- _

tituciones cuyo alcance está definido por los mismos tratados.
Así, los artículos 1£9 del T.CE, y 161 del T.CEEA esta
blecen que9: “Eara el cumplimiento de su misión, el Parlamento
Europeo y eL Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisión
adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones, for-
mularán recomendaciones y emitirán dictámenes, en las con
diciones previstas en el presente Tratado^
”E1 reglamento tendrá un alcance general. Será obliga=_
torio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada
Estado miembro.
”La directiva obligará al Estado miembro destinatario en
cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin em
bargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y
de los medios.
”La decisión será obligatoria en todos sus elementos para
todos sus destinatarios.
’’Las recnmendadones y los dictámenes no serán vincu
lantes’).
De su enunciado podemos extraer las siguientes conclu
siones *?:
a) Las instituciones comunitarias solo pueden, en prin-
<11u<*. :i<lu|»i;u los artos necesarios para cumplir sus objetivos
on Iiim úriMiH y en los casos en que los tratados así lo han
Dm vimIo (recordemos quejas competencias comunitarias son
do iit.rihución).
M Kxinton don tipos de actos: los vinculantes u obligatorios
(nr.lamrnluM. directivas y decisio 3) y los no vinculantes (las
rccoiiM’iuIacloiH’M y los dictámem
< l « * l I ........ ................ ...... iMitMirlit, oNtoH actos innovan el contenido de los tratados
y í’o ii I it'iH'n ............ i-i liiuiriiiH co m parab les a las que establecen la s leyes
nnc'ioiiMI* h 1. t. . I mi tin...... ntido, vor Louis, ob. cit. p. 81).
" Pm mu |uiil< «I l’ CMCA haco una clasificación con diferentes deno-
miriHrlotM'M ......... 1» mIiiiiIm........ Iim ton, como se verá más adelante.
"» M a m t Ih i i ........... I» i'H , |» 170.
F u entes del d er ec h o c o m u n it a r io europeo 189
c\ Unos y otros pueden emanar del Parlamento y del Con

sejo en forma conjunta^ (procedimiento de codecisión del art.
189 B), del Consejo o de la Comisión, cada uno dentro del
marco de sus propias competencias*.
d) Los Tratados dejan, a veces, una total libertad a las
instituciones en la elección del instrumento normativo para
regular un área determinada. En otros casos, señalan cuál
ha de ser el instrumento a utilizarse (v. gr., en materia de
libre establecimiento, el art. 54, párr. 2Q, T.CE, dispone que el
Consejo actuará adoptando “directivas”). Asimismo, los Tra
tados indican cuál es la institución competente para dictar
, la norma y cuál es el procedimiento que debe seguirse (ver, por
ejemplo, el mismo art. 54, párr. 2Q, y arts. 49, 63, o 69, T.CE).
4---- a)(i£/ reglamento. No debe confundirse este término con

el significado que tiene en los ordenamientos internos. Si hu
biera que hacer un paralelismo o buscar un/equivalente] con
estos sería más propio y acertado referirse \a “la ley” 11).
Sus caracteres aparecen en la propia definición que de
ellos hace el artículo 189 del T.CE12:
^
1. E l reglamento [tiene alcance general: Al ser un instru
mento “de carácter esencialmente normativo, no es aplicable
a_unos destinatarios determinados sino a categorías determi
nadas de forma abstracta y global” 13, rasgo que lo distingue
de la decisión.
2. \e s . obligatorio en todos sus e le m e n to s Por lo que no

cabe, a su respecto, la adopción je “ reservad” que originan
una inaplicación total o parcial délas normas en los Estados
11 Conf M a r t ín e z La g e , ob. cit., p. 171.

12 Y art. 161, T.CEEA. El T .C E C A , en su art. 14, habla de “decisiones
generales” y solo dice que serán obligatorias en todos sus elementos. No
obstante, el T J C E las ha asimilado e n cuanto a sus alcances y efectos a los
reglamentos C E (ver, en este sentido, G rj^bítz , E berh ard, “Las fuentes dol
derecho comunitario: los actos de las instituciones comunitarias” en 7Yeinta
años de derecho comunitario, Com isión d élas Com unidades Europeas, I .u
xemburgo, 1984, p. 88).
13 TJCE, asuntos acumulados 16 y 1*7/62, “ Confederation nationuli* "
produceurs de fruits et legumes c/Consejo”, Rec. 1962 p. 918.
que las formulan. El TJCE ha decidido que “no se puede ad

mitir que un Estado miembro aplique de manera incompleta
o selectiva las disposiciones de un reglamento de la Comuni
dad, obstaculizando así la aplicación de algunos elementos de
la legislación comunitaria respecto a los cuales hubiera ma
nifestado su oposición o considerado contrarios a determinados
intereses nacionales”. También ha dicho que “¿L alcance obje
tivo de las normas adoptadas por las instituciones comunes
no puede ser modificado por las reservas u objeciones que los
Estados miembros hayan formulado durante la elaboración” 14.
3. E l reglamento ademásj( directamente aplicable en los

Estados miembros: Lo que lo diferencia de las directivas. Es
tos actos típicos no requieren, no necesitan y hasta excluyen
cualquier interpósición normativa de las instituciones de los
Estados miembrosj15. No existen, a su respecto, los mecanis
mos que los Estados utilizan normalmente para incorporar las
reglas de derecho internacional clásico. Entran en vigor con
su sola publicación en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas (DOCE )Jen la fecha en que ellos mismos determinan
o, en su defecto, a los veinte días de su publicación (arts. 191,
T.CE, y 163, T.CEEA).
“Por su propia naturaleza, y por su función en el sistema
de fuentes del derecho comunitario, el reglamento toroduce efec
tos inmediatos y, como tal, puede conferir a los particulares
derechos que las jurisdicciones nacionales tienen la obligación
do proteger]’ 18.
Antes de las reformas introducidas por el TUE, el Consejo
diclithit Ioh reglamentos, siempre a propuesta de la Comisión
y provín consulta, vinculante o no según lo dispusieran los
Iralathm, al Parlamento o al Consejo Económico y Social. Con
• I TIIK /ir aj/regó el procedimiento de codecisión, que, como
vinmn. •mi v ir i Ir al PE en colegislador comunitario. Tampoco
'• T.H i:. " " W/7U «lo 7/2/73, “Comisión c/Italia”, Rec. 1973, p. 115.
,r' "|,n i mmIihm h «mi ni tocto directo establecido en el art. 189 del T.CE
no dnlii* O m ití.........i mi/ <lo (ÜHpoHiciones o prácticas internas” (conf. P e s -
CATOHK. I'Im ih /'/•• i/«*i Iti nr nf "dlrnct effect”: an infant disease o f community
law, " K u i’0 |i"‘in l.iiw IC**v |im 157 y sh.).
«« I H I mi I i /l iM 14/ia/71, "PolittT, Rec. 1971, p. 1049.
F u entes d e l d er ec h o c o m u n it a r io europeo 191
olvidemos que la Comisión puede dictar reglamentos de eje

cución de los reglamentos de base dictados por el Consejo17.
Los reglamentos tienen una Juerza superior a las leyes
nacionales^ ya que se imponen de pleno derecho sobre ellas
(incluso sobre las de orden constitucional).
“El reglamento es el auténtico poder europeo. A través
de él, la Comunidad adquiere el derecho de legislar directa
mente para las poblaciones de los Estados miembros, sin pasar
\ajtravés de las instancias nacionales. Así pues, en los sectores
en los que se prevé un poder reglamentario, hay una auténtica
delegación de soberanía de los Estados miembros en beneficio
de la CEE” 18.
b)| La directiva. La directiva, acto obligatorio desde el mo

mento de su notificación a los destinatarios19, obliga a todos
los Estados miembros en cuanto al objetivo o resultado a al
canzar, pero les permite elegir la forma y los medios para re
alizar, en el marco de sus propios ordenamientos jurídicos in
ternos, los objetivos definidos en el plano comunitario20. Sus
rasgos esenciales' son los siguientes:
17 Art. 155, T.CE, siempre q ue el Consejo le atribuya dicha competencia.

L a diferencia entre reglamentos del Consejo y reglamentos de aplicación de
la Comisión es análoga a la existente en el ámbito de los ordenamientos
nacionales entre ley y reglamento de ejecución (conf. C atalan o y S car pa , ob.
cit., p. 77). Ello se compadece tam bién con la estructura institucional y el
reparto interno de las competencias que despliegan las instituciones, que
muestra al Consejo como “el Legislativo” comunitario y a la Comisión como
“el Ejecutivo” (véase el capítulo III).
18 Del mensaje a la A sam b le a Nacional Francesa de A lain Savary, po
nente del proyecto de ley que au torizaba al Presidente de la República a
ratificar el Tratado constitutivo d e la C E E (A.N. sesión ordinaria 1956-1957,
del 26/6/57, anexo n9 5266, p. 2365). Texto y citas tomadas de Louis, ob. cit.,
p. 85 y nota 1.
19 Su incumplimiento en los plazos de adaptación interna o por la des
naturalización de los objetivos, pued e significar que la Comisión, previo ago
tamiento de la vía negociadora d e l art. 169, T.CE, denuncie al Estado in-
cumplidor ante el Tribunal (art. 170, T.CE).
20 Conf. G r a b it z , ob. cit., p. 89; arts. 189 párr. 32, T.CE, y 161, pdrr. S9,
T.CE E A . E n el marco del T .C E C A encontramos a las “recomendaciones" (nrf
14) cuando están dirigidas a los E stad os miembros, ya que, a diforoneiu
las “directivas”, la recomendación C E C A también puede dirigirse ii I«»» jun
ticulares.
a)[ Imponen una obligación de resultado., dejando librada

a los Estados la elección de la forma y de los medios para
darle qumplimiento21.
b) ÍA diferencia de los reglamentos,_requieren la interven^
ción normativa de los Estados_^miembros para transformarse
en derecho interno^ En algunos casos se requerirá una ley,
en otros un decreto o una orden ministerial. Carecen de apli-
cabilidad directa pero pueden, en algunos casos y reunidas
determinadas condiciones,_desplegar efectos directos, como lue
ngo veremos22.
c) (Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden
ser uno, varios o (lo más usual) todos los Estados miembros.
La misma directiva concede a los Estados un plazo para su
desarrollo interno23, mediante el dictado de las normas per
Í tinentes âra_aue_desplieguen todos sus efectos y la anulación
o derogación de todas aquellas normas internas que se le opon

gan o que puedan frustrar su alcance.
d) Son el instrumento preferido por las instituciones para
la armonización de las legislaciones de los países miembros24.
En contraposición con los reglamentos (caracterizados por la
uniformidad formal y material de sus disposiciones y por la con
temporaneidad en su aplicación), en las directivas, la fuente
21 Pero lo cierto es que las directivas se han desnaturalizado y cada

vez son más técnicas, precisas y autosuficientes, dejando escaso m argen, o
ninguno, al legislador nacional para su desarrollo y ejecución. U n a directiva
así dictada se asemeja mucho a un reglamento (ver sobre este punto infra
y MlLLAN M oro, Lucía, La directiva como acto de una comunidad de Estados
con integración parcial, RIE, 1980 p. 94).
M Las directivas obligan a un procedimiento dividido en dos etapas.
Kn primor lugar, el dictado de la propia norma comunitaria que, una vez
notificndn, vincula a los Estados partes. En segundo lugar, y a fin de hacer
olwtiVH 1« obligación que imponen, los Estados deben dictar, de conformidad
con lo que «Imponen sus leyes contitucionales, leyes o reglamentos, de suerte
que dorveho nacional termine por ajustarse a las disposiciones de la di-
rm'Uvtt (tumi' Van Dkr A v o o r t , Alexander, E l ordenamiento jurídico de la
Comunitlnil l'i nnóntloa Europea, E D , diario del 22/2/91).
Poi lo WKnoriil non plazos largos, de doce, dieciocho o veinticuatro
m oM i
’• Uniru |muvIm!o pura (.al fin (art. 100, T.CE), hasta que la reforma
d«l Trntiiilo |mh *1 Achí Unica Kuropoa de 1986 incorporó el art. 100 A, que
prcHurili" '|io ul ( 'tiiiMujo, ii lo hora do armonizar legislaciones, puede optar
por ni uno di* 11 <|111«m»••m(• , dlroctivan o duciniones.
F u entes d e l derecho c o m u n it a r io europeo 193
material, aunque sea indirecta, es siempre comunitaria, pero

,^desde el punto de vista formal tan solo el acto normativo, adop
tado por cada Estado miembro para cumplir con la directiva,
constituye la fuente del derecho25.
e) Las directivas establecen, por lo general, la obligación
para los Estados miembros de informar a la Comisión acerca
de las medidas nacionales relativas a su desarrollo y ejecución.
HEllo permite a la Comisión, encargada de controlar su apli
cación como garante del funcionamiento^. eLdesarrollo del mer-
cado común (art. 155, párr. 1Q, T.CE), actuar en contra del Estado
miembro que incumple la directiva por la vía del procedimiento
de incumplimiento (art. 169, T.CE).
Terminaremos el análisis de las directivas haciendo una
breve referencia26 a sus efectos y aplicabilidad.
Como ya vimos/las directivas carecen de aplicabilidad di-
recta, ya que requieren de su obligado desarrollo en el ámbito
interno para desplegar sus efectosA Pero la cuestión no es tan
clara respecto a su eventual efecto directo, es decir, a su in-
vocabilidad o no por los particulares o empresas en sus re
laciones con los poderes públicos (efecto directo vertical), o con
otros particulares o empresas (efecto directo horizontal).
.Aunque, en principio, las directivas no tienen efecto di-
recto. el Tribunal ha resuelto ya, en numerosas sentencias27
querría vez vencido el plazo de ejecución y desarrollo sin que
este tenga lugar adecuadamente, las directivas pueden desple
gar efectos directos) esto es, ser invocadas por los particulares
y aplicadas por los jueces, en aquellos preceptos cuya formu
lación sea suficientemente clara, precisa, incondicional y no
estén sometidos a la apreciación o discrecionalidad por parte
del Estado28.
Preciso es destacar que lo que jurisprudencialmente se ha
reconocido, en las condiciones apuntadas, es un efecto directo
25 Conf. C a t a la n o y S c a r p a , ob. cit., p. 82.

26 Véase el cap. VII.
27 TJCE, as. 9/70, del 6/10/70, “G rad ”, Rec. 1970, p. 825; as. 41/74, dol
4/12/74, “Van Duyn”, Rec. 1974, p. 1337; as. 148/78, del 5/4/79, “R a U i”, U«m
1979, p. 1629.
28 M ism as condiciones que el Tribunal ya había desarrollado on '<m jti
risprudencia respecto de las normas contenidas en los tratado«.
19. Fmkkun»
vertical, habiendo el Tribunal rechazado expresamente la po

sibilidad de reconocerles efecto directo horizontal29 lo que ha
sido muy cuestionado por la doctrina30.
c) Las decisiones. (Las decisiones sonjictos que vinculan
{
y obligan solo a sus destinatarios, JEstados miembros o perso
nas físicas o jurídicas^(arts. 189 párr. 49, T.CE, y 161, párr. 4Q,
T.CEEA)31.
La decisión es, por tanto, un acto individual32. Dirigida
contra una empresa-declara, por ejemplo, la nulidad absoluta
de un acuerdo entre empresas, contrario a las normas de com-
l petencia comunitaria y le impone una multa. Destinada a un
Estado puede tratarse, por ejemplo, de una autorización de
la Comisión para adoptar medidas de salvaguardia33.
El Tribunal también ha reconocido a las [decisiones efectos
directos, siempre que cumplan con los mismos requisitos y con
diciones ya señalados para las normas de los tratados, los re-
glamentos y las directivas; es decir que sean claras yjprecisas
y que no dejen margen para la interpretación por parte del
destinatario|34.
Tanto las decisiones, como las directivas y los reglamentos,
deben ser motivados36 para permitir al Tribunal de Justicia
el pleno ^control sobre la legalidad del acto y a los destinatarios
conocer su alcance real y hacer valer sus derechosj36.
29 T JCE , as. 152/82, “M arsh all”, Rec. 1986, p. 723.

30 Ver supra, capítulo respectivo.
31 E l art. 14, párr. 29, T.CE C A, se refiere a las decisiones de carácter
individual (para diferenciarlas de las de carácter general, asim ilables a los
reglamentos T .CE ) con similares efectos jurídicos en los tres sistemas.
32 Louis, ob. cit., p.90.
33 Es la forma de acción apropiada para el cumplimiento de acciones
ejecutivas de la Comunidad; “en esta medida puede compararse con el acto
administrativo del derecho alem án” (conf. G r a b itz , ob. cit., p. 91).
34 TJCE, as. 9/70, “G rad ”, Rec. 1970, p. 840. N o hay discusiones en lo
que se refiere a las decisiones dirigidas a los particulares, que tienen, sin
dudas, efectos directos.
36 Arta. 190, T.CE, y 162, T.CEEA. Obligación que en el ámbito del
T .C E C A so extiende, además, a los dictámenes no obligatorios (art. 15, párr.
l c, T.CE C A).
3,1 T JCE , a». 18/57, “N old ”, Rec. 1958, p. 93.
F u entes del derecho c o m u n it a r io europeo 19fi
d) yLas recomendaciones y los dictámenes. Estos son actos

que carecen de fuerza vinculante y] que, por lo tanto,/ no en-
tcañarLobligación jurídica para_sus destinatarios) vA pesar de
ello, (tienen un gran valor “político” y “psicológicoY37, porque
la mayoría de las veces constituyen el antecedente inmediato
de una. medida vinculante.
Las recomendaciones son “invitaciones” a los Estados
miembros para que acfrúen de determinada manera en materias
concretas.^Se utilizan como.instrumento indirecto para la ar-
monización de las legislaciones! función en la que se diferencian
de las directivas por su carácter obligatorio (arts. 189 párr.
59, T.CE, y 161, párr 59, T.CEEA).
Los dictámenes, que pueden tener como destinatarioa a
los Justados miembros, a los particulares o a las empresas,
son utilizados por la Comisión o por el Consejo para expresar
una opinión (arts. 189, párr. 59, T.CE; 161, párr. 5-, T.CEEA,
y 14, párr. 4Q, T.CECA).
§ 57.( Los a c t o s a t í p i c o s 38. — Se llama así a aquellos ac

tos no enumerados en el artículo 189 del T.CE. Algunos tienen
un alcance puramente interno: otros despliegan efectos ju rí
dicos fuera del ámbito institucional comunitario]
a )' Los actos internos. Se incluyen en este grupo los actos

relativos a la organización y. al funcionamiento de los órganos
comunitarios (reglamentos internos) y los actos funcionales
preparatorios (como las propuestas de directivas o de regla
mentos elevadas por la Comisión al Consejo)}
b) Los actos sui géneris. Corresponden a esta categoría

las “declaraciones”,înformes”, “resoluciones” y “programas de
acción común”.
Es preciso destacar que el control jurisdiccional del Tri
bunal de Justicia puede ejercerse sobre todos los actos adop
tados por las instituciones en el marco de sus competencias
37 Conf. G h ab itz , ob. cit., p. 92.

38 Tam bién llamadoa sui géneris ( M o l in a d e l Pozo) o "actoi « i n «
minación” (Louis).
que hayan superado la fase de estudio preparatorio y mediante

los cuales se impongan o asuman obligaciones39]
D) Las fuentes com plem entarias
En este punto nos referiremos, primero, a(las normas de

derecho internacional general y a los acuerdos celebrados por
los Estados miembros entre sí y con terceros, y por la Co
munidad con terceros; y, luego, a “otras fuentes” )no menos
importantes del derecho comunitario, (como la costumbre, los^
principios generales del derecho, lajurisprudencia y la doctrina,
de los autores40.
§ 58. ( L a s f u e n t e s d e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . — a) E l
derecho internacional general. Las Comunidades Europeas,; al
igual que cualquier organización internacional, se encuentran
sometidas al derecho internacional general g u r íes será apli-
cado en materias tales como el derecho de los tratados, la
función pública internacional, los privilegios e inmunidades,!
etc., en la medida que no posean su propia regulaciórj/'
b) Los acuerdos concluidos por los Estados migmhmsêníiSL

sL Son acuerdos alentados por el propio T.CEE que, en su
artículo 220, diceipLos Estados miembros entablarán, en tanto
neo necesario, negociaciones entre sí, a fin de asegurar en favor-
de* huh nacionales:
ln protección de las personas, así como el disfrute y
In tu tola d<* los derechos, en las condiciones reconocidas por
« ida I ’.Miado a sus propios nacionales;
lu supresión de la doble imposición dentro de la Co
munidad;
t»l reconocimiento recíproco de las sociedades definidas
un i)| jnU ralo nogundo del artículo 58,) el mantenimiento de
I mhm .11 |i 0 4 ; TJOE, as. 22/70, del 31/3/71, “Comisión c/Consejo

(AETItr, M.m 11)71. |. 277
Mltfn mi In 1 1.» iihi urirt» y desarrollo de M ar t ín e z L a c e , ob. cit., ps.
170 y HlKtiiMithiM
F u en tes del derecho c o m u n it a r io europeo 197
la personalidad jurídica en caso de traslado de su sede de

un país a otro, y la posibilidad de fusión de sociedades sujetas
a legislaciones nacionales diferentes;
la simplificación de las formalidades a que están so
metidos el reconocimiento y la ejecución recíprocos de las de
cisiones judiciales y de los laudos arbitrales”.
Con base en este artículo se han firmado convenios, como
el del 27 de septiembre de 1968 (en vigor desde 1973) sobre
competencia judicial y ejecución de sentencias en materia civil
yjiiercantil; el del 29 de febrero de 1968 sobre reconocimiento
mutuo de sociedades y personas jurídicas, con un Protocolo
de la misma fecha y que no ha entrado en vigor por falta de
ratificación de los Países Bajos; el de Cooperación Aduanera
del 7 de septiembre de 1967 y el de creación del Instituto
Universitario de Florencia del 9 de abril de 1972, entre muchos
otros41.
Al no tener naturaleza comunitaria y no ser actos de las
instituciones no están sujetos a control jurisdiccional del TJCE,
salvo que el propio convenio atribuya dicha competencia al
Tribunal42.
Por su parte, el artículo 234 del T.CE establece que: “Las
disposiciones del presente Tratado no afectarán a los derechos
y obligaciones que resulten de convenios celebrados con an
terioridad a la entrada en vigor del presente Tratado, entre
uno o varios Estados miembros por una parte, y uno o varios
terceros Estados por otra. En la medida en que tales convenios
sean incompatibles con el presente Tratado, el Estado o los
Estados miembros de que se trate recurrirán a todos los medios
apropiados para eliminar las incompatibilidades que se hayan
observado”.
c) ( Los acuerdos concluidos por la Comunidad con terceros.

Cada una de las Jj^s_Gomunidades tiene capacidad jurídica
internacional y celelran acuerdos con terceros países u orga
nizaciones internacionales.j Estos acuerdos^ que^vinculan a la «
41 Ver, en este punto, M a r t ín e z L a c e , eb. cit., p. 178, con citan bilí lio
gráficas.
42 Caso del “Convenio de Com petencia Judicial” (protocolo d*»l ,'IW7 I)
y del “Convenio de Patente C om u n itaria” (art. 73).
Comunidades, a sus instituciones y a los Estados miembros

(art. 228, T.CE), están subordinados a los tratados, pero pre-
valecen sobre el derecho derivado.
§ 59. O t r a s f u e n t e s . — Analizaremos a continuación tres

fuentes clásicas del derecho, también utilizadas en el derecho
comunitario. Ellas son: la jurisprudencia, los principios ge
nerales del derecho y la costumbre.
(a))(La jurisprudencia. La labor del TJCE ocupa un rol

\trascendental en el proceso~^é~construcción europeo.] Su ac
tividad ha dado lugar a la creación de una verdadera “legis-
lación jurisprudencial” 43 con la afirmación de principios tales
como el efecto y la aplicabilidad directa de las normas comu
nitarias, la doctrina del efecto útil, la primacía del orden co
munitario sobre el interno y muchos otros, a partir de una
interpretación eminentemente teleológica o finalista de los pre
ceptos insertos en los tratados.
El Tribunal tiene el monopolio de la interpretación del
derecho comunitario (arts. 177, T.CE, y 150, T.CEEA). Pero
no solo por ello se merece la consideración que tiene como
institución clave de la integración europea; el prestigio de sus
integrantes y la estatura doctrinal, coherencia y progresividad
de hus sentencias, también lo afirman en dicha posición pri
vilegiada.
I») Los principios generales del derecho44. El Tribunal acu

dí* con frecuencia a los principios generales del derecho, am-
pliunuMití’ admitidos en las jurisdicciones internas. Entre ellos,
podoinoM citar el principio de proporcionalidad, el del menor
" Vomim*. «'m »'Mil* Mentido, M a r t ín e z L a g e , ob. cit., p. 181.

« Di’hiildiiM |i«»r Oatalano y Scarpa, ob. cit., p. 72, como “aquellas reglas
u Itt» t|Ut> |url«dloOÍdn ha do ajustarse, aun cuando no sean recogidas
i’X|ir •'"iimh'mIk |m. iitinimn «Nerita«, pues son inmanentes a la realidad jurídica
cotminlhii Im |»ot |m•••«niMltr <mi I o n ordenamientos de los Estados miembros
y, por lo Iiiiil>» pii Im tanolinoll di« los europeos, como fundamentos de su
civilir.Miiriii |HI 111mh"
F u entes del d er ec h o c o m u n it a r io europeo 199
daño, el de enriquecimiento sin causa, el de buena fe, el de

legalidad y el de seguridad jurídica.!
El artículo 215 del T.CE hace referencia a “los principios
generales comunes a los Derechos de los Estados miembros”
como norma para regular la responsabilidad extracontractual
de la Comunidad por los daños causados por sus agentes o
por sus instituciones en el ejercicio de sus funciones.
Pero también existen principios generales propios y es
pecíficos del derecho comunitario, que lo han informado y están
~éíF la base de la construcción comunitaria. Se trata de los
de subsidiariedad (al que ya nos referimos en el capítulo pri
mero), igualdad', libertad, solidaridad y unidad.
Eí de “igualdad” (o “no discriminación”) se consagra en el
artículo 6- del T.CE (ex art. 7Q, T.CEE)45 y se refleja en todo
el articulado referido a la libre circulación <le personas (tra
bajadores) y mercancIasT El de “libertad” está muy vinculado
U anterior, y es de unaimpórtáncia crucial para la construcción
~'13^ün~mercado común que tiene a la libertad como pilar de
su filosofía y de sus objetivos. El de “solidaridad” (como el
de “reciprocidad”), tantas veces Invocado por el Tribunal ante
la negativa deliberada de un Estado miembro a cumplir con
sus obligaciones comunitarias; por último, el de “unidad” (es
pecialmente el de unidad del mercado común), también de im
portancia capital en un sistema que intenta, como objetivo prio
ritario, la constitución de un mercado único, argumentos que
se repiten en la jurisprudencia del Tribunal, referida, sobre
todo, a las cuestiones aduaneras (exacciones y medidas de efec
to equivalente)46.
0) La costumbre. Es una fuente del derecho casi inexis

tente en la Comunidad, debido a su corta vida. Pero, de a
poco, se van perfilando algunos usos habituales. Por ejemplo,
46 Que dice: “E n el ámbito de aplicación del presente Tratado, y sin

perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá
toda discriminación por razón de la nacionalidad”.
4€ Véase un desarrollo del sistem a aduanero europeo en DoNlCELLI, J u a n
L.> y F r e e la n d López Lecube, A lejan dro, La libre circulación de mercancía»
en la C E E , LL, t. 1992-D, ps. 1273 y ss.; respecto a la históricn Hi'iiUiu m
del “C assis de Dijón” puede verse mi comentario en L L , t. 1992-E, |>* 1077
y siguientes.
los tratados no prescriben la publicación de las directivas o

de las decisiones en el Diario Oficial de las Comunidades Euro
peas (DOCE), como sí lo hacen con los reglamentos (art. 191, T.CE).
Sin embargo, es práctica corriente que todos los actos típicos
se publiquen en el DOCE, en la sección “L” de legislación47.
(d) La doctrina de los autores.j Y por último, pero no menos

imporfante, la doctrina de los autores. Los trabajos de estu
diosos del derecho comunitario en manuales, tratados y re
vistas, son frecuentemente invocados por las instituciones co
munitarias (en especial por la Comisión y por el Tribunal de
Justicia) a la hora de fundamentar sus normas y sus sentencias.
E ) Anexo práctico
Sección 1
a) Tratado CE: Artículos 5, 100, 100 A , 164 a 189, 189 A,

189 B, 189 C y 235.
b) Tratado de la Unión Europea: Artículo N.
S ección 2
Srntvncia del TJCE del 7 de febrero de 1973, asunto 39/72,

"('omíxión c/ltalia>, (Rec. 1973, p. 101).
I I funda montos de hecho omitidos.
I'Unuamicntoh de d er e c h o
I <'onNidomndo quo, por medio de demanda presentada en la
Mu. i ni ni tu .1 l i|<* |iilio do 1972, la Comisión ha interpuesto un recurso
mili .1 1111 ' 11 ii/t I, un virtud del artículo 169 del Tratado CEE, soli-
A I niiiimn míH o i » h , (v er por todos C at a la n o y S c a r p a , ob. cit., p. 65)

(íh U iiihii |u Miiiiil ii mi t iiiinlilornr n la costum bre como fu ente del derecho co-
m iinltm lH. >•*»* i Ih im h i I mi iMiipuro, 1« »p a ric ió n fu tu ra de u n a v e rd a d e ra cos-
tumlit'M liirlilti h i Imii I im i |ii U ( 'iiinunidad.
F uentes del d e r e c h o c o m u n it a r io europeo 201
citando que se reconozca que, al no tomar las medidas necesarias

para permitir en su territorio la aplicación efectiva y en los plazos
apropiados del régimen de primas para el sacrificio de vacas lecheras
(en adelante llamadas ‘primas por el sacrificio’) y de primas por la
no comercialización de la leche y los productos lácteos (en adelante
llamadas ‘primas por la no comercialización’), la República italiana
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Re
glamento del Consejo n9 1975/69, del 6 de octubre de 1969, que ins
tituye un régimen de primas al sacrificio de vacas y a la no comer
cialización de la leche y de los productos lácteos (JO, L 252, p. 1 1 )
y del Reglamento de la Comisión n 9 2195/69, del 4 de noviembre de
1969, que establece las modalidades de aplicación relativas al re
glamento precitado (JO, L2 7 8, p. 6 ).
2 . Considerando que el reglamento n 9 1975/69 [. . .] ha introdu
cido, con miras a reducir los excedentes de leche y de productos lácteos
existentes en la Comunidad en aquel momento, un régimen de primas
destinado a fomentar el sacrificio de vacas lecheras y la no comer
cialización de la leche y de los productos lácteos.
Que las modalidades de aplicación de dicho régimen han sido
fijadas por la Comisión en el reglamento n 9 2195/69, modificado y
completado repetidamente después.
Que, en virtud de tales disposiciones, incumbía a los Estados
miembros establecer, en los plazos fijados, un conjunto de medidas
de aplicación en lo que respecta, sobre todo, a la presentación y a
la verificación de las solicitudes de los agricultores, al registro del
compromiso por el que los peticionarios renuncian total y definiti
vamente a la producción o a la cesión de leche, a la notificación a
la Comisión del número y de la importancia de las solicitudes reci
bidas, al control de la ejecución de los compromisos firmados, y, por
último, al pago de las primas a los beneficiarios de ellas.
3. Que, por lo que respecta, por un lado, a las primas por el
sacrificio, los reglamentos precitados han establecido, del l 9 al 2 0
de diciembre de 1969, el período en el que las solicitudes de concesión
de la prima debían ser presentadas ante la autoridad nacional com
petente y del 9 de febreio al 30 de abril de 1970 el período de sacrificio,
con una prórroga de 30 días después del día del parto para las vacas
lecheras que parieran entre el l 9 de abril y el 31 de mayo de 1970.
Que el pago de las primas debía tener lugar [. . .] en un plazo
de dos meses a contar desde la verificación del sacrificio, salvo en
lo que respecta a las cantidades debidas a los agricultores que po
seyeran más de cinco vacas lecheras, cuyo pago se difería a 1» nx
piración de un período de tres años.
4. Que, por lo quí respecta, por otro lado, a las primn« pur l»t
no comercialización, las solicitudes debían ser recibidnH por Im mi $
toridad nacional competente a partir del 1Q de diciembre de 1969,

mientras que el primer anticipo debía ser pagado en los tres meses
siguientes al compromiso suscripto por el beneficiario.
5. Que, dada la mejora constatada en el sector de la leche y
de los productos lácteos, el Consejo ha derogado, con el reglamento
1290/71 [. . .] el régimen de primas por el sacrificio y por la no co
mercialización previsto por el reglamento 1975/69.
6 . Considerando que, con posterioridad a la entrada en vigor
de los reglamentos 1975/69 y 2195/69, el gobierno italiano ha pre
sentado al Parlamento un proyecto de ley con las disposiciones ne
cesarias para la aplicación, en Italia, del régimen de las primas por
el sacrificio y por la no comercialización.
Que, por circular de 23 de marzo de 1970, el Ministro de A gri
cultura ha cursado directrices a las inspecciones provinciales refe
rentes a la tramitación de las solicitudes ya presentadas, en espera
de la aprobación de la medida legislativa que debía, especialmente,
liberar los fondos necesarios para la aplicación de los reglamentos.
Que, según las explicaciones dadas por el Gobierno italiano, ha
biendo surgido dudas durante las discusiones parlamentarias sobre
la oportunidad de ejecutar las disposiciones comunitarias relativas
a las primas por la no comercialización, los preceptos correspondientes
del proyecto de ley han sido separados, y el Parlamento ha aplazado
su decisión respecto de ellos.
Que, en tales condiciones, el régimen de las primas por la no
comercialización no ha sido objeto de ninguna medida de aplicación
en la República italiana.
7. Que, de esta manera, la ley n9 935 del 26 de octubre de 1971,
relativa a la ‘aplicación de los reglamentos comunitarios en el sector
zootécnico y en el de los productos lácteos’, no comporta más que
diHpoHiciones que autorizan al Gobierno a tomar las medidas de apli
cación relativas al pago de las primas por el sacrificio y prevé los
mmlioH financieros para el pago de estas primas.
Qiip en ejecución de esta ley, la aplicación del régimen de primas
pin <«l rmerificio ha tenido lugar por un decreto del 22 de marzo de 1972,
mltmtra« quo un decreto ulterior [. . .] ha puesto a disposición de la
admlnlNt molón I o h medios financieros necesarios para el pago de las
priman por ol Nacrificio.
ijtin «1« Iiim informaciones suministradas en la tramitación del
prttw<wtl<' MMunlo, i «multa que el pago de las primas a los beneficiarios
ha comnu/mlo o Iortivamente hacia fines del mes de octubre de 1972.
Sohrv Iii en t'/iriOri preliminar:
M ( !ouftii|i<i liad o quo la p arto d e m a n d a d a , sin e n t r a r en el fond o
del IíU k I". “ Hpium ipii’ U con tin u ación de la acción in ic ia d a p o r la
ComiMión vo im «c 11 m 1 1 f i< u» in . d u d a » las c ircu n stan c ias.
F u en tes del derecho c o m u n it a r io eu r o p e o 203
Que, en efecto, como las dificultades que habían retrasado ini

cialmente el pago de las primas por el sacrificio habían sido elimi
nadas, el pago de estas primas estaría realizándose y por ello la
razón de ser del procedimiento iniciado por la Comisión habría de
saparecido.
Que, en cuanto a la inexistencia de pago de la prima por la no
comercialización, la situación se habría hecho entre tanto irrevocable,
dado que ya no sería posible materialmente satisfacer con efecto re
troactivo las obligaciones que hubieran debido ser ejecutadas en el
período contemplado por las disposiciones comunitarias de que se
trata.
Que, en estas condiciones, la acción de la Comisión habría per
dido su objeto en los dos ámbitos, de manera que el Tribunal no
tendría más que declarar el sobreseimiento en el proceso.
9. Considerando que el objeto de un recurso introducido al am
paro del artículo 169 es fijado por el dictamen motivado de la Comisión
y que incluso en el caso de que el incumplimiento hubiera sido sub
sanado con posterioridad al plazo fijado en virtud del apartado 2o
del mismo artículo, la continuación del proceso conserva su interés.
Que este interés subsiste, en el caso presente, dado que por lo
que respecta a las primas por el sacrificio, la obligación impuesta
a la República italiana dista aún mucho de haber sido ejecutada,
que la cuestión del pago de intereses moratorios a los beneficiarios
está aún abierta y que las acusaciones desarrolladas por la Comisión
durante el proceso conciernen no solo al retraso sufrido en la ejecución
de los reglamentos, sino también a ciertas modalidades de aplicación
que habrían tenido por efecto debilitar la eficacia de estes.
10. Que, por lo que respecta a lainejecución de las disposiciones
relativas a las primas per la no comercialización, la parte demandada
no podría de ningún modo ser oída cuando invoca, por escapar a
una acción judicial, un hecho ya ocurrido del que e lla misma es autora.
1 1 . Que, por lo demás, en presencia tanto de un retraso en la
inejecución de u n a obligación como de una inejecución definitiva, una
sentencia del Tribunal fundada en los artículos 169 y 171 del Tratado
puede comportar un interés m aterial para establecer la base de una
responsabilidad en la que un Estado miembro pueda estar incurrien
do, a consecuencia de su incumplimiento, respecto d e los otros E stados
miembros, de la Comunidad o de los particulares.
12. Que, en consecuencia, la excepción preliminar planteada por
la parte demandada tiene que se r rechazada.
Sobre el fondo:
13. Considerando que hay qu e examinar separad amonto, d t un«
parte, las condiciones e i las que la parte demandada ha «ludo ruin
plimiento a las disposiciones relativas a la s prima** por i»l«m i í U i-Im
y, de otra parte, su negativa a ejecutar las disposiciones relativas

a las primas por la no comercialización.
i. E n cuanto a las prim as p or el sacrificio. 14. Considerando
que la aplicación del régimen de las primas por el sacrificio ha sido
subordinado por los reglamentos del Consejo y de la Comisión a plazos
precisos.
Que la observación de estos plazos era imperativa para la eficacia
de las medidas acordadas, ya que estas no podían alcanzar su meta
plenamente más que a condición de ser cumplidas simultáneamente
en todos los Estados miembros, en el momento fijado en función del
objetivo de política económica perseguido por el Consejo.
Que, además, tal como el Tribunal lo constató en su sentencia
del 17 de mayo de 1972, asunto 93/71, ‘Leonesio c/Ministerio de A g ri
cultura de la República de Italia’ [. . .] los reglamentos 1975/69 y
2195/69 conferían a los agricultores un derecho al pago de la prima
a partir del momento en que todas las condiciones previstas por los
reglamentos se hubieren cumplido.
Que resulta, en consecuencia, que por sí mismo, el retraso de
la República italiana en la ejecución de las obligaciones que para
ella se derivan de la institución del régimen de primas por el sacrificio,
constituye un incumplimiento de las obligaciones que le incumbían.
15. Considerando que, fuera de este retraso en la ejecución, la
Comisión ha planteado, además, ciertas acusaciones en lo que res
pecta a las modalidades de la aplicación, por la República de Italia,
de las disposiciones del régimen de que se trata.
Que estas críticas conciernen, más especialmente, al hecho de
quo 1iih disposiciones reglamentarias de la Comunidad habrían sido
dimnaturalizadas por el procedimiento de ejecución utilizado por las
nutoridados italianas y que estas mismas autoridades no habrían
tonido on cuenta una prórroga del plazo del período de matanza.
MI í ’onNidorando que si la ley ne 935 se limita a establecer las
«llNpuNit iott"* financieras necesarias para la ejecución del régimen
ilr |»i Iiiiiiw por el Hiicrificio así como a habilitar al Gobierno a establecer
lint modillón administrativas apropiadas al objeto de dar efecto a los
iih r 1111 ni comunitarios, el decreto del 22 de marzo de 1972 prevé,
on mu oi l(rulo lu, quo las disposiciones de los reglamentos ‘son con-
Mhlm ihIom ...mío Incorporadas al presente decreto’.
Quo, «m MiiNlimcín, dicho decreto, fuera de algunas disposiciones
«l«< i«|»li« tu too *1* • itntrter nacional, se limita a reproducir las dispo-
Nirlonio« «I* Ion i • i lomimt.oM comunitarios.
17 Quo. con lu utilización de tal procedimiento, el Gobierno
itallnno Ioí i'i omln un «qutvoco on lo que respecta tanto a la naturaleza
jurídu «i ilo ImmiI|m|mimo limón aplicables como al momento de su entrada
on viôi
F uentes del der ec h o c o m u n it a r io europeo 205
Que, en efecto, según los términos de los artículos 189 y 191

del Tratado, los reglamentos, en cuanto tales, son directamente apli
cables en todos los Estados miembros y entran en vigor en virtud,
únicamente, de su publicación en el Diario Oficial de las Comuni
dades, en la fecha en que fijan o, en su defecto, en el momento de
terminado por el Tratado.
Que, en consecuencia, son contrarias al Tratado todas las mo
dalidades de ejecución cuya consecuencia podría ser la de dificultar
el efecto directo de los reglamentos comunitarios y de comprometer
de esta manera su aplicación simultánea y uniforme en el conjunto
de la Comunidad.
18. Considerando que, además, las medidas de aplicación pre
vistas tanto por la ley n9 935 como por el decreto del 22 de marzo
de 1972, no toman en cuenta la prórroga del plazo introducido para
el sacrificio por el reglamento 580/70, de manera que los agricultores
italianos han sido inducidos a error en lo que concierne a la extensión
del plazo para el sacrificio de las vacas que habrían parido entre el
l e de abril y el 30 de mayo de 1970.
Que el incumplimiento de la República italiana queda, pues, es
tablecido en razón no solamente de un retraso en la ejecución, sino
también de ciertas modalidades de aplicación introducidas por el de
creto.
II. E n cuanto a las primas p o r la no comercialización. 19. Con
siderando que la no ejecución de las disposiciones de los reglamentos
1975/69 y 2195/69 relativas a las primas por la no comercialización
se debe a una negativa deliberada de las autoridades italianas.
Que la parte demandada justifica esta negativa por la dificultad
-teniendo en cuenta a la vez la s características particulares de la
agricultura italiana y la falta de una infraestructura administrativa
adecuada- de asegurar una vigilancia y un control eficaces y serios
de las cantidades de leche no comercializadas destinadas a otros usos.
Que, en todo caso, según el Gobierno italiano, las medidas des
tinadas a reducir la producción de leche hubieran sido inadecuadas
a las necesidades de la economía italiana, caracterizada por una pro
ducción alimenticia insuficiente.
Que durante los trabajos preparatorios del Reglamento del Con
sejo 1.975/69, la delegación italian a habría hecho valer tales dificul
tades y habría expresado desde aquel momento reservas claras res
pecto de la aplicación de] reglamento.
Que, en tales condiciones n o se podría acusar a la República
italiana de haber rechazado la ejecución en su territorio nacional
do disposiciones puestas en vigor a pesar de la oposición que habría
manifestado.
20. Considerando que, según el artículo 43, párrafo 29, apartado

tercero, del Tratado, fundamento del reglamento 1975/69, los regla
mentos son válidamente aprobados por el Consejo desde que las con
diciones fijadas por dicha disposición se han cumplido.
Que según los términos del artículo 189, el reglamento es obli
gatorio ‘en todas sus disposiciones’ para los Estados miembros.
Que, en consecuencia, no se podría admitir que un Estado miem
bro aplique de manera incompleta o selectiva las disposiciones de
un reglamento de la Comunidad, de modo que frustrara la aplicación
de ciertas disposiciones de la legislación comunitaria respecto de los
cuales hubiera manifestado su oposición o las hubiera estimado con
trarias a ciertos intereses nacionales.
21. Que, en particular, tratándose de la aplicación de una me
dida de política económica destinada a eliminar excedentes de ciertos
productos, el Estado miembro que omite tomar, en los plazos reque
ridos y simultáneamente con los demás, aquellas disposiciones cuya
aplicación le incumbe, ataca la eficacia de la medida decidida en
común y, al mismo tiempo se apropia, teniendo en cuenta la libre
circulación de mercancías, de una ventaja indebida en perjuicio de
los otros Estados miembros.
22. Considerando, en lo que concierne a la justificación deducida
por la parte demandada de los trabajos preparatorios del reglamento
1975/69, que el alcance objetivo de las reglas establecidas por las
instituciones comunes no podría ser modificado por reservas u ob
jeciones que los Estados miembros hubieren formulado en el momento
de su elaboración.
Que, asimismo, dificultades de aplicación aparecidas en la etapa
de la ejecución de una disposición comunitaria no podrían permitir
ii un Estado miembro liberarse unilateralmente del cumplimiento de
muh obligaciones.
Quo «I sistema institucional de la Comunidad ofrece al Estado
miembro interesado los medios necesarios para que se tengan en cuen
ta, do un modo razonable, sus dificultades dentro del respeto de los
principios dol Mercado Común y de los intereses legítimos de los
listados miembros.
7.1 (¿un, tx «sto respecto, el examen de los reglamentos de que
ho 11 ni ii y di» miin notos modificativos revela que, en varios aspectos,
el U'Minli"!....... mnnitario ha tenido en cuenta, por medio de cláusulas
onpiM iii Iom, lim dlhoullndoM propias de la República italiana.
Que, un Ulus condiciones, no se podría admitir como causa ju s
tificativa Inri Kvmihiiilnn dificultades de aplicación invocadas por la
parta iliunnntlndn
F u entes d e l d e r e c h o c o m u n it a r io europeo 207
24. Considerando que, al permitir a los Estados miembros el

aprovecharse de las ventajas de la Comunidad, el Tratado les impone
también la obligación de respetar sus reglas.
Que el hecho, para un Estado, de romper unilateralmente, según
la concepción que él se forma de su interés nacional, el equilibrio
entre las ventajas y las cargas que se derivan de su pertenencia a
la Comunidad pone en entredicho la igualdad de los Estados miembros
ante el derecho comunitario y crea discriminaciones en perjuicio de
sus administrados y, muy en particular, de los del mismo Estado
que se sitúa fuera de la regla comunitaria.
25. Que esta falta a los deberes de solidaridad aceptados por
los Estados miembros por el hecho mismo de su adhesión a la Co
munidad afecta a las bases esenciales del ordenamiento jurídico co
munitario.
Que consta, pues, que al negarse deliberadamente a dar ejecución
en su territorio a uno de los regímenes previstos por los reglamentos
n°s. 19 7 5 /6 9 y 2195/69, la República italiana ha incumplido, de ma
nera característica, las obligaciones que ha asumido en virtud de
su pertenencia a la Comunidad Económica Europea.
Por estos motivos,
EL TRIBUNAL, rechazando cualesquiera otras conclusiones más am
plias y contrarias, d e c la r a y f a l l a :
1. L a República italiana, al no tomar las medidas necesarias
para permitir, en su territorio, la aplicación efectiva y en los plazos
apropiados del régimen de primas por el sacrificio de vacas lecheras
y de primas por la no comercialización de la leche y de los productos
lácteos, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Reglamento del Consejo 1975/69 y del Reglamento de la Comisión
2195/69 [. . .].”
Sección 3
1. ¿Cuáles son las características de los reglamentos co

munitarios?
2. ¿Cuáles son las características de las directivas?
3. ¿Cuál será el acto típico más apropiado a la hora de
unificar legislaciones? ¿Por qué?
4. ¿Cuál para armonizarlas? ¿Por qué?
5. ¿Qué acto normativo se utiliza en la Comunidad para
imponer sanciones a los particulares? ¿Quién es el habilitado
a dictarlo?
6. La sentencia “Comisión c/Italia”.

6.1. ¿Cuáles son las políticas y libertades comunitarias
comprometidas en el caso?
6.2. ¿Qué finalidad buscó el Consejo al dictar el regla
mento 1975/69?
6.3. ¿Por qué le parece que la Comisión utilizó el ins
trumento del reglamento y no de la directiva para reglamentar
la norma del Consejo?
6.4. ¿Por qué vía, y transcurridas qué etapas, llegó el caso
al Tribunal?
6.5. ¿De qué acusaba la Comisión a Italia?
6.6. ¿Puede un Estado miembro cumplir sólo parcialmente
las disposiciones de un reglamento? ¿Por qué?
6.7. ¿Puede un Estado miembro formular reservas a la
aplicación de alguna cláusula de un reglamento? ¿Por qué?
6.8. El TJCE dice, en la parte final de los considerandos,
que el sistema institucional del Tratado ofrece a los miembros
mecanismos para que se tengan en cuenta, de modo razonable,
las dificultades que pudieran encontrar dentro del respeto de
los principios del mercado común. ¿Cuáles son esos medios?
C a p ít u l o V I
LAS FUENTES DEL DERECHO

EN EL MERCOSUR*
A ) Introducción
En el Tratado de Asunción no se enumeraron las fuentes

del derecho del Mercosur ni se estableció una jerarquía entre
las distintas normas que integran su ordenamiento jurídico.
De todas maneras, y como en Europa, podía realizarse, ya antes
de las modificaciones que analizaremos, una primera clasifi
cación entre derecho primario u originario (el Tratado y sus
anexos) y derecho secundario o derivado (las decisiones del
Consejo y las resoluciones del Grupo-arts. 10 y 16, T .A -).
El Protocolo de Brasilia enumeró las fuentes a las que
podía recurrir el Tribunal Arbitral para decidir una contro
versia sometida a su jurisdicción.
Así, el artículo 19 dice: 11E l Tribunal A rbitral decidirá la
controversia sobre la base de las disposiciones del Tratado de
1 """ —- — —- ■»— ^
* Bibliografía : B a r r a , Rodolfo C., Derecho de la integración: ordena

miento jurídico y función judicial (reflexiones útiles de cara al Mercosur),
E D , t. 156, p. 969; C a s s a g n e , Juan C., E l Meicosur y las relaciones con el
derecho interno , L L , t. 1995-C, ps. 875 y ss.; F eeeland L ó p e z L e c u b e , A lejan
dro, L as fuentes del derecho comunitario europeo, L L , t. 1993-B, p. 766; G ross
E s p ie l l , Héctor, E l Tratado de Asunción y algums de las cuestiones jurídicas
que plantea, E D , 1 . 144, p. 913; H a l p e r i n , Marcelo, D ilem a s jurídicos e ins
titucionales en el proceso de integración entre krgentina y Brasil, R D I, m a
yo-agosto de 1991, n9 38, p. 263; V a n D er A v o o r i , Alexander, E l ordenamiento
jurídico de la Comunidad Económica Europea, trad. por Renato Rabbi-Baldi
(Sabanillas, E D , diario del 22/2/91.
14. F iim u a n h
Asunción, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo,

de las decisiones del Consejo Mercado Común, de las resolu
ciones del Grupo Mercado Común\ como así también de los
principios y disposiciones del derecho internacional aplicables
en la materia”.
Ello significó, por un lado, un avance porque estableció
una jerarquía normativa del derecho comunitario del Mercosur,
pero por otro, limitó la obligación de observar dicha jerarquía
al Tribunal Arbitral (a cuya creación estaba destinado el ins
trumento que contiene la norma), dejando a los demás órganos
del Mercosur huérfanos de una disposición que señalara los
diferentes niveles de jerarquía normativa2.
Finalmente, la reforma más reciente, el Protocolo de Ouro
Preto)} dedicó, en su Capítulo V, un título a las “Fuentes Ju
rídicas del Mercosur”. Ahora sí, no solo existe un orden de
prelación para que el órgano arbitral pueda decidir una con
troversia, sino una enumeración de las fuentes y de su jerar
quía para todo el sistema. El artículo 41 dice: [ “Las fuentes
jurídicas del Mercosur son^
(El Tratado de Asunción, sus protocolos, y los instru
mentos adicionales o complementarios;
”11. Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de
Asunción y sus protocolos;
”111. Las decisiones del Consejo del Mercado Común, las
resoluciones del Grupo Mercado Común y las directivas de la
Comisión de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la en
trada en vigor del Tratado de Asunción”)
Creo, con otros, que la enumeración que se hace no es,
taxativa sino/meramente enunciativa8. Es decir que ella no
impide que, d la hora de completar las lagunas que todo or-
(Imamicmto jurídico presenta, el intérprete del derecho positivo
dol M m ’oHur recurra, por ejemplo, a los principios generales
' Kl Protocolo do Ouro Preto (art. 43) sumó las directivas de la Comisión
de ('omnri'ln
Ahí, Kmmnkikiian, Miguel Á., Introducción al derecho comunitario la-
tlno<wi»rh'nnt>, Dopitlmn, liiicnos Aires, 1994, p. 270.
' l'i ni / OiuiimIm. Jorge, El Mercado Común del Sur, desde Asunción a
Ouro h v h t AnftivfnN lurídito lnntítucionales, Fundación de Cultura Univer-
Milurlii, M ontevideo, lUUft, p A4
L as fuentes del der ec h o en el M e r c o su r 211
del derecho comunitario y del derecho internacional, a la cos

tumbre, a los laudos que pueda haber dictado el Tribunal Ar
bitral, a la doctrina de los autores, a los principios generales
comunes a los ordenamientos nacionales, etcétera.
B ) Clasificación
Podemos entonces intentar una clasificación de las fuentes

del derecho del Mercosur en normas de derecho originario o
primario, normas de derecho derivado o secundario y fuentes
complementarias. Así:
§ 60. (E l d e r e c h o p r i m a r i o . — Está conformado por el

Tratado de Asunción, sus protocolos y Anexos, el Protocolo de
Brasilia y por el Protocolo de Ouro Preto y su Anexo)
ÍE1 Tratado de Asunción se encuadra dentro de la categoría
de los tratados “marco o constitución”) es decir que contiene
reglas de carácter programático que deben ser desarrolladas por
los órganos comunitarios a los que atribuye competencia nor
mativa. ,
Perol también contiene normas que recogen simples obli
gaciones, de hacer o de abstenerse, dirigidas a los Estados
miembros,v, como las de sus artículos 49 y 79.
Las características de supremacía del Tratado sobre el res
to del ordenamiento jurídico comunitario y de rigidez en lo
que hace a su modificación se verifican en los artículos 41 y
47 del POP.
Las normas del Tratado son directamente aplicables, es
decir que, una vez ratificado este poi el Estado miembro, con
forme a su respectivo procedimiento interno, no necesitan de
otro acto de incorporación para desplegar sus efectos.
Las normas de derecho primario tienen, además, para la
Argentina, primacía sobre todo el ordenamiento jurídico in
terno, excepto sobre el constitucional A
Por último, sostengo que las nonnas de derecho primario
despliegan efectos directos, verticales y horizontales, siembro
que contengan un mandato claro, preciso e incondicionado. Aun
1izaremos todo ello con mayor detalle en el próximo capítulo
§ 61. E l d e r e c h o s e c u n d a r io o d e r i v a d o . — Podemos dis

tinguir, como en Europa, entre actos típicos y atípicos y dividir
estos, a su vez, en actos internos y “sui generis”.
a) Actos típicos. Llamo así a aquellos enumerados en el

artículo 41 del POP: las decisiones del Consejo, las resoluciones
del Grupo y las directivas de la Comisión de Comercio*
Lamentablemente, el POP no define el alcance y las ca
racterísticas de cada una de estas normas, tal como lo hace
el artículo 189 del T.CE. Se limita a identificar el órgano com
petente para dictar cada uno de los actos típicos y a señalar
la relación de jerarquía que existe entre ellos (entre los órganos
y entre las normas de ellos derivadas). Así, el Consejo solo
puede dictar decisiones; el Grupo, resoluciones, subordinadas a
las decisiones del Consejo (generalmente de desarrollo o de eje
cución de estas) y la Comisión de Comercio, directivas, de rango
inferior a las demás.
Además* el Protocolo de Ouro Preto dispone que estos actos
son obligatorios i
En este trabajo se defenderá la tesis de que las decisiones,
las resoluciones y las directivas crean derechos y obligaciones
tanto para los Estados miembros como para sus ciudadanos,
que los poderes internos del Estado tienen la obligación de
garantizar o de hacer cumplir. Ello, en tanto y en cuanto di
chas normas sean claras, precisas e incondicionadas o cuando
el Estado parte obligado no desarrolle, en tiempo oportuno,
la norma que confiere derechos u obligaciones en su derecho
interno. Es decir, que las normas típicas dotadas de las ca
racterísticas apuntadas tienen efectos directos. Esta afirma
ción será desarrollada en el capítulo siguiente.
La característica de obligatoriedad de los actos típicos in
dica también que lo son en todos sus términos, por lo que
loh Untados miembros no pueden realizar reservas totales o
pnmiftlt'H (jue originen la inaplicación, en todo o en parte, de
la norma común4.
* Tmih|hhm croo quo puedan admitirse reservas en el momento de la

Mtutnoii il. lu huí ti i ti Ello obstaría su vigencia y eficacia uniforme y crearía
vt’ iitiOuM |»»o m unan v «ItiNViuitiijaH para otros. En cualquier caso, y como todas
Ium ib«« imuhii'ii t u « I MtwTiiNur no toman por consenso, el Estado miembro
que* m t i i i t l i . n l , M'Mi'i vmm p o i l n l v o t a r el dictado de la norma.
L as fuentes d e l derecho en el M ercosur 213
En cuanto al alcance general o particular de las decisiones,

resoluciones y directivas, creo que esta cualidad típica de las
leyes de estar dirigidas a la generalidad y no a unos desti
natarios determinados, aparece más clara en el caso de las
decisiones que en los demás. Ello porque las resoluciones, por
las características y competencias del órgano de las que ema
nan (el Grupo) serán casi siempre de ejecución y de regla
mentación de las decisiones del Consejo; y en cuanto a las
directivas, están demasiado abajo en la escala normativa del
Mercosur como para que pueda predicarse de ellas esta ca
racterística tan propia de las leyes.
b) Actos atípleos. Son aquellos no enumerados en el ar

tículo 41. Como en la CE, algunos tienen un alcance mera
mente interno, otros despliegan efectos jurídicos fuera del ám
bito comunitario,
(¡J) Los actos internos: Esta categoría, incluye: a) los re

lativos a la organización y al funcionamiento de las institu
ciones y órganos (los reglamentos internos), y b) los proyectos
normativos preparatorios (las propuestas de decisiones del
Grupo al Consejo, las propuestas de la Comisión de Comercio
al Grupo (art. 20, POP), las recomendaciones de la Comisión
Parlamentaria Conjunta al Consejo por intermedio del Grupo
nómico y Social al Grupo (art. 29, PO P)

r
(art. 26, POP), las recomendaciones del Foro Consultivo Eco
(% ( los actos sui gèneris: Podemos agrupar en esta cate

goría los programas de trabajo o de acción que el Consejo o
el Grupo puedan elaborar (arts. 89 y 14, POP) y a los informes
y rendiciones de cuentas, como los de la Secretaría Adminis
trativa al Grupoj (art. 32 V III, POP).
§ 62. [ L a s f u e n t e s c o m p l e m e n t i as . — Si se interpreta,
como yo lo hago, que la enumeración de fuentes del POP oh
meramente enunciativa, pueden identificarse aquí fuentes qu<’
van desde los aportes del derecho internacional general y Ion
principios generales del derecho comunitario (o del don « lm
de la integración) en especial, hasta la doctrina de Ion mi tu
a)) [Las fuentes del derecho internacional. 1. E n general:

El Mercosur, como organización internacional que es, está so
metido, tal como las Comunidades Europeas, a las reglas del
derecho internacional general que le serán aplicadas en la me
dida que no posea una reglamentación particular)(así las nor
mas que rigen el derecho de los tratados, o el sistema de pri
vilegios e inmunidades, etc.).
( 2 ) Los acuerdos concluidos por los Estados miembros entre

sí: Me refiero a los acuerdos anteriores a la vigencia del T.A.
o que, posteriores a su entrada en vigor, vinculan a algunos,
y no a todos los miembros del grupo entre sí o con terceros
Estados!
■ Estos acuerdos no tienen naturaleza comunitaria ni son
actos de las instituciones del sistema, pero en el Mercosur
tienen una gran importancia. Así, los Tratados de Montevideo
de 1960 y 1980 constitutivos de la ALALC y de la ALADI
(este último todavía vigente y que vincula a todos los miembros
del Mercosur) o los llamados Acuerdos 4+1 que, cuando el Mer
cosur no tenía personalidad jurídica internacional, es decir an
tes del POP, vinculaba a los cuatro miembros con algún otro
contratante.
1 Todos estos tratados, si son anteriores al T.A., deben adap
tarse a él eliminando las incompatibilidades que se observen5
y, si son posteriores al T.A., deberán cuidarse de contradecir
su letra y las normas de derecho derivado®.
(3) Los acuerdos celebrados por el Mercosur con otros es

quemas de integración, países, grupos de países u organiza
ciones internacionales: Por ejemplo, el “Acuerdo de Coopera
ción InU'rinstitucional entre el Mercosur y las Comunidades
KuropoiiM" (Santiago de Chile, 29/5/92); el “Acuerdo Marco so
bro ( -nmorcio e Inversiones entre Mercosur y los EE.UU.” (Was
hington, 19/8/91); el “Acuerdo de Asociación entre la UE y el
l'il « Mino lo <linpono, un casos similares, el art. 234, T.CE.

" Kilo, 1101 »'I compromiso que supone el art. 38, POP, y por la primacía
que, poi lo mutloM pnni lo Argentina, tienen las normas comunitarias sobre
lfin InturiiNM. NngiUi iluMprand» do ln nueva cláusula constitucional que
liiugo un uiinll/iiin
L as fu en tes del derecho en el M e r c o su r 215
Mercosur” (Bruselas, diciembre de 1955), y el “Acuerdo de Aso

ciación entre el Mercosur y la República de Chile” (San Luis,
25/7/96). El art. 41 del POP, punto II, que integra el Capítulo
V de las fuentes jurídicas del Mercosur, se refiere a ellos como
“los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción
y, sus protocolos”. Estos acuerdos, posibles a partir del reco
nocimiento de personalidad jurídica de derecho internacional
al Mercosur (art. 34, POP), están subordinados a las normas
de derecho originario, pero prevalecen sobre las normas de
derecho derivado.
Esta es la jerarquía que parece indicar el propio art. 41,
que coloca a las normas de derecho originario por sobre ellas
y, por debajo, a las dictadas por las instituciones del sistema.
b) Otras fuentes. 1. Los principios generales comunes a

los Estados miembros: Son aquellos ampliamente admitidos
y reconocidos en las jurisdicciones internasj como los de pro
porcionalidad, el de enriquecimiento sin causa, el de buena
fe negocial, el de legalidad y el de seguridad jurídica, entre otros.
Q. La jurisprudencia: A falta de un Tribunal del Mercosur

deberán tenerse en cuenta los laudos que el Tribunal Arbitral
creado por el Protocolo de Brasilia pueda dictar y la juris
prudencia de los tribunales internos) En ese sentido, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación Argentina ha elaborado, a
partir de los casos “Ekmekdjian c/Sofovich” 7 y los posteriores
“Servini de Cubría s/amparo” 8, “Fibraca Constructora S.C.A.
c/Comisión Técnica Mixta de Salto Grande” 9 y e l último y fun
damental “Cafés La Virginia S.A. s/apelación” 10 una jurispru
dencia asaz progresista que contribuirá, a no dudarlo, al de
sarrollo futuro del esquema.
(3. La doctrina:. Los trabajos de los especialistas en de

recho de la integración, nacionales y extranjeros, deberán te
nerse en cuenta a la hora de decidir un laudo arbitral, o de
7 E D , t. 148, p. 339. Verla en el “Anexo práctico” d e este capítulo,

s E D , t. 149, p. 245.
» E D , t. 154, p. 161.
10 Véaselo en el “Anexo práctico” del cap. V III.
que el Consejo fije el alcance de alguna norma por él dictada,

o cuando se invoquen normas comunitarias por ante las ju
risdicciones internas.
C) La pirám ide ju ríd ica

del Mercosur
!,En la base de la pirámide está el derecho originario o

primario que es la constitución de la comunidad del Mercosur,
los tratados, sus anexos y modificaciones.
Los acuerdos firmados por el conjunto, con terceros Estados
o entre ellos mismos, deben estar de acuerdo con la letra y
con el espíritu del Tratado. Así también todas las normas de
derecho derivado, por lo que, en caso de contradicción, deberá
1 1 derecho primario sobre el secun-
además, una prelación entre las

lita a dictar a sus órganos. Así,
las decisiones del Consejo prevalecen sobre las resoluciones
del Grupo y, ambas, sobre las directivas de la Comisión de
Comercio del Mercosur. »
Finalmente, los actos típicos prevalecen sobre los atípicos.í
Analizaremos en el capítulo siguiente cómo se relaciona
oste ordenamiento jurídico comunitario del Mercosur con los
respectivos ordenamientos jurídicos internos.
D ) Anexo práctico
Sección 1
FUENTES NORMATIVAS
ii) 'Datado (ir Asunción: Artículos 10, 16.

I») l'mtontlt) </<• Hrasilia: Artículo 19.
i) Protornlo dtt Ouro Preto: Artículos 41, 42.
n V a m m i * h i i u l 'l o i t Cammaunic, Juan C., El Mercosur y las relaciones con

el (Ivnulm ..... ...... / I l Il*U5 <’ , pi. 875 y as., punto IV.
L as fu en tes del d er ec h o en el M ercosur 217
Sección 2
Sentencia de la CSJN del 7 de junio de 1992, recurso de

hecho, “Ekmekdjian, Miguel Á., c /Sofovich, Gerardo y otros”
(LL, t. 1992-C, ps. 543 y ss.).
“ c o n s id e r a n d o :
1. Que la Sala H de la Cám ara Nacional de Apelaciones en lo
Civil rechazó el amparo interpuesto por Miguel Ángel Ekmekdjian,
en ejercicio del derecho de réplica, contra Gerardo Sofovich. Contra
dicho pronunciamiento el actor dedujo recurso extraordinario, cuya
denegación motiva la presente queja.
2. Que, de acuerdo a lo expuesto por el recurrente, lesionado
profundamente en sus sentimientos religiosos, a fs. 84/85 promovió
demanda de amparo contra Gerardo Sofovich, para que se lo conde
nara a leer en el programa ‘L a noche del Sábado’ -q u e se emitía
por el canal 2 de televisión-, u na carta documento que le remitiera
contestando a Dalmiro Sáenz, quien expresó frases que consideraba
agraviantes en relación a Jesucristo y a la Virgen María, en la au
dición del sábado 11 de junio de 1988. Que, como la carta no fue
leída, debió iniciar juicio de amparo, fundado en el derecho de réplica
que, según su criterio, le concede el artículo 33 de la Constitución
Nacional y el artículo 14.1 del Pacto de San José de Costa Rica,
aprobado por ley 23.054 y vigente para la República Argentina desde
el depósito del instrumento de ratificación, el 5 de setiembre de 1984.
3. Que el fundamento central utilizado por el a quo para re
chazar las pretensiones del actor consiste en considerar que el artículo
14.1 del Pacto de San José de Costa Rica consagra el derecho de
respuesta ‘en las condiciones qu e establezca la ley’, razón por la cual
el propio tratado inhibe la autofuncionalidad de la respuesta norm ada
en él, mientras no se reglamenten sus requisitos sustanciales y se
regule procesalmente su ejercicio. Considera, en consecuencia, que
el derecho de réplica no tiene carácter operativo. [. . .]
7. Que, en este caso [.. .] el núcleo de la cuestión a decidir radica
en la tensión entre la protección del ámbito privado de la persona
de cuanto lesione el respeto a s u dignidad, honor e intimidad; y el
derecho de expresar libremente las ideas, ejercido por medio de ln
prensa, la radio y la televisión. Es decir, se trata del equilibrio y
la armonía entre derechos de je ra rq u ía constitucional, y, en definitivi»,
de la tutela de la dignidad hum ana, en tanto se vea afoctmln ¡mi
el ejercicio abusivo de la información. En particular, corroBpond« <!•*
cidir si el denominado ‘derecho de réplica o respuesta’ integra nuestro

ordenamiento jurídico como un remedio legal inmediato a la situación
de indefensión en que se encuentra el común de los hombres frente
a las agresiones a su dignidad, honor e intimidad cuando son llevadas
a cabo a través de los medios de comunicación social.
13. Que entre las técnicas de prevención y de seguridad para
evitar, atenuar y reparar los abusos y excesos en que incurren los
medios de comunicación se encuentra el ejercicio de los derechos de
respuesta y de rectificación. [. . .]
15. Que en nuestro ordenamiento jurídico, el derecho de res
puesta o rectificación ha sido establecido en el artículo 14 del Pacto
de San José de Costa Rica que, al ser aprobado por ley 23.054 y
ratificado por nuestro país el 5 de setiembre de 1984, es ley suprema
de la Nación conforme a lo dispuesto por el artículo 31 de la Cons
titución Nacional. Cabe entonces examinar si, como lo afirma el re
currente, aquella disposición resulta directamente operativa en nues
tro derecho interno o si, por el contrario, es menester su comple-
mentación legislativa.
16. Que, en tal sentido, la violación de un tratado internacional
puede acaecer tanto por el establecimiento de normas internas que
prescriban una conducta manifiestamente contraria, cuanto por la
omisión de establecer disposiciones que hagan posible su cumplimien
to. Am bas situaciones resultarían contradictorias con la previa ra
tificación internacional del tratado; dicho de otro modo, significarían
el incumplimiento o repulsa del tratado, con las consecuencias per
judiciales que de ello pudieran derivarse.
17. Que un tratado internacional constitucionalmente celebrado,
incluyendo su ratificación internacional, es orgánicamente federal,
pues ol Poder Ejecutivo concluye y firma tratados (art. 86, inc. 14,
Const. nac.), el Congreso Nacional los desecha o aprueba mediante
leyos föderales (art. 57, inc. 19, Const. nac.) y el Poder Ejecutivo N a
cional ratifica los tratados aprobados por ley, emitiendo un acto fe-
doral do autoridad nacional. L a derogación de un tratado interna
cional por una loy del Congreso violenta la distribución de compe
tencias impuesta por el sistema de la Constitución Nacional, porque
modianto una loy se podría derogar el acto complejo federal de la
colubratiión do un tratado 1. . .].
IM Quo la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
«probada por loy 19.866, ratificada por el Poder Ejecutivo Nacional
ol di« dlnombrii do 1972 y en vigor desde el 27 de enero de 1980-
coníltao primarla ni dorocho internacional convencional sobre el de-
rocho InUtrnn Ahora osla prioridad de rango integra el ordenamiento
jurídico a i k<miIino La convención os un tratado internacional, cons-
titucinnalmonln viüiilo, i|tio asigna prioridad a los tratados interna-
L as fuentes del derecho en el M e r c o su r 219
dónales frente a la ley interna en el ámbito del derecho interno,

esto es, un reconocimiento de la primacía del derecho internacional
por el propio derecho interno [. . .]. Tal fundamento normativo radica
en el artículo 27 de la Convención de Viena según el cual: ‘U n a parte
no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como ju s
tificación del incumplimiento del tratado’.
19. Que la necesaria aplicación del artículo 27 de la Convención
de Viena impone a los órganos del Estado argentino asignar primacía
al tratado ante un eventual conflicto con cualquier norma interna
contraria o con la omisión de dictar disposiciones que, en sus efectos,
equivalgan al incumplimiento del tratado internacional en los tér
minos del citado artículo 27.
Lo expuesto en los considerandos precedentes resulta acorde con
las exigencias de cooperación, armonización e integración interna
cionales que la República Argentina reconoce y previene la eventual
responsabilidad del Estado por los actos de sus órganos internos,
cuestión a la que no es ajena la jurisdicción de esta Corte en cuanto
pueda constitucionalmente evitarla. En este sentido, el Tribunal debe
velar porque las relaciones exteriores de la Nación no resulten afec
tadas a causa de actos u omisiones oriundas del derecho argentino
que, de producir aquel efecto, hacen cuestión federal trascendente.
20. Que en el mismo orden de ideas, cuando la Nación ratifica
un tratado que firmó con otro Estado, se obliga internacionalmente
a que sus órganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a
los supuestos que ese tratado contemple, siempre que contenga des
cripciones lo suficientemente concretas de tales supuestos de hecho
que hagan posible su aplicación inmediata. U n a norma es operativa
cuando está dirigida a una situación de la realidad en la que puede
operar inmediatamente, sin necesidad de instituciones que deba es
tablecer el Congreso.
En el supuesto del artículo 14.1 su redacción es clara y term i
nante en cuanto otorga, en las situaciones que allí se describen, el
derecho de rectificación o respuesta, aunque remitiendo a la ley a q u e
llas particularidades concernientes a su reglamentación.
La norma expresa: 1) ‘Toda persona afectada por informaciones
inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de m edios
de difusión legalmente reglam entados y que se dirijan a l público en
general, tiene derecho a efectuar p o r el mismo órgano d e difusión
su rectificación o respuesta en las condiciones que establezca la loy.
2) En ningún caso la rectificación o la respuesta eximirán do lim
otras responsabilidades legales en q u e se hubiere incurrido 3) l'iu n
la efectiva protección de la honra y la reputación, toda publion-....
o empresa periodística, cinematográfica de radio o telovÍHirtn, leu «hit
una persona responsable que no esté protegido por inmunidades ni

disponga de fuero especial’.
La interpretación textual según la cual toda persona ‘tiene de
recho a . . .’ despeja la duda sobre la existencia de la alegada ope-
ratividad.
21. Que la interpretación del Pacto debe, además, guiarse por
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
uno de cuyos objetivos es la interpretación del Pacto de San José
[. . .]. Ante la consulta hecha a dicho tribunal acerca de si cuando
el artículo 14.1 dispone que el derecho de rectificación o respuesta
se ejercerá ‘en las condiciones que establezca la ley’, quiere decir
que dicho derecho sólo es exigible una vez que se emita una ley formal
que establezca las condiciones en que el mismo puede ser concreta
mente ejercido, contestó rechazando este argumento y afirmando que
allí se consagra un derecho de rectificación o respuesta en favor de
toda persona, ya que ‘el sistema mismo de la Convención está dirigido
a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a
los Estados para hacerlo’ (opinión consultiva OC-7/86, ‘Exigibilidad
del derecho de rectificación o respuesta’ (arts. 14.1, l e.l y 2), Serie
A, nQ7, p. 13, párr. 14) llegó a la opinión unánime en el sentido de
que el artículo 14.1 ‘reconoce un derecho de rectificación o respuesta
internacionalmente exigible’ (ibídem, p. 19, letra A ) y que la frase
‘en las condiciones que establece la ley’ se refiere a cuestiones tales
como ‘si los afectados tienen derecho a responder en espacio igual
o mayor, cuándo debe publicarse la respuesta una vez recibida, en
qué lupso puede ejercerse el derecho, qué terminología es admisible,
ote.’ (ibídem, p. 14, párr. 27), pero que ‘el hecho de que los Estados
partea puedan fijar las condiciones del ejercicio del derecho de rec-
Li(tención o de respuesta, no impide la exigibilidad conforme al derecho
internacional de las obligaciones que aquellos han contraído conforme
ni artículo l u. 1 I. . .]. En consecuencia, si por cualquier circunstancia,
al dariM'ho de rectificación o respuesta no pudiera ser ejercido por
• lodo ptii Honn- Miyeta a la jurisdicción de un Estado parte, ello cons-
Mliiirín una violación de la Convención’ (p. 15. párr. 28).
'/'/ Que un dicha opinión consultiva, la Corte Internamericana
mim1 ovo <|iim 'todo Extado Parte que no haya ya garantizado el libre
y pimío »'(.’M irin <!<’! derecho de rectificación o respuesta, está en la
olili^m ii>n «I«- luy.uu ene resultado, sea por medio de legislación o
cimli'Ht|nii>i ii nii mu oiedidiiH que fueren necesarias según su ordena
miento jui hlko Interno pura cumplir ese fin’.
| | ICnI m Corte roniideru que entre las medidas necesarias en
el orden )nv l«ll< <» Interno para cumplir el fin del Pacto deben consi-
dei o........ . kiu IiiImn lnn Nantenciai judiciales. En este sentido, pue
L as fuentes del derecho e n el M e r c o su r 221
de el Tribunal determinar las características con que ese derecho,

ya concedido por el Tratado, se ejercitará en el caso concreto [. . .].
[. . .] Por ello: se hace lugar a la queja, se declara procedente
el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Se con
dena al demandado, señor Gerardo Sofovich, a dar lectura únicamente
a la primera hoja de la carta del actor obrante a fs. 61, en la primera
de las audiencias que, con ese nombre u otro similar, actualmente
conduzca el demandado (art. 16, 2- parte, ley 48). Costas por su orden
en razón de la complejidad de la causa [. . .]. Ricardo Levene (h.)
(en disidencia), Mariano A. Cavagna Martínez, Carlos Fayt, Augusto
C. Beluscio (en disidencia), Enrique Petracchi (en disidencia), Rodolfo
Barra, Eduardo Moliné O’Connor (en disidencia), Julio Nazareno, A n
tonio Boggiano”.
S e cció n 3
P R E G U N T A S Y E JE R C IC IO S
1. ¿Qué relación, si alguna, encuentra usted entre esta

sentencia y el derecho de la integración (o más concretamente,
del Mercosur)?
2. ¿Cuál era, en la época del fallo, la prelación normativa
que la Constitución nacional establecía?
3. ¿Cuáles eran las circunstancias que creaban dudas res
pecto al efecto y aplicabilidad directa del artículo 14.1 del Pacto
de San José de Costa Rica?
4. ¿Puede una ley del Congreso derogar una disposición
de un tratado internacional anterior? ¿Por qué?
5. ¿Cuál es la norma que invoca la Corte para declarar
la primacía del derecho internacional sobre el interno?
6. ¿En cabeza de quién coloca el Tribunal la obligación
de respetar dicha prevalencia? ¿Por qué?
7. ¿A qué condiciones sujeta la Corte el efecto directo de
las normas contenidas en los tratados internacionales? Com
párelas con los criterios sustentados por el TJCE.
8. ¿Qué dijo al respecto la Corte Interamericama? ¿Por
medio de qué mecanismo? ¿Encuentra Ud. relación con alguno
de los recursos utilizados en la Unión Europea?
9. ¿Ha variado en algo la situación con la reforma coiim
titucional argentina? ¿En qué?
P a r t e C u a r t a
RELACIONES DEL DERECHO COMUNITARIO

CON EL DERECHO INTERNO
t
C a p ít u l o V I I
LA UNIÓN EUROPEA: PRINCIPIOS DE PRIMACÍA

Y EFECTO DIRECTO*
A ) Introducción
Analizaré en este capítulo los dos pilares que informan

el derecho comunitario europeo en sus relaciones con los de
rechos internos de los Estados miembros: los principios de la
primacía y del efecto directo de las normas comunitarias. Am
bos han sido objeto de numerosos y exhaustivos estudios y
tema central de gran cantidad de sentencias del Tribunal de
Luxemburgo.
* Bibliografía: A y r a l , Michel, La transposition des directives dans les

droits nationaux, R M C, 1977, ps. 411 y ss.; BouzÁ V id a l , N u ria, Significado
y alcance de la armonización de legislaciones en la Com unidad Europea, RIE ,
1981, ps. 397 y ss.; F r e e l a n d L ópez L e c u b e , Alejandro, De la primacía y el
efecto directo en el ordenamiento jurídico comunitario, “Rev. Jurídica de B u e
nos A ires”, t. 1991-III, ps. 107 y ss.; K ovar , Roberto, “Relaciones entre el de
recho comunitario y los derechos nacionales” en Treinta años de derecho co
munitario, Com isión de las Com unidades Europeas, Luxem burgo, 1984;
M a n c in i , G. Federico, Uincorporazione del diritto comunitario nel diritto in
terno degli stati membri delle comunità europee, R D E , 1988, ps. 87 y ss.;
M iaja de l a M u e l a , Adolfo, La primacía sobre los ordenamientos jurídicos
internos del derecho internacional y del derecho comunitario europeo, R IE ,
1974, ps. 987 y ss.; M il l á n M o r o , Lucía, Aplicabilidad directa y efecto directo
en derecho comunitario según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, R IE ,
1984, vol. 11, ps. 445 y ss.; La directiva como acto de una comunidad de
Estados con integración parcial, RIE, 1980, ps. 81 y ss.; La eficacia directa
de las directivas: evolución reciente, RIE, 1991, vol. 18, ns 3, ps. 845 y h» ;
M u ñ o z M ac h a d o , Santiago, “Los principios de articulación de las relación»*
entre el derecho comunitario y el interno y las garantías jurisdicción«!«’*' |intu
1A . K h n ru n h
Como decíamos en el capítulo inicial, la Comunidad cons

tituye un orden jurídico propio en favor "3el cual los Estados
Kan limitado, en ámbitos específicos, sus derechos soberanos1.
El derecho comunitario nació en virtud de atribuciones de com
petencias exclusivas de los Estados miembros a las Comuni
dades, desde el momento mismo de la adhesión a los Tratados.
A partir de entonces, los Estados miembros quedaron despro
vistos de las competencias cedidas, que pasaron a ser ejercidas
por las instituciones comunitarias. El derecho de la Comu
nidad y el derecho interno de los Estados aparecen entonces
como sistemas jurídicos autónomos y distintos, aunque coor
dinados según el reparto de competencias establecido y ga
rantizado por los Tratados2. Por eso, hay que situar las re
laciones del orden comunitario con los órdenes internos en la
línea que parte de los principios de atribución de competencias
y de la colaboración o complementariedad funcional de los dos
ordenamientos3.
El compromiso asumido por los miembros es enorme. Tan
to el derecho originario, como el derivado, se imponen sobre
los nacionales y el Tribunal de Justicia de las Comunidades
actúa como Poder Judicial europeo que custodia la aplicación
efectiva del derecho comunitario.
su aplicación efectiva”, en G a r c ía de E n t e r r ía , Eduardo y otros, Tratado de

derecho comunitario europeo, Civitas, M adrid, 1986, cap. XII; P e ll ic e r Z a
m o r a , Rafael, Condiciones y tipos de invocabilidad de la directiva comunitaria,
R IE , 1985, vol. 12, ps. 59 y ss.; P escato r e , Pierre, Aspectos judiciales del acervo
comunitario, R IE , 1981, ps. 331 y ss.; S á n c h e z R o d r íg u e z , Luis I., “Los tra
tación conntitutivos y el derecho derivado” en G a r c ía de E n t e r r ía , Eduardo
y otro*, Tratado de derecho comunitario europeo, Civitas, M adrid, 1986, cap.
IX, V an Dkh A v o o r t , Alexander, E l ordenamiento jurídico de la Comunidad
l'in •>!>•" 'i "I '!<■ IvVnntu Rabbi-Baldi Cabanillas, E D , diario del 22/2/91.
1 V í' umi' Iii noatnncia “Costa c/E.N.E.L.” en el “Anexo práctico del capítulo
primero
•' Vio, puní «lio, el cap. primero .
' i '|» M a n ij a n M artín, Araceli, Derecho comunitario europeo y derecho
cM/miiol, y* imI Tim'iion, Madrid, 1987, p. 86. H abrá que indagar entonces si
ol KmI mío noiiHTVit oompotuncias para legislar en una m ateria concreta, o
ni "Hit ilnini iniomlu <oinpH.onciii nacional ha resultado transferida por el Tra-
tudo o Iun lunilla..... huí comunitarias y pasa a ser regularmente ejercida por
untan Kn unu runo, ni lOntudo yn no puede dictar normas individualmente
o mío m hii Iiih non otro* l'irttndoM iniombros.
La U n ió n E u ro pea: p r in c ip io s de p r im a c ía .. . 227
Los principios de efecto directo y de la primacía del orden

jurídico comunitario se convierten así en un ariete impres
cindible para introducir las normas europeas en los órdenes
jurídicos internos y explica la importancia que les ha dado
el Tribunal de Justicia de las Comunidades, convirtiéndolos
en herramientas capaces de vencer cualquier resistencia de
los Estados.
B ) El principio del efecto directo
§ 63. D e f i n i c i ó n . — El efecto directo de una norma co

munitaria es un concepto elaborado por el Tribunal de Justicia
de las Comunidades con el que se expresa que los destinatarios
de las normas europeas son tanto los Estados miembros como
los ciudadanos, que quedan inmediatamente obligados por las
mismas y que pueden exigir su observancia ante los tribunales
internos4. Es decir, que la norma comunitaria crea derechos
y obligaciones no solo para los Estados firmantes (como es lo
tradicional) sino también respecto de los particulares (empre
sas o individuos) que pueden invocarlas en sus relaciones con
otros particulares, con el Estado al que pertenecen o con otros
Estados miembros.
La doctrina del efecto directo, si bien desarrollada por el
TJCE, no es una creación original del derecho comunitario.
Son bien conocidas las disposiciones self executing del derecho
internacional, reglas jurídicas aplicables directamente a los
particulares y exigibles ante los órganos del Estado (judiciales
o administrativos)^ sin necesidad de actos de desarrollo, me
diación o recepción.
Pero, mientras en los tratados internacionales estas dis
posiciones son escasas y excepcionales, en el ámbito comuni
tario constituyen la regla ordinaria, tanto en lo que hace al
derecho originario, cuanto al derivado. Ello, como consecuen
cia de la propia naturaleza y finalidad de las relaciones en
4 Cfr. M u ñ o z M a c h a d o , Santiago, “Los principios de articulación de litn

relaciones entre el derecho comunitario y el interno y las garantías juri»
diccionales para su aplicación efectiva”, en G arcía de E n t e r r é , Eduardo, y
otros, Tratado de derecho comunitario europeo, Civitas, M a d rid , 19HÍÍ, p 6<)H
2 28 M anual de derecho c o m u n it a r io
tabladas por los Estados miembros, que no pretenden una coo

peración más o menos acentuada, sino una integración efectiva
mediante la creación de un sistema institucional dotado de
poderes propios y autónomos, de los que los Estados se han
desprendido, y de un sistema de reglas comunes al conjunto
de los Estados miembros.
El TJCE ha dicho, en fallo fundamental, que: “la Comu
nidad constituye un nuevo orden jurídico internacional, en
favor del cual los Estados han limitado, aunque en ámbitos
restringidos, sus derechos soberanos y en el que los sujetos
no son solamente los Estados miembros, sino, igualmente, sus
nacionales” 5.
Que los individuos también sean los destinatarios de las
normas comunitarias contribuye en forma decisiva a la aplica
ción uniforme del derecho comunitario en los Estados miembros
y refuerza su eficacia, porque todo particular puede solicitar
al juez interno que no aplique el derecho nacional contrario al
comunitario directamente aplicable6.
Los obstáculos al desarrollo de esta doctrina radicaron,
desde el origen de las Comunidades, en la concepción dualista
sobre las relaciones entre el derecho comunitario y el interno
que la mayoría de los Estados miembros tenía. Según los par
tidarios de esta teoría, el pacto formalizado en los tratados
solo vinculaba y obligaba a los Estados, quienes fueron los
que asumieron los derechos y obligaciones correspondientes.
Así, para que las normas comunitarias penetraran el espacio
de los miembros y fueran directamente aplicables a sus ciu
dadanos debían, previa y necesariamente, ser incorporadas,
transformadas, adaptadas o desarrolladas por las instancias
nacionales. El Tribunal de Justicia se opuso a esta interpreta
ción y construyó, en cambio, una doctrina de las relaciones de
Ion dos ordenamientos, sobre la base de la cual se ha consagrado,
corno principio general, el efecto directo, concebido como una
caracturífltica propia y esencial a la que no pueden oponerse
condicioniuniontof derivados de la voluntad de los Estados
miembro«,
T.M'IO, mn "Vim G *nd & Loos”, Rec. 1963, p. 72. Véase esta sentencia
en «»I ........... «l*’l capítulo primero.
w YW IrfiUlM, ilnnii V , Kl ordenamiento jurídico comunitario, 4B ed., Co-
miniAn d«' U » < 'miimihMimIhh ICuropeaa, Luxemburgo, 1980-1991, p. 114.
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s d e p r im a c ía ... 229
§ 64. D i f e r e n c i a s e n t r e l o s c o n c e p t o s d e a p u c a b ilid a d d i
re c ta y e fe c to d ir e c to .
— Preciso es distinguir los términos
aplicabilidad directa y efecto directo. No son sinónimos. Con
aplicabilidad directa se indica que la norma dotada de esa
característica se integra por sí misma al ordenamiento jurídico
interno sin precisar de ningún acto de recepción, incorporación,
transposición o desarrollo del Estado para darle efectividad
dentro de su territorio. Las normas comunitarias no necesitan
ser incorporadas al derecho interno (las normas de derecho
internacional convencional, sí) y, según ha declarado el TJCE,
no solo no lo precisan sino que excluyen cualquier modo de
nacionalización (como por ejemplo la publicación en el Boletín
Oficial de los Estados miembros; solo basta la publicación en
el Diario Oficial de las Comunidades Europeas).
También ha dicho el Tribunal que, como requisito indis
pensable para la integración europea, “las normas de derecho
comunitario deben desplegar la plenitud de sus efectos de ma
nera uniforme en todos los Estados miembros, a partir de su
entrada en vigor y a lo largo de todo su período de validez” 7.
En cambio, el que la disposición esté dotada de efecto di
recto significa, como vimos, algo más: que la norma genera
derechos u obligaciones que pueden ser invocados directamente
por los ciudadanos por ante los tribunales internos. Dicha vir
tualidad existe cuandóyala norma forma parte del orden ju
rídico interno y afecta las relaciones jurídicas internas, lo que
puede derivarse de que sea estructuralmente completa o ser
una construcción del TJCE para normas que, en principio, no
la tienen, como es el caso de las directivas o de las decisiones
que luego analizaré.
Estas dos cualidades no tienen por qué coincidir. Y ello
aparece claro en el caso de los reglamentos, normas siempre
directamente aplicables, pero que, a veces, requieren un de
sarrollo normativo posterior por parte de la Comisión, del Con
sejo o de los Estados miembros para lograr su aplicación efec
tiva, es decir para que puedan ser invocadas. A s í serán normas
directamente aplicables pero privadas de efecto directo hasta
tanto sean desarrolladas8.
i TJCE, as. 106/77, ‘Simmenthal” , Rec, 1978, p. 643, consid. U

8 Piénsese también en el caso de u n reglamento que se limite a (»«La Ii Im«’»!
un programa de actuacióndel que no deriven derechos d e ninKün tipo |>»»nt
§ 65. E f e c t o d ir e c t o d e la s n orm a s d e d e r e c h o o r ig in a r io .
— a ) El efecto directo
E f e c t o d i r e c t o v e r t i c a l y h o r i z o n t a l 9.
vertical de una disposición comunitaria es el derecho de un
particular a invocar, frente a los órganos jurisdiccionales de
su Estado, los efectos inmediatos que se desprenden de una
obligación impuesta a los Estados miembros por el Tratado.
En los tratados hay disposiciones que tienen, claramente,
efecto directo vertical. Así lo ha reconocido el Tribunal, por
ejemplo, con la prohibición de los Estados miembros de in
troducir nuevas restricciones al establecimiento, en su terri
torio, de nacionales de otros Estados miembros (art. 53, T.CE,
y sentencia “Costa c/E.N.E.L.”); o la prohibición de introducir
nuevas restricciones cuantitativas y medidas de efecto equi
valente en el comercio intracomunitario (art. 31, T.CE, y sen
tencia “Salgoil” 10).
Los tratados contienen o b lig a c io n e s para los Estados miem
bros, a lg u n a s d e a b s te n e r s e y o t r a s d e a c t u a r . Un ejemplo de
las primeras es el artículo 12 del T.CE que dice: “Los Estados
miembros se abstendrán de introducir entre ellos nuevos de
rechos de aduana a la importación y a la exportación o im
puestos de efecto equivalente, y de aumentar los que aplican
en sus relaciones comerciales mutuas”.
Un ejemplo de las obligaciones d e h a c e r es la contenida
en el artículo 95, párrafo 3Q, del T.CE: “Los Estados miembros
derogarán o modificarán, a más tardar al comienzo de la se
gunda etapa, las disposiciones vigentes a la entrada en vigor
del presente Tratado contrarias a las normas precedentes”
lo« ciudadanos. Esta norma, directamente aplicable, no tiene efectos directos

(cfr. M uñoz M achado , ob. cit., p. 519).
" Algunos autores llam an al efecto directo vertical “aplicación directa
Htrlctu nruHU" o “plena y completa”, y al efecto directo horizontal, “aplicación
directa <»#7itu lata" o “lim itada” (ver, por todos, BouzÁ V idal, N u ria, Significado
y alean ir #/•• la armonización de legislaciones en la Comunidad Europea, RIE ,
19H1, p 420, notn 78 con citas). He preferido, en cambio, la denominación
mrin oxti'mllda y utilizada, entre otros autores por J. V. Louis (ob. cit., 5*
t'd , p IIH)
i«» TJU<!, .•« Rec. 1968, p. 673. En Louis, ob. cit., ps. 114 a 116
y, un < o l«i notn 1 do la p. 116, puede el lector encontrar una lista
do Iiim dinpoNli toiuwi dr Ion Tratados a las que el TJCE ha reconocido efecto
directo V i»rln«l y 1n ulln do Ion respectivos fallos. Algunos de ellos son los
artn til, 10, II», 111, 117 (2), y 52.
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s de p r i m a c í a . . . 231
(prohibición de trato fiscal discriminatorio para productos de

otros Estados miembros).
La jurisprudencia del Tribunal ha venido desarrollando
la doctrina del efecto directo para estas disposiciones de los
Tratados que contienen una obligación clara, precisa e incon-
dicionada de hacer o de abstenerse, dirigida al Estado miembro,
declarando que ellas son susceptibles de generar derechos y
obligaciones de los justiciables que las jurisdicciones internas
están obligadas a salvaguardar y exigir11.
b) Pero, además de esta posibilidad del justiciable de ale
gar ante un juez nacional los efectos de una obligación im
puesta al Estado por los Tratados, el Tribunal reconoce la po
sibilidad de que ciertas disposiciones de aquellos tengan efecto
directo entre los particulares, y ello es lo que se conoce como
efecto directo horizontal: el derecho de un particular de invocar
frente a otro particular las normas del derecho comunitario.
Hay normas de los Tratados que no ofrecen duda respecto
de su invocabilidad directa entre los particulares. Así, las re
lativas a la competencia intracomunitaria (en especial, arts. 85
y 86, T.CE) pueden ser invocadas directamente por una em
presa contra otra, ante las jurisdicciones nacionales. Los par
ticulares pueden, además, hacer valer los derechos reconocidos
en los Tratados no solo frente a las normas dictadas por las
autoridades nacionales, sino también frente a las reglamen
taciones colectivas no emanadas de la autoridad pública. Es
el caso, por ejemplo, de cualquier discriminación por razón
de la nacionalidad, prohibida por les artículos 6- (antes 79),
48 y 59 del T.CE y respecto de las que el TJCE se pronunció
en la sentencia “Walrave” 12, asunto en el que se cuestionó una
reglamentación de la “Unión de Ciclistas Internacional” que
exigía la misma nacionalidad para el conductor de la moto
que para el corredor con el que formaba equipo.
También el artículo 119 del T.CE,que consagra el principio
de la igualdad de retribución entre los trabajadores masculinos
y femeninos para un mismo trabajo, se impone no solo a las
11 U n a lista completa de todos lo s artículos del T .C E que el Tribunal

hn declarado surgen efecto directo p u e d e emontrarse en la respuesta do ln
Comisión a la pregunta del parlam entario Boude, publicada en el JOCF, «lol
29/11/82.
i» T J C E , as. 36/74, Roe. 1974, p. 1405.
autoridades públicas, sino también a todo convenio que regule

de forma colectiva el trabajo asalariado, así como los contratos
entre particulares13.
c) Por último, existen normas de los Tratados a las que
el Tribunal les ha negado efecto directo por no ser disposiciones
claras, precisas e incondicionadas y quedar libradas, para su
aplicación efectiva, a la discrecionalidad, tanto de las insti
tuciones comunitarias, como de los Estados miembros14.
§ 66. E f e c t o d i r e c t o d e la s n o rm a s d e d e r e c h o d e r iv a
do. — Decidir si una norma de derecho secundario o derivado
tiene o no efecto directo no es tarea sencilla. Suscita algunos
problemas vinculados, primero, con el tipo de norma de que
se trata y, segundo, según cuáles sean las relaciones jurídicas
reguladas por las mismas (efecto directo horizontal o vertical).
A diferencia de la primacía, que, como veremos, es una
noción absoluta que se predica de toda norma comunitaria,
concluir que una norma tiene o no efectos directos requiere
un examen caso por caso. Así, en los Tratados encontramos
disposiciones que están claramente dotadas de dicha virtua
lidad y otras en las que ella aparece implícita, ya que no ne
cesitan un desarrollo posterior para surtir los efectos queridos.
En cuanto al derecho derivado, la cuestión aparece acla
rada por el mismo Tratado en el caso de los reglamentos y
mucho menos consistente y necesitada de un trabajo de in
terpretación ingenioso en el caso de las directivas y de las
decisiones, normas estas últimas que, por definición, no son
directamente aplicables. Analizaré, a continuación, cada uno
de estos supuestos.
ii) Loh reglamentos. Los reglamentos o “leyes comunita-

riiiN" Non Iiih normas de derecho derivado directamente apli
cables por oxcolancia. No ofrecen dudas, por tanto -en la ma-
yorín <Ip I o n c u n o » y con las salvedades mencionadas arriba-
»" T.H 1 un 411/70, "Dufronno II”, Rec. 1976, p. 455, consid. 39.
i* I' iiik Ii* iMtttblAn encontrarse «mi,a lista en la respuesta de la Comisión
del an/l
1/NSI. Non Ion aifuientea artículos: 5”, 32 (2), 33, 67, 71, 90 (2), 97
(1), 102, y 107
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s de p r im a c ía ... 233
acerca de su efecto directo, tanto horizontal como vertical. La

redacción del artículo 189 del T.CE parece despejarlas: “el re
glamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos
sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miem
bro” (el destacado me pertenece).
El TJCE no ha dejado de repetir que “en razón de su na
turaleza misma y de su función en el sistema de fuentes del
derecho comunitario, [el reglamento] produce efectos inmediatos
y es, en cuanto tal, apto para conferir a los particulares derechos
que las jurisdicciones tienen obligación de proteger” 16.
También ha dicho que “según los términos de los artículos
189 y 191 del T.CE, los reglamentos son, en cuanto tales, di
rectamente aplicables en todos los Estados miembros y entran
en vigor con su sola publicación en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas desde la fecha que ellos fijan o, en
su defecto, desde la fecha prevista en el Tratado. Por consi
guiente, son contrarios al Tratado todos los métodos de apli
cación que pudieran tener por efecto constituir un obstáculo
al efecto directo de los reglamentos comunitarios o poner en
peligro su aplicación simultánea y uniforme en la Comunidad
en su conjunto” 16.
Pero, tal como lo señala M a n g a s M a r t í n , la sola denomi
nación de “reglamento” no es decisiva para calificar al acto
de directamente aplicable, pues “es el contenido material de
un reglamento y no su forma lo que asegura su aplicación” 17.
Hay reglamentos que requieren, para su aplicación, de un de
sarrollo normativo por parte de los Estados, lo que significa
que no tendrán eficacia directa hasta tanto no se hayan apro
bado las necesarias normas internas. El TJCE sostuvo al res
pecto, que las disposiciones de un reglamento, para gozar de
efecto directo, deben ser claras y precisas y no deben dejar
margen de apreciación a las autoridades18.
15 Ver, entre muchos, TJCE, as. 43/71, “Politi”, Rec. 1971, p. 1049; as.
93/71, “Leonesio”, Rec. 1972, p. 287; as. 84/71, “M arim ex”, Rec. 1972, p. 97;
»18 . 39/72, “Comisión c/Italia”,Rec. 1973, p. 113; as. 34/73, “Variola”, Rec. 1973,
p. 990; as. 50/76, “Amsterdam B ull”, R ec. 1977, p. 146; as. 94/77, “Zerbone",
Rec. 1978, p. 116.
16 TJCE, as. 39/72, “Comisión c/Italia”, Rec. 1973, p. 101.
17 M angas M artín , ob. cit., p. 73.
1« TJCE, as. 9/73, “Schlilter”, Rec. 1973, p. 1158.
b) Las directivas y decisiones. Estos actos típicos, tam

bién de carácter obligatorio, plantean mayores problemas que
los reglamentos a la hora de descubrir la presencia o ausencia
de efectos directos. Ellos parten de la misma redacción del
artículo 189 del T.CE que, recordemos, dice: “la directiva obli
gará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado
que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades
nacionales, la elección de la forma y de los medios. La decisión
será obligatoria en todos sus elementos para todos sus des
tinatarios”.
Ya hemos estudiado que los destinatarios de las directivas
pueden ser solo los Estados miembros, y de las decisiones aque
llos a los que designa, Estados miembros o personas físicas
0 jurídicas19. Se omite, en ambos apartados del artículo 189
del T.CE, toda referencia a la aplicación directa.
En un principio, esta redacción llevó, a los autores y a
la mayoría de los Estados, a sostener que las directivas y las
decisiones dirigidas a los Estados miembros carecían de efecto
directo20.
Pero la Corte dio, otra vez, un paso adelante y reconoció
efecto directo vertical a ciertas disposiciones contenidas tanto
en directivas como en decisiones. Comenzó por señalar en reite
rados fallos21 que “si en virtud de las disposiciones del artículo
189 del T.CEE, los reglamentos son directamente aplicables
y, en consecuencia, por su naturaleza misma susceptibles de
producir efectos directos, no resulta de ello que otras categorías
de* netos contemplados por este artículo no puedan producir
10 Véune, Hupra, el capítulo respectivo.

Tul como MOfltiene M uñoz M achado , ob. cit, p. 512, “la directiva es,
1m11 i’Mtinciii, un inHtrumento que apela a la colaboración normativa entre
iltui íiirI mielen Kn mu versión comunitaria, la directiva, como dice el Tratado,
»»•• )ln in*' ii li'M KmIimIoh quienes son los encargados de transform ar su contenido
mi luuiinut derecho interno. Por esta razón, se conviene que la directiva
vincule m Iiih Mnludo», no a los ciudadanos directamente; estos quedarán ul-
lei |mi hh iiIi <i|i|||hh|i>m por las normas estatales que transpongan el contenido
<1« ln directiva «mi 1*1 M«no del ordenamiento interno. Se comprende que el
reriuiiM (míenle «l<< efecto directo a una norma de las características de la
dlrecHvn lm\.i i'liiiileittlo notiihloH problemas”.
• I l i l i '|<1, iin 11/70, H(Iritd", Roe. 1970, p. 838; as. 41/74, “Van Duyn”, Rec.
11)74 |i i Un hm i \i\ , m R attr, Roe. 1979, p. 1642; as. 8/81, “Becker”, Rec.
IIIH«, ji 70, km Jhh/MI, "(Jnindel", Roe. 1982 p. 2312.
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s de p r im a c ía . 235
efectos análogos; ( . . . ) sería incompatible con el efecto obliga

torio que el artículo 189 T.CEE reconoce a la decisión, excluir
en principio que la obligación que la misma impone, pueda
ser invocada por personas afectadas”. El Tribunal abrió así
el camino a la posibilidad de reconocer efectos directos a otras
disposiciones distintas de los reglamentos, prescindiendo de
la calificación formal de los actos a la hora de atribuirles o
no efectos directos y atendiendo al contexto y a los objetivos
que persiguen para averiguar si crean o no derechos y obli
gaciones para los particulares22. La Corte argumentó también
a través del artículo 177 del T.CE, que permite a los nacionales
recurrir al Tribunal sobre la validez y la interpretación de
todos los actos de las instituciones sin distinción, lo que implica
que tales actos son susceptibles de ser invocados por los ad
ministrados ante los órganos jurisdiccionales23.
Pero, tal como los reglamentos, para que las directivas y
las decisiones tengan efecto directo (vertical), deben reunir los
mismos requisitos de claridad y precisión y no dejar margen
de apreciación al legislador nacional24.
Y, en el caso de las directivas, aún queda un requisito
por cumplir para atribuirles efectos directos. Es que las di
rectivas, obligatorias en cuanto a su cumplimiento, precisan
de un posterior desarrollo interno para su aplicación; recién
entonces sus efectos alcanzan a los particulares. La directiva
22 “Conviene pues examinar, en cada caso, si la naturaleza, la economía

y los términos de las disposiciones de que se trate, pueden producir efectos
directos en las relaciones entre el destinatario del acto y terceros”, de lo
contrario, “el efecto útil del acto comunitario se encontraría debilitado si los
particulares no pudieran alegarlo en vía judicial jlo s órganos jurisdiccionales
nacionales no pudieran tomarlo en consideración como elementos del derecho
comunitario” (T JC E , as. “G rad ”, consids. 5 y 6).
23 Sentencia “G rad ”, consid. 6.
24 Esto ha llevado a que las directivas, tradicionalmente utilizadas por
la Com unidad como instrumentos de armonización d e las legislaciones, sean
cada vez más técnicas y más precisas, dejando menos m argen de apreciación
a los Estados miembros, y cerrando así las posibilidades de desarrollo nor
mativo que el Tratado asigna a los órganos internos de los Estados, con lo
que se desnaturaliza un tanto su sentido. Sobre eíte punto puede consultar»«»,
entre otros trabajos, el de S a n t a o l a l l a G a d e a , Francisco, “La aplicación <it*l
derecho comunitario en E spaña”, en G a r c í a d e E e ít e r r ía , y otros, Tratado . ,
p. 462, y M i l l A n M o r o , Lucía, La directiva comoacto de una com unidad i
Estados con integración parcial, R I E , 1980, p. 94.
constituye una obligación de resultado, en cabeza de los Es

tados miembros, que debe ser ejecutada al vencimiento del
plazo fijado en la misma directiva. El problema surge cuando
el Estado miembro no ejecuta correctamente la directiva o
cuando, expirado el plazo para ejecutarla, no ha adoptado las
medidas de desarrollo necesarias. La Corte ha dicho que “el
Estado miembro que no haya adoptado en los plazos las me
didas de ejecución impuestas por la directiva, no puede oponer
a los particulares el incumplimiento por él mismo de las obli
gaciones que comporta” 25.
Así, el efecto directo de la directiva surge como correctivo
en caso de que el Estado no haya adoptado, en el término
fijado, los actos necesarios para su ejecución26. Debido a su
efecto directo solo vertical (invocable únicamente en las rela
ciones entre el particular y los Estados miembros y no en las
relaciones entre particulares)27, los ciudadanos pueden alegar
los derechos que les confiere la directiva, pero el Estado no
puede exigirles las eventuales obligaciones que les correspon
25 T JCE , as. 301/81, “Comisión c/Bélgica”, Rec. 1983, p. 478.

26 Cfr. M angas M artín, ob. cit., p. 86.
27 E l Tribunal se ha pronunciado claramente en contra del efecto directo
horizontal de las directivas. En la sentencia “M arsh all” (as. 152/84, Rec.
1986, p. 723) subrayó que, según el art. 189, T.CE, el carácter obligatorio de
una directiva en el cual se funda la posibilidad de invocarla ante un órgano
jurindiccional nacional no existe, sino con respecto al Estado miembro des-
linntario. Una directiva no puede crear por sí misma e independientemente
do Iiih mwlidiiH internas de desarrollo adoptadas por los Estados miembros,
oMitfitcionoH pura un particular y, por lo tanto, no puede ser invocada ante
uii Tribunal nacional en contra de un particular. L a doctrina se ha mani-
r<i«( mío mnynril,unamente contraria a esta interpretación. Ver, por todos, Mi-
l.l a ri Moho, Lucía, La eficacia directa de las directivas; evolución reciente,
1(1 K. IWUI, |»m H47 y H48, con citas bibliográficas. Esta autora sostiene que
••I Ti iImiiiiiI, unto «<l problema de reconocer o no efecto directo a las directivas,
Imm11 1 ii liulii'i optado, como lo hizo, por negárselo en cualquier caso, con la
iiiiivm ni'l< l< iiMiiin q u » rilo supondría para los particulares, o por habérselo
ritMHiMi ............ iplvto, vertical y horizontal, si de lo que se trataba era de
111 ni ii|i*i n !•••• i itiiliiriiinoH y do defender sus derechos en caso de incumpli
miento iIm |nn I Hhitloi miembro«. Con esta interpretación, sostiene la autora,
n ............. . iliin i litiiiiurlonoa entre» los particulares, por ejemplo en razón
iln Iii iiiii iiiiiiilliliiil M iImI Nt’Xo, que están prohibidas por el Tratado (arts. 7-
ttluirn o y i mu yu quii, mi NtipuoHtos jurídicos idénticos, la situación del
pnrtliMilio unI iim » ii it" |Mi>lt’gidu, riitpondiendo únicamente de que la relación
Mr unUlilo mu i l l‘ •*!m»Ih ii mu ntro particular.
L a U n ió n E u r o p e a : p rin cip io s d e p rim acía . . . 237
dan. Vencido el plazo sin que las medidas internas se hayan

adoptado, los particulares tienen derecho a invocar la directiva
como una garantía mínima derivada de su propio carácter obli
gatorio. “Cada vez que las disposiciones de una directiva sean,
por su contenido, incondicionales y suficientemente precisas,
pueden ser invocadas ante el Juez por los particulares en el
caso de que el Estado miembro afectado no haya ejecutado
correctamente la directiva en el marco de la legislación na
cional” 28.
§ 67. C o n c l u s i o n e s . — Una norma es directamente apli

cable cuando no está subordinada, para desplegar sus efectos,
a ningún acto de incorporación o de recepción de los Estados
miembros y tiene efectos directos en tanto clara, precisa y cir
cunstanciada, una vez que ha penetrado el ordenamiento in
terno, generando obligaciones y derechos individuales que las
jurisdicciones internas deben salvaguardar.
Según hemos visto, los criterios generales para atribuirle
efectos directos, caso por caso, a una norma comunitaria pri
maria o secundaria, son los siguientes:
a) la norma debe ser contemplada a la luz del espíritu,
la economía y los términos de los Tratados;
b) no debe atenderse tanto a su denominación sino a su
contenido;
c) este debe ser claro, incondicional, bien definido y pre
ciso, jurídicamente perfecto y completo;
d) las disposiciones de los Tratados y los reglamentos que
reúnen estas condiciones tienen efecto directo vertical y ho
rizontal;
e) las directivas no tienen, por regla general, efecto di
recto. Sus disposiciones solo adquieren efecto directo vertical
si reúnen los requisitos de claridad, precisión y perfecta de
terminación y una vez que se ha agotado el plazo otorgado
al Estado miembro para su desarrollo y entrada en vigor. El
efecto directo actúa así enmendando dicha inejecución;
28 TJCE, as. 5/83, “Rienks”, Rec. 1983 p. 4245; as. “Ratti” y a s . u]Backm
ya citados.
f) esta eficacia alcanza tanto las obligaciones de hacer

como las de no hacer, siempre que se presten a producir efectos
directos en las relaciones entre los Estados miembros y sus
justiciables.
Las consecuencias de que una norma tenga efecto directo
son las siguientes:
a) por el efecto directo vertical (en el caso de las normas
del derecho originario y de los reglamentos, las directivas y
las decisiones) que vincula en la relación jurídica al Estado,
a las instituciones comunitarias y a los particulares, estos pue
den invocar las normas comunitarias ante los tribunales na
cionales en busca de protección a sus derechos individuales;
b) pero las normas de derecho originario y los reglamentos
pueden desplegar también efecto directo horizontal, habili
tando a los particulares a invocar, en sus relaciones inter
subjetivas, derechos y obligaciones derivadas del derecho co
munitario;
c) las disposiciones dotadas de efecto directo son una fuen
te inmediata de derechos y obligaciones para quienes afecte,
ya se trate de Estados miembros o de particulares que sean
parte en relaciones jurídicas de derecho comunitario;
d) las jurisdicciones nacionales están especialmente en
cargadas de asegurar esos derechos individuales generados por
la norma de efecto directo29, de manera que todo juez nacional,
en tanto que órgano de un Estado miembro, tiene la obligación
de aplicar íntegramente el derecho comunitario y de proteger
los derechos que este confiere a los particulares. Así, el juez
nacional debe determinar si una norma es de efecto directo,
y si lo es, velar para que despliegue todos sus efectos30;
<*) para desplegar sus efectos, los reglamentos solo requie
ran Mor publicados en el Diario Oficial de las Comunidades
Km opnin En cambio, tanto las directivas como las decisiones,
dotwn Mor notificadas a sus destinatarios y despliegan sus efec
to« ii partir do tal notificación (ver art. 191, T.CE.).
I Ir concluido aquí el análisis referido al efecto directo de
Inri nonniiM comunitarias. Pero se plantean de inmediato otras
proponían <|iio ol 'IVibunal ha tenido que responder. Así, su-
MniiiniH tu Van Cland & Loos”, cit. punto 1 del resolutorio.

|W H*r»Un< lM "/Untin*nthtlNi cit. consids. 21 y 24.
L a U n ió n E u ro p e a : p rin cip io s d e prim acía . . . 239
pongamos, por ejemplo, que una norma comunitaria colisiona

con una nacional anterior o posterior, ¿cuál prevalece?
Aparece entonces el segundo principio rector, el de la pri
macía. Es en el juego armonioso de estos dos pilares, y en
su interdependencia, donde el derecho comunitario muestra
su mayor originalidad y adquiere una profunda e indispensable
fuerza de penetración en los ordenamientos internos.
C ) La prim acía del orden ju ríd ico

' comunitario
§ 68. D e f i n i c i ó n y d e s a r r o l l o . — Las normas de dere

cho comunitario prevalecen siempre sobre cualquier norma de
derecho interno, anterior o posterior, y cualquiera sea su rango,
incluso por sobre las constitucionales®17. El TJCE construyó este
principio a partir de la célebre sentencia “Costa c/E.N.E.L.” 32,
en la que defendió la primacía del orden comunitario “en razón
de su naturaleza específica original”33. Como tuvimos opor
tunidad de examinar, el TJCE declaró entonces que: “El T.CE,
a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, ha crea
do un ordenamiento propio, autónomo del derecho interno e
internacional, que se integra en los sistemas jurídicos de los
Estados miembros y se impone a sus jurisdicciones. La Co
munidad está dotada de poderes efectivos que emanan de
31 Ello porque la base de la p rim acía se encuentra en los tratados fu n

dacionales y no en las constituciones d e los Estados m iem bros. “Toda pre
tensión de~un Estado miembro, de h a c e r prevalecer sus propios criterios
constitucionales sobre el derecho comunitario, constituye un ferm ento de dis
locación de la Comunidad y es contrario al principio de adhesión sobre una
base de reciprocidad” (TJCE,as. “S tau d er” , 12/11/69, y “N o ld ”, 14/5/74). Tam
bién el T JCE , en el as. “Siinmenthal” y a citado, dijo “estas disposiciones y
actos forman parte integrante, con ra n g o de proridad, del ordenam iento j u
rídico aplicable en el territorio de cada uno de los Estados m iem bros J .. . ]
los Estados miembros no pueden oponer normas internas e n contra de un
ordenamiento jurídico que han aceptado sobre la base de la reciprocidad”.
32 Ver la sentencia en el “Anexo práctico’ del capítulo primero.
33 Idéntico principio que inspiró la sentencia “Van Gend y Loos” (vóasoln
en el mismo lugar) “la Comunidad constituye ua orden ju ríd ic o en el campo
del derecho internacional, en virtud del cual los Estados h a n limitado, «ti
ámbitos restringidos, sus derechos soberanos”.
una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comu

nidad, transferencia que entraña una limitación definitiva, en
esas esferas delimitadas, de sus derechos soberanos en favor
del orden jurídico comunitario,jio pudiendo prevalecer una nor
ma posterior sobre esos derechos definitivamente transferidos”.
Como vemos, en esta sentencia, como en todas las pos
teriores, se habla de transferencia de derechos soberanos; de
transferencia de atribuciones; de limitación voluntaria de com
petencias. Se subraya, una y otra vez, que las competencias
que han sido transferidas ya no pueden ser ejercidas por los
Estados miembros.
El principio de primacía forma parte de la noción misma
de la Comunidad, es necesario que cada uno de los Estados
miembros se someta a la regla común “que se vería condenada
a desaparecer si se admitiese que un Estado miembro la puede
derogar a su gusto de manera unilateral” 34. Si en un Estado
miembro se respetaran los principios que en otro no se res
petan, se quebraría el equilibrio y se generaría una discrimi
nación entre los nacionales de los Estados miembros35 que ten
drían derechos y obligaciones en ciertos Estados comunitarios
no reconocidos para sus pares en otros.
En la sentencia “Simmenthal” 36, el Tribunal llevó a sus
últimas consecuencias el principio de la primacía. Los hechos,
sucintamente relatados, fueron los siguientes: la sociedad ita
liana Simmenthal importaba carne bovina desde Francia. En
la aduana italiana, esta carne era sometida al pago de unos
derechos de control sanitario en virtud de una ley italiana
del año 1970. En 1976, la sociedad italiana demandó a la ad-
ministración de aduanas italiana el reembolso de las canti-
dftdnM pagadas porque ello constituía, en su opinión, una me-
«1i<1a <!<■ oferto <><|uivalente a una restricción cuantitativa,
prohibida por el Tratado de Roma (ver art. 30, T.CE). El juez
Itu luí no (jírntort de Susa) acudió, en interpretación al Tribunal
dr JimÜdii do las Comunidades, por la vía prejudicial. El
•« Vi t Mahuam M a h t I n , ob. cit., p . 88, y “Costa c/E.N.E.L.”.

rtn IMmi i iinlimrlón prohibida por el art. 69, T.CE, que en su párr. I 8 dice:
"Wn *'l «ImiIiHi> uplluitción del presente Tratado, y sin perjuicio de las dis-
poNit'lottiMi |mit Mi*111mi •<» |iruvÍMtiiN on el mismo, se prohibirá toda discriminación
en rtiinriii «U I•% imeluttMlldMd*.
T.M Mittitftenthnl".
La U n ió n E u ropea: p r in c ip io s de p r im a c ía . 241
TJCE entendió que, efectivamente, la tasa impuesta por la

ley italiana constituía una medida de efecto equivalente a res
tricciones cuantitativas a la importación de productos de un
país miembro en otro y, por tanto, era contraria a los Tratados.
El juez italiano condenó entonces a la Aduana a devolver a
Simmenthal las cantidades indebidamente percibidas, pero la
Aduana se opuso al pago, argumentando, ahora, que la ley
en cuestión era posterior a la que aprobó la adhesión italiana
a la CE. El juez acudió nuevamente en interpretación al TJCE
por la vía prejudicial, para que se pronunciara acerca de qué
temperamento debía adoptar ante una ley nacional posterior
contraria a una norma comunitaria, es decir, si debía declararla
inaplicable de pleno derecho sin esperar su derogación por el
legislador o su declaración de inconstitucionalidad por el ór
gano competente. El Tribunal respondió de manera conclu
yente a las preguntas planteadas y sostuvo que:
a) una norma comunitaria “hace inaplicable de pleno de
recho, desde su entrada en vigor, toda disposición contraria
¿TeTIa legislación nacional existente”;
z' 6) para el supuesto de normas nacionales posteriores, “la
vigencia de la norma comunitaria impide la formulación válida
de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que
fueran incompatibles con las normas comunitarias”, y
c) respecto de lo que el juez nacional debe hacer ante el
conflicto de su derecho nacional con el comunitario, el TJCE
dijo que el juez nacional tiene la obligación de asegurar el
pleno efecto de las normas comunitarias “dejando inaplicada
toda disposición eventualmente contraria de la ley nacional,
ya sea anterior o posterior a la regla comunitaria*37.
Así, la norma comunitaria no deroga la norma interna
contrària. T,a sanción es mínima, pero suficiente: la hace ina
plicable para el caso concreto. Ello “ao limita (.7.) 1¿ capa
cidad de las jurisdicciones nacionales competentes para aplicar,
37 Esta obligación, puesta inicialm ente encabeza del juez, se extiende

a partir de la sentencia “Fratelli C on stanzo”, as. 103/88, Ree. 1989 p. 1839,
al resto de las instituciones d«l Estado y cualquiera sea s u estructura, federal,
autonómica o centralizada. En el caso citado, sedeclaró que un ayuntamiento
debe descartar las horiüas emanadas d e otro órgano interno, en muchos canon,
de su superior jerárquico. Ello p orq u e el obligado es el Estado todo, com o
sujeto de derecho internacioial.
Ut. Fhrrianu
entre los diversos procedimientos del orden jurídico interno,

los que resulten apropiados para salvaguardar los derechos
individuales conferidos por el derecho comunitario” 38. La ley
continúa vigente, y es tarea de los órganos competentes de
cada Estado miembro, conforme a los procedimientos que dis
ponen sus respectivas constituciones internas, proceder a la
anulación, derogación o declaración de inconstitucionalidad dé
la norma interna contraria al derecho comunitario39.
En la misma línea se sitúan las sentencias “Luck”40 (“la
aplicabilidad directa excluye las medidas de derecho interno
incompatibles”) y “Marimex”41, donde se afirma que “el efecto
de los reglamentos se opone a la aplicación de las medidas
legislativas incompatibles con sus disposiciones”.
Cabe preguntarse entonces, si el mero mantenimiento de
las disposiciones legislativas internas contrarias a los Tratados
o a las normas derivadas, aun sin actos de aplicación, cons
tituye en sí mismo una infracción al orden comunitario, o, dicho
de otro modo, si el Estado miembro debe derogar las dispo
siciones internas incompatibles con normas directamente apli
cables. El Tribunal, en su sentencia “Code du Travail Mari-
time”42 condenó al Estado francés, a instancias de la Comisión
y por la vía del recurso de incumplimiento de los arts. 169/171
del T.CE, no solo por mantener vigente una ley que establecía
que un porcentaje de los marineros de los buques franceses
debía ser francés, lo que significaba una clara violación a los
principios de no discriminación por la nacionalidad en materia
laboral y de libre circulación de trabajadores (arts. 6Q-ex 7Q-,
y 48, T.CE), sino, además, porque Francia, con su demora en
derogar esta ley (escudada en la indecisión de su Parlamento),
croaba una situación ambigua y equívoca para los justiciables,
lo (|U<\ de por sí, constituía una discriminación.
1«ii juriHprudencia del Tribunal ha evolucionado luego de
"Simmnnthnr, y afirma, desde 1986, la obligación de derogar
•w r.lOBJ, mn ÍI4/H7, "Firm a Gebrüder Lück c/Hauptzollamt Koln-Rhei-

nmi", ltt'n l (107, |> :m
"* T,n T . mn 120/7.'), "Lorenz", Rec. 1973, p. 1484; as. 121/73, “M arkm an”,
Km 1 0 7 |i I n()D, y m n 122/73, “Nordsee”, Rec. 1973, p. 1525, entre otros.
T.l( • . '»i« 114/(17, y » citudo.
T,f< I1 km M4/7I, y » citado.
« TJC'W I#17/711, IUo, 1074, p. 850.
L a U n ió n E u ro p e a : p rin c ip io s de p rim acía . . . 243
las normas contrarias al derecho comunitario. Así, por ejem

plo, condenó a Italia por mantener vigente una ley contraria
a los Tratados a pesar de reconocer este país el efecto directo
y la primacía del derecho comunitario43.
§ 69. C o n c l u s i o n e s . — a ) Los Tratados y el derecho de

rivado constituyen un ordenamiento jurídico propio, integrado
al sistema jurídico de los Estados miembros y que se impone
a estos.
b) Los Estados miembros no pueden hacer prevalecer, en
contra de un ordenamiento jurídico aceptado por ellos sobre
una base de reciprocidad, una medida unilateral anterior o
posterior de sus legislaciones internas.
c) La primacía del orden comunitario opera sobre cual
quier tipo de texto normativo interno, aun sobre las consti
tuciones de los Estados miembros.
úfFTTa aplicación prevalente de las normas comunitarias
frente a las normas internas es una obligación de los jueces
ordinarios de los Estados miembros. Al actuar así, no solo
dan cumplimiento efectivo a las exigencias institucionales de
la Comunidad, sino que hacen valer los derechos que las nor
mas comunitarias reconocen a los particulares.
e) El juez nacional, en caso de conflicto entre una norma
comunitaria y una norma interna, está obligado a aplicar siem
pre la primera y a dejar inaplicada la segunda sin esperar
a que se derogue. La responsabilidad del propio Estado va
comprometida en ello.
43 TJCE, as. 165/85, “Comisión c/Italia”, Rec. 1986, p. 2945. Extracta

mos de esta sentencia, por su claridad e importancia, los siguientes párrafos:
“el mantenimiento sin cambios, en l a legislación de u n E stado miembro, de
un texto incompatible con una disposición del Tratado, aunque sea directa
mente aplicable en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, da
lugar a una situación de hedió am b ig u a que mantiene a los sujetos de derecho
interesados, en una situación de incertidum breen cu anto a sus posibilidades
de recurrir al derecho comunitario. Dicho mantenimiento constituye por lo
tanto, en lo que se refiere a dicho E stad o , un incum plim iento de las obli
gaciones que le incumben en virtud del Tratado” (consid. 11), y “la incom
patibilidad de la legislación nacional co n las disposiciones de] Tratado, aunque
sean directamente aplicables, solo p u ed e quedar definitivam ente eliminada
mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el minino
valor jurídico que aquellas que d eben modificarse” (consid. 13).
f) Los Estados miembros deben eliminar de sus ordena

mientos jurídicos las normas que contradigan o de cualquier
modo obstaculicen (traben, retrasen, etc.) la plena vigencia del
derecho comunitario.
D ) Anexo práctico
Sección 1
a) Tratado CEEA: Artículo 161.

b) Tratado CECA: Artículos 14, 15, 86.
c) Tratado CE: Artículos 5, 7, 169 a 171, 189, 191, 192.
Sección 2
Sentencia del 5 de febrero de 1963 (asunto 26/62, “Van

Gend & Loos”).
Sentencia del 15 de julio de 1964 (asunto 6/64, “Costa
c/E.N.E.L.”).
Sentencia del 6 de octubre de 1970 (asunto 9/70, “Grad”).
Sentencia del 21 de junio de 1974 (asunto 2/74, “Reyners”),
transcripta.
Sentencia del 9 de marzo de 1978 (asunto 106/77, “Sim-
menthal”).
Sentencia del 5 de abril de 1979 (asunto 148/78, “Ratti”).
Sentencia del 26 de febrero de 1986 (asunto 152/84, “Mar-
•hall").
Sentencia del 24 de marzo de 1988 (asunto 104/86, “Co-
miMiñn c/hnliü").
Sentencia del 19 de noviembre de 1991 (asuntos acumu-
I i m I o n fl/tt() y 9/00, “ Francovich”), transcripta.
Ademó* de litn que se transcribirán aquí, deben agregarse,
por m u t ni H<erulen tal importancia, las sentencias “Costa
c/K N K I , " v "Vun (Jeiwl & Loos” (ver “Anexo práctico” del ca
pítulo prim era)
L a U n ió n E u ro p e a : p rin c ip io s de p rim acía . 245
a) Sentencia del TJCE del 21 de junio de 1974, asunto

2¡74, “Reyners”.
1. Los hechos: [Resumen del autor.] El Sr. Reyners nació

en Bélgica, de padres de nacionalidad holandesa. Reyners con
servó su nacionalidad holandesa, pero vivió en Bruselas donde
estudió y se doctoró en Derecho. Cuando quiso matricularse
para ejercer la profesión de abogado, se encontró con una ley
belga que se lo impedía y no fue admitido. En efecto, el artículo
428 del Código Judicial Belga (ley del 10 de octubre de 1967)
afirmaba: “Nadie puede tener el título de abogado ni ejercer
la profesión, si no es belga, ni tener el título de Doctor en
Derecho si no ha prestado juramento y no está inscripto en
el ‘tableau de l’Ordre’ Sin embargo, seguía diciendo la ley,
“esta condición de nacionalidad podrá ser inaplicada en de
terminados casos mediante sanción real, previo informe del
Consejo General de la Abogacía”. Como imaginarán, el Dr.
Reyners intentó una y otra vez que se lo incluyera en esta
excepción, pero no tuvo éxito. Presentó entonces una demanda
ante el Consejo de Estado belga, alegando que el real decreto
de 1970 violaba los artículos 52, 54 y 55 del Tratado CEE,
que se refieren a la libertad de establecimiento de los ciuda
danos de un Estado miembro de las Comunidades, en otro
Estado miembro. El Consejo de Estado belga decidió paralizar
el proceso y someter al TJCE algunas cuestiones prejudiciales
(ver arts. 6Q [ex 7Q]; V [ex 8Q1, y 52 a 57, T.CE).
2. La sentencia:
“[. . J fundam entos de hecho omitidos.
f u n d a m e n t o s de dekecho :
1 . Considerando que por escrito del 2 1 de diciembre de 1973,
recibido en la secretaría del Tribunal el 9 ¿e enero de 1974, el Consejo
de Estado de Bélgica ha formulado, en virtud del artículo 177 del
Tratado CEE, dos cuestiones referentes a la interpretación de los
artículos 52 y 55 del Tratado relativos al derecho de establecimiento,
en relación con el ejercicio de la profesión de abogado.
2. Que estas cuestiones se h a n planteado en el marco de un
recurso interpuesto por un súbdito holandés, titular del diploma legal
que en Bélgica da acceso a la profesión de abogado, quien no puodc
ejercerla a causa de su nacionalidad por disposición del decreto
de 24 de agosto de 1970 (relativo al título y a la profesión de abogado

( M on iteu r belge, 1970 p. 9060);
SOBRE LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 52 DEL TRATADO CEE. 3.
Considerando que el Consejo de Estado pregunta si el artículo 52
del Tratado C E E es, desde el fin del período de transición, una dis
posición y ello, a pesar de la ausencia de las directivas previstas
en los artículos 54, párrafo 2- y 57, apartado l e, del Tratado;
4. Considerando que los Gobiernos belga e irlandés han hecho
valer, por motivos en gran medida concordantes, que no se puede
reconocer tal efecto al artículo 52;
5. Que, situado en el contexto del capítulo relativo al derecho
de establecimiento, al cual los términos ‘en el marco de las dispo
siciones siguientes’ le reenvían expresamente, este artículo no cons
tituye, dada la complejidad de la materia, más que el enunciado de
un simple principio, cuya ejecución está necesariamente subordinada
a un conjunto de disposiciones complementarias, tanto comunitarias
como nacionales, previstas por los artículos 54 y 57;
6 . Que la forma escogida por el Tratado para estos actos de
ejecución -establecimiento de un ‘programa general’ ejecutado a su
vez por un conjunto de directivas- confirma la ausencia de efecto
directo del artículo 52;
7. Que no es competencia del juez ejercer un poder de apre
ciación reservado a las instituciones legislativas de la Comunidad y
de los Estados miembros;
8 . Que esta argumentación ha sido apoyada sustancialmente
por los Gobiernos británico y luxemburgués, así como por el Colegio
nacional de abogados de Bélgica, parte que interviene en el fondo;
9. Considerando que el demandante observa, por su parte, que
de lo que se trata en su caso es, únicamente, de una discriminación
por nacionalidad, ya que se lo somete a condiciones de admisión a
la profesión de abogado que no son aplicables a los súbditos belgas;
10. Que, a este respecto, el artículo 52 constituye una disposición
clara y completa, susceptible de producir un efecto directo;
11. Que el Gobierno alemán, apoyado sustancialmente por el
Gobierno holandés, invocando la sentencia del Tribunal de Justicia
dol 1(i <l< junio <1<‘ 1966 en el asunto 57/65, ‘Lütticke’ (Rep. 1966, p.
293 ) QHtimn quo las disposiciones que imponen a los Estados miembros
uní» obligación que estos deben ejecutar en un plazo determinado
son d irtftn m o n lo aplicables cuando, una vez expirado el plazo, la
obligación no luí nido cumplida;
12. Qno, « I térm ino del período de transición, los Estados miem-
broN no tiznón pu»i», ya la posibilidad de mantener restricciones a
la libortud do nNiitlilvoimionto, ya que el artículo 52 posee, a partir
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s de p r im a c ía .. . 247
de tal momento, el carácter de una disposición por sí misma completa

y jurídicamente perfecta;
13. Que, en estas condiciones, el ‘programa general’ y las di
rectivas previstas por el artículo 54, no tenían importancia más que
para el período de transición, habiéndose realizado plenamente la
libertad de establecimiento a finales de dicho período;
14. Que la Comisión, a pesar de las dudas que tiene en lo que
respecta al efecto directo de la disposición sometida a interpretación
-tanto por el hecho del reenvío, por el Tratado, al ‘programa general’
y a las directivas de aplicación, como por el hecho del sentido literal
de ciertas directivas de liberalización ya dictadas, que no llegan a
alcanzar una igualdad perfecta de trato en todos los puntos- estima,
sin embargo, que el artículo 52 tiene, al menos, un efecto directo
parcial, en la medida en que prohíbe específicamente las discrimi
naciones por nacionalidad;
15. Considerando que el artículo 79 del Tratado, que forma parte
de los ‘principios’ de la Comunidad, dispone que, en el ámbito de
aplicación del Tratado y sin perjuicio de las disposiciones particulares
que este prevé, está ‘prohibida toda discriminación practicada a causa
de la nacionalidad’;
16. Que el artículo 52 asegura la ejecución de esta disposición
general en el ámbito particular del derecho de establecimiento;
17. Que, con las palabras ‘en el marco de las disposiciones si
guientes’, reenvía al conjunto del capítulo relativo al derecho de es
tablecimiento y pide, en consecuencia, ser interpretado en este marco
general;
18. Que, tras haber indicado que la s restricciones a la libertad
de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el
territorio de otro Estado miembro serán progresivamente suprimidas
durante el período transitorio’, el artículo 52 enuncia el principio
director en la m ateria al disponer que ‘la libertad de establecimiento
comprende el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio
en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento
para sus propios nacionales’;
19. Que, para la realización progresiva de este objetivo durante
el período de transición, el artículo 54 prevé la elaboración, por el
Consejo, de u n ‘programa gen eral’ y, para la ejecución de este pro
grama, de directivas destinadas a realizar la libertad de estableci
miento para las diferentes actividades de que se trata;
2 0 . Que, además de estas m edidas de liberalización, el artículo
57 prevé directivas destinadas a asegurar el reconocimiento mutuo
de diplomas, certificados y otros títulos y, de m anera general, la coor
dinación de legislaciones en m ateria de establecimiento y de «jorricio
de actividades no asalariadas;
21. Que, de lo que precede resulta que, en el sistema del capítulo

relativo al derecho de establecimiento, el ‘programa general’ y las
directivas previstas por el Tratado están destinadas a cumplir dos
funciones, la primera, la de eliminar, durante el período de transición,
los obstáculos que se oponían a la realización de la libertad de es
tablecimiento, la segunda consistente en introducir, en la legislación
de los Estados miembros, un conjunto de disposiciones destinadas
a facilitar el ejercicio efectivo de esta libertad, con miras a favorecer
la interpretación económica y social en el interior de la Comunidad,
en el ámbito de las actividades no asalariadas;
22. Que este objetivo es el que persiguen, por un lado, ciertas
disposiciones del artículo 54, apartado 3e, que se refieren particu
larmente a la colaboración entre las administraciones nacionales com
petentes y la adaptación de los procedimientos y prácticas adminis
trativas y, por otro lado, el conjunto de disposiciones del artículo 57;
23. Que el efecto de las disposiciones del artículo 52 debe ser
determinado en el marco de este sistema;
24. Considerando que la regla de trato nacional constituye una
de las disposiciones jurídicas fundamentales de la Comunidad;
25. Que en cuanto reenvía a un conjunto de disposiciones le
gislativas efectivamente aplicadas por el país de establecimiento a sus
propios nacionales, esta regla es, en esencia, susceptible de ser invo
cada directamente por los nacionales de todos los Estados miembros;
26. Que al fijar, al final del período de transición, la realización
de la libertad de establecimiento, el artículo 52 prescribe una obli
gación de resultado precisa, cuya ejecución debía ser facilitada, pero
no condicionada, por la realización de un programa de medidas pro
gresivas;
27. Que el hecho de que esta progresividad no haya sido res
petada deja íntegra la obligación misma, más allá del término previsto
para su ejecución;
28. Que esta interpretación es conforme al artículo 8 9, apartado
7U, dol Tratado, según cuyos términos la expiración del período tran
sitorio constituye el plazo extremo para la entrada en vigor del con
junto do I h h reglas previstas por el Tratado y para la ejecución del
conjunto do las realizaciones que el establecimiento del mercado co
mún conllovn;
29. Coniidorando que no se puede invocar, contra tal efecto, la
circunstancia do que el Consejo no haya aprobado las directivas pre
vista« por Ion artículos 54 y 57 o aun el hecho de que ciertas directivas
efectiviunont" "Mtnblocidas no hayan conseguido plenamente el ob
jetivo do no diN<Timinnción indicado por el artículo 52;
30. Cju«\ «mi "furto, tras la expiración del período transitorio las
diroctivnn pinvinhin por "I capítulo relativo al derecho de estableci
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s de p r im a c ía . 24»
miento son ya superfluas para la ejecución de la regla del trato na

cional, habiendo sido esta consagrada desde entonces, con efecto di
recto, por el mismo Tratado;
31. Que, a pesar de ello, estas directivas no han perdido, sin
embargo, todo su interés, ya que conservan un ámbito de aplicación
importante en el conjunto de las medidas destinadas a favorecer el
ejercicio efectivo del derecho de libre establecimiento;
32. Considerando que conviene, pues, responder a la pregunta
formulada en el sentido de que, desde el fin del período transitorio,
el artículo 52 del Tratado es una disposición directamente aplicable
y ello, no obstante la ausencia eventual, en un ámbito determinado,
de las directivas previstas en los artículos 54, apartado 2S, y 57,
apartado l 9, del Tratado.
SOBRE LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 55, APARTADO l 9, DEL TRA
TADO. 33. Considerando que el Consejo de Estado pide, además, que
se precise lo que hay que entender, en el artículo 55, apartado 1°,
por ‘actividades que participan en este Estado, incluso a título oca
sional, en el ejercicio de la autoridad pública’;
34. Que se trata de saber, m ás exactamente, si en el seno de
una profesión como la de abogado, se exceptúan de la aplicación del
capítulo relativo al derecho de establecimiento únicamente las acti
vidades inherentes a esta profesión que participan en el ejercicio de
la autoridad pública, o si esta profesión habría que exceptuarla en
su conjunto por el hecho de que ella comprende actividades que par
ticipan en el ejercicio de dicha autoridad;
35. Considerando que el Gobierno luxem burgués y el Colegio
Nacional de Abogados de Bélgica estiman que la profesión de abogado
está sustraída, en su conjunto, a las reglas del Tratado en materia
de derecho de establecimiento por el hecho de que participa orgáni
camente en el funcionamiento del servicio público de justicia;
36. Que esta situación resulta tanto de la organización legal
del foro, que comporta nn conjunto de condiciones de admisión y una
disciplina rigurosas, como de las funciones realizadas por el abogado
en el marco del procedimiento ju dicial en el que su participación es,
en gran medida, obligatoria;
37. Que estas actividades q u e hacen del abogado un auxiliar
indispensable de la justicia forman u n todo coherente cuyos elementos
no pueden ser disociados;
38. Considerando que el demandante, por su parte, hace valer
que, en todo caso, ciertas actividades de la profesión de abogado par
ticipan en el ejercicio déla autoridad pública y que únicam ente ellun,
en consecuencia, entran en la excepciónque el artículo 55 implica
al principio de la libertad de establecimiento;
3 9 . Que para los Gobiernos alemán, belga, británico, irlandés

y holandés, así como para la Comisión, la excepción del artículo 55
se limita únicamente a las actividades que, en el marco de las di
ferentes profesiones afectadas, participan efectivamente en el ejercicio
de la autoridad pública, a condición de que se puedan disociar del
ejercicio normal de la profesión;
40. Que subsisten, sin embargo, ciertas divergencias entre los
Gobiernos mencionados en lo que respecta a la naturaleza de las
actividades así exceptuadas del principio de la libertad de estable
cimiento, dada la organización distinta de la profesión de abogado
de un Estado miembro al otro;
41. Que, en particular, el Gobierno alemán considera que dada
la participación obligatoria del abogado en ciertos procedimientos ju
diciales, sobre todo en materia penal o de derecho público, existen
relaciones tan estrechas entre la profesión de abogado y el ejercicio
de la autoridad judicial, que habría que exceptuar de la liberalización,
al menos, amplios sectores de la profesión;
42. Considerando que según los términos del artículo 55, apar
tado 1 Q, están exceptuados de la aplicación de las disposiciones del
capítulo relativo al derecho de establecimiento, ‘en lo que respecta
al Estado miembro interesado’, ‘las actividades que en dicho Estado
estén relacionadas, aunque solo sea de manera ocasional, con el ejer
cicio del poder público’;
43. Que, teniendo en cuenta el carácter fundamental, en el sis
tema del Tratado, de la libertad de establecimiento y de la regla de
no discriminación por nacionalidad, las derogaciones admitidas por
el artículo 55, apartado l e, no pueden recibir un alcance que exceda
el ñn para el cual esta cláusula de excepción ha sido establecida;
44. Que el artículo 55, apartado 1 Q, debe permitir a los Estados
miembros, en el caso en que ciertas funciones que comportan el ejer
cicio de la autoridad pública estén ligadas a una de las actividades
no asalariadas contempladas en el artículo 52, excluir el acceso a
los no nacionales a tales funciones;
45. Quo OBta necesidad queda satisfecha plenamente desde el
momonto en que la exclusión de estos nacionales queda limitada a
a qu ella* actividades que, consideradas en sí mismas, constituyen una
participación dirocta y específica en el ejercicio del poder público;
4(1 Que una extensión de la excepción permitida por el artículo
55 a una proloitión on su conjunto, no puede admitirse más que en
Ion CUMON mi <|tio Imh actividades así caracterizadas se encontraran
ligadan n i ' l l n d r tal manera que la liberalización del establecimiento
tuviora por nlncto i*l imponer al Estado miembro interesado la obli
gación do adm itir hI njurcicio do funciones, incluso ocasional, por no
nacionalt'M (|UP ilnpundan dal poder público;
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s de p r im a c ía . 25 1
47. Que, por el contrario, no se puede admitir tal extensión cuan

do, en el marco de una profesión independiente, las actividades que
participan eventualmente en el ejercicio del poder público constituyen
un elemento diferenciable del conjunto de la actividad profesional
en cuestión;
48. Considerando que, en ausencia de toda directiva dictada en
virtud del artículo 57 para armonizar las disposiciones nacionales
relativas, en particular, a la profesión de abogado, el ejercicio de
esta última queda regido por el derecho de los diferentes Estados
miembros;
49. Que la aplicación eventual de restricciones a la libertad de
establecimiento previstas por el artículo 55, apartado l s, debe, en
consecuencia, ser apreciada separadamente, para cada Estado miem
bro, tomando en consideración las disposiciones nacionales aplicables
a la organización y al ejercicio de esta profesión;
50. Que esta apreciación debe tener en cuenta, sin embargo,
el carácter comunitario de los límites establecidos por el artículo 5 5
a las excepciones permitidas al principio de libertad de estableci
miento, a fin de evitar que el efecto útil del Tratado quede frustrado
por disposiciones unilaterales de los Estados miembros;
51. Que servicios profesionales que comportan contactos, incluso
regulados y orgánicos, con las jurisdicciones, como una ayuda incluso
obligatoria a su funcionamiento, no constituyen, a pesar de ello, una
participación en el ejercicio del poder público;
52. Que, en particular, no se pueden considerar como una par
ticipación en tal poder las actividades más típicas de la profesión
de abogado, tales como la consulta y la asistencia jurídica, así como
la representación y la defensa de la s partes en juicio, incluso cuando
la intervención y la asistencia del abogado es obligatoria o constituye
el objeto de una exclusividad establecida por la ley;
53. Que, en efecto, el ejercicio de estas actividades deja intactos
la apreciación de la autoridad ju dicial y el libre ejercicio del poder
jurisdiccional;
54. Considerando que conviene, pues, responder a la cuestión
formulada que la excepción a la lib ertad de establecimiento prevista
por el artículo 55, apartado l 9, debe ser restringida a aquellas ac
tividades contempladas por el artículo 52 que, por sí mismas, com
prendan una participación directa específica en el ejercicio del poder
público;
55. Que en ningún caso se puede dar a esta calificación, en «1
marco de una profesión liberal como la del abogado, a actividadom
como la consulta y la asistencia jurídica, o la representación y 1m
defensa de las partes enjuicio, incluso si la realización do owt«* no*
tividades constituye el objeto de una obligación o de una exclusividad

establecidas por la ley;
Por estos motivos,
EL t r ib u n a l, decidiendo sobre las cuestiones a él sometidas por
el Consejo de Estado de Bélgica, sección administración, S ala III,
en sentencia de 21 de diciembre de 1973, f a l l a :
1 . Desde el fin del período transitorio, el artículo 52 del Tratado
C E E es una disposición directamente aplicable, y ello no obstante
la ausencia eventual, en un ámbito determinado, de las directivas
previstas en los artículos 54, apartado 2e, y 57, apartado l e, del
Tratado.
2. L a excepción a la libertad de establecimiento prevista en el
artículo 55, apartado l 9, del Tratado CEE, debe ser restringida a
aquellas actividades contempladas por el artículo 52 que, por sí mis
mas, comprendan una participación directa y específica en el ejercicio
del poder público. No se puede dar tal calificación, en el marco de
una profesión liberal como la del abogado, a actividades tales como
la consulta y la asistencia jurídica, o la representación y la defensa
de las partes en juicio, incluso si la realización de estas actividades
constituye el objeto de una obligación o de una exclusividad esta
blecidas por la ley
b) Sentencia del TJCE del 19 de noviembre de 1991, asun

tos acumulados C-6/90 y 9/90, uFrancovich y otros c/República
Italiana” (Rec. 1991-9, ps. 5403 y ss.).
“En los asuntos acumulados C-6/90 y 9/90, que tienen por objeto
sendas peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artículo 177 del T.CEE, por la Pretura de Vicenza (Italia) (as. C-6/90)
y por la Pretura de Bassano del Grappa (Italia) (as. C-9/90), desti
nada« a obtener, en los litigios pendientes ante dichos órganos ju-
risdiccionales entre Andrea Francovich y la República italiana y entre
Danilft Bonifaci y otros y la República italiana, una decisión preju
dicial dobre la interpretación del párrafo tercero del artículo 189 del
T C K K , j i m í como de la directiva 80/987/CEE del Consejo del 20 de
octuhro do 1980 , «obre la aproximación de las legislaciones de los
KmLimIom m lo m hroM relativas a la protección de los trabajadores asa
lariados mi rano do innolvencia del empresario (DOCE, nQL 283, p. 23;
EE, 06/02, p 2 1 »),
ICL TMIMHNAI, l>IC JUSTICIA: integrado por los Sres. O . Due, Presi-
donlo; Mu (íonlou Nlynn, R Joliet, F. A. Schockweiller, F. Grévisse

y P .1 <1 Kapb'vn. I'i ' Mid«'nt(»H de Sala; G. F. Mancini, J. C. Moitinho
de Almoyida, ( i <’ ItodrlKiioz Iglesias, M. Diez de Velazco y M. Zuleeg,
Jueces; Abogado General Sr. J. Mischo; Secretario: Sra. D. Louterman,

Administrador Principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas [ . . . ] ;
habiendo considerado el informe para la vista [. ..];
oídas las alegaciones de las partes [. . .]; dicta la siguiente SEN
TENCIA:
1. Mediante resoluciones del 9 de julio y del 30 de diciembre
de 1989, recibidas por el Tribunal de Justicia respectivamente el 8
y el 15 de enero de 1990, la Pretura de Vicenza (asunto C-6/90) y
la Pretura de Bassano dal Grappa (asunto C-9/90), plantearon, con
arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, diversas cuestiones preju
diciales sobre la interpretación del párrafo tercero del artículo 189
del T.CEE, así como de la directiva 80/987/CEE del Consejo del 20
de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de
los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores
asalariados en caso de insolvencia del empresario (D O C E , n9 L 283,
p. 23; EE, 05/02, p. 219).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de los litigios
planteados contra la República Italiana por Andrea Francovich y por
D anila Bonifaci y otros (en lo sucesivo, ‘los demandantes’).
3. L a directiva 80/987 pretende garantizar a los trabajadores
por cuenta ajena un mínimo comunitario de protección en caso de
insolvencia del empresario, sin perjuicio de las disposiciones más fa
vorables que existan en los Estados miembros a este respecto, prevé,
en particular, garantías específicas p a r a el pago de su s créditos im
pagos, en lo que se refiere a la retribución.
4. Según el artículo 11, los Estados miembros debían establecer
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias
para adecuarse a la directiva en un plazo que expiró e l 23 de octubre
de 1983. Como la República Italiana no cumplió dicha obligación,
el Tribunal de Justicia declaró su incumplimiento m ediante sentencia
del 2 de febrero de 1989,‘Comisión c/Italia’ (22/87, Rec. 1989, p. 143).
5. El Sr. Francovich, parte del litigio principal en el asunto
C-6/90, había trabajado para la empresa ‘C D N Elettronica S .N .C .’
en Vicenza y no h a b ía percibido a cambio más que anticipos espo
rádicos sobre su salario. Por lo tanto, interpuso una dem anda ante
la Pretura de Vicenza, quien condenó a la empresa dem andada al
pago de una suma de alrededor de se is millones de lira s italianas.
Durante la fase de ejecución de la sentencia, el ufficiale giudiziario
adscrito al Tribunale de Vicenza tuvo que extender u n a diligencia
negativa de embargo. El Sr. Francovich invocó entonces el derecho
a obtener del Estado italiano las garantías previstas p o r la diroct ívm
80/987 o, con carácter subsidiario, u n a indemnización.
6 . En el asunto C-9/90, la Sra. Danila Bonifaci y otras treinta

y tres trabajadoras por cuenta ajena interpusieron una demanda ante
la Pretura de Bassano de Grappa, indicando que habían prestado
sus servicios en la empresa ‘Gaia Confezioni S.R.L.’ declarada en
quiebra el 5 de abril de 1985. En el momento de la extinción de
las relaciones laborales, las demandantes eran acreedoras de una
suma de más de 253 millones de liras italianas, que había sido in
cluida en el pasivo de la empresa declarada en quiebra. M ás de cinco
años después de la quiebra, aún no se les había pagado cantidad
alguna y el síndico de la quiebra les había comunicado que era ab
solutamente improbable que hubiese un reparto, incluso parcial, en
su favor. Por consiguiente, las demandantes presentaron demanda
contra la República Italiana en la que solicitaban, habida cuenta de
la obligación que le incumbía de aplicar la directiva 80/987 a partir
del 23 de octubre de 1983, que se le condenase a pagarles los créditos
que les correspondían en concepto de atrasos de salarios, por lo menos
en lo que respecta a las tres últimas mensualidades o, con carácter
subsidiario, a pagarles una indemnización.
7. En este contexto, los órganos jurisdiccionales nacionales plan
tearon a este Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones preju
diciales, idénticas en ambos asuntos:
‘1 ) En virtud del derecho comunitario vigente, ¿puede el parti
cular que haya resultado perjudicado por la falta de ejecución, por
parte del Estado, de la directiva 80/987 -fa lta de ejecución declarada
por el Tribunal de Justicia- exigir que ese Estado cumpla las dis
posiciones contenidas en dicha directiva que sean suñcientemente
precisas e incondicionales, invocando directamente, frente al Estado
miembro que ha incumplido sus obligaciones, la normativa comuni
taria para obtener las garantías que el propio Estado debía asegurar
y, en cualquier caso, reclamar la indemnización de los daños sufridos
on lo que respecta a las disposiciones que no reúnan dichos requisitos?
’2 ) ¿Deben interpretarse las disposiciones del artículo 39, en re
lación con las del artículo 49, de la directiva 80/987 del Consejo, en
el Nontido «!«• que, en caso de que el Estado no haya utilizado la
(acuitad «I«* unLa blecer las limitaciones contempladas en el artículo 49,
dicho Kulado tiene la obligación de pagar los créditos de los trabaja
d o r a poi monta jyena on la medida establecida por el artículo 39?
’3 ) 10n caso do respuesta negativa a la segunda cuestión, se pide
al Tribunal «lo Justicia que indique cuál es la garantía mínima que
el Estado dolió anomirar con arreglo a la directiva 80/987, al traba
jador honollciatu» do muñera que la parte de la retribución que se
Jo daba pnMiu |nioda considerarse como ejecución de la misma di
rectiva.'
8. P ara una más am plia exposición de los hechos de los asuntos

principales, del desarrollo del procedimiento, así como de las obser
vaciones escritas presentadas, el Tribunal se remite al informe para
la vista. En lo sucesivo, solo se hará referencia a estos elementos
en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la prim era cuestión : 9. La primera cuestión sometida por
el órgano jurisdiccional nacional plantea dos problemas que deben
examinarse por separado. Se refiere, por un lado, al efecto directo
de las disposiciones de la directiva que definen los derechos de los
trabajadores y, por otro lado, a la existencia y alcance de la respon
sabilidad del Estado por los daños resultantes del incumplimiento
de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho comunitario.
SOBRE EL EFECTO DIRECTO DE LAS DISPOSICIONES QUE DEFINEN LOS
10. Mediante la primera parte de
d e re c h o s de lo s tra b a ja d o re s .
la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional se pretende
saber si las disposiciones de la directiva que definen los derechos
de los trabajadores deben interpretarse en el sentido de que los in
teresados pueden invocar esos derechos contra el Estado ante los
órganos jurisdiccionales nacionales a falta de medidas de ejecución
adoptadas dentro del plazo señalado.
11. Es jurisprudencia constante de este Tribunal de Justicia que
el Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo señalado, las
medidas de ejecución impuestas por una directiva, no puede invocar,
frente a los particulares, el incumplimiento en el que él mismo ha
incurrido, de las obligaciones que implica la directiva. Por tanto,
en todos los casos en que las disposiciones de una directiva resultan,
desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficien
temente precisas, dichas disposiciones pueden ser invocadas, a falta
de medidas de ejecución adoptadas en el plazo señalado, en contra
de cualquier disposición nacional no conforme a la directiva, o también
si son de tal naturaleza que definan derechos que los particulares
pueden invocar frente al Estado (sentencia del 19 de enero de 1982,
‘Becker’, 8/81, Rec. 1982, p. 53, aparts. 24 y 25).
12. Por tanto, procede exam inar sd las disposiciones de la di
rectiva 80/987 que definen los derechos de los trabajadores son in
condicionales y suficientemente precisas. Dicho exam en debe refe
rirse a tres aspectos, a saber, la determinación de los beneficiarios
de la garantía prevista por ellas, el contenido de esa garantía y, por
último, quién es el obligado a prestarla. A este respecto, surge es
pecialmente la cuestión de si puede considerarse que el obligado a
prestar la-garantía es el Estado, porque no adoptó, en el plazo hü-
ñalado, las medidas necesarias p a r a adaptar el derecho nacional ii%
la directiva.
13. Por lo que respecta, en primer lugar, a la determinación

de los beneficiarios de la garantía, procede destacar que, según el
apartado l s de su artículo l e, la directiva se aplica a los créditos de
los trabajadores asalariados que resulten de contratos de trabajo o
de relaciones laborales, frente a empresarios que se encuentren en
estado de insolvencia, en el sentido del apartado l e del artículo 2 9,
disposición que precisa los supuestos en los que debe considerarse
que un empresario se encuentra en tal estado. El apartado 29 del
artículo 2 Q se remite al derecho nacional para la determinación de
los conceptos de ‘trabajador asalariado’ y de ‘empresario’. Por último,
del apartado 29 del artículo l 9 prevé que los Estados miembros pueden,
a título excepcional y bajo ciertas condiciones, excluir del ámbito de
aplicación de la directiva algunas categorías de trabajadores que se
enumeran en el Anexo de la directiva.
14. Estas disposiciones son lo suficientemente precisas e incon
dicionales como para permitir al juez nacional determinar si una
persona debe o no ser considerada como beneficiaria de la directiva.
En efecto, el juez solo tiene que comprobar, por una parte, si el in
teresado tiene la condición de trabajador asalariado en virtud del
derecho nacional y si no está excluido, con arreglo al apartado 2 9
del artículo l 9 y al Anexo I, del ámbito de aplicación de la directiva
(véanse, en lo que respecta a los requisitos necesarios para tal ex
clusión, las sentencias del 2 de febrero de 1989, ‘Comisión c/Italia’,
22/87, antes citada, aparts. 18 a 23, y del 8 de noviembre de 1990,
‘Comisión c/Grecia’, C-53/88, Rec. 1990, ps. 1-3917 y ss., especialmente
aparts. 1 1 a 26), y luego, por otra parte, si se trata de uno de los
supuestos de insolvencia previstos por el artículo 2 9 de la directiva.
15. Por lo que respecta, en segundo lugar, al contenido de la
garantía, el artículo 39 de la directiva prevé que debe asegurarse el
pago de los créditos impagos que resulten de contratos de trabajo o
di* relaciones laborales y que se refieran a la retribución correspon-
d iinte al período anterior a una fecha determinada por el Estado
miomhro, que, a este respecto, puede elegir entre tres posibilidades,
a naber a ) la fecha del momento en que se produce la insolvencia
d e l ompií Hnrio; b ) la del preaviso de despido del trabajador asala
riado alo< t»do, dado en razón de la insolvencia del empresario; c)
la d e l momento en que se produce la insolvencia del empresario o la
t e m í marlrin del contrato de trabajo o de la relación laboral del tra-
bn jn d o i amilwrlado afectado, producida en razón de la insolvencia
d e l omprtfNMrlo
MI Kii Imirlrtn de esta elección, el Estado miembro tiene la fa
cultad, i l o m tu id ..... o I o n apartados l u y 2tí del artículo 49, de limitar
la o l d l K a r l O n d o p a ^ o o portados de tres meses o de ocho semanas,
Mogiin el rano, i aliMiIndoM en la forma que se especifica en dicho ar
La U n ió n E uropea: p r in c ip io s de p r im a c ía . 257
tículo. Finalmente, el apartado 3Q del mismo artículo prevé que los

Estados miembros pueden establecer un tope máximo para la garantía
de pago a fin de evitar el pago de sumas que excedan de la finalidad
social de la directiva. Cuando los Estados miembros hagan uso de
esta facultad, deben comunicar a la Comisión los métodos conforme
a los cuales fijan el tope. Por otra parte, el artículo 10 precisa que
la directiva no afecta la facultad de los Estados miembros de adoptar
las medidas necesarias para evitar abusos y, especialmente, de re
chazar o de reducir la obligación de pago en determinadas circuns
tancias.
17. A sí pues, el artículo 39 de la directiva permite al Estado
miembro elegir la fecha a partir de la cual debe proporcionarse la
garantía del pago de los créditos. N o obstante, como ya se desprende
implícitamente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sen
tencias del 4 de diciembre de 1986, FNV, 71/85, Rec. 1986, p. 3855;
24 de marzo de 1987, ‘Me. Dermott y Cotter’, 286/85, Rec. 1987, p.
1453, apart. 15), la facultad del Estado miembro de elegir entre una
multiplicidad de medios posibles para conseguir el resultado pres-
cripto por una directiva no excluye la posibilidad, p a ra los particu
lares, de alegar ante los órganos jurisdiccionales nacionales los de
rechos cuyo contenido puede determinarse con suficiente precisión
basándose únicamente en las disposiciones de la directiva.
18. En el presente asunto, el resultado que prescribe la referida
directiva es la garantía del pago a los trabajadores de los créditos
impagos, en caso de insolvencia del empresario. El hecho de que el
artículo 39 y los apartados l 9 y 2 9 del artículo 49 concedan a los Estados
miembros una cierta discrecionalidad en lo que respecta a los métodos
de fijación de esa garantía y a la limitación de su importe no afecta
el carácter preciso e incondicional del resultado prescripto.
19. En efecto, como han señalado la Comisión y los demandan
tes, es posible determ inarla garantía mínima prevista en la directiva,
basándose en la fecha cuya elección ocasione la carga menos gravosa
para la institución de garantía. Esa fecha es la del momento en que
se produce la insolvencia del empresario, dado que la s otras dos, a
saber, la del preaviso del despido del trabajador y la de la terminación
del contrato de trabajo o de la relación laboral son, según los requisitos
establecidos por el artículo 39, necesariamente posteriores al momento
en que se produce la insolvencia y delimitan, por tanto, un período
más largo durante el cual debe garantizarse el pago d e los créditos.
2 0 . E n cuanto a la facultad, prevista en el apartado 2 9 del a r
tículo 49, de limitar esa garantía, procede señalar que dicha facultad
no excluye que pueda determinarse l a garantía m ínim a. En efecto,
del tenor de este artículo resulta que los Estados m iem bros tienen
la facultad de limitar las garantías concedidas a los trabajadoron ii
17, FlIKKMNti
determinados períodos anteriores a la fecha contemplada por el ar

tículo 3° Dichos períodos se fijan en función de cada una de las
tres fechas previstas en el artículo 3e, de modo que es posible, en
cualquier caso, determinar hasta qué punto habría podido el Estado
miembro reducir la garantía prevista por la directiva según la fecha
que hubiera elegido si hubiese adaptado el derecho nacional a la
directiva.
2 1 . En cuanto al apartado 3Q del artículo 49, según el cual los
Estados miembros pueden establecer un tope para la garantía de
pago con el fin de evitar el pago de sumas que excedan de la finalidad
social de la directiva y respecto del artículo 1 0 , que precisa que la
directiva no afecta la facultad de los Estados miembros de adoptar
las medidas necesarias con el fin dé evitar abusos, procede señalar
que un Estado miembro que haya incumplido sus obligaciones de
adaptar el derecho nacional a una directiva no puede hacer m alograr
el ejercicio de los derechos que resultan de la directiva para los par
ticulares basándose en la facultad de limitar el importe de la garantía
que habría podido ejercer en caso de que hubiera adoptado las me
didas necesarias para la ejecución de la directiva (véase acerca de
una facultad análoga a la relativa a la prevención de abusos en el
ámbito fiscal, la sentencia del 19 de enero de 1982, ‘Becker’, 8/81,
Rec. 1982, p. 53, apart. 34).
22. Por lo tanto, procede hacer constar que las disposiciones
de que se trata son incondicionales y suficientemente precisas en lo
que respecta al contenido de la garantía.
23. En lo que se refiere, por último, a quién es el obligado a
prestar la garantía, el artículo 59 de la directiva prevé que: ‘Los E s
tados miembros fijarán las modalidades de la organización, de la
financiación y del funcionamiento de las instituciones de garantía,
observando en especial los principios siguientes:
’a) el patrimonio de las instituciones deberá ser independiente
dol capital de explotación de los empresarios y estar constituido de
tal forma que no pueda ser embargado en el curso de un procedimiento
en cano do insolvencia;
’b) Ioh ompresarios deberán contribuir a la financiación, a menos
quo »’nl.it pmLó garantizada íntegramente por los poderes públicos;
V) la obligación de pago de las instituciones existirá inde-
pondiantomonto del cumplimiento de las obligaciones de contribuir
a la nimtidiación'.
24 Nn lia mantenido que, dado que la directiva prevé la posi
bilidad d«* financiación íntegra de las instituciones de garantía por
Ion podcnu. «orla inadmisible que un Estado miembro pu
diera onoi vai Ion i Irrloh do la directiva alegando que habría podido
hacer que la carga financiera que le incumbe recayese total o par

cialmente sobre otras personas.
25. Este razonamiento no puede acogerse. Del tenor de la di
rectiva se desprende que el Estado miembro está obligado a establecer
todo un sistema institucional de garantía adecuado. En virtud del
artículo 59, el Estado miembro dispone de una amplia discrecionalidad
en cuanto a la organización, al funcionamiento y a la financiación
de las instituciones de garantía. Debe destacarse que el hecho, in
vocado por la Comisión, de que la directiva prevea la posibilidad,
entre otras, de que dicho sistema sea financiado íntegramente por
los poderes públicos, no puede justificar que quepa considerar al E s
tado como deudor de los créditos impagos. L a obligación de pago
corresponde a las instituciones de garantía y el Estado únicamente
puede prever la financiación íntegra de las instituciones de garantía
por los poderes públicos al ejercer su facultad de establecer el sistema
de garantía. En tal caso, el Estado asume una obligación que en
principio no es la suya.
26. De ello resulta que, aun cuando las referidas disposiciones
de la directiva sean suficientemente precisas e incondicionales en lo
que respecta a la determinación de los beneficiarios de la garantía
y al contenido de esta última, dichos elementos no bastan para que
los particulares puedan invocar esas disposiciones ante los órganos
jurisdiccionales nacionales. En efecto, por una parte, dichas dispo
siciones no precisan quién es el obligado a prestar la garantía y,
por otra parte, el Estado no puede ser considerado como obligado
solo por no haber adoptado, en el plazo establecido, la s medidas de
adaptación de su derecho nacional a la directiva.
27. A sí pues, procede responder a la primera parte de la cues
tión, que las disposiciones de la directiva 80/987 que definen los de
rechos de los trabajadores deben interpretarse en el sentido de que
los interesados no pueden invocar esos derechos contra el Estado
ante los órganos jurisdiccionales nacionales, a falta de medidas de
aplicación adoptadas dentro del plazo señalado.
SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS DAÑOS QUE RESULTEN
DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES QUE LE INCUMBEN EN VIRTUD
DEL d e re c h o com u n itario. 28.
M ediante la segunda p a rte de la pri
mera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si
un Estado miembro está obligado a reparar los daños que resulten
para los particulares, de la no adaptación del derecho nacional a la
directiva 80/987.
29. El órgano jurisdiccional plantea de este modo el problema
de la existencia y del alcance de una responsabilidad d e l Estado por
los daños resultantes del incumplimiento de las obligaciones quo I«'
incumben en virtud del derecho comunitario.
30. Este problema debe examinarse a la luz del sistema general

del Tratado y de sus principios fundamentales.
a) Sobre el principio de responsabilidad del Estado. 31. Debe
señalarse en primer lugar, que el Tratado CE E ha creado un orde
namiento jurídico propio, integrado en los sistemas jurídicos de los
Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales,
cuyos sujetos no son solo los Estados miembros, sino también sus
nacionales y que, al igual que impone cargas a los particulares, el
derecho comunitario también genera derechos que entran a formar
parte de su patrimonio jurídico; estos se crean no solo cuando el
Tratado los atribuye de modo explícito, sino también debido a obli
gaciones que el Tratado impone de manera bien deñnida tanto a los
particulares como a los Estados miembros y a las instituciones co
munitarias (véanse las sentencias del 5 de febrero de 1963, ‘Van Gend
& Loos’, 26/62, Rec. 1963, p. 3, y del 15 de julio de 1964, ‘Costa’,
6/64, Rec. 1964, p. 1141).
32. Procede recordar también, que es jurisprudencia reiterada
de este Tribunal, que incumbe a los órganos jurisdiccionales nacio
nales encargados de aplicar, en el marco de sus competencias, las
disposiciones de derecho comunitario, garantizar la plena eñcacia de
tales normas y proteger los derechos que confieren a los particulares
(véanse principalmente las sentencias del 9 de marzo de 1978, ‘Sim-
menthal’, 106/77, Rec. 1978, p. 629, apart. 16, y del 19 de junio de
1990, ‘Factortame’, C-213/89, Rec. 1990, p. 1-2433, apart. 19).
33. H ay que señalar que la plena eficacia de las normas comu
nitarias se vería cuestionada y la protección de los derechos que re
conocen se debilitaría, si los particulares no tuvieran la posibilidad
de obtener una reparación cuando sus derechos son lesionados por una
violación del derecho comunitario imputable a un Estado miembro.
34. La posibilidad de reparación a cargo del Estado miembro
os particularmente indispensable cuando, como ocurre en el presente
asunto, la plena eficacia de las normas comunitarias está supeditada
a la condición de una acción por parte del Estado y, por consiguiente,
I o h particulares no pueden, a falta de tal acción, invocar ante los
órganoN ju riH d iccion ales nacionales los derechos que les reconoce el
dorocho comunitario.
:ir> Di» todo ello resulta que el principio de responsabilidad del
I'InUuIo p o r «laAoi causados a los particulares por violaciones del de
r e c h o c o m u n i t a r i o que le son imputables es inherente al sistema del
Ti |t |d0
¡Mi l. a obligación do los Estados miembros de reparar dichos
dafloN no liana htmbirin on ol artículo 59 del Tratado, en virtud d e l
c u a l I o n KhUkIon mitunbroi deben adoptar todas las medidas generales
o p a r t i o u l a r i ' M apnipladaN para asegurar el cumplimiento de las obli
L a U n ió n E u ro p e a : p rin cip io s d e p rim acía . . . 261
gaciones que les incumben en virtud del derecho comunitario. Entre

esas obligaciones se encuentra la de eliminar las consecuencias ilícitas
de una violación del derecho comunitario (véase, en lo que respecta
a la disposición análoga del artículo 86 del Tratado CECA, la sentencia
del 16 de diciembre de 1960, ‘Humblet’, 6/60, Rec. 1960, p. 1125).
37. De todo lo expuesto resulta que el derecho comunitario im
pone el principio de que los Estados miembros están obligados a re
parar los daños causados a los particulares por las violaciones del
derecho comunitario que les sean imputables.
b) Sobre los requisitos necesarios para dar lugar a la respon
sabilidad del Estado. 38. Si bien el derecho comunitario impone el
principio de responsabilidad del Estado, los requisitos necesarios para
que dicha responsabilidad genere un derecho a indemnización de
penden de la naturaleza de la violación del derecho comunitario que
origine el perjuicio causado.
39. Cuando, como ocurre en el presente asunto, un Estado miem
bro incumple la obligación que le incumbe, en virtud del párrafo 3 9
del artículo 189 del Tratado, de adoptar todas las medidas necesarias
para conseguir el resultado prescripto por una directiva, la plena
eficacia de esa norma de derecho comunitario impone un derecho a
indemnización siempre y cuando concurran tres requisitos.
40. El primero de estos requisitos es que el resultado prescripto
por la directiva implique la atribución de derechos a favor de par
ticulares. El segundo requisito es que el contenido de esos derechos
pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la directiva.
Por último, el tercer requisito es que exista una relación de causalidad
entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y
el daño sufrido por las personas afectadas.
41. Estos requisitos son suficientes para generar, en favor de
los particulares, un derecho a indemnización que está basado direc
tamente en el derecho comunitario.
42. Con esta reserva, el Estado debe rep arar las consecuencias
del perjuicio causado en el m arco del derecho nacional en materia
de responsabilidad. En efecto, a falta de una normativa comunitaria,
corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro
designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las mo
dalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar
la plena protección de los derechos que corresponden a los justiciables
en virtud del derecho comunitario (véanse las sentencias del 2 2 de
enero de 1976, ‘Russo’, 6/75, Rec. 1976, p. 45; del 16 de diciembre
de 1976, ‘Rewe’, 33/76, Bec. 1976, p. 1989, y del 7 de julio de 1981,
‘Rewe\ 158/80, Rec. 1981, p. 1805).
43. Debe señalarse, adem ás, que las condiciones, de fondo y do
forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionaloa or» mi*
teria de indemnización de daños no pueden ser menos favorables

que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna
y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente impo
sible o excesivamente difícil obtener indemnización (véase en lo que
respecta a la materia análoga del reembolso de gravámenes percibidos
en contra de lo dispuesto por el derecho comunitario, especialmente
la sentencia del 9 de noviembre de 1983, ‘San Giorgio’, 199/82, Rec.
1983, p. 3595).
44. En el presente asunto, una sentencia del Tribunal de Justicia
ha declarado la violación del derecho comunitario por parte de un
Estado miembro, por no haber adaptado el derecho nacional a la
directiva 80/987 dentro del plazo señalado. El resultado prescripto
por dicha directiva implica la atribución a los trabajadores asalariados
del derecho a una garantía para el pago de sus créditos impagos en
lo que se refiere a la retribución. Tal como resulta del examen de
la primera parte de la cuestión, el contenido de este derecho puede
determinarse sobre la base de las disposiciones de la directiva.
45. En tales circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional
nacional garantizar, en el marco del derecho nacional en materia de
responsabilidad, el derecho de los trabajadores a ser indemnizados
por los daños resultantes de la no adaptación del derecho nacional
a la directiva.
46. Así pues, procede responder al órgano jurisdiccional nacional
que un Estado miembro está obligado a reparar los daños que resultan
para los particulares de la no adaptación del derecho nacional a la
directiva 80/987.
Sobre las cuestiones segunda y tercera : 47. Habida cuenta de
la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede pro
nunciarse sobre las cuestiones segunda y tercera.
Costas : 48. Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano,
británico, neerlandés y alemán así como por la Comisión de las Co-
munidttdos Europeas, que han presentado observaciones ante este
Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que
rl proccd imiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter
do un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, co-
rrtmpondu n esto resolver sobre las costas.
I'ln virtud de todo lo expuesto
i i TltlHUNAL DE JUSTICIA, pronunciándose sobre las cuestiones
planteada» por I» Pretura de Vicenza (asunto C-6/90) y por la Pretura
de Hamiann dnl Urappa (asunto C-9/60), respectivamente, mediante
roMolucione» del l> dol julio y 30 de diciembre de 1989, d e c la r a :
I liiin d i n p o N i r i o n o N de la directiva 80/987/CEE del Consejo, del
20 d e o c t u b r e d e 11)80, relativas a la aproximación de las legislaciones
de I o n K n I i h I om miembro» relativas a la protección de los trabajadores
L a U n ió n E u r o p e a : p r in c ip io s de p r im a c ía 263
asalariados en caso de insolvencia del empresario, que definen los

derechos de los trabajadores, deben interpretarse en el sentido de
que los interesados no pueden invocar esos derechos contra el Estado
ante los órganos jurisdiccionales nacionales a falta de medidas de
ejecución adoptadas dentro del plazo señalado.
2. U n Estado miembro está obligado a reparar los daños que
resultan para los particulares de la no adaptación del derecho na
cional a la directiva 80/987/CEE.”
Sección 3
1. La sentencia “Reyners”.
1.1. ¿Qué problemas suscitó el artículo 52 a la hora de
determinar si desplegaba o no efectos directos?
1.2. ¿Cuáles fueron los argumentos del gobierno belga?
1.3. ¿Cuáles fueron los argumentos del demandante, Sr.
Reyners?
1.4. ¿En qué dos principios fundamentales apoyó el TJCE
su interpretación favorable al reconocimiento de efectos di
rectos al artículo 52 del T.CE? Defina brevemente estos prin
cipios.
1.5. ¿Cómo deT)e ser interpretada, según el Tribunal, la
regla de excepción del artículo 55 del T.CE? ¿Qué consecuen
cias hubiera tenido, a su criterio, una interpretación distinta?
2. La sentencia “Francovich”.
2.1. ¿Qué fue lo que les pasó al Sr. Francovich y a la
Sra. Bonifaci y sus compañeras?
2.2. ¿Cuáles sen los objetivos que persigue la directiva
80/987/CEE del Consejo?
2.3. ¿Cumplió Italia con lo dispuesto por la directiva?
¿Por qué?
2.4. ¿Por qué Tía llegó el caso al TJCE?
2.5. Intente reformular las cuestiones prejudiciales plan
teadas por los jueces internos en términos más claros.
2.6. ¿Qué condiciones deben reunir las disposiciones de
una directiva para tener efectos directos?
2.7. ¿Puede imocar, un Estado miembro que ha incum
plido sus obligaciones derivadas del derecho comunitario, rm»
incumplimiento frente a los particulares? ¿Por qué?
2.8. Explique las razones que da el Tribunal, y el razo

namiento que sigue, para reconocer efectos directos a algunas
de las disposiciones de la directiva y negárselo a otras.
2.9. ¿En qué fundamenta el Tribunal la responsabilidad
de los Estados miembros por los daños resultantes de sus obli
gaciones derivadas del derecho comunitario? Extraiga de ello
tres conclusiones.
C a p ít u l o VIII
LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO

DEL MERCOSUR
Y EL ORDENAMIENTO INTERNO
DE LOS ESTADOS MIEMBROS*
A ) Introducción
El Tratado de Asunción y sus instrumentos modificatorios

y complementarios crean un derecho propio, distinto del de
cada uno de los Estados miembros y que debe coexistir con
ellos. Es un derecho autónomo, dotado de sus características
propias, con fuentes de producción y de conocimiento distintas
de las nacionales, y un sistema institucional que, más allá
* Bibliografía: A ndueza , José G., La aplicación directa del ordenamiento

jurídico del Acuerdo de Cartagena, “Rev. Integración Latinoam ericana”, ene-
ro-febrero de 1985, ps. 3 y ss.; B a s z , Victoria, y F e ldstein de C ár d e n as , Sara,
E l derecho internacional privado frente a la reforma constitucional, L L , t.
1995-E, ps. 1127 y ss.; C assagne , Juan C., E l Mercosur y las relaciones con
el derecho interno, L L , t. 1995-C, ps. 875 y ss.; D reyzin de K lo r , A drian a, y
U riondo de M a r t in o l i , Amanda, Implicancia de la integración en el derecho
internacional privad o, L L , t. 1995-B, ps. 1194 y ss.; F reeland L ópez L ecube ,
Alejandro, D e la primacía y el efecto directo en el ordenamiento jurídico co
munitario, “Rev. Jurídica de Buenos Aires”, t. 1991-III, ps. 107 y ss.; H a lp e r in ,
Marcelo, E l derecho de los particulares ante los compromisos estatales de
integración económica, L L , diario del 19/9/95, “Secc. Actualidad”; L egarre ,
Santiago, E l tratado internacional y su ley aprobatoria en el derecho argentino,
L L , t. 1996-A, p. 1009; P ardo , A lberto J., La naturaleza jurídica del derecho
extranjero, L L , diario del 22/8/95; R am írez C alvo , Ricardo, La Constitución
reformada y los tratados internacionales, L L , t. 1995-B, p. 773; Travieso, .Jim»
A., La reforma constitucional argentina de 1994 (relaciones entre derecho l/i
ternacional, derecho interno y derechos humanos), L L , t. 1994-R, p. l.'IIM
de sus debilidades, fue especialmente diseñado para la con

formación de un mercado común.
Nos toca ahora ocuparnos de las relaciones entre el or
denamiento jurídico del Mercosur y el derecho de los Estados
miembros, concretamente con el argentino. Sé que sería más
propio referirse a las relaciones del derecho comunitario con
cada uno de los ordenamientos jurídicos de los, todavía hoy,
cuatro socios, pero nos enfrentamos para ello con algunas di
ficultades cuya superación no parece sencilla. En primer lugar,
las carencias de los Tratados que hemos apuntado, que no de
finen con claridad el alcance y la fuerza de penetración dentro
de los espacios jurídicos internos de las normas originarias
y derivadas y, en segundo lugar, la ausencia de un Tribunal
que pueda hacerlo.
Pero mientras esperamos que estas dificultades sean sub
sanadas, tenemos un Tratado de Asunción que está vigente ya
desde hace cinco años y sus instituciones producen permanen
temente actos normativos, por lo que necesitados estamos de
descubrir su virtualidad en nuestros países y el uso que el mismo
Estado y los destinatarios del proyecto, el ciudadano común y
las empresas de los cuatro integrantes, pueden hacer de ellas.
Examinaremos entonces, a la luz de las disposiciones del
Tratado original y de sus modificaciones, de la jurisprudencia
de nuestro Superior Tribunal y de los principios que deben
orientar el proceso, si las normas de derecho primario y se
cundario del Mercosur tienen las características de aplicabi-
lidad inmediata o directa, de efecto directo y de primacía que
homo» observado en la Unión Europea.
B ) Las normas de derecho

originario
ty 70. R k h p k c t o d e s u a p l i c a b i l i d a d i n m e d i a t a . — Ya he-
moM (*hI.ikIindo que la expresión “aplicabilidad inmediata” o
“u p lit'ith illilitd directa” quiere decir que el acuerdo, pacto o tra
tado inloi mmionnl, o las normas que dicten sus instituciones,
una vi*/ mi.>M ,«• ronvirrlrn <»n derecho vigente en los
Estadon mlomhroH "directamente” sin necesidad de que el Es
tado tom* ninguna tundida de recepción o incorporación.
L a s r e la c io n e s e n t r e e l d e r e c h o d e l M e r c o s u r . . . 267
El artículo 26 de la Convención de Viena sobre Derecho

de los Tratados de 1969 (incorporado a nuestro ordenamiento
jurídico por ley 19.865) recoge un principio fundamental para
la subsistencia de las relaciones internacionales: los pactos se
hacen para ser cumplidos (o, en el aforismo latino, p a c ta s u n t
s e r v a n d o ). Dice el artículo 26: “ T od o tra ta d o en v ig o r o b lig a
a las p a r te s y d e b e se r c u m p lid o p o r ella s de b u e n a fe ”.
El de Asunción es un tratado, es decir “u n a c u e rd o i n
te rn a c io n a l c e le b ra d o p o r escrito en tre E s ta d o s y re g id o p o r
el d erech o in te r n a c io n a l ”
(art. 2-, apart. 1Q, Conv. de Viena).
Los firmantes tienen la obligación de cumplirlo, bajo pena de
incurrir en responsabilidad internacional o puedeñlTenunciarlo
'mediante el mecanismo que el propio'Tratado prevé en su ar
tículo 21. “En tal sentido, la violación de un tratado inter
nacional puede darse tanto por el establecimiento de normas
internas que prescriban una conducta manifiestamente con
traria, cuanto por la omisión de establecer disposiciones que
hagan posible su cumplimiento. Ambas situaciones resulta
rían contradictorias con la previa ratificación internacional del
Tratado [. . .] con las consecuencias que de ello podrían deri
varse” 1.
El Tratado de Asunción fue incorporado al ordenamiento
jurídico argentino por ley 23.981, es decir que se ha operado
su recepción aquí y en los demás Estados miembros, conforme
a sus respectivos procedimientos constitucionales, por lo que
no necesitan de otro acto para desplegar sus efectos^ Su apli
cación por sus órganos administrativos y jurisdiccionales es
necesaria y obligatoria.
§ 71. R e s p e c t o d e l a p r i m a c í a . — Las normas de derecho

primario tienen para la Argentina, además, primacía sobre todo
el ordenamiento jurídico interno, excepto sobre el constitucional,
ên lo que podemos apreciar una diferencia con la Unión Europea
que acarreará, en el futuro, seguras dificultades2. Ello surge:
1 C S J N , “Ekm ekdjian cVSofovich”, consid. 16 (ver en cap. V I).

2 D erivadas de ]a necesidad de someter e] derecho originario y derivado
del Tratado a las cláusulas constitucionales de los distintos Estados mioinlwnn
y a las diferencias que entre ellas se constaten.
a) Del artículo 27 de la Convención de Viena que dice:

“ U n a p a r te n o p o d r á in v o c a r las d isp o sic io n e s de su d erech o
in te rn o c o m o ju s tific a c ió n d el in c u m p lim ie n to de u n tra ta d o
b ) De la interpretación que ha hecho nuestra Corte Su
prema sobre la jerarquía de las normas enumeradas en el ar
tículo 31 de la Constitución nacional. En efecto, a partir de
la sentencia “Ekmekdjian c/Sofovich” la Corte abandonó la teo-
ríardúálísta que defendía la igual dád jerárquica entre las dis
posiciones de los Tratados y las leyes nacionales (con lo que
una ley posterior podía derogar un tratado anterior) y consagró
el éxito de la teoría monista que sostiene que las normas de
los tratados tienen preeminencia sobre las nacionales.
c) Esta interpretación se plasmó definitivamenteên la re
forma constitucional de 1994. La disposición del artículo 75,
inciso 24, de la nueva Constitución nacional dice:
“C o r r e s p o n d e a l C o n g r e s o [. . . ] 24. A p r o b a r tra ta d o s de
in te g ra c ió n q u e d e le g u e n co m p eten cia s y ju r is d ic c ió n a o r g a n i
Í
za c io n e s su p ra esta ta les en co n d ic io n e s de re c ip ro c id a d e ig u a l
d a d , y q u e resp eten el o rd e n d e m o c rá tic o y los d erech os h u
m a n o s. L a s n o r m a s q u e se d icten en su con secu en cia tien en
je r a r q u í a s u p e r io r a las leyes ”
Esta cláusula, reclamada por muchos desde hace tiempo,

constituye un gran avance, pues despeja las incertidumbres
derivadas de la ausencia de una norma clara que solucionara
los conflictos de las normas del derecho del Mercosur con las
internas. Así, y a lo menos en la Argentina, cualquier ley o
norma de derecho interno que se oponga a una comunitaria
debe recibir, por lo menos, la misma sanción que en Europa,
oh decir la no aplicación por el juzgador en beneficio de la
regla comunitaria. Ello más allá de la obligación que tienen
I o h Estados partes de adecuar sus legislaciones internas a la
legislación común (primaria y secundaria), derogando o mo-
diflnmdo la ley, el decreto o cualquier otro acto normativo in
terno <|iio Impida o dificulte su plena eficacia y cumplimiento
(art. ÜH, POP).
# 72 liKsrKci'o dkl efecto directo. — No son pocas las

dudas < p " * plunliMin a la hora de determinar si las normas
mi
del di»m lio primario del Mercosur tienen o no efecto directo.

Se trata dn riesnibrir si illas crean derechos y obligaciones
invocables ante los jueces internos no solo por los Estados miem
bros, sino también por los particulares frente al poder público
(efecto directo vertical) o frente a otros particulares (efecto
directo horizontal).
Son claros, como hemos señalado varias veces, los esfuer
zos realizados por los Estados miembros para despojar al Mer
cosur de cualquier viso de supranacionalidad^ Los órganos crea
dos son de neto corte intergubernamental y, al parecer, nos
hemos negado claramente a ceder soberanías a instituciones
superiores que las administren en conjunto.
Pero también aparece muy claro que: a) Los destinatarios
del proyecto no son solo los Estados miembros sino, funda
mentalmente, los ciudadanos que los habitan y las empresas
en ellos radicadas. Se trata de edificar un Mercado Común
(art. 1Q, T.A.), para asegurar a los ciudadanos mejores condi
ciones de vida y de progreso (Preámbulo, T.A.). Y un mercado
común, como ya sabemos, implica, entre otras cosas, el ase
guramiento de las libertades de circulación de personas, mer
cancías, servicios y capitales entre los miembros.
b) Que, aunque no se perciba muy claramente, los Estados
partes han cedido parcelas de soberanía a los órganos de la
Comunidad. Es decir, por ejemplo, que ya no son libres de
fijar unilateralmente el arancel externo frente a los terceros
Estados, sino que ahora existe un arancel externo común y
su modificación es solo competencia de las instituciones co
munitarias habilitadas al efecto.
r Para reconocer efectos directos a las normas del Tratado,

habrá que afirmar, como se hace en la UE, que tendrán dicha
virtualidad en tanto y en cuanto contengan un mandato claro,
preciso e incondicionado de hacer o de no hacer determinada
cosa. El efecto directo de las normas primarias no será solo
vertical (invocable por el particular o la empresa frente al Es
tado miembro) sino horizontal (invocable entre los particulares
o empresas entre sQíÊl voto del Dr. Boggiano en la sentencia
“Cafés La Virginia” es por demás clarificador en este sentido.
Invocando nuestro ya conocido precedente del TJCE, “Van Gend
& Loos”, señala, en el considerando 29, que “si bien es evidente
que median diferencias entre el caso reseñado y esta causa
-fundamentalmente la actual inexistencia de un tribunal hu
pranacional en el ámbito de la ALADI destinado a reaolvcti
este tipo de controversias y la eventual distinción entre tra

tados internacionales y derecho comunitario—, ellas no impiden
otorgarle un tratamiento semejante a reclamos como el incoado
por la actora en esta causa, en razón del grado de integración
que entrañan los acuerdos previstos en el artículo 79 del Tra
tado de Montevideo de 1980 respecto de los países que los
suscriben [. . .]. Más aún si se toma en cuenta la reciente firma
del Tratado de Asunción de 1991, que sienta las bases de la
organización del Mercosur, que mantiene a la integración re
gional como un objetivo claro de la política internacional ar
gentina” 3.
Y, efectivamente, en el Tratado de Asunción podemos en
contrar normas a las que es posible reconocerles efectos di
rectos. Por ejemplo la de su artículo 79, que dice: “En materia
de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos
originarios del territorio de un Estado Parte, gozarán, en los
otros Estados Partes, del mismo tratamiento que se aplique
al producto nacional”.
Esta norma establece una regla de igual trato impositivo
para evitar que productos originarios de un Estado miembro,
similares a otros de otro Estado miembro, reciban un trata
miento diferenciado o más gravoso. La obligación que impone
es compleja: por un lado de eliminar cualquier impuesto, tasa
o gravamen interno que derive en ventajas para el producto
nacional respecto del de otros socios (obligación de hacer) y,
por otro lado, la de abstenerse de crear nuevos gravámenes
de los que se deriven las mismas consecuencias (obligación
de no hacer). La norma identifica claramente a los destina
tarios (los “Estados Partes”), es precisa en las obligaciones
que impone y no está sujeta a ninguna condición. Se puede
concluir entonces que tiene efectos directos y que los partí
cula ion pueden invocarla en las jurisdicciones internas para
' AriviArlttM«, mu ombargo, que el Ministro venía refiriéndose a la pri-

m n cin «I«« Ion tmtndos internacionales sobre las leyes internas y que el pre-
cedunltt c i t a d o , y I » conclusión que del mismo deriva, se refiere al efecto
d iro c lo Milu li i n t l t ' M i ' o i i o c o r que “Van Gend & Loos” también examina el as
p e c t o d n lii p r l i m u ' l u Mu quo, como ya se habrá podido comprobar, la apli-
cabiliditd diioi lM • I •'!i'i'to dirocto y la primacía, son conceptos íntimamente
relacionado*
que el derecho que el Tratado contempla sea debidamente re

conocido.
§ 73. C o n c l u s i ó n . — Por todo lo expuesto podemos sos

tener que las normas del Tratado de Asunción son directamente
aplicables, que tienen primacía sobre todo el ordenamiento in
terno, excepción hecha del constitucional, y que tienen efectos
directos en tanto y en cuanto contengan una obligación de
hacer o de no hacer manifestada en términos claros y precisos
y no sujeta a condición.
C ) Las normas de derecho derivado
Como examinamos en el capítulo anterior, el T.A. deter

mina quiénes son los órganos habilitados a dictar las normas
de derecho secundario y su prelación. Además, dice que serán
obligatorias. Resta determinar si son directamente aplicables,
sTtienen primacía sobre las normas internas y si de ellas sur
gen derechos y obligaciones invocables por los particulares y
que las administraciones y jurisdicciones internas tengan el
deber de respetar y garantizar.
§ 74. R e s p e c t o d e l a a p lic a b ilid a d in m e d ia ta . — El Ca

pítulo IV está referido a la “A p lic a c ió n de la s n o r m a s e m a n a d a s
de los ó rg a n o s d e l M e r c o s u r
El artículo 38 dice que “los E s ta d o s P a r t e s se c o m p r o m e te n
a a d o p ta r todas las m e d id a s n ecesarias p a r a a seg u ra r ; en sus
resp ectivo s territorios, el c u m p lim ie n to de la s n o rm a s e m a n a d a s
de lo s ó rg a n o s d e l M e r c o s u r p r e v is to s en el a rtíc u lo 2 de este
P r o t o c o lo ” y además, que ulo s E s ta d o s P a r te s in fo r m a r á n a
la S e c re ta ría A d m in is t r a t iv a d el M e r c o s u r las m e d id a s a d o p
ta d a s p a r a este f i n ”.
Esta norma recuerda otra que ha sido de fundamental
importancia para el desarrollo de las Comunidades Europeas.
Se trata del artículo 59 del T.CE, que dice: “Los Estados miem
bros adoptarán todas las medidas generales o particularon
apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
derivadas del presente Tratado o resultantes de los acto« <!<'
las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última

el cumplimiento de su misión”. Aunque la de nuestro Protocolo
no se refiere a las normas de derecho primario, como sí lo
hace el artículo 5Q del T.CE, parece claro que la obligación
solidaria de su respeto y observancia no puede suscitar dudas
ya que, como vimos, surgen de un compromiso internacional
de carácter imperativo.
El artículo 40 del POP dice: “C o n la fin a lid a d de g a r a n tiz a r
la v ig e n c ia s im u ltá n e a en los E s ta d o s P a r te s de las n o r m a s
e m a n a d a s de los ó rg a n o s d el M e r c o s u r p r e v is to s en el a rtíc u lo
I T de este P ro to c o lo , d e b e rá seg u irse el sig u ie n te p r o c e d im ie n to :
”i ) U n a vez a p r o b a d a la n o rm a , los E s ta d o s P a r te s a d o p -
ta rá rT la s m e d id a s n ecesa ria s p a r a su in c o rp o ra c ió n al o r d e
n a m ie n to ju r í d i c o n a c io n a l y c o m u n ic a r á n las m is m a s a la
S e c re ta ría A d m in is t r a t iv a d el M e r c o s u r ;
”i i ) C u a n d o tod os los E s ta d o s P a r te s h u b ie r e n in fo r m a d o
la in c o rp o ra c ió n a su s resp ectivo s o r d e n a m ie n to s in tern os, J a
S e c re ta ría A d m in is t r a t iv a d el M e r c o s u r c o m u n ic a r á el h ech o
a ca d a E s t a d o P a r t e ;
ni i i ) L a s n o r m a s e n tra rá n en v ig o r s im u ltá n e a m e n te en los
E s ta d o s P a r te s 30 d ía s d esp u és de la fech a de c o m u n ic a c ió n
efectu a d a p o r la S e c re ta ría A d m in is t r a t iv a d e l M e rc o su r, en
los té rm in o s d el lite ra l anterior. C o n ese o b je tiv o , los E s ta d o s
P a rte s , d e n tro d el p la z o m en cio n a d o , d a rá n p u b lic id a d d e l i n i
cio de la v ig e n c ia de las referid a s n o r m a s p o r in te rm e d io de
su s resp ectivo s d ia rio s oficia les
Para decirlo sin tapujos, creo que el artículo 40 es un aten
tado a la viabilidad futura del Mercosur y que, de seguirse
por mucho tiempo más con el procedimiento que describe, el
onfuerzo por construir el necesario mercado común terminará
Minndo, otra vez, una expresión de deseos.
MI POP, como alternativa al principio de la aplicabilidad
imiimmIijiIm. <!»* probada eficacia en Europa, ha optado por el
priin lpío de la a p lica ció n s im u ltá n e a , propio de la mayoría
<1< Inri 111111111«>;t multilaterales. El problema radica en que ade
mán <lt* ilomorur enormemente el proceso de integración (que
requloi f »'I diri mió do unu apreciable cantidad de normas)jcrea
utm aiIimi il i i i.ii nnminclón do inseguridad, ya que un Estado parte,
lu<*K“ do mom ohtfonoMoa trámites internos, incorporará a su
L as r e l a c io n e s entre e l derecho d el M ercosur ... 273
derecho la norma comunitaria sin saber si los demás harán

lo mismo.
Pero, en seguida, aparece el artículo 42 del POP y con
él las preguntas. En efecto, dicho artículo, ya fuera del ca
pítulo de la “Aplicación interna” y dentro del de las “Fuentes
jurídicas del Mercosur” establece que: “Zas normas emanadas
dé los órganos del Mercosur previstos en el artículo 2 de este
Protocolo tendrán carácter obligatorio y, cuando sea necesario,
deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos internos
mediante los procedimientos previstos en la legislación de cada
país” (el destacado me pertenece).
Es decir, que las normas de carácter obligatorio, o sea,
las mismas a las que se refiere el artículo 40, deben ser in
corporadas al ordenamiento interno solo cuando ello usea ne
cesario”. ¿Cómo compatibilizar el artículo 42 con el 40?
La intención del legislador, esencial principio en materia
de hermenéutica legal, permite, en mi opinión, armonizar am
bas disposiciones con el ordenamiento jurídico del Mercosur
en su totalidad y con las demás normas que integran nuestro
ordenamiento jurídico interno, sin forzar su letra ni su espíritu.
La finalidad de los Estados miembros ha sido la de cons
tituir un mercado común, objetivo clave de la política de todos
y cada uno de los contratantes. Este mercado común debe ase
gurar a las partes, en condiciones de igualdad y de recipro
cidad, la libre circulación de las mercaderías y de los factores
de producción. Para ello el T.A. y sus acuerdos modificatorios
establecen un sistema institucional y jurídico. Las institucio
nes que se crean están habilitadas a dictar normas que son
obligatorias para los socios.
El Tratado establece que algunas normas deben ser in
corporadas y que otras no precisan de ningún acto de incor
poración para desplegar sus efectos. Habrá que descubrir, en
tonces, cuáles son las normas que no necesitan ser incorporadas.
Creo que la norma secundaria solo necesita ser incorporada
cuañ3o exige un desarrollo posterior, es decir, cuando no es
clara y precisa o está sujeta a condiciones; £_que no requiere
de actos de incorporación en caso contrario.
Así, deberá entenderse que las normas que reúnen las ca
racterísticas que las dotan de efectos directos y las hacen
invocables por todos y cada uno de los destinatarios del proyecto
IB. F m k u n »
de integración, son directamente aplicables en los Estados

miembros.
§ 75. R e s p e c t o d e l a p r i m a c í a . — partir de la sanción

del artículo 75, inciso 24, de la Constitución nacional, no pue
den caber dudas, en la Argentina, de que las normas derivadas
de los órganos del Mercosur prevalecen sobre las leyes internas:
“las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía su
perior a las leyes”.
Me hago cargo de esta afirmación y de lo que ello implica.
Es decir que, como vimos que ha pasado en Europa, surge la
necesidad de “legitimar democráticamente” el derecho secundario
con la intervención de un órgano legislativo comunitario que rep
resente los intereses de los ciudadanos. Sería preciso entonces
crear un Congreso o Asamblea del Mercosur al que se le dé
participación en las tareas de elaboración normativa.
§ 76. R e s p e c t o d e l e f e c t o d i r e c t o . — El artículo 42 del

POP dice que los actos típicos del Mercosur son obligatorios.
Bien, pero ¿para quién?
No olvidemos que en este tipo de procesos, de evolución
continua, se van creando, día a día, vínculos y relaciones cada
vez más estrechas entre los miembros (Estados participantes)
pero también entre los destinatarios de la actividad (las per
sonas físicas y jurídicas). Dé ello se trata. Tampoco olvidemos
que las normas derivadas de la Comunidad (y también las
originarias) crean no solo obligaciones sino también derechos
y que, tanto unos como otros, afectan directamente a los súb-
ditoH de los Estados.
A h í , no parece razonable que si una norma comunitaria
do dorocho derivado obliga a los Estados parte a eliminar cual
q u i e r medida obstaculizadora de los intercambios intracomu-
nituríoH, un agente del mercado, empresa o particular, se vea
impedido d e invocarla para ejercitar su derecho a circular li
b r e m e n t e ' |x>t el espacio común o de hacer circular una mer-
cuncíii o un nervicio, atacando cualquier normativa contraria
omamulii «1»’ mu Kmtado de origen o de otro Estado parte.
Pot ew«*, eren q u e Iiih decisiones, las resoluciones y las di-
rectlvriN, ereuti dei erhuH y obligaciones, tanto para los Estados
L as r e l a c io n e s entre el derecho del M ercosur .. . 275
miembros como para sus ciudadanos que los poderes internos

del Estado tienen la obligación de garantizar. Ello, en tanto
Y~eñ cuanto dichas normas sean claras, precisas e incondicio-
nadas o cuando el Estado parte obligado no desarrolle, en tiem
po oportuno, la norma confirente de derechos u obligaciones
en su derecho interno4. Es decir que las normas típicas, do
tadas de las características apuntadas, tienen efectos directos.
/ § 77. C o n c l u s ió n . — Las normas de derecho derivado del

Mercosur tienen aplicabilldad inmediata y efectos directos, en
tánto contengan un mandato claro y preciso que no esté so
metido a condición. Las normas obligatorias dictadas por los
“órganos del Mercosur prevalecen sobre la legislación interna.
Ya imagino algunas de las-críticas que esta tesis acarreará.
Seguramente surgirán, por ejemplo, preocupaciones derivadas
de las dificultades para los demás Estados miembros de una
interpretación similar (porque no tienen constituciones adap
tadas para el proceso de integración o una Corte Suprema
tan progresista como la nuestra); ello, se dirá, nos colocará
en desventaja respecto de nuestros socios comunitarios. Solo
puedo decir que los compromisos internacionales están para
ser cumplidos por nosotros y también por los demás. Si nues
tros socios incumplen el derecho comunitario, nos quedará la
vía del reclamo internacional que hubiera que realizar, pero,
por nuestra parte, habremos honrado nuestros compromisos
internacionales como se debe.
D) Anexo práctico
Sección 1
FUENTES NORMATIVAS
a) Tratado de Asunción: Preámbulo y artículos 1, 2, 4,

7, 10, 13, 16, 21.
b) Protocolo de Brasilia: Artículo 19.
4 U tilizaría para ello los mismos criterios que el TJCE ha d e sa rr o ll a do

en la Com unidad Europea.
c) Protocolo de Ouro Preto: Artículos 1 a 3, 8 a 10, 14

a 16, 19, 20, 37 a 40, 42, 47.
Sección 2
Sentencia de la CSJN del 13 de octubre de 1994, “Cafés

La Virginia S.A. s/ apelación, por denegación de repetición*
(ED, t. 160, p. 246).
"c o n s id e ra n d o : [. . .] 5. Que la primera cuestión consiste en di
lucidar si se ha producido una auténtica colisión entre las disposi
ciones de un tratado internacional y la norma que emana de una
resolución ministerial.
Corresponde señalar que no se halla controvertido que la mer
cadería correspondiente al despacho 92.251 -u n a partida importada
para consumo de café crudo verde en grano, originario del B r a s il-
se encuentra comprendida en los productos cuyo tratamiento aran
celario fue negociado en el acuerdo de renegociación de las concesiones
otorgadas en el período 1962/80 (acuerdo de alcance parcial n9 1),
suscripto entre la Argentina y el Brasil el 30 de abril de 1983 (en
vigencia al tiempo de producirse el despacho a plaza que interesa
en este litigio), dentro del marco de acuerdos internacionales con
templados en la Sección III del Tratado de Montevideo de 1980 (arts.
7® y ss.). P ara tal producto, el acuerdo n9 1 prevé un ‘gravamen re
sidual’ del 0 %, que significa el compromiso de no establecer impuestos
-cualquiera que fuese su denominación- por encima del nivel previsto
(en el caso, del 0 %). Por su parte, la resolución dictada por el M i
nistro de Economía el 26 de febrero de 1986 aclara, en su artículo
1 “, el incremento de preferencias porcentuales dispuesto por la an
terior resolución 476/85 y en su inciso 29 -q u e es el que interesa
en la cau sa- establece que ‘las importaciones de mercaderías am
paradas por instrumentos de negociación [.. .] que prevean gravá
menes residuales, estarán sujetas al pago de un derecho de impor
tación adicional del 10 % hasta el 31 de marzo de 1986\ Posterior
mente, mediante la resolución del mismo ministerio n9 258/86, la
modidu lúe prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1986.
<1 IJtie la interpretación que propone el recurrente del Tratado
que esl nlilerr I j i Al «ADI y del acuerdo de alcance parcial n9 1 [. . .]
no Niit'H1' •'* de lu letra del artículo 47 del Tratado de Montevideo
de 10HO pimili'Mwln en su contexto, ni de su espíritu. En efecto, los
tratados deben *««•»• Interpretados de buena fe -artículo 31, inciso l v
de la (ionvonrtrin «I«' Vlenn sobre Derecho de los Tratados, aprobada
L as r e l a c io n e s entre el derecho del M ercosur ... 277
por ley 19.865 [. . . ] - y desde esta pauta hermenéutica esencial no

es coherente sostener que el Tratado solo consagra un compromiso
ético pero no jurídico, una expresión de buena voluntad de los países
signatarios para ‘tratar de aplicar’ ventajas, favores, franquicias, et
cétera. Por el contrario, el Tratado habla de los ‘derechos y obliga
ciones’ que se establecen en los acuerdos de alcance parcial, de pro
cedimientos de negociación y de revisión periódica -q u e no tendrían
sentido si los compromisos asumidos solo fueran éticos- y de cláusulas
de salvaguardia y de denuncia, lo cual desvirtúa la tesis de la com
patibilidad entre el marco vinculante del Tratado y la modificación
natural de los beneficios negociados (arts. 79 y 99, Secc. III, Cap. II).
El artículo 63 (disposiciones finales) del Tratado de Montevideo de
1980 permite descartar sin mayores argumentos la inteligencia que
el recurrente otorga a la ‘flexibilidad’ como principio rector del sis
tema. En efecto, la citada norma regula el mecanismo para ‘desli
garse’ del Tratado, para formalizar la denuncia y para suprimir la
vigencia de los derechos y obligaciones emergentes de un acuerdo
de alcance parcial respecto de un país miembro denunciante. [. . .]
8 . Que en atención a la imperatividad de los compromisos asu
midos por nuestro país en el marco del acuerdo de alcance parcial
n® 1 , la norma m aterial contenida en el artículo 2 e de la resolución
ministerial 174/86 entra en abierta colisión con la norma material
que surge del Tratado binacional. L a aplicación por los órganos del
Estado argentino de una norma interna que transgrede un tratado
-adem ás de constituir un incumplimiento de una obligación inter
nacional- vulnera el principio de la supremacía de los tratados in
ternacionales sobre las leyes internas (CSJN, ‘Fibraca Constructora
S.C.A. c/Comisión Técnica Mixta de Salto Grande’, 7/7/93, E D , t. 154,
p. 161; arts. 31 y 75, inc. 2 2 , Const. nac.).
9. Que lo afirmado por esta Corte en la causa citada [. . .1 - y
que modifica la doctrina de F a llo s , 257:99, y 272:7- en el sentido
de que el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados impone a los órganos del Estado argentino -u n a vez
resguardados los principios de derecho público constitucionales- ase
gurar la primacía a los tratados ante un conflicto con una norma
interna contraria, pues esa prioridad de rango integra el orden ju
rídico argentino y es intocable con sustento en el artículo 31 de la
Carta Magna, bastaría jara rechazar el agravio del Fisco nacional.
Pero es pertinente precisar las consecuencias que tal posición
comporta desde el punte de vista de la validez constitucional de la
delegación de funciones que consagran los artículos 664 y 665 dol
Código Aduanero, cuya interpretación también se ha controvertido
en autos.
10. Que es indudable que la facultad de imponer gravámenes

y contribuciones corresponde al Congreso de la Nación (arts. 17 y
52, Const. nac.) y que este principio de legalidad fiscal determina
que el poder administrador no pueda recaudar ninguna contribución
que no haya sido creada por acto legislativo formal. Sin embargo,
se acepta que el legislador confiera cierta autoridad al Poder Ejecutivo
o a un cuerpo administrativo a fin de reglar pormenores de la obli
gación tributaria, siempre que la política legislativa haya sido cla
ramente establecida [. ..]. Esta delegación impropia se concreta en
el art. 664 de la ley 22.415 que autoriza al Poder Ejecutivo al ejercicio
de facultades delegadas dentro de la orientación prefijada por la ley.
Ahora bien, según lo expresado, el legislador no tiene atribución
para modificar un tratado por ley y si bien podría dictar una ley
que prescribiese disposiciones contrarias a un tratado, o que hiciese
imposible su cumplimiento, ese acto legislativo comportaría una
transgresión al principio de la jerarquía de las normas (art. 31, Const.
nac.) y sería un acto constitucionalmente inválido.
Habida cuenta de que el legislador no puede delegar una facultad
que no tiene, desde el punto de vista de la legitimidad de una de
legación siempre está presente -lo diga la norma delegante en forma
expresa o n o - esa directiva de que ni una ley ni otra norma de rango
inferior puede violar un tratado internacional.
1 1 . Que lo anterior significa que es irrelevante discutir el al
cance de la limitación contenida en el artículo 665 del Código adua
nero pues es un principio implícito que todas las facultades que delega
el legislador deberán ejercerse ‘respetando los convenios internacio
nales vigentes’. Visto desde otra óptica, la participación del Congreso
en el acto complejo federal que culmina con la aprobación y ratifi
cación de un tratado (arts. 75 inc. 22, y 99, inc. 1 1 , Ley Fundamental),
comporta siempre la exigencia de una directiva política que queda
incorporada en todo acto de delegación y en el ejercicio de la facultad
delegada.
En conclusión, la resolución ministerial 174/86 constituye, en
este orden de ideas, un acto ilegítimo de ejercicio de atribuciones
f u o r a dul marco jurídico de la delegación y ello es definitivo para
f u n d a r el rechazo del recurso del Fisco nacional.
1 2 . Quo, en su memorial [. . . ] Cafés L a Virginia S.A. se agravia
do In resolución dictada en Cám ara respecto del cobro del gravamen
GHtnhlorido « m i el art. l u del decreto 179/85, en ejercicio por parte
del INmIi i l'.Jooutivo de facultades impositivas delegadas por el art.
2¡l <!i» In Iny 2'A 101. Argumenta que no es posible suponer'que el
legittliidor linyn cometido la inconsecuencia de obviar el acuerdo de
alcnnr" pimin! ii" I colobrado con el Brasil y que, por tanto, la única
intorprulitcirin posible do aquella norma es la que deja a salvo lo
atinente a mercaderías importadas para el consumo pero al amparo

de negociaciones bilaterales, como el Convenio con el Brasil, bajo el
régimen del arancel residual del 0 %, que constituye una norma bi
lateral especial. Aduce que la ilicitud reside en el decreto que ha
omitido exceptuar de la regla general -le y 23.101- las mercaderías
comprendidas en el marco de los beneficios de la A L A D I ‘excediendo
toda interpretación razonable de la delegación contenida en el artículo
23 de la ley 23.101’. [. . .]
14. Que el gravamen destinado a la formación del Fondo N a
cional de Promoción de Exportaciones fue sometido por el legislador
(art. 23, ley 23.101) a las previsiones del art. 761 de la ley 22.415,
es decir, asimilado a un tributo con afectación especial. En sus efectos
-d e ser aplicado a las mercaderías que están involucradas en el sub
l i t e - constituiría una ‘restricción no arancelaria’, que habría podido
ser objeto de una previsión específica en el acuerdo de alcance parcial
celebrado con Brasil en el marco de la A L A D I (art. 99, inc. g, Tratado
de Montevideo de 1980). Sin embargo, tal norma no fue adoptada
y la directiva del Tratado es que ‘se tendrán en cuenta las disposi
ciones que establezcan los países miembros en las respectivas m a
terias, con alcance general’ (inc. g, cit.).
15. Que la ley 23.101 crea el gravam en sobre las ‘importaciones
realizadas bajo el régimen de destinación definitiva de importación
para el consumo’ (art. 23). U n a primera interpretación permitiría
considerar comprendido en el ámbito materia de aplicación del a r
tículo, el ingreso al país de café crudo (verde) en grano originario
de Brasil.
Ello comportaría sostener que el legislador argentino ha dictado
una norma que contradice el régim en de beneficios negociados en
un acuerdo internacional; dicho en otros términos, que ha incurrido
en una transgresión a un tratado internacional y que la aplicación
de esa norma colisiona con otra de rango superior y debe ser dese
chada por incompatible con el principio de supremacía de los tratados
sobre las leyes internas (arts. 31 y 75, inc. 22, Const. nac.).
16. Que de conformidad con el principio esencial en materia
de hermenéutica legal que consiste en dar pleno efecto a la intención
del legislador, tendiendo a arm onizar la ley de que se trate con el
orden jurídico restante j con los principios y garantías de la Cons
titución nacional, a fin deevitar su invalidez [. . .] corresponde admitir
el agravio de la actora pues la interpretación valiosa es la que, sin
forzar la letra ni el espíritu de la norma, mejor favorece su compa-
tibilidád constitucional. En efecto, la ley 23.101 no consideró explí
citamente la mercadería amparada por tratados internacionales. Por
ello no es posible tomarlaen cuenta com o‘disposición de la respoctivi»
materia* a los efectos del artículo 9Q, inc. g, in fine , del Trnüulo (Ir
Montevideo de 1980. Ese silencio no puede, pues, interpretarse como

una voluntad de gravar incluso las importaciones sobre las merca
derías amparadas por acuerdos internacionales en violación de estas,
propósito que estaría en pugna con los objetivos expresados en los
debates parlamentarios que precedieron al dictado de la norma. [. . .]
17. Que cabe concluir que ni la ley 23.101 ni el decreto 179/85
abarcan en su ámbito de aplicación material al producto negociado
en el acuerdo de alcance parcial n 9 1 y que, en consecuencia, no
justifican el cobro de derechos pretendidos por ese concepto por el
Fisco nacional, que debe ser condenado a restituir los importes per
cibidos. [. . .]
Por ello, se confirma el fallo apelado en lo atinente al agravio
del Fisco nacional y se lo revoca respecto del agravio de Cafés L a
Virginia S.A. En consecuencia se ordena la devolución de la suma
pagada en concepto de gravamen Fondo ley 23.101 [. . .]. Con costas.
Augusto Belluscio, Ricardo Levene (h.), Julio Nazareno, Eduardo Mo-
liné O ’Connor (en disidencia), Guillermo López, Antonio Boggiano (se
gún su voto), Gustavo A. Bossert.
Voto del Dr. A ntonio B oggiano: [. . .]
6. Que son múltiples las cuestiones que deben resolverse. En
primer lugar, si el acuerdo n9 1 constituye para la Argentina una
obligación internacional y, en caso afirmativo, determinar cuál sea
el alcance con relación a ella de la resolución 174/86 y de la ley
23.101. En segundo término si el país puede apartarse unilateral
mente de un compromiso internacional por medio de una norma in
terna. Por último, y en inmediata vinculación con ello, si ante el
incumplimiento de un acuerdo internacional por los órganos ejecutivo
0 legislativo, los tribunales argentinos pueden prevenir las conse
cuencias de un ilícito internacional y aplicar prioritariamente la nor
ma internacional.
Dado que al dictarse esta sentencia se halla en vigencia la re
forma constitucional sancionada el pasado 2 2 de agosto, conviene acla
rar que, no obstante, el caso está regido por el texto anterior a dicha
reforma on razón del momento de los hechos relevantes de la litis.
1 I
10. Que la elucidación de la cuestión relativa a si los compro-
miHON uMumidoB on el marco de la A L A D I tienen un alcance pleno
o atenuado, mí non obligaciones o sugerencias, es de capital impor
tancia, por Iji oxtroma gravedad que revestiría que el máximo Tri
bunal de» Juatioia do la Nación establezca como doctrina la inexis
tencia d«' imprnitividad de los compromisos de nuestro país con po
tencian «'xlrnnJiMna que, por no tener mayor rigor para una parte
que puní Ijin oirán, no podrían, según esta tesis, ser invocados por
la Rnpübllca Argentina para reclamar cumplimientos de los demás
países firmantes. Como dijera A lb e r d i, al referirse a los tratados:

‘Cuantas más garantías deis al extranjero, mayores derechos asegu
rados tendréis en vuestro país ’ (Bases . . ., Eudeba, Buenos Aires, 1966
p. 69). En efecto, la capacidad de nuestro país y de sus ciudadanos,
de exigir el cumplimiento obligatorio de compromisos, depende di
rectamente de que se les reconozca imperatividad, de modo que re
chazar esta demanda sobre la base de que el Estado argentino pudo
apartarse de un acuerdo de alcance parcial por no ser más que in
dicativo supone un anuncio con consecuencias que van mucho más
allá de la composición de la presente litis, y que no se detienen en
la época a la que ella se refiere.
1 1 . Que, en efecto, la República Argentina no ha denunciado
el Tratado de Montevideo de 1980. E l Mercosur, con ser complejo
y de metas cimeras, se adecúa a las previsiones del artículo 79 de
dicho Tratado, relativo a los acuerdos de alcance parcial, y prevé
expresamente reglas para el cumplimiento de las cargas que a dichos
acuerdos son impuestas; por ejemplo, está abierto a los demás miem
bros de la A L A D I (cfr. art. 9Q, inc. a, del Tratado de Montevideo de
1980 y art. 20 del Tratado de Asunción de 1991). En el mismo orden
de ideas, cabe tener en cuenta el consid. 49 del Tratado de Asunción
que encuadra al Mercosur en los objetivos de la A L A D I, así como
los arts. 49, 59, 11 y 12 del Anexo I que establecen reglas para las
relaciones con otros acuerdos de alcance parcial celebrados dentro
del marco del Tratado de Montevideo. En tales condiciones, parece
claro que la tesis propugnada por el representante del Fisco también
resultaría aplicable a las ‘obligaciones’ contraídas en el marco del
Mercosur.
No vaya a ocurrir que, al tiempo de disponernos a construir la
cúpula, debilitemos los cimientos.
12. Que la inteligencia del artículo 47 del Tratado de Montevideo
ensayada por el Fisco es incorrecta pues, tal como lo destaca la actora
en su contestación del recurso extraordinario, la norma no se refiere
a los derechos de importación cuando alude a ‘los tributos u otras
medidas internas’. Abarca, en cambio, las restricciones precisamente
no arancelarias por medio de las cuales indirectamente se pudieran
afectar los acuerdos internacionales. A ellas se refiere también el
artículo 46 del Tratado cuando establece que: ‘En materia de im
puestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios
del territorio de un país miembro gozarán en el territorio de los demás
países miembros de un tratamiento no menos favorable al que se
aplique a productos similares nacionales’. En el caso de los productos
aludidos por esta norma, que cuentan con similares nacionales, ho
establece una regla de igual trato impositivo, para evitar la afectación
referida. En cambio, para la s mercaderías que no sean producida«
o no se produzcan en cantidades sustanciales en el territorio del país

(art. 47, cit.) dado que la comparación con un producto nacional es,
por definición, imposible, se establece una solución diferente. Se dis
pone que las partes tratarán de evitar que los tributos u otras medidas
internas que se apliquen deriven en la anulación o reducción de cual
quier concesión o ventaja obtenida por cualquier país miembro como
resultado de las negociaciones respectivas. Por ejemplo, un impuesto
que grave exclusivamente mercaderías mencionadas en el artículo
47, puede servir de subterfugio para desvirtuar las ventajas acordadas
en sede internacional. P ara la determinación de la real incidencia
económica de una medida interna de esa naturaleza sobre dichas
ventajas, el Tratado prevé el siguiente mecanismo: ‘si un país miem
bro se considera perjudicado por las medidas mencionadas en el pá
rrafo anterior, podrá recurrir al Comité con el fin de que se examine
la situación planteada y se formulen las recomendaciones que co
rrespondan’ (art. 47, párr. 2e).
13. Que prueba de que los artículos examinados no se refieren
a los derechos de importación cuando hacen similar alusión a ‘im
puestos, tasas y otros gravámenes internos’ (art. 46) y a ‘los tributos
u otras medidas internas’ (art. 47) es que, de lo contrario, el primero
de ellos vendría a impedir toda negociación sobre derechos de im
portación superiores al 0 % En efecto, no es difícil advertir que, en
la inteligencia que se rechaza, solo negociando en ese nivel sería
factible acordar igual tratamiento tributario a una mercadería im
portada que a otra análoga nacional, ya que sobre esta última, como
es obvio, no recaen derechos de importación y, entonces, cualquier
arancel mayor al 0 % que se aplicase a la primera violaría el Tratado.
Si, como se percibe, la consecuencia es inadmisible es porque también
10 oh la interpretación de la que deriva. Y si la conclusión resultara
clara on ol sentido de que el artículo 46 no ha podido aludir a los
doradlos de importación con su referencia a los gravámenes ‘internos’,
oh legítima igual comprensión en relación con lo que establece, con
imroju terminología, el artículo 47.
14 Qu<\ además, esta inteligencia es la que mejor se adecúa
11 Im rngln Mftumida por nuestro país según la cual los tratados deben
un inii'i prt’Udos y cumplidos de buena fe (cfr. art. 31 inc. I 9, y 26,
Cnnv di* Vloiia). En este orden de ideas cabe atender a que, como
principio, <l«< Iii naturaleza de un tratado concretar compromisos
y no i'iitihHm huonos propósitos. N ada hay en el Tratado de Mon-
UivIdiHi i|i< linio quct haga pensar que este escapa a esta caracteri-
zaoirin Ante« lilon, «*l artículo 7°, al explicitar el contenido de los
acuerdo* »1»' ni» mir«« parcial -categoría a la que pertenece el acuerdo
nw I ««nli«' AiK'oitlnii y liranil- se refiere a derechos y obligaciones.
A mu vi»*, ni milenio Mu trntubloce, on su inciso d, que dichos acuerdos
L as r e l a c io n e s entre e l derecho del M ercosur ... 283
contendrán procedimientos de negociación para su revisión periódica

a solicitud de cualquier país miembro que se considere perjudicado
y, en su inciso g, que podrán incluir normas específicas sobre retiro
y renegociación de condiciones y denuncia.
Estas disposiciones perderían toda virtualidad y sentido si las
partes pudieran unilateralmente desligarse de su vínculo mediante
normas de derecho interno.
15. Que cabe concluir, entonces, respecto de la primera cuestión,
que el cumplimiento del contenido del acuerdo nQ1, constituye para
la Argentina una obligación internacional.
Corresponde, a continuación, determinar el alcance de la reso
lución 174/86 y de la ley 23.101 con relación a ella. L a dilucidación
de este delicado asunto debe realizarse con suma cautela pues puede
comprometer la responsabilidad del Estado argentino, por lo que debe
guiarse por una pauta interpretativa fa vor tractatus : si existen varias
interpretaciones posibles de una norma internacional relacionada con
un tratado internacional, debe elegirse aquella que deje a salvo el
cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas; solo si
la colisión con el tratado fuera inevitable y palm aria debe estarse
a la hipótesis de su incumplimiento, con las consecuencias que ello
entraña.
16. Que el artículo 2- de la resolución del Ministerio de Economía
174/86 establece que las importaciones de mercaderías am paradas
por instrumentos de negociación previstos en la A L A D I que prevean
gravámenes residuales estarán sujetas a un derecho de importación
adicional del diez por ciento. N o cabe duda, en tales condiciones,
de que la mercadería de que se trata en autos se halla comprendida
por los términos de la resolución. [. . .1 También resulta claro e ine
vitable que, dado que dicha mercadería gozaba de un gravam en re
sidual del cero por ciento [. . .] la resolución ministerial constituye
una violación de aquel y un incumplimiento de la obligación inter
nacional contraída por nuestro país.
17. Que el artículo 23 de la ley 23.101 de promoción de las
exportaciones faculta al Poder Ejecutivo Nacional a imponer un gra
vamen de hasta cincuenta centésimos por ciento (0,50 % ) sobre las
importaciones realizadas bajo el régim en de destinación definitiva e
importación para el consumo, con destino al Fondo Nacional de Pro
moción de Exportaciones [...]. El Poder Ejecutivo ejerció la facultad
otorgada mediante el dictado del decreto 179/85 y no incluyó a la
mercadería de que se tra ta en autos entre las excepciones al gravamen
[. ..]. Parece claro entonces que el impuesto creado por el Congreso,
al referirse con carácter general a las importaciones realizadas ‘bajo
el régimen de destinación definitiva de importación para el conHumo'
comprende al café crudo verde originario del Brasil que fu o objeto
del acuerdo nQ1 [. . .]. Cabe señalar que [. . .] no se efectuó en el

acuerdo ns 1, ni en los protocolos que lo modificaron y prorrogaron,
reserva alguna respecto de la aplicación, por parte de la Argentina,
del tributo creado por la ley 23.101 [. . .] y ello a pesar de que el
art. 9-, inc. g, del Tratado de Montevideo establece que los acuerdos
de alcance parcial podrán contener normas específicas sobre restric
ciones no arancelarias. Por tanto, la inevitable aplicación en el caso
del gravamen aludido conllevaría igual consecuencia que la referida
en el considerando anterior: incumplimiento del compromiso inter
nacional que la Argentina asumió al celebrar el acuerdo.
18. [. . .] cabe examinar si la alegada posibilidad de apartarse
de un compromiso internacional surge de alguna otra regla o principio
de nuestro ordenamiento y, en particular, analizar la cuestión en el
ámbito de los convenios en materia arancelaria [. . .].
19. Que al respecto, la Cám ara de Apelaciones sostuvo -sobre
la base del art. 31, Const. n ac.- que los tratados poseen igual je ra r
quía normativa que las leyes nacionales y que, por lo tanto, el país
puede modificar unilateralmente los tratados internacionales de los
que sea parte, mediante una ley del Congreso. Y declaró [. . .] la
validez de la ley 23.101 [. . .] aplicando implícitamente el principio
según el cual, a igualdad de rango, prevalece la norma posterior.
20. Que la citada tesitura adoptada por la Cám ara fue sostenida
por esta Corte en F a llo s , 257:99 y 271:7 [. . .].
21. Que si bien es cierto que la solución del problema de la
relación entre el derecho interno argentino y los tratados interna
cionales remite a la organización constitucional del país [. . .] no lo
es que del enunciado del artículo 31 de la Constitución nacional se
siga que un tratado puede ser derogado por una ley posterior, pues
los tratados no son leges, en el sentido del adagio latino. En efecto,
como afirmó John Jay, con referencia al artículo V I de la Constitución
do los Estados Unidos [. . .] antecedente directo de nuestro artículo
31: 'Otros, aunque conformes con que los tratados se celebren de la
manera propuesta no lo están con que se les considere como la Ley
Suprema do la Nación. Sostienen y hacen profesión de creer que
I o h tratado!, como los demás actos de una Asam blea Legislativa, de
berían poder rovocarse cuando parezca conveniente. Esta idea parece

Hor nueva y original en nuestro país, pero tanto pueden surgir nuevas
verdades como nuovos errores. Estos señores harían bien en refle
xionar (|Uo ni tratado os solo otro nombre que se aplica a un contrato,
y (jun Moría Impolible oncontrar una Nación dispuesta a celebrar cual
quier nmtrato con nonotros, que los comprometiera a ellos de modo
abHolulii v " noMotroM n o I o tanto tiempo y hasta el grado que se nos
antojara l.<> < qvin limón la« loyos pueden, sin duda alguna, enmen
darla« o diwoKnrlm», y Inmpoco He discute que quienes hacen los tra
L as r e l a c io n e s e n t r e el derecho del M ercosur . . .
tados pueden alterarlos o cancelarlos; pero no olvidemos que loa tra

tados están hechos no solo por una de las partes contratantes sino
por las dos y, consiguientemente, que así como el consentimiento de
ambas es indispensable para su conclusión original, así también lo
es siempre para alterarlos o cancelarlos’ {E l Federalista , México, Fon
do de Cultura Económica, 1974, nQ64, p. 275).
22. Que a diferencia de lo que sucede con otras constituciones
más modernas, la Argentina no ha resuelto explícitamente lo atinente
al emplazamiento de los tratados en el ordenamiento jurídico limi
tándose a declarar, en el artículo 31 que, junto con la Constitución
y las leyes de la Nación, constituyen la Ley Suprema de la Nación.
Sin embargo, tanto el lenguaje creado por el constituyente como el
mecanismo diseñado para la celebración de los tratados, permiten
sostener las afirmaciones transcriptas ut supra. Así, ante la ausencia
de una indicación expresa en contrario, es razonable atribuir al tér
mino ‘tratado’, mencionado en los artículos 27; 31; 67 inc. 19; 86,
inc. 14 y 100, su significado habitual y profundo, recordado en la
frase de Jay, que excluye -e n principio- la posibilidad de que una
de las partes lo derogue o revoque unilateralmente sin que ello cons
tituya un incumplimiento del mismo. [.. .]
23. Que desde esta perspectiva, cobra pleno sentido el meca
nismo diseñado por el constituyente para la celebración de acuerdos
internacionales, pues la complejidad de su articulación contribuye
al mantenimiento de los vínculos asumidos. En efecto, un tratado
internacional [. . .] es orgánicamente federal. [. . .]
24. Que, además, en el plano internacional, la Convención de
Viena sobre Derecho de los Tratados [. . .] confiere expresamente pri
macía al derecho internacional convencional sobre el interno. Ahora
esta prioridad de rango integra el ordenamiento jurídico argentino.
Esta convención [. . .] ha alterado la situación del ordenamiento ju
rídico argentino, contemplada en los precedentes fallos [. . .1 pues ya
no es exacta la proposición jurídica según la cual no existe fundamento
normativo para acordar prioridad de rango al tratado sobre la ley
[. . .1. Tal fundamento normativo radica en el artículo 27 de la Con
vención de Viena. [. . .]
25. Que la necesaria aplicación del artículo 27 de la Convención
de Viena impone a los órganos del Estado argentino dar prioridad
a un tratado internacional ante un eventual conflicto con una norma
contraria que equivalga a su incumplimiento [. . .]. Sin perjuicio, cla
ro está de la supremacía constitucional, asegurada, en general, por
su tipología rígida (art.30, Const. nac.) y respecto de los Tratadow
por el artículo 27 [. . .]. Principios cuyo resguardo también se hallaría
asegurado por la propia Convención de Viena, en cuanto establon«
en su artículo 46 la nulidad de un tratado celebrado por un patn n»
violación manifiesta de una norma de importancia fundamental de

su derecho interno. [. . .]
26. Que, además, el artículo 27 de la Convención de Viena cons
tituye la necesaria consecuencia de un principio crucial del derecho
de gentes -q u e rige también en el ámbito contractual interno-, de cuya
efectiva vigencia depende en buena medida la subsistencia de las
relaciones internacionales: los pactos se hacen para ser cumplidos;
pacta sunt servanda, en los términos del conocido aforismo latino [.. .].
Este principio tuvo recepción normativa expresa en el artículo 26
de la Convención, que dice: ‘Todo tratado en vigor obliga a las partes
y debe ser cumplido por ellas de buena fe’. A l ser un tratado un
acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, carece
de sentido postular, como principio general, la posibilidad de su re
vocación unilateral. Esta, entraña incumplimiento del acuerdo, con
la consiguiente responsabilidad por los daños. Con excepción, como
es lógico, de los supuestos en que el propio derecho internacional
autoriza a dar por terminado un tratado, verbigracia como conse
cuencia de su violación por una de las partes, imposibilidad subsi
guiente de cumplimiento, o cambio fundamental de las circunstancias
(arts. 60, 61 y 62, Conv. de Viena [. . .]).
27. Que lo expuesto en los considerandos precedentes resulta
acorde con las exigencias de cooperación, armonización, e integración
internacionales que la República Argentina reconoce, y previene la
eventual responsabilidad del Estado por los actos de sus órganos in
ternos. [. . .1
28. Que no escapa a la consideración de esta Corte el hecho
de que la actor a en este juicio es una empresa argentina, ni que la
República Federativa del Brasil ha sido ajena al desarrollo de esta
causa. Pero no cabe duda de que este país - y sus em presas- se
verían indirectamente afectados si se aplicaran al caso de autos las
normas cuestionadas por la repercusión que ello seguramente tendría
en el intorcambio comercial con la Argentina, que el acuerdo n9 1
procura resguardar y fomentar. Por ello, el reconocimiento en cabeza
de los importadores amparados -au n qu e no se los mencione- por el
acuerdo, cuya vigencia y operatividad no fueron cuestionados en nin
guna instancia, es coherente con la finalidad de constituir un mercado
común latinoamericano, expresada en el artículo l 9 del Tratado de
M o n te v id e o de 1980.
29 . Que a igual conclusión arribó, en el derecho comparado, el
Tribunal <lc* Justicia de las Comunidades Europeas respecto de un
tema (|iie gunula cierta analogía con el presente: el de la invocación
dirocta de lim normas comunitarias por los particulares ante los tri
bunales n ac io n a le s (cfr caso 'Van Gend & Loos’ [. . .]). [. . .]
Si bien es evidente que median diferencias entre el caso reseñado

y esta causa -fundam entalm ente la actual inexistencia de un tribunal
supranacional en el ámbito de la A L A D I destinado a resolver esto
tipo de controversias y la eventual distinción entre tratados inter
nacionales y derecho comunitario-, ellas no impiden otorgarle un tra
tamiento semejante a reclamos como el incoado por la actora en esta
causa, en razón del grado de integración que entrañan los acuerdos
previstos en el artículo 7Qdel Tratado de Montevideo de 1980 respecto
de los países que lo suscriben, es decir, en lo que al caso respecta,
la Argentina y Brasil. M ás aún si se toma en cuenta la reciente
firma del Tratado de Asunción de 1991, que sienta las bases de or
ganización del Mercosur, que mantiene a la integración regional como
un objetivo claro de la política internacional argentina.
30. Que en el ámbito de los acuerdos internacionales sobre los
derechos de importación, el Código Aduanero contiene una regla que
se adecúa armoniosamente con el artículo 27 de la Convención de
Viena y con los principios que lo sustentan. En efecto, después
de otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de establecer o modificar
derechos de importación con el objeto de cumplir determinadas metas
políticas que se enumeran (art. 664, aparts. I 9 y 29), el legislador or
denó que: ‘las facultades otorgadas en el apartado l 9 del artículo
664 deberán ejercerse respetando los convenios internacionales vi
gentes’.
31. Que en virtud de lo dispuesto por el artículo 27 de la Con
vención de Viena y, concordantemente y con mayor precisión con re
lación al caso de autos, por el art. 665 del Código Aduanero, la reso
lución 174/86 del Ministerio de Economía no puede aplicarse al su b
lite en la medida que supone una patente contradicción con el acuerdo
n9 1 entre la Argentina y Brasil [. . .]”.
Sección 3
PR E G U N T A S Y E J E R C IC IO S
1. Identifique en el T.A. y en sus instrumentos comple

mentarios o modificatorios normas que puedan desplegar efec
tos directos.
2. Busque normas del ordenamiento jurídico argentino,
de cualquier rango que sean, que se muestren incompatibles
con los objetivos del TA.
3. Utilizando dichas normas o imaginando cualquier si
tuación que evidencie una contradicción con las disposiciones
de la Comunidad del Mercosur, realice un planteo de incons-
titucionalidad.

Manual de Derecho Comunitario Freeland Lopez Lecube

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Manual de Derecho Comunitario Freeland Lopez Lecube

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

14 M anual de d e r e c h o c o m u n it a r io

que se irán presentando, a no dudarlo, entre nosotros) , evaluar

INTRO DUCCIÓ N A LAS COM UNIDADES

C apítu lo Prim ero

LAS C O M U NIDADES EUROPEAS

A) Breve historia, evolución y perspectivas

B) Características de las Comunidades

8. ¿Federación de Estados, confederación o q u é ? ....... 47

9. Personalidad jurídica internacional ........................ 50

Sección 1 - Fuentes normativas .................................. 62

17. Un Tratado internacional........................................ 103

Sección 1 — Fuentes normativas .................................. 106

LAS IN STITU C IO N E S DE LAS COM U NID A D E S

20. N atu raleza.................................................................118

24. N atu raleza............................................................... .124

29. N atu raleza............................................................... .134

E) E l Tribunal de Justicia de las Comunidades

33. Naturaleza y competencias ........................................139

36. El Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades

............................. ............................................................. 143

G) Referencia a los órganos auxiliares

37. El Comité Económico y Social (C E S )...................... 144

Sección 1 - Fuentes normativas ................................... 147

LAS IN STITU C IO N ES D E L MERCOSUH

B) E l Consejo del Mercado Común (C M C )

40. Naturaleza y composición........................... ............162

C) El Grupo Mercado Común (G M C )

43. Naturaleza y composición........................................ 167

D) La Comisión de Comercio del Mercosur

46. Naturaleza y composición........................................ 170

E) La Comisión Parlamentaria Conjunta (C P C )

49. Naturaleza y composición........................................ 172

F) E l Foro Consultivo Económico-Social (F C E S )

Sección 1 - Fuentes normativas . 176

FUENTES DEL DERECHO

LAS FU E N TE S D E L DERECHO COM UNITARIO

52. Caracterización........................................................ 182

56. Los actos típicos.......................................................188

D) Las fuentes complementarias

58. Las fuentes del derecho internacional.................... 19(1

a) El derecho internacional general ...................... .196

Sección 1 - Fuentes normativas ....................................200

LAS FU E N TE S DEL DERECHO

60. El derecho prim ario................................................. .211

3. Los acuerdos celebrados por el Mercosur con

C) La pirámide jurídica del Mercosur

Sección 1 - Fuentes normativas .................................. 216

R ELACIONES DEL DERECHO COM UNITARIO

B) El principio del efecto directo

63. Definición................................................................. *21¿7

65. Efecto directo de las normas de derecho originario.

C) La primacía del orden jurídico

68. Definición y desarrollo ............................................239

Sección 1 - Fuentes normativas .................................. 244

LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO

B) Las normas de derecho

70. Respecto de su aplicabilidad inmediata.................. 266

C) Las normas de derecho derivado

74. Respecto de la aplicabilidad inm ediata.................. 271

Sección 1 - Fuentes normativas .................................. 275

LAS COMUNIDADES EUROPEAS*

A ) Breve historia, evolución

§ 1. A n t e c e d e n t e s . — La idea de una Europa unida no

Robert Schuman, ministro de Asuntos Exteriores del go

la CEE ya había implantado su arancel aduanero externo co

25 Charles De Gaulle, personaje clave de esta primera parte de la his

le acercaba Irlanda). Además, la construcción europea sopor

30 Los acontecimientos alcanzaron su máximo relieve en la segunda m i

tacables, dota a las tres Comunidades33 de nuevas competen

33 El T U E no unifica a las tres Comunidades postergando ese viejo an

§ 7. Los d e s a f ío s d e l f u t u r o . — La ahora “Unión Eu

No es sencillo caracterizar a la Unión Europea. Al iden

42 Son actualmente once las lenguas comunitarias: alemán, francés, ita

dores, los tratados (en especial el T.CE) tan abiertos y pro

para la mayoría, una misma tradición judeo cristiana y occi

Comisión al Consejo en la Cum bre de Lisboa de junio de 1992 ( “Europe Do

^ ^ l mercado común. Este esquema Lsuma a las carac

las normas internas, de cualquier rango que sean, puedan obs

de los Estados miembros recogen, en su articulado o preám

c/E.N.E.L.” 73 declaró que la Comunidad “está dotada de atri

c) [E l principio de la subsidiariedad., Este principio, ca

§ 15. [ D u r a c ió n i l i m i t a d a . — La única de las tres Comu

§ 16. ;A u t o f in a n c ia c ió n . — La UE conforma su presupues