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Nueva Visión

de la Política
Nacional Logística
INFORME TÉCNICO
Nueva Visión
de la Política
Nacional Logística
INFORME TÉCNICO
Presidente de la República Coordinador Programa de Apoyo a la
Juan Manuel Santos Implementación de la Política Nacional Logística
Diego Díaz del Castillo
Director General DNP
Luis Fernando Mejía Alzate Subdirector Transporte del DNP
Jonathan David Bernal González
Subdirectora General Sectorial del DNP
Alejandra Corchuelo Marmolejo Equipo técnico de la Misión de
Logística y Comercio Exterior
Subdirector General Territorial del DNP Andrés Felipe Rey Ladino
Santiago Matallana Méndez Camilo Sánchez Barón
Carlos Ruiz Victoria
Director del Consejo Directivo de la Catherine Ruiz Suavita
Misión de Logística y Comercio Exterior David Sánchez Cubides
Eduardo Behrentz Giovanni Páez Pinzón
Gustavo Martínez Tello
Junta Directiva de la Misión Johana Maya Gómez
de Logística y Comercio Exterior Jorge Luis Prieto
Álvaro Sanín Jose Alejandro Borrego
Ángela Orozco Laura Martínez García
Armando Montenegro Lauren Patiño García
Bruce Mac Master Mónica Sarache Silva
Carolina España Nicolás Chudt Rincón
Carolina Soto Nicolás Rincón Munar
Dimitri Zaninovich Norma Castellanos Coy
Guillermo Perry
Jairo Herrera Murillo
Javier Díaz
Jorge Humberto Botero
Juan Carlos Rodríguez
Juan Javier Amaya
Juan Martín Caicedo
Julián Domínguez Rivera
Miguel Espinosa
Mónica de Greiff
Rafael de la Cruz
Rosario Córdoba Dirección Editorial:
Santiago Montenegro Andrés Barragán
Santiago Rojas Arroyo
Sergio Clavijo Dirección de Arte y Diseño:
David Vargas
Secretaría Técnica de la Misión de Logística
y Comercio Exterior

Director de Infraestructura y Energía Recursos gráficos:


Sostenible del DNP The Noun Project
Luis Felipe Lota Shutterstock.com
RESUMEN
EJECUTIVO

El incremento en el volumen del comercio internacio- modernización de la infraestructura y la productividad


nal de productos y servicios a nivel global ha llevado en la prestación de los servicios de transporte carre-
a que los países emprendan procesos de moderniza- tero, férreo, fluvial y aéreo, así como el desarrollo de
ción y mejora en las condiciones de competitividad. conexiones eficientes entre estos modos mediante el
En Colombia, a través de la Política Nacional Logísti- desarrollo de infraestructura logística especializadas
ca (PNL)1 se reconoce a la logística como un pilar es- (ILE) a través de la cual se promueva la provisión de
tratégico de la competitividad del país y se establecen valor agregado a las diversas apuestas productivas
estrategias para optimizar la estructura de costos de del país. En materia de eficiencia en los nodos de
la distribución física de carga, mediante el uso eficien- intercambio comercial, se proponen estrategias para
te de la capacidad instalada de la infraestructura de la eficiencia en la oferta de infraestructura de los ter-
transporte y con una oferta de servicios en términos de minales de comercio exterior y la optimización de los
calidad, oportunidad, eficacia, eficiencia y seguridad. trámites de importación y exportación a través del uso
Sin embargo, aún persisten retos para consolidar un de las herramientas de facilitación del comercio.
sistema logístico eficiente y que aproveche las oportuni- Finalmente, se plantean estrategias para mejorar
dades de crecimiento económico y social que conlleva la oferta institucional en los sectores de transporte y
la inserción comercial y el proceso de diversificación comercio, no solo para contar con información en lo-
de la canasta exportadora. Debido a lo anterior, se evi- gística para la toma de decisiones, sino también para
dencia la necesidad de actualizar los lineamientos de la desarrollar capital humano bajo principios de calidad
Política Nacional Logística, enfocándolos en una nueva y pertinencia en los procesos de la cadena logística.
visión que incluya estrategias que promuevan la inter- Este documento recoge las estrategias definidas en
modalidad y productividad en el servicio de transporte, el marco de la Misión de Logística y Comercio Exterior.
el desarrollo de clústeres logísticos en zonas estraté- Ahora bien, con el cumplimiento de las acciones aquí
gicas de conexión modal y la consolidación de nodos propuestas se busca reducir los tiempos y costos de
de comercio internacional competitivos y procesos que la cadena logística y posicionar a Colombia como un
lo faciliten; ello soportado en una amplia utilización de referente logístico en América Latina.
soluciones tecnológicas, capital humano cualificado y
un marco institucional eficiente.
Para promover la intermodalidad en el país, en
esta nueva visión se proponen mecanismos para la 1. A través del Documento CONPES 3547 se establece la Política Nacional Logística.
TABLA DE
CONTENIDO

01 02 03
INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES MARCO
PÁG. 08 Y JUSTIFICACIÓN CONCEPTUAL
PÁG. 10 PÁG. 21

04 05 06
INTERMODALIDAD FACILITACIÓN EJES
PÁG. 28 DEL COMERCIO TRANSVERSALES
PÁG. 53 PÁG. 74
SIGLAS Y
ABREVIACIONES

Aerocivil Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil


AFC Acuerdo de Facilitación de Comercio
AFD Agencia Francesa de Desarrollo
Analdex Asociación Nacional de Exportadores
ANDI Asociación Nacional de Industriales
ANI Agencia Nacional de Infraestructura
APP Asociación Público-Privada
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAF Banco de Desarrollo de América Latina
CAR Corporación Autónoma Regional
CEBAF Centro Binacional de Atención en Frontera
CENAF Centro Nacional de Atención en Frontera
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CNL Comité Nacional de Logística
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CPC Consejo Privado de Competitividad
CPL Comité Programático de Logística
CRIT Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Dimar Dirección General Marítima
DNP Departamento Nacional de Planeación
ENL Encuesta Nacional Logística
FDN Financiera de Desarrollo Nacional
Findeter Financiera del Desarrollo Territorial
FITAC Federación Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio Internacional
GEL Gobierno en línea
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
ICTC Índice de Costos del Transporte de Carga por Carretera
ILE Infraestructura logística especializada
Inside Integrador de Sistemas de Enturnamiento
INVIAS Instituto Nacional de Vías
Invima Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
LPI Logistics Performance Index, Índice de Desempeño Logístico
Muisca Modelo Único de Ingreso, Servicio y Control Automatizado
MNC Marco Nacional de Cualificaciones
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OEA Organización de los Estados Americanos
OMA Organización Mundial de Aduanas
OMC Organización Mundial de Comercio
ONL Observatorio Nacional de Logística
OTCC Observatorio de Transporte de Carga por Carretera
PDP Política de Desarrollo Productivo
PEIIT Plan Estratégico Intermodal de Infraestructura de Transporte
PIB Producto Interno Bruto
PMTI Plan Maestro de Transporte Intermodal
PNL Política Nacional Logística
Polfa Dirección de Policía Fiscal y Aduanera
POT Plan de Ordenamiento Territorial
REDI Recent Economic Development in Infrastructure
RNDC Registro Nacional de Despachos de Carga
RUNT Registro Único Nacional de Tránsito
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SICE-TAC Sistema de Información de Costos Eficientes para el Transporte Automotor de Carga
SIRTCC Sistema de Información para la Regulación de Transporte de Carga por Carreteras
SIIS Sistema integrado de inspección simultánea
SNCCTI Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación
SPT Superintendencia de Puertos y Transporte
TIC Tecnologías de Información y Comunicaciones
UPIT Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte
VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior
Vigia Sistema Nacional de Supervisión de Transporte
INTRODUCCIÓN
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
INTRODUCCIÓN

El transporte tradicional ha evolucionado a conceptos Exterior como un ejercicio de construcción conjunta y


más amplios, como el de la logística, definida como el colaborativa entre el sector público y el privado con
conjunto de procesos de la cadena de abastecimien- amplia participación regional2, la cual definió la hoja de
to que planifica, implementa y controla el eficiente y ruta que identifica estrategias orientadas a permitir la
efectivo flujo de bienes, servicios e información, a la reducción de los costos y tiempos logísticos y promover
vez que involucra la infraestructura e integra los ser- la competitividad económica del país.
vicios que se prestan a través de ella, con lo cual se La Misión propone priorizar las acciones tendientes
optimiza la estructura de costos logísticos y de distri- a la promoción de la intermodalidad y la productividad
bución física de bienes. de los servicios de transporte, el desarrollo de clús-
Al tener en cuenta estas características, la logística teres logísticos en zonas y regiones estratégicasy la
es un factor fundamental en el desarrollo económico eficiencia en las operaciones de comercio exterior. En
y social, pues mejora las condiciones de conectividad complemento, se proponen acciones transversales en-
de las zonas de producción con las de consumo. Estos focadas en el fortalecimiento de la institucionalidad, el
beneficios promueven mejores condiciones de competi- mejoramiento de la calidad y la generación de informa-
tividad de una economía a través de la reducción en los ción, la implementación de herramientas y tecnologías
costos de producción y comercialización, promoviendo de información para la toma de decisionesy la adecua-
el impulso de ventajas competitivas que permiten un da cualificación del capital humano que participa en la
mayor grado de especialización productiva (Cipoletta, cadena logística.
Pérez & Sánchez, 2010). Por estas razones, el presente documento establece
Pese a las potencialidades mencionadas, Colom- un plan estratégico basado en los resultados de la Mi-
bia se ubica en la posición 58 de 160 economías en sión de Logística y Comercio Exterior y está integrado
el índice de desempeño logístico del Banco Mundial por 6 secciones, incluida esta introducción. La segunda
(2018), por lo que presenta retos principalmente en parte contiene los antecedentes de política en materia
infraestructura, aduanas y servicios logísticos. Además, de programas y políticas previas de logística y la jus-
el costo logístico de las empresas del país se ubica en tificación de la actualización de los lineamientos de la
el 14,97 %, cifra superior a la de países de la región. Política Nacional Logística. El tercer capítulo formula el
Con el propósito de atender los retos que se plan- marco conceptual que define los aspectos que deben
tean, el país se ha encaminado en un proceso de mo- considerarse en materia de intermodalidad y facilitación
dernización de infraestructura de transporte, materiali- del comercio. Finalmente, en las secciones cuarta, quin-
zando inversiones en la construcción del programa de ta y sexta, se expone un diagnóstico y se describen las
cuarta generación de concesiones viales, la rehabilita- estrategias en materia de la intermodalidad, facilitación
ción de infraestructura fluvial, la modernización de puer- del comercio, fortalecimiento institucional, información
tos y aeropuertos, junto con la construcción de la red en logística y cualificación del capital humano.
terciaria, que permite conectar los centros poblacionales
y productivos con los corredores arteriales. Sin embar-
go, tanto la inversión pública como la privada se han
concentrado en el desarrollo de nueva infraestructura y
no necesariamente en el fortalecimiento de los servicios 2. La Misión de Logística y Comercio Exterior contempló el desarrollo de estudios de
de transporte y logística. consultoría, talleres regionales, comités técnicos, juntas directivas de alto nivel con par-
Ante este escenario y con el fin de garantizar el ma- ticipación de expertos, académicos, gremios y entidades públicos del orden nacional y
yor aprovechamiento de tales esfuerzos, el Gobierno regional. Las acciones contenidas en este documento se presentaron en las Juntas Di-
nacional implementó la Misión de Logística y Comercio rectivas de la Misión efectuados durante el 2017.

9
02
Antecedentes
y justificación
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

ANTECEDENTES

La economía colombiana ha obtenido relevancia en los Productividad, por medio del documento CONPES 3527,
mercados internacionales, por medio del incremento en el cual contó con quince planes de acción, dentro de los
los volúmenes de exportaciones e importaciones de bie- cuales se incluyó el plan de infraestructura logística y
nes, como resultado del proceso de inserción comercial transporte, enfocado en solucionar las deficiencias que
vía suscripción y entrada en vigor de nuevos tratados de limitan el desarrollo de infraestructura y servicios de
libre comercio. En respuesta a las demandas que exige la transporte y logística de carga.
internacionalización de la economía, el país se ha enca- En el marco del mencionado plan de acción, en el
minado en un proceso de modernización y mejora de las mismo año se formuló la Política Nacional Logística,
condiciones de competitividad, con el fin de transformar mediante el documento CONPES 3547, la cual tiene
las oportunidades que ofrece la apertura comercial en por objetivo consolidar un sistema logístico nacional
mayor crecimiento económico y generación de empleo. articulado, que impacte en todos los niveles de com-
En materia de competitividad, en el 2008 se petitividad de los productos colombianos en mercados
estableció la Política Nacional de Competitividad y nacionales y globales.

Para lograr este fin, la política estableció las


siguientes líneas estratégicas:

Corredores logísticos articulados Información en logística

Uso de las tecnologías de la


Facilitación del comercio información y la comunicación
(TIC) al servicio de la logística

Entorno institucional Provisión de servicios de calidad


en logística y transporte

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INFORME TÉCNICO

Esta sección busca describir los avances logrados en cada una de las
líneas estratégicas, y los retos que existen para lograr la consolida-
ción del sistema logístico nacional, teniendo en cuenta las nuevas di-
námicas comerciales y las apuestas en materia de diversificación de la
canasta exportadora del país.

CORREDORES LOGÍSTICOS ARTICULADOS

Durante la última década se han implementado diferentes Los programas de competitividad y prosperidad, por su
políticas y programas para mejorar los índices de calidad parte, se orientaron al mejoramiento de la conectividad
en materia de infraestructura y operación de los modos de las vías transversales con las troncales de comer-
de transporte carretero, férreo, fluvial y aéreo, con el fin cio exterior, lo que consolidó la red de la infraestructu-
de contar con condiciones favorables para su desarrollo. ra vial primaria (posteriormente, con el programa “Vías
Para el modo carretero, durante la última década se para la equidad” se dio continuidad a esta estrategia,
han desarrollado programas y proyectos para mejorar la al extender sus acciones a la infraestructura regional
capacidad de la infraestructura vial. Dentro de los prin- estratégica). Finalmente, se diseñó el programa de
cipales programas desarrollados se encuentran las tres cuarta generación de concesiones viales, por medio
primeras generaciones de concesiones viales, con las del documento CONPES 3760, el cual busca fortale-
cuales se logró vincular al sector privado en el desarrollo cer la competitividad del país, al mejorar la capacidad
de proyectos de infraestructura de transporte. En materia de la infraestructura vial y ofrecer una adecuada co-
de mantenimiento y rehabilitación de vías, se desarro- nectividad regional, por medio de la reformulación del
lló el Plan 2.500, que utilizó el mecanismo de audiencia modelo de negocio. De esta manera se optimiza la
pública para acercar los intereses de la nación con las asignación de riesgos entre el privado y el público, y
necesidades regionales, y el programa de “Corredores de se promueve la puesta en operación de unidades fun-
mantenimiento integral” (y posteriormente, el programa cionales que permiten el uso y goce de la infraestruc-
de “Rehabilitación y mantenimiento”), los cuales lograron tura en menor tiempo por parte de los usuarios. Con
mejorar los indicadores de conservación del patrimonio la implementación de dichos programas, se espera
vial, por medio de un flujo estable de recursos y proce- que el país supere los rezagos en materia de calidad
dimientos claros de intervención de tramos prioritarios. y seguridad de la infraestructura vial.

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ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

De manera paralela, y con el objetivo de promover la En concordancia con la estrategia de regulación de las
modernización de la operación de transporte de car- relaciones económicas bajo principios de eficiencia,
ga por carretera, en el 2007 se publicó el documento sostenibilidad, desarrollo y competitividad del transpor-
CONPES 3489, Política Nacional de Transporte Públi- te automotor de carga y de fortalecimiento institucional,
co Automotor de Carga, el cual estableció las siguien- se expidió el Decreto 2092 de 2011, por el cual se fija
tes estrategias enfocadas en promover la formalización la política tarifaria y los criterios que regulan las relacio-
y renovación en los vehículos de carga por carretera: nes económicas entre los actores del servicio público de
transporte terrestre automotor de carga, enmarcados en
un esquema de libertad vigilada, con la eliminación de
la tabla de fletes; además, se crea el Observatorio de
Transporte de Carga por Carretera (OTCC) como ins-
Regulación de las relaciones económicas. tancia público-privada de articulación para el seguimien-
to de la política de transporte de carga por carretera.
Esta libertad vigilada fue sometida a constantes ajus-
tes, debido a la necesidad de intervenir en las fallas del
Estructura empresarial. mercado de transporte de carga por carretera, para lo
cual el Decreto 2228 de 2013, compilado en el Decreto
1079 de 2015, estableció como parámetro de referencia
al Sistema de Información de Costos Eficientes para
el transporte automotor de carga (SICE-TAC) para la
Renovación del parque automotor de carga. estimación de tarifas de transporte. En 2018 se actua-
lizaron los parámetros de la herramienta por medio del
SICE-TAC 2, en el marco del OTCC.
De manera complementaria, y atendiendo las es-
trategias de renovación del parque automotor, estruc-
Fortalecimiento institucional. tura empresarial, promoción de servicios logísticos y
seguridad en la operación, se diseñó la estrategia de
modernización del transporte automotor de carga. Ba-
jo los lineamientos del documento CONPES 3759 de
Transporte internacional, interfronterizo 2013 se definen las condiciones y estándares para la
o transfronterizo. prestación del servicio de transporte público de carga,
orientados al desarrollo integral del sector y a la reno-
vación de flota de manera sostenible, con la fijación
de criterios de edad máxima vehicular permitida para
Aseguramiento. la prestación del servicio.
La estrategia diseñada garantizó los recursos para
la renovación y chatarrización de vehículos de trans-
porte de carga por carretera que cuenten con peso
bruto vehicular mayor a 10,5 toneladas y una edad
Desarrollo de servicios logísticos. superior a 20 años. A su vez, el sector ha desarrolla-
do líneas de crédito para la financiación focalizada
de vehículos de transporte de carga por carretera a
partir de criterios de edad máxima permitida para la
prestación del servicio.
Seguridad en la operación.
Con el propósito de evaluar los avances logra-
dos en la implementación de la Política Nacional de

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INFORME TÉCNICO

Transporte Público Automotor de Carga, en el 2014, infraestructura, promoción y financiación, con una
el Departamento Nacional de Planeación (DNP) rea- proyección de 30 años.
lizó el estudio sectorial de transporte de carga en el En el caso del modo aéreo, para la modernización
marco de la Estrategia Nacional para el Desarrollo de desarrollo de nueva infraestructura aeroportuaria
de Infraestructura (REDI, por sus siglas en inglés de se aprobó el documento CONPES 3807 de 2014, el
Recent Economic Development in Infrastructure). El cual modificó la política de manejo de riesgos con-
estudio cuenta con un plan estratégico de promoción tractuales del Estado para procesos de participación
del servicio de transporte público de carga por ca- privada en infraestructura, el cual ha permitido ade-
rretera que lo considera un sector de clase mundial, lantar los procesos de contratación del aeropuerto de
el cual facilita el crecimiento económico del país, al Barranquilla y estructurar nuevos proyectos, como el
desarrollarse y operar de manera eficiente, segura, nuevo Aeropuerto El Dorado II, en Bogotá; la moder-
socialmente equitativa, ambientalmente sustentable nización del aeropuerto de San Andrés y Providencia,
y de calidad, por medio de acciones enfocadas en y la iniciativa privada que buscará concesionar el
la eficiencia económica del sector, asistencia técnica, Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón de Palmira, que
seguridad e inspección, control y vigilancia. sirve a Cali, en conjunto con los aeropuertos de Bue-
En el modo férreo, se declaró de importancia estraté- naventura, Neiva, Ibagué y Armenia. Adicionalmente,
gica la rehabilitación de los corredores férreos La Dora- se expidieron cinco documentos CONPES de impor-
da-Chiriguaná y Bogotá-Belencito, por medio del documen- tancia estratégica de transporte aéreo, con el fin de
to CONPES 3748, construido con el objetivo de rehabilitar impulsar el desarrollo de la infraestructura aeropor-
la infraestructura férrea afectada por la ola invernal de 2010 tuaria en el territorio nacional3.
y 2011, y consolidar la red estructurante que conecte los Con el propósito de modernizar la operación e in-
centros productivos con los puertos del Caribe. fraestructura aeroportuaria del país, la Aeronáutica
En complemento a ello, en el 2017, el DNP, con re- Civil actualizó el Plan de Navegación Aérea, el cual
cursos de cooperación de la Agencia Francesa de De- define los lineamientos estratégicos para el desarrollo
sarrollo (AFD), realizó un estudio de diseño del módulo de la navegación aérea y recomienda el desarrollo de
regulatorio e institucional para la formulación de un planes de acción para el suministro de los servicios a
plan maestro férreo que establezca los lineamientos la navegación aérea y aeroportuaria. Así mismo, se
de política pública para la reactivación y moderniza- encuentran en proceso de actualización los planes
ción del transporte ferroviario en Colombia. maestros aeroportuarios, en aeropuertos no conce-
En materia de operación fluvial, se expidió la Ley sionados, con una proyección de 12 a 20 años.
1242 de 2008, que establece el Código Nacional de Como estrategia para la articulación modal, en
Navegación y Actividades Portuarias Fluviales, por 2013 se expidió la Ley 1682, la cual actualiza la nor-
medio del cual se busca promover la seguridad en el matividad para el desarrollo de proyectos de infraes-
transporte fluvial y establecer medidas para la promo- tructura de los diferentes modos de transporte, al es-
ción de la actividad comercial de este modo de trans- tablecer requisitos en materia ambiental, social, predial
porte. De manera paralela a la reglamentación de di- y contractual en cada una de las etapas de desarrollo,
cha ley, se aprobó el CONPES 3758, el cual estableció y promover la ejecución oportuna de los proyectos.
el plan estratégico para restablecer la navegabilidad De manera complementaria y con el propósito de
del río Magdalena y consolidar una red de oferta de contar con equipamientos que permitan generar cone-
infraestructura logística que promueva la competitivi- xiones eficientes entre modos, mediante el Decreto 736
dad del modo de transporte.
Con el objetivo de contar con una visión de largo
plazo para la modernización y reactivación del modo
fluvial, en el 2015 se formuló el Plan Maestro Flu-
vial, documento de política que establece medidas 3. Documentos CONPES 3645 de 2010, 3707 de 2011, 3757 y 3796 de 2013,
en materia de ordenamiento institucional, operación, y 3802 de 2014.

14
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

de 2014 se definieron las infraestructuras logísticas es- al priorizar los proyectos que tendrán mayor impacto
pecializadas (ILE) o plataformas logísticas como áreas para la economía nacional.
delimitadas en las que se realizan procesos logísticos Finalmente, en el 2016 el Ministerio de Transporte
de transporte, almacenamiento, distribución y servicios llevó a cabo el Plan Maestro de Transporte Intermodal
logísticos de valor agregado. Al reconocer la importan- II (PMTI II), en el cual se abordaron los componentes
cia de ello, el Decreto 1478 de 2014 y la Resolución de maduración de proyectos de infraestructura, fuen-
164 de 2015 establecieron los corredores logísticos de tes de pago, financiación de infraestructura, accesos
importancia estratégica para el país y determinaron las a ciudades, corredores logísticos estratégicos y as-
zonas potenciales de localización de las ILE. pectos normativos para modernizar el marco legal del
Bajo este enfoque de corredores logísticos de im- sector transporte y promover la intermodalidad. Estas
portancia estratégica, en 2015 se diseñó el Plan Maes- medidas han sentado las bases para la modernización
tro de Transporte Intermodal (PMTI), que presenta la del sector transporte y la promoción de la intermo-
apuesta del Estado colombiano al 2035 para organi- dalidad en el país; sin embargo, se requiere avanzar
zar de forma eficiente y estratégica el crecimiento del en estrategias de modernización de los servicios de
país, por medio de una red de infraestructura que logre transporte y logística, tanto en los nodos de transporte
conectar las ciudades, regiones, fronteras y puertos, como en las zonas de transferencia modal.

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.

15
INFORME TÉCNICO

FACILITACIÓN DEL COMERCIO

Con el fin de complementar los programas de infraestruc- mejoren las condiciones de movilidad de bienes, al opti-
tura para la promoción de corredores logísticos eficien- mizar costos y tiempos.
tes, el país se ha encaminado en un proceso de moder- Atendiendo esta recomendación, el Decreto 1030 de
nización de nodos de comercio exterior. En particular, se 2014 creó la Comisión Intersectorial para el Desarrollo y la
han implementado medidas regulatorias en materia de Integración Fronteriza, como una instancia de coordinación
infraestructura y trámites de comercio en puertos, aero- y articulación de los procesos de planificación y seguimien-
puertos y pasos de frontera. to de políticas, planes y programas de las fronteras del
El proceso de expansión portuaria se promovió a tra- país, incluidos los centros nacionales y binacionales de
vés de la Ley 1 de 1991, mediante la cual se transformó frontera (CEBAF/CENAF), considerados puertos secos
el esquema de construcción y operación de terminales para el tránsito de personas entre Colombia y los países
portuarios, al pasar de un modelo netamente público a vecinos, y los nodos de intercambio comercial de mercan-
uno que vinculara el capital privado por medio del modelo cías. Ahora bien, pese a los avances identificados, persis-
de concesiones. Adicionalmente, la ley estableció que el ten retos en la articulación institucional y en la provisión de
Ministerio de Transporte presente planes de expansión infraestructura y servicios de transporte y logística especia-
portuaria al CONPES, con el fin de generar un desarrollo lizados que respondan a los requerimientos del movimiento
portuario ordenado. de carga en estas zonas.
En atención a lo establecido por la ley, se expidió el De manera complementaria a la modernización de
documento CONPES 3744, “Política portuaria para un la infraestructura, se han adelantado medidas de facili-
país más moderno”. Este plan de expansión desarrolló tación de comercio y seguridad en nodos de comercio
lineamientos de política para la ampliación de la capa- exterior, enfocadas en estrategias de articulación insti-
cidad portuaria de manera ordenada y ambientalmente tucional, soluciones tecnológicas y de regulación, con
sostenible, la formulación de proyectos de canales y vías el propósito de reducir los tiempos en los trámites de
de acceso que articularan los nodos portuarios con los importación y exportación, con la adopción de estánda-
corredores logísticos estratégicos, y la actualización de res de calidad internacionales.
la metodología de contraprestación portuaria, con el fin Al respecto, los documentos CONPES 3469 y 3528
de generar condiciones atractivas al capital. de 2008 definieron los lineamientos de política para el
En materia de aeropuertos, y tal como se señaló an- control de la mercancía y la seguridad en los nodos de
teriormente, el país avanzó en esquemas de desarrollo comercio exterior. Como resultado de estos lineamientos,
público-privados para la modernización de las instalacio- se adoptó el manual de procedimiento de inspección físi-
nes aeroportuarias para carga y pasajeros que sirven al ca simultánea de mercancías de las entidades de control
mercado internacional, por medio de la actualización del (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales [DIAN],
Plan Nacional de Navegación Aérea y los planes maes- Instituto Colombiano Agropecuario [ICA], Instituto Nacional
tros aeroportuarios. de Vigilancia de Medicamentos [Invima] y Policía Antinar-
En relación con los pasos de frontera, se publicó el cóticos) y se desarrolló el sistema integrado de inspección
documento CONPES 3805, “Prosperidad para las fron- simultánea (SIIS) para contenedores de exportación en
teras de Colombia”, que incluye dentro de sus objetivos puertos en 2012. El SIIS se integró a la ventanilla única de
la integración de los territorios fronterizos entre sí, con comercio exterior (VUCE), creada en 2004 con el objetivo
la nación y países vecinos, por medio de soluciones de de racionalizar algunos procedimientos de importación y
infraestructura multimodal de transporte y logística que exportación, respecto a trámites y autorizaciones previas

16
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

correspondientes a la legalización de la mercancía, para particularmente con las normas de la Comunidad Andina
garantizar la seguridad tecnológica y jurídica. y el Convenio Internacional para la Simplificación y
Continuando con la implementación de medidas de Armonización de los Regímenes Aduaneros, mejor
mejora de los niveles de seguridad, de forma que per- conocido como Convenio de Kioto, de la Organización
mitieran reducir los tiempos de inspección de mercancía Mundial de Aduanas, y el Acuerdo de Facilitación del
con herramientas tecnológicas, en el Decreto 2155 de Comercio de la Organización Mundial del Comercio
2014 se definieron los estándares de tecnología de los (OMC). Como resultado del proceso, el país ahora cuenta
equipos de inspección no intrusiva y se creó la comi- con una normatividad aduanera organizada, moderna, que
sión intersectorial para su implementación en nodos de responde a la dinámica comercial del país y que apunta a
comercio exterior. Desde el 2016 se implementaron los la facilitación de operaciones con base en un sistema de
escáneres de inspección no intrusiva en las principales gestión de riesgos que se posiciona como la balanza que
zonas portuarias del país. determina el tratamiento diferencial entre los operadores
De manera paralela, el Decreto 3568 de 2011 estable- de confianza y los de alto riesgo operacional.
ció y definió los mecanismos de regulación del operador Con el fin de lograr los resultados esperados, es con-
económico autorizado (OEA), con el fin de contribuir a me- veniente avanzar en establecer los mecanismos necesa-
jorar la seguridad en la cadena logística y los niveles de rios para la automatización de los servicios informáticos
competitividad en las empresas, y por esta vía, en el futuro electrónicos, de forma que permitan y faciliten un inter-
fortalecer los lazos comerciales con terceros países, por cambio de información entre las entidades de control. Así
medio de acuerdos de reconocimiento mutuo4. mismo, crear las condiciones normativas de reglamenta-
Finalmente, en materia de regulación aduanera, se ac- ción de la regulación aduanera para el tránsito aduanero
tualizó el Estatuto Aduanero, por medio del Decreto 390 por vía férrea o de transporte combinado (utilizando va-
de 2016 y el Decreto 349 de 2018. Esta nueva regulación rios modos de transporte: fluvial, férreo, terrestre y aéreo),
tiene como propósito compilar, modernizar, simplificar y para promover al país como un hub que preste servicios
adecuar la regulación aduanera a las mejores prácticas logísticos a la región.
internacionales, para facilitar el comercio exterior y el cum-
plimiento de los compromisos adquiridos por el país dentro
de los acuerdos comerciales; adicionalmente, sistematizar
los procedimientos aduaneros y fortalecer los criterios de 4. El OEA es la persona natural o jurídica establecida en Colombia, que, como parte de
gestión de riesgo en el ejercicio del control aduanero, a la la cadena de suministro internacional, realiza actividades reguladas por la legislación
vez que se garantiza la seguridad en la cadena logística. aduanera, o vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, la
Esta nueva regulación armoniza la normatividad Dirección General Marítima o la Aeronáutica Civil, y garantiza operaciones de comercio
aduanera del país con los convenios internacionales, exterior seguras y confiables.

17
INFORME TÉCNICO

ENTORNO INSTITUCIONAL

Con el propósito de crear una instancia de planea- De manera paralela, en el marco de la formulación del
ción y seguimiento de las estrategias para la imple- Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI) mencio-
mentación de la Política Nacional Logística, en 2010 nado anteriormente, se identificaron y analizaron pro-
se creó el Comité Programático de Logística (CPL) blemáticas en materia institucional del sector transporte.
en el Sistema Nacional de Competitividad e Innova- Como resultado del ejercicio, se definió un esquema es-
ción. Adicionalmente, se crearon sendas unidades tratégico institucional que contempló una redistribución
técnicas de logística en el Departamento Nacional de funciones dentro de las entidades del sector y una
de Planeación y el Ministerio de Transporte, que, de optimización de recursos para cada una, con el fin de
manera conjunta, adelantaron actividades de coor- contar con las herramientas necesarias para cumplir sus
dinación sectorial y regional para la implementación objetivos misionales. Sin embargo, han sido pocos los
de las recomendaciones del CPL. avances en la implementación de las propuestas reco-
En materia de ejecución, y con el fin de contar con mendadas en el documento. Adicionalmente, y tenien-
asistencia técnica y financiera, en 2013 se suscribió do en cuenta la necesidad de optimizar los procesos y
un empréstito externo con el Banco Interamericano fortalecer las entidades de control en los procesos de
de Desarrollo (BID) (Préstamo 3130/OC-CO), deno- importación y exportación del país, en este documento
minado “Programa de apoyo a la implementación de se presentarán recomendaciones para los sectores de
la Política Nacional Logística (PAIPNL)”, el cual bus- comercio, industria y turismo y hacienda.
ca desarrollar esquemas de articulación de los linea- Finalmente, el documento CONPES 3866 moder-
mientos nacionales con el desarrollo local, por medio niza la estructura del Sistema Nacional de Competiti-
de las comisiones regionales de competitividad, las vidad e Innovación y transforma el CPL en un comité
gerencias de corredores logísticos y las alianzas lo- técnico de logística y comercio exterior, atendiendo las
gísticas regionales. recomendaciones de la OMC.

Foto: DNP.

18
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

INFORMACIÓN Y USO DE LAS TIC AL


SERVICIO DE LA LOGÍSTICA

Con el fin de reducir los niveles de dispersión y ausen- establecer estrategias en materia de política pública
cia de información en logística para la toma de deci- que promuevan la competitividad empresarial de los
siones, durante la última década se han desarrollado diferentes sectores del país.
iniciativas de tipo tecnológico, que buscan facilitar la Como resultado de las iniciativas mencionadas
captura de datos para seguimiento y control de las po- anteriormente, el país hoy cuenta con herramientas
líticas públicas mencionadas anteriormente. Entre es- para la toma de decisiones, a partir de la captura de
tas iniciativas se encuentran aquellas impulsadas por información tanto del sector público como del priva-
diferentes ministerios y entidades regulatorias, orien- do, cuyo alcance en la generación de indicadores
tadas a estimar, entre otras variables, los costos del y analítica evita la dependencia de los informes de
transporte terrestre y el valor de sus fletes, acciden- índices internacionales basados en la percepción y
tes en carreteras, estado de avance de obras de in- comparaciones no equiparables. Sin embargo, se re-
fraestructura, información administrativa de empresas quiere avanzar en metodologías y herramientas que
transportadoras y trámites para el comercio exterior5. permitan mejorar y estandarizar la captura de infor-
Si bien esas iniciativas tecnológicas han permitido mación primaria por parte de los diferentes sectores,
capturar grandes volúmenes de datos, en términos y contar con información estratégica con menores
de la información del sector de transporte y comercio, periodos de actualización.
industria y turismo, en el 2016 el DNP diseñó y pu-
so en marcha el Observatorio Nacional de Logística
(ONL) como una herramienta de consolidación, aná-
lisis y difusión de información generada por sectores
que intervienen en logística, para facilitar la toma efi- 5. Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC), Sistema de Información de Cos-
ciente de decisiones en materia de políticas públicas tos Eficientes del Transporte Automotor de Carga (SICE-TAC), Sistema de Información
y la priorización de inversiones públicas y privadas. para la Regulación del Transporte de Carga por Carretera (SIRTCC), Registro Nacional
De manera complementaria, en 2015 y 2018 esta de Accidentes de Tránsito (RNAT), portal logístico y Sistema Integral Nacional de Infor-
misma entidad implementó la encuesta nacional lo- mación de Carreteras (SINIC) del Ministerio de Transporte, Indicador de Inversión en
gística (ENL), como una herramienta de análisis de Obras Civiles (IIOC) del DANE, Sistema Nacional de Supervisión al Transporte (VIGIA)
la evolución del desempeño logístico de las empre- de la Superintendencia de Puertos y Transporte, ventanilla única de comercio exterior
sas, con el fin de identificar retos y oportunidades, y (VUCE) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, MUISCA de la DIAN, entre otros.

19
INFORME TÉCNICO

JUSTIFICACIÓN

En la sección anterior se describieron las medidas


implementadas que han permitido mejorar las con-
diciones de competitividad y logística del país, como
se evidencia en el índice de desempeño logístico
del Banco Mundial, en el cual, Colombia aumentó
36 posiciones pasando del puesto 94 en 2016 al
58 en 2018, superando a países como Argentina
y Ecuador. Sin embargo, aún persisten retos para
consolidar un sistema logístico eficiente y que apro-
veche las oportunidades de crecimiento económico
y social que conlleva la inserción comercial y el pro-
ceso de diversificación de la canasta exportadora6.
Debido a esto, se evidencia la necesidad de ac-
tualizar los lineamientos de la Política Nacional Lo-
gística, para enfocarlos en estrategias que promue-
van modos de transporte competitivos, conexiones
eficientes entre ellos, nodos de comercio exterior
que faciliten las operaciones de importación y ex-
portación, y estrategias transversales en materia de
institucionalidad, información y capital humano. Estos
factores contribuirán a la disminución de los tiempos
y costos de toda la cadena logística. Adicionalmente,
PROVISIÓN DE SERVICIOS DE CALIDAD se espera que las recomendaciones aquí plasmadas
EN LOGÍSTICA Y TRANSPORTE incidan en el logro de una mejor regulación, que con-
tribuya a la mitigación de las externalidades negativas
y fallas de mercado o de Gobierno.
Finalmente, con el propósito de promover servicios de Con el cumplimiento de las acciones previstas, se
calidad en los procesos de logística y transporte en las espera posicionar a Colombia como un referente lo-
empresas, en concordancia con la creación del marco gístico en América Latina, por medio del mejoramien-
nacional de cualificaciones (MNC), establecido en el to de los niveles de productividad en el servicio de
artículo 58 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo transporte interno, del desarrollo de clústeres logís-
(Ley 1753 de 2015) y del documento CONPES 3674, ticos en áreas y regiones estratégicas que ofrezcan
el Ministerio de Educación Nacional, con el apoyo de servicios de valor agregado, con la consolidación de
la Federación Colombiana de Agentes Logísticos en nodos de comercio internacional competitivos y pro-
Comercio Internacional (Fitac), ha realizado dos pro- cesos que lo faciliten. Lo anterior, soportado en una
yectos piloto de logística portuaria y transporte por amplia utilización de soluciones tecnológicas, capital
carretera, con el fin de clasificar y estructurar cono- humano cualificado y un marco institucional eficiente.
cimientos, competencias y aptitudes para mejorar la
calidad de la información de oferta y demanda laboral
logística, que promuevan el diseño de programas de 6. Colombia se ubica en posiciones rezagadas en los indicadores internacionales de
educación con la calidad, cantidad y pertinencia que competitividad y logística, frente a países con condiciones socioeconómicas similares
requiere el sector empresarial. (Global competitiveness index 2017-2018 y Logistics performance index 2018).

20
03
Marco
conceptual
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
INFORME TÉCNICO

En esta sección se definen los conceptos centrales de los ejes estructurantes


que conforman el sistema logístico nacional: intermodalidad y facilitación
del comercio. Adicionalmente, cabe destacar que cuenta con los siguientes
ejes transversales: marco institucional, capital humano y gestión de la
información y tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC).

INTERMODALIDAD

El transporte intermodal de carga, en su definición automóviles, trenes, cables aéreos, bicicletas y


amplia, se refiere al movimiento de mercancías desde embarcaciones que movilizan carga y pasajeros.
un origen hasta un destino, a través de una secuencia El modo carretero se caracteriza por lograr una
que incluye al menos dos modos de transporte dife- amplia conectividad entre trayectos de origen y des-
rentes (Tolga & Crainic, 2007). Complementariamente, tino, y la capacidad de transportar cualquier tipo de
cada modo opera en su área económica más eficiente producto o mercancía suele ser más caro que en los
en condiciones de mercado, sin que haya una ruptura modos férreo y fluvial, y menos costoso que en el aé-
de carga7 (Colegio de ingenieros de caminos, canales reo. Sin embargo, los sistemas férreo y fluvial cuen-
y puertos, 2015, pág. 7). tan con gran capacidad para el transporte de carga
Los modos de transporte comprenden la pesada, de bajo valor y cuyo tiempo de entrega no es
infraestructura especializada para el tránsito de determinante dentro de la operación (Chopra & Meindl,
medios en el espacio aéreo, terrestre y acuático. El 2008). Estas condiciones en el transporte de carga se
modo aéreo incluye la infraestructura aeronáutica y evidencian en la figura 3-1.
aeroportuaria; el modo terrestre, la infraestructura
de carretera, férrea y por cable, y el modo acuático,
la infraestructura marítima, fluvial y lacustre. Así
mismo, los medios de transporte hacen referencia a 7. Por ruptura de carga se entiende la desagregación (separación) de mercancía
los vehículos utilizados como aeronaves, camiones, durante el trayecto.

22
MARCO CONCEPTUAL

Figura 3-1.
Fuente: Hidrovías para el desarrollo y la integración suramericana,
CAF, 2016.

PARA TRANSPORTAR 1.600 tA SE REQUIERE: CON RELACIÓN AL CONSUMO DE


ENERGÍA, CON UN LITRO DE GAS OIL
SE TRANSPORTA UNA TON:

Vía fluvial:
1Barcaza Por barcaza:
251 km
Vía ferroviaria:
Por ferrocarril:
40 vagones de 40 t
101 km
Vía carretera: Por camión:
80 camiones de 20 t 29 km

CON RELACIÓN AL FLETE Y TOMANDO EN RELACIÓN CON LA POTENCIA, CON


COMO ÍNDICE LA UNIDAD: UN HPB SE PUEDE TRANSPORTAR

Hidroviario: Hidroviario:
1,00 22,2 t
Ferroviario: Ferroviario:
1,40 7,4 t

Carretero: Carretero:
3,20 1t

A. Tonelada
B. Horsepower o caballo de fuerza

23
INFORME TÉCNICO

En complemento, la infraestructura en la cual se de- actividades de valor agregado para el comercio de


sarrollan actividades para el intercambio, transbordo o mercancías nacional e internacional. Contempla, entre
transferencia entre uno o más modos de transporte se otros, nodos de abastecimiento mayorista, centros de
denomina nodos de transporte, conformados por aero- transporte terrestre, áreas logísticas de distribución,
puertos, puertos, pasos de frontera e infraestructuras zonas de carga terrestre, centros de carga aérea, zonas
logísticas especializadas. de actividades logísticas portuarias, puertos secos y
El rol que cumplen los nodos de transferencia en la zonas logísticas multimodales.
cadena logística es estratégico, teniendo en cuenta que En su conjunto, los corredores logísticos se definen
tienen la capacidad de afectar de manera significativa el como sistemas integrados que articulan de manera
costo final de un producto. En este sentido, la forma en continua los modos con los nodos de transporte, con
que se desempeñan los puertos, aeropuertos y pasos un nivel de servicio adecuado y en condiciones de
de frontera impactará directamente en la generación complementariedad.
de ventajas competitivas en mercados internacionales. Teniendo en cuentas estas características, la in-
Para tal fin, si se alcanza una mayor eficiencia en las fraestructura y los servicios de transporte desempeñan
operaciones de puertos, aeropuertos y pasos de fronte- un rol central en el desarrollo económico y social de
ra en términos de acceso y procesos de cumplimiento los países, al mejorar las condiciones de conectividad
fronterizo, se podrá reducir significativamente el costo de las zonas de producción con las de consumo, pa-
final de los productos de una economía, para lograr au- ra lograr reducir los costos de transporte y logística.
mentar la competitividad y la capacidad de inserción en Estos beneficios promueven la mejora en las condicio-
mercados internacionales. nes de competitividad de una economía, al reducir los
Así mismo, la infraestructura logística especializada costos de producción y expandir con ello la actividad
(ILE) o plataformas logísticas se definen como áreas comercial, la inversión privada, la acumulación de ca-
delimitadas donde se realizan, por parte de uno o pital. Adicionalmente, facilitan el desarrollo económico
varios operadores, actividades relativas a la logística; y social de las regiones, al favorecer el impulso de
entre ellas, el transporte, la manipulación y distribución ventajas competitivas que permiten un mayor grado
de mercancías, las funciones básicas técnicas y las de especialización productiva.

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

24
MARCO CONCEPTUAL

FACILITACIÓN
DEL COMERCIO

La facilitación del comercio no tiene una única defini- esta información se muestran las restricciones o
ción. Este concepto no se relaciona exclusivamente con prohibiciones en materia de importación, exportación o
la movilización de mercancías; por el contrario, también tránsito; los procedimientos relativos a la administración
incluye procesos de información y transparencia. En de contingentes arancelarios, entre otros (Organización
este sentido, la Comisión Económica de las Naciones Mundial del Comercio [OMC], 2014).
Unidas para Europa (CEPE/ONU) define la facilitación La simplificación consiste en realizar un análisis
del comercio como “la simplificación, estandarización y de la situación actual, para así identificar y eliminar los
armonización de los procedimientos y los flujos de infor- elementos y duplicaciones innecesarias en las formali-
mación requeridos para mover mercancías del vendedor dades, procesos y procedimientos comerciales (CEPE
al comprador y para realizar el pago” (CEPE & ONU, & ONU, 2018). En este punto se destaca la ventanilla
2018). Esto implica que no solo los gobiernos están in- única de comercio exterior (OMC, 2014). Por su par-
volucrados en la facilitación del comercio, también par- te, la armonización pretende la “alineación de proce-
ticipan en ella las diversas entidades relacionadas con dimientos, operaciones y documentación de carácter
actividades de comercio y transporte de mercancías. nacional con los convenios, estándares y prácticas
Ahora bien, la facilitación del comercio se sustenta internacionales” (CEPE & ONU, 2018), por medio de
en cuatro principios fundamentales: transparencia, la utilización de las normas internacionales como base
simplificación, armonización y estandarización. La para sus formalidades y procedimientos de importa-
transparencia se refiere a la apertura de las acciones ción, exportación o tránsito (OMC, 2014).
del gobierno y su posterior rendición de cuentas; esto Finalmente, la estandarización busca alinear y ar-
incluye la divulgación de la normatividad y regulación monizar las prácticas, procedimientos, documentos e
que se genere para propiciar la participación de todos información asociados con las actividades comercia-
los actores; la transparencia incluye la publicación les, en los que se incluye, por ejemplo, la generación
y disponibilidad de la información, de manera no de procedimientos en frontera comunes y requisitos de
discriminatoria y fácilmente accesible. Dentro de documentación uniformes.

25
INFORME TÉCNICO

Teniendo en cuenta los cuatro pilares, el desarrollo de la facilitación


de comercio debe tener en cuenta las siguientes rutas temáticas:

Conocimiento del Acuerdo Racionalización de los


sobre Facilitación del requisitos de datos y
Comercio de la OMC. documentos de comercio.

Establecimiento de un
Creación de asociaciones
órgano nacional de
de confianza.
facilitación del comercio.

Elaboración de una hoja


Equilibrio entre el control
de ruta nacional para la
y la facilitación.
facilitación del comercio.

Identificación de obstáculos Establecimiento de una


y oportunidades. ventanilla única.

Uso de las TIC para facilitar Disminución de retrasos en


el comercio. los cruces fronterizos.

Cada una de ellas incluirá diferentes acciones que re- menos adelantados representaría unas reducciones
quieren la plena cooperación entre autoridades gu- mayores8. Además, podría significar unos beneficios por
bernamentales y la comunidad empresarial, con el exportaciones del orden del billón de dólares por año,
objetivo de aprovechar los beneficios potenciales y es- y se generaría un crecimiento del 2,7 % anual de las
timados que puede generar la facilitación del comercio. exportaciones mundiales durante el periodo 2015 a 2030.
En esta línea, el Informe sobre el comercio
mundial 2015, de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), estima que la aplicación plena del Acuerdo
sobre Facilitación del Comercio reduciría los costos 8. La clasificación de países menos adelantados es una clasificación de las
comerciales en un promedio de 14,3 %; para los países Naciones Unidas.

26
MARCO CONCEPTUAL

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

27
04
Intermodalidad
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
INTERMODALIDAD

En esta sección se describen las características de infraestructura y


operación del sistema de transporte nacional, específicamente en
los modos de transporte carretero, férreo y fluvial. Adicionalmente, se
exponen las estrategias planteadas en la Misión de Logística y Comercio
Exterior que promueven la eficiencia y complementariedad entre los modos.

DIAGNÓSTICO

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

En Colombia, el modo carretero es el más representativo


dentro del total de movilización de carga, con un 73,2 %
de participación, seguido por el modo férreo, con una
participación del 25,5 %, y el modo fluvial, con 1 %. Di-
Foto: Agencia Nacional de Infraestructura. cho comportamiento se ha mantenido relativamente es-
table desde el 2004, como se muestra en la figura 4-1.

29
INFORME TÉCNICO

Figura 4-1. Movimiento de carga nacional por modos de transporte.


Fuente: Elaboración propia, con cifras del documento estadístico del sector
transporte “Transporte en cifras”, versión del 2016.

350

300

250

200
Millones de Toneladas

150

100

50

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Otros Fluvial Ferroviario Carretero

30
INTERMODALIDAD

Tal como se muestra en la figura 4-1, en el modo


carretero se movilizaron 220.308.536 toneladas,
distribuidas en 30.215.358 viajes, con aproximadamente
7,3 t/viaje9. Adicionalmente, se identificó que tan solo el
6 % de la carga nacional se moviliza en contenedores; Tabla 4-1. Distribución general de carga (t) entre las principales
es decir, 15,3 millones de toneladas. ciudades y los puertos.
De la carga movilizada, se destaca que los princi- Fuente: Encuesta origen - destino de carga. Ministerio de Transporte (2013).
pales centros de producción y consumo se encuentran
en Bogotá y Medellín, y los puertos más importantes
para la generación y atracción de carga son Buena-
ventura en la costa pacífica, y Cartagena y Barranqui- 9. La última medición de movilización de carga por el modo carretero se realizó en
lla en la costa atlántica (tabla 4-1). 2013, por medio de la encuesta origen-destino realizada por el Ministerio de Transporte.

DESTINO
ORIGEN
Barranquilla Bogotá D.C. Buenaventura Cali Cartagena Medellín Santa Marta Generación

Barranquilla – 974.357 39.272 472.122 695.144 1.131.363 141.118 3.453.976

Bogotá D.C. 1.167.150 – 674.745 1.525.541 1.301.582 850.985 246.559 5.766.562

Buenaventura 97.133 2.487.171 – 2.149.435 74.582 1.014.160 13.139 5.835.620

Cali 672.179 1.873.929 782.638 – 527.662 1.022.133 102.407 4.980.948

Cartagena 831.903 2.027.237 46.460 692.902 – 2.061.820 99.952 5.760.247

Medellín 594.009 825.515 239.666 791.435 1.132.400 – 314.615 3.897.640

Santa Marta 399.416 446.748 11.393 92.469 55.033 252.841 – 1.257.900

Atracción 3.761.790 8.634.957 1.794.174 5.723.904 3.786.403 6.333.302 917.790 30.952.320

31
INFORME TÉCNICO

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

32
INTERMODALIDAD

Figura 4-2. Ámbitos y corredores logísticos


de la Política Nacional Logística.
Fuente: Documento CONPES 3547.

Ámbitos logísticos y relaciones nodales


Ciudades Principales
Ciudades Secundarias
Nodos Logísticos Principales
Nodos Logísticos Secundarios
Relaciones Logísticas Consolidadas
Ámbitos Funcionales

Como se evidencia en la tabla 4-1, los principales


corredores de transporte corresponden a
la transversal Bogotá - Cali - Buenaventura N
(Bogotá hacia la costa pacífica), la Ruta del Sol
(Bogotá hacia la costa atlántica), el corredor que
conecta a Medellín con los puertos de la costa
atlántica y Medellín - Buenaventura (figura 4-2).

33
INFORME TÉCNICO

Principales corredores logísticos nacionales


Ciudades Principales
Ciudades Secundarias
Nodos Logísticos Principales
Nodos Logísticos Secundarios
Relaciones Logísticas Consolidadas
Eje Estructurante Nacional
Corredores Logísticos Consolidados
Corredores Logísticos A Consolidar

34
INTERMODALIDAD

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

Teniendo en cuenta esta dinámica, el país se en- Los proyectos financiados con estas inversiones se en-
cuentra consolidando una red de infraestructura que cuentran en etapa de ejecución y entrarán a complemen-
permita mejorar las condiciones de conectividad y tar la red de infraestructura, que actualmente está con-
calidad entre los polos de producción y consumo. En formada por 204.389 km, distribuidos en red vial primaria
este esfuerzo se han invertido 19 billones de pesos (16.968 km), secundaria (45.137 km) y terciaria (estimada
en proyectos de cuarta generación de concesiones, en 142.284 km), que permite conectar los centros pobla-
y 6,8 billones de proyectos de obra pública en el pe- cionales y productivos con los centros de consumo, tanto
riodo 2010-2018. a escala nacional como de comercio exterior (figura 4-3).

35
INFORME TÉCNICO

Figura 4-3. Red de infraestructura carretera.


Fuente: Elaboración propia.

N
Red Primaria
Red Regional (secundaria y terciaria)

36
INTERMODALIDAD

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

Sin embargo, con la modernización de la red de in- distribuidas en 98,8 % de carbón y 1,2 % de otros
fraestructura carretera, los problemas de congestión tipos de carga. La movilización de carga de carbón
y déficit vial se concentran en los accesos a las ciuda- se concentró en el corredor de La Loma (Cesar)
des, teniendo en cuenta que en el país la red nacio- - Ciénaga (Magdalena), y el movimiento de carga
nal de autopistas no cuenta con soluciones continuas restante movilizó la carga de importación desde
de tráfico nacional a través de las áreas urbanas para Buenaventura a Yumbo (Valle del Cauca).
conectar los distintos destinos y las conexiones con En materia de infraestructura férrea, el país cuenta
centros logísticos y áreas industriales. con 3.515 km de red, de los cuales, 1.808 km son
Esta situación genera mucha saturación alrededor operables y 1.707 no cuentan con las condiciones
de las ciudades, que, sumada a la congestión urbana, de operación. La red que presenta condiciones de
reducen la competitividad de una manera considera- operación se divide en tres corredores estratégicos: el
ble. Ello ocasiona, por ejemplo, que al momento de corredor central, que cuenta con 767 km (La Dorada -
ingresar a las ciudades los vehículos de carga reduz- Chiriguaná - Ciénaga - Santa Marta); la red del Pacífico
can su velocidad de 50 km/h a 10 km/h, lo cual afecta (Buenaventura - La Felisa y el ramal de Zarzal - La
la productividad del modo de transporte. Se estima Tebaida), con 498 km; el corredor Bogotá - Belencito,
que en Colombia se pierde cerca del 2 % del producto con 257 km, y los restantes en la red privada de
interno bruto (PIB) al año por efecto de la congestión Cerrejón y Paz del Río (figura 4-4).
en las ciudades (16 billones de pesos)10. Estas inefi-
ciencias en el transporte urbano de carga producen
impactos negativos, como congestión y polución, e
incrementan los costos a los consumidores finales.
En segundo nivel de importancia, el modo
férreo movilizó 55.293.000 toneladas en el 2016, 10. Datos estimados en la Misión del Sistema de Ciudades.

37
INFORME TÉCNICO

Ciénaga

Cerrejón

Corredores - Red Férrea


La Loma
Chiriguaná - Santa Marta
Chiriguaná La Dorada - Chiriguana
Bogotá - Belencito
Red del Pacífico
Otros corredores

García Cadena
Bucaramanga
Medellín Puerto Berrío
Paz del Río
Est. Cabañas
Puerto Salgar Belencito
La Dorada
La Felisa
Zipaquirá
Cartago
Ibagüé
Zarzal Bogotá
La Tebalda
Buenaventura Yumbo
Cali

Neiva

Popayán

N
Figura 4-4. Corredores férreos.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI) 2017.

38
INTERMODALIDAD

Tal como se evidenció anteriormente, tan solo el 15 % de la red presenta


operación de transporte continua y está concentrada en carbón. Sin
embargo, actualmente existe un potencial adicional del 22 % en el corto
plazo, en los corredores de La Dorada - Chiriguaná y de Bogotá - Belencito,
que permitiría conectar la carga generada o atraída por Bogotá con los puertos
del Atlántico y con la zona industrial de Sogamoso (ANI, 2017).

Sobre esta información, cabe resaltar que en el corredor férreos a escala nacional, entre carga y pasajeros, sin
central opera la empresa Ferrocarriles del Norte de Co- que a la fecha dichos proyectos cumplan con la totalidad
lombia (Fenoco), en el tramo Chiriguaná - Santa Marta, de requisitos establecidos. Las problemáticas por resaltar
y que la concesión del Pacífico tiene vocación de movi- sobre estas iniciativas radican en que gran parte de ellas
lización de carga general y materias primas; sin embar- no se enmarcan en los corredores que el país considera
go, en 2016 el corredor fue entregado nuevamente a la prioritarios, presentan sobreestimaciones de demanda
Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) por inconve- y subestimaciones de costos de inversión y operación.
nientes contractuales en la infraestructura y la geome- En tercer nivel de importancia, el modo fluvial mo-
tría del trazado (BID, 2016). vilizó 3.938.000 toneladas de carga en 2016 (1 % del
Tal como se evidenció anteriormente, tan solo el 15 % total nacional); el río Magdalena fue el principal corre-
de la red presenta operación de transporte continua y dor de carga, con 2.491.076 toneladas, con una alta
está concentrada en carbón. Sin embargo, actualmente concentración de derivados del petróleo (87 %). Pese
existe un potencial adicional del 22 % en el corto plazo, al bajo volumen de movilización de carga, la red fluvial
en los corredores de La Dorada - Chiriguaná y de Bogotá cuenta con 24.725 km, distribuidos en 7.063 km con
- Belencito, que permitiría conectar la carga generada o capacidad de navegación mayor permanente, 4.210 km
atraída por Bogotá con los puertos del Atlántico y con la mayor transitoria, 6.952 km de navegación menor y sin
zona industrial de Sogamoso (ANI, 2017). navegabilidad 6.500 km11 (figura 4-5).
Con el objetivo de ampliar la red y conectar los
grandes centros de producción y consumo, el Gobierno
nacional ha buscado rehabilitar y poner en operación
la infraestructura férrea que se encuentra inactiva,
por medio de contratos de asociación público-privada 11. Los canales fluviales con navegabilidad mayor son aquellos que cuentan con con-
(APP) de iniciativa privada. Sin embargo, al cierre del diciones de tránsito de barcazas con capacidad superior a 25 toneladas. Se dividen en
2017 se presentaron ante la ANI 30 proyectos para la permanentes y transitorios; los primeros son aquellos que cuentan con navegación du-
construcción, mantenimiento y operación de corredores rante todo el año, y los segundos, solo en temporada de lluvias.

39
INFORME TÉCNICO

Figura 4-5. Red fluvial.


Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Maestro Fluvial (2015).

40
INTERMODALIDAD

Al analizar las cifras de movimiento de carga fluvial duran- del Gobierno nacional, por medio de la estructuración del
te la última década, se evidencia que el modo de trans- dragado y el mantenimiento del río Magdalena (Puerto
porte ha presentado una reducción de 4,9 a 3,9 millones Salgar - Barranquilla y canal del Dique), situación que ha
de toneladas; sin embargo, el río Magdalena presenta contribuido a que este río sea el de mayor importancia
un crecimiento causado por las inversiones y promoción para el transporte de carga en el país (figura 4-6).

Figura 4-6. Movimiento de carga fluvial.


Fuente: Elaboración propia, con cifras del documento estadístico del sector
transporte “Transporte en cifras”, versión del 2016.

5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Río Magdalena Otros Ríos

Los rezagos de la red de infraestructura de transporte etapa de implementación, a causa de la falta de claridad
fluvial están relacionados particularmente con la inte- en el rol del Gobierno nacional, los gobiernos territoriales
rrupción en la navegabilidad entre extremos de corre- y los actores privados en los esquemas de financiación,
dores estratégicos, y la inexistencia de los muelles y promoción, construcción y operación de los proyectos.
embarcaderos en zonas de intercambio modal (Arcadis Esto permite visibilizar los retos para lograr condi-
& Jesyca, 2015). ciones de calidad y capacidad de la infraestructura de
Finalmente, la Política Nacional Logística de 200812 transporte que permitan desarrollar modos de transporte
estableció un portafolio de 20 proyectos de infraestructura competitivos y conexiones eficientes entre los modos.
logística especializada, con el propósito de generar nodos
eficientes para el intercambio modal; sin embargo, pese a
los esfuerzos en el establecimiento de un marco norma-
tivo para su desarrollo, no se ha logrado avanzar a una 12. Documento CONPES 3547.

41
INFORME TÉCNICO

OPERACIÓN DE TRANSPORTE

En esta sección se describen las principales caracterís- nacional13. Por su parte, el parque automotor de carga
ticas de la operación de transporte de carga en los mo- con capacidad superior a 10,5 t está conformado por
dos de transporte carretero, férreo y fluvial, que en con- 267.170 vehículos (camiones y tractocamiones)14, los
junto afectan la competitividad y productividad del país. cuales movilizaron más de 220 millones de toneladas,
Para empezar, y como se indicó en la sección ante- que se encuentran divididos en los tipos de vehículos
rior, el modo carretero y, por ende, el transporte auto- mostrados en la tabla 4-2.
motor de carga ha mantenido una predominancia histó-
rica en el reparto modal. El sector está conformado por
3.554 empresas habilitadas por el Ministerio de Trans- 13. El Registro Nacional de Despachos de Carga consolida la información de los
porte para prestar el servicio de transporte de carga por manifiestos de carga informados por las empresas que movilizan carga nacional.
carretera, de las cuales se estima que 1.802 empresas 14. Datos del programa de renovación y modernización de parque automotor
se encuentran operando en los corredores de transporte de carga (2016).

Tabla 4-2. Movilización de carga por tipo de vehículos.


Fuente: Estudio sectorial de transporte de carga (2014).

TIPO DE CAMIÓN TONELADAS VIAJES VIAJES VACÍOS CAPACIDAD (t)

C2 53.017.667 17.842.183 34,7% 8,0

C3 18.037.703 2.743.840 39,1% 18,0

C4 10.738.702 1.349.569 32,7% 23,0

C3S2 39.506.001 3.013.740 36,6% 32,0

C3S3 98.329.854 5.216.096 30,7% 35,0

OTROS 678.610 49.931 33,7% 28,0

TOTAL 220.308.536 30.215.359 33,7%

42
INTERMODALIDAD

La estructura del sector se compone de


los siguientes elementos:

01
EL GENERADOR PROPIETARIO / TENEDOR
Demandante de los servicios DE VEHÍCULO
y dueño de la carga. Se Presta el servicio a las

04
relaciona directamente con la empresas de transporte que
empresa de transporte. subcontratan la operación. El
propietario de vehículos puede
ser a la vez el conductor o
LA EMPRESA contratar a un tercero para
DE TRANSPORTE esta función.

02
Se caracteriza por ofrecer los
servicios de transporte a los
generadores. Puede prestar CONDUCTOR
el servicio con vehículos Se trata de una persona natural
propios o con vehículos que cumple el rol de conducir el
subcontratados15. vehículo.
La normatividad vigente impide
que el generador de carga
COMISIONISTA contrate directamente a un

05
U OPERADOR LOGÍSTICO propietario de vehículo que no
Son las empresas de se encuentre habilitado como
intermediación entre el una empresa de transporte;
generador de carga y la en algunos casos, esto genera

03
empresa de transporte; cobra costos de intermediación que
una comisión en el caso del se traducen en sobrecostos
primero, u organiza un conjunto logísticos. Así mismo, el
de servicios logísticos para el propietario del vehículo no
generador con distintos actores cuenta con la capacidad técnica
(empresas de transporte, y financiera para habilitarse
bodegaje, operadores de como empresa de transporte.
transporte marítimo, etc.) en el
caso del segundo.

En materia de propiedad del parque, el 83 % de las per-


sonas naturales registradas poseen un solo vehículo; el 15. En caso de que el servicio sea prestado con vehículos de terceros, la tarifa por
11 %, más de dos vehículos, y el 6 %, más de tres. Esta pagar al propietario del vehículo está normada, históricamente, por una “tabla de
proporción tiende a mantenerse en las personas jurídi- fletes mínimos”, y en la actualidad, por el Decreto 2228 de 2013, que permite
cas; así, el 61 % son propietarios de un solo vehículo; libertad de tarifas, pero obliga al Ministerio de Transporte a intervenir en casos
el 16 %, de dos vehículos, y el 23 %, de más de tres en que las tarifas pagadas estén por debajo de un costo eficiente calculado por
vehículos. Esta condición supone que la propiedad está la autoridad (SICE-TAC).

43
INFORME TÉCNICO

concentrada en pequeños transportadores, los cuales, En segundo nivel de importancia, el modelo operativo
a su vez, presentan bajos niveles de profesionalización, del modo férreo presenta una combinación de los es-
informalidad y limitado acceso al crédito. quemas tradicionales de gestión ferroviaria utilizados a
Por otro lado, se estima que la flota de vehículos en escala global: integración vertical y de acceso abierto
Colombia se ubica en 21 años, cifra superior a la de (open access)19, presentes en el país desde la estruc-
países de la región, como Chile (11 años), Brasil (12 turación de las concesiones ferroviarias vigentes (en
años) o México (16 años) (Barbero & Guerrero, 2017). 1999), con el propósito de obtener beneficio de cada
Esta antigüedad genera externalidades negativas, como uno de ellos. Sin embargo, en la actualidad, los con-
accidentalidad16 y contaminación17, que, en conjunto, tratos de concesión suscritos no generan un escena-
afectan el desempeño competitivo del país (Departa- rio apropiado para el ingreso de terceros operadores
mento Nacional de Planeación, 2014). ferroviarios, dado que no existe un marco reglamen-
Ante este escenario, el Gobierno nacional declaró tario y un ente regulador que facilite la determinación
de importancia estratégica el programa de reposición y del tipo de operación por realizarse en la red nacional.
renovación del parque automotor de carga, con el propó- El material rodante para el modo ferroviario depen-
sito de chatarrizar los vehículos con capacidad superior a de de la infraestructura existente, específicamente de-
10,5 toneladas que cuenten con una antigüedad superior finida por el ancho de trocha y la capacidad de rieles.
a 20 años; también, se reguló el ingreso de vehículos Si bien no existe actualmente una determinación óp-
nuevos, al establecer una política de “uno a uno”18. tima de edad para el material rodante, su vida útil se
En términos de productividad en la operación del agota alrededor de los 30 y 40 años, sin contar con
transporte, factor determinante para la eficiencia en la
utilización de los vehículos de carga y del conjunto de
la cadena logística, el país presenta retos en la materia,
teniendo en cuenta que en Colombia se realizan reco- 16. Se estima que los costos asociados con la accidentalidad vial, en un país de
rridos del orden de los 72.000 km/año/vehículo, com- ingresos medios como Colombia, pueden ser equivalentes al 3 % del PIB; adicio-
parados con países con condiciones similares, como nalmente, los vehículos con una edad superior a los 30 años presentan aumentos
Argentina (116.000 km/año/vehículo), Chile (110.000 en el doble del índice de accidentalidad por cada millón de kilómetros, compara-
km/año/vehículo) o México (108.000 km/año/vehículo) dos con vehículos con edades inferiores a los 15 años.
(Barbero & Guerrero, 2017). 17. Para el 2015, el país consumió 1.219.827 TJ de energía final; el sector
Estas diferencias se explican, en parte, por los tiem- transporte fue el mayor consumidor, con el 41 %; la gasolina y el diésel (77 %)
pos de cargue y descargue de los vehículos, los cuales fueron el principal energético usado por el sector (UMPE).
son, en promedio, de entre 10 y 15 horas. Esta ineficien- 18. Por cada vehículo chatarrizado se autoriza matricular un nuevo vehículo.
cia afecta la utilización de los vehículos en un 16 %, lo 19. El modelo de gestión verticalmente integrado con acceso competitivo se ca-
que se traduce en un incremento del 6,6 % en los costos racteriza por los siguientes aspectos: 1. la existencia de una empresa ferroviaria
de operación del transporte (ANDI, 2017). A lo anterior se responsable de la infraestructura y del control de tráfico que circula sus trenes con
suman las restricciones en la circulación de los vehículos carga propia o de terceros; 2. la circulación de otros operadores ferroviarios sobre
de carga, que en 2016 alcanzaron los 89 días, tiempo la infraestructura a su cargo, mediante el cobro de peaje; y 3. fijar un cupo a la
equivalente al 24,4 % del tiempo total anual (ANDI, 2017). capacidad disponible que puede emplear el ferrocarril verticalmente integrado (por
Estas restricciones fueron causadas en parte por la nor- ejemplo, 70 %) para dejar capacidad “sobrante” para los terceros operadores. Este
matividad expedida por autoridades municipales con el modelo podría evolucionar desde el inicio o en el mediano plazo hacia un modelo
propósito de mejorar la movilidad urbana dentro de las verticalmente desintegrado (open access), y presenta, a su vez: 1. un responsa-
ciudades, que, sin embargo, afectó las vías que hacen ble de la infraestructura y del control de tráfico y 2. separadamente, un conjunto
parte de corredores logísticos de comercio exterior. de operadores que pagan peaje por el uso de esa infraestructura.

44
INTERMODALIDAD

las posibles repotenciaciones de las que puede ser solo el 17 % de la flota de buques de carga cuentan
objeto. En Colombia, se estima que la edad promedio con capacidad superior a 25 toneladas, y los equipos
del material rodante supera los 40 años, e incluye, en fluviales importados al país actualmente han alcanza-
su mayoría, procesos de repotenciación. En este con- do la obsolescencia normativa en su país de origen.
texto, el país no cuenta con una normatividad técnica Así mismo, la sobretasa al ACPM que consumen los
de operación en el modo. remolcadores fluviales se invierte en infraestructura de
En resumen, el marco regulatorio y técnico vigente carretera a escala local.
del modo férreo limita el desarrollo de operadores fe- En materia de acceso al mercado, la empresa postu-
rroviarios que ofrezcan servicios de transporte a otros lante requiere demostrar estudios de demanda de mer-
tipos de carga, y que aprovechen la oferta de infraes- cado y otra serie de requisitos que limitan la ampliación
tructura rehabilitada en los corredores estratégicos de la oferta de servicios de transporte de carga fluvial.
mencionados en la sección anterior. Finalmente, no existe un estándar de normatividad
Finalmente, el modelo operativo del modo fluvial técnica de operación, teniendo en cuenta que se regis-
corresponde a un sistema de un extremo al otro, lo tran tanto embarcaciones autopropulsadas (estándar
que significa que los flujos de carga, especialmente europeo) como de barcazas con remolcadores (es-
carbón y derivados del petróleo, suelen ser unidirec- tándar de Estados Unidos); esto limita el desarrollo
cionales (río abajo), lo que genera mayores costos en de economías de escala en la oferta de los equipos.
el sentido río arriba; adicionalmente, las instalaciones En este mismo sentido, no se cuenta con mecanismos
de transbordo intermodal o nodos de transferencia de de revisión del estado mecánico y de las emisiones de
carga son escasas y no se cuenta con medidas espe- las embarcaciones que cumplan con los requisitos de
cíficas para promover el transporte intermodal (Arcadis operación internacionales (doble casco, emisión de
& Jesyca, 2015). La operación del modo es incipiente gases, certificaciones, etc.).
y concentrada en el río Magdalena y el río León; al En conclusión, los modelos de operación de los mo-
comparar a Colombia con países de condiciones simi- dos de transporte de carretera, férreo y fluvial presentan
lares, se evidencia un bajo aprovechamiento de la red retos en materia de eficiencia en la operación, regula-
fluvial, pues se desaprovechan las características en ción técnica, productividad de los vehículos y formalidad
materia de capacidad de carga, costos de operación, del sector, con el objetivo de reducir los costos y tiem-
externalidades ambientales y sociales, entre otras20. pos, y promover la competitividad del país.
La flota de carga del modo fluvial supera los 50
años de antigüedad, y su capacidad de carga es me-
nor comparada con las embarcaciones utilizadas en
otros países (a excepción del río Magdalena). Una de
las principales dificultades para los propietarios de las
embarcaciones radica en el acceso a recursos econó- 20. En las redes fluviales de Brasil, en el 2011 se transportaron 25 millones de
micos para la inversión y la sustitución de los equipos, toneladas, en una longitud de 6.500 km navegables; y en Argentina, específi-
debido a los altos costos, especialmente de los mo- camente en el tramo Santa Fe al norte de la hidrovía Paraná-Paraguay, se trans-
tores (Arcadis & Jesyca, 2015). Adicionalmente, tan portaron en el mismo año 17 millones de toneladas en una longitud de 654 km.

45
INFORME TÉCNICO

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

46
INTERMODALIDAD

ESTRATEGIAS

En los siguientes puntos se presentarán las estrategias para promover


la intermodalidad en el país. En el primer caso, se busca generar las
condiciones de intermodalidad, por medio de la modernización de la
infraestructura modal y la promoción de las ILE; en el segundo, se busca
mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios de transporte
de carga en los modos de transporte carretero, férreo y fluvial.

CONDICIONES PARA EL DESARROLLO


DE UN SISTEMA DE TRANSPORTE
INTERMODAL EFICIENTE

Con esta estrategia se busca generar condiciones para de infraestructura de accesos viales y corredores ur-
el desarrollo de un sistema de transporte intermodal banos de carga en las aglomeraciones urbanas de
eficiente, por medio de diez acciones que promuevan producción y consumo, de forma que articulen los co-
la conectividad entre los nodos de producción y consu- rredores logísticos de importancia estratégica y permi-
mo, y la complementariedad entre modos de transporte. tan aumentar las velocidades de acceso y tránsito por
En la primera acción, el Ministerio de Transpor- las ciudades; todo ello, tomando como referencia los
te, con el apoyo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y estudios realizados en el Plan Maestro de Transporte
Territorio y el Departamento Nacional de Planeación, Intermodal (PMTI). A partir de dicha identificación, el
deberá diseñar los lineamientos de logística urbana Ministerio de Transporte, mancomunadamente con las
para municipios, distritos y áreas metropolitanas, que autoridades locales, diseñará un plan de acción que
incluyan como mínimo los siguientes componentes: cuente con una metodología técnica y ambiental para
establecimiento de corredores urbanos de carga, iden- identificar y estructurar intervenciones que se articulen
tificación de anillos viales, accesos urbanos e infraes- con los corredores logísticos.
tructura logística especializada, diseño de medidas Como tercera acción, el Ministerio de Transporte,
de gestión de la operación de carga, como zonas de con el apoyo del Departamento Nacional de Planea-
cargue y descargue, entre otros. Dichos lineamientos ción, las alianzas logísticas regionales (si las hubiere)
se deben desarrollar en el marco de la reglamentación y los gobiernos locales, promoverá el diseño de planes
del proceso de formulación de los planes maestros logísticos, al establecer una hoja de ruta que incluya
de movilidad creados mediante la Ley 1083 de 2006. proyectos para la adopción de buenas prácticas en
Como segunda acción, el Ministerio de Transpor- logística urbana y regional, por medio de esquemas de
te, con apoyo del Departamento Nacional de Planea- público privados, en materia de distribución nocturna
ción, deberá formular un programa de cofinanciación de mercancías, medios de transporte con cero emisio-
urbano-nación para la construcción o mejoramiento nes, programas de logística inversa y consolidación de

47
INFORME TÉCNICO

clústeres logísticos, que permitan optimizar las ope- Vial, deberá diseñar el marco normativo que defina
raciones logísticas en las aglomeraciones urbanas y los criterios de seguridad para la circulación férrea a
promover territorios competitivos. escala nacional y el régimen de circulación, incluyendo
En la cuarta acción, el Departamento Nacional de los subsistemas férreos.
Planeación, en conjunto con el Ministerio de Transpor- En la séptima acción, el Ministerio de Transporte,
te y con apoyo de la Agencia Nacional de Infraestruc- con el apoyo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS),
tura, deberá formular el plan maestro de transporte deberá identificar las fuentes de financiación para la
ferroviario, en el que se identifiquen las estrategias de expansión de la infraestructura fluvial en corredores
regulación técnica y económica, tanto de infraestruc- estratégicos, de forma que en el corto plazo permita
tura como de operación, la normatividad ambiental y rehabilitar la infraestructura de transporte existente y
de seguridad, y la arquitectura institucional requerida garantizar la continuidad de la navegación mayor per-
para su implementación, con el propósito de reactivar manente entre extremos navegables. Adicionalmente,
la operación de los corredores existentes con mayor po- se deberá diseñar un plan de modernización de los
tencial, articular la operación ferroviaria con los puertos 34 puertos de interés nacional y los 52 de conexión
marítimos y fluviales, y generar condiciones normativas regional, incluyendo la rehabilitación y mantenimien-
acordes con las necesidades de la infraestructura (exis- to de muelles y embarcaderos, con el propósito de
tente y futura) y la operación de dichos corredores. generar condiciones para la conexión entre cuencas
Como quinta acción y de manera complementaria a y corredores logísticos de importancia estratégica.
la anterior, se requiere que el Gobierno nacional iden- Para esta acción, se recomienda analizar, como una
tifique y desarrolle proyectos de infraestructura ferro- posible fuente de financiación del modo fluvial, los
viarios prioritarios, por medio del mecanismo de APP recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina
de iniciativa pública o bajo el tradicional esquema de que se recauda por el consumo de combustible de
contratación mediante obra pública, para la construc- las embarcaciones. Adicionalmente, el Departamen-
ción de la infraestructura. Ello implica que los órganos to Nacional de Planeación diseñará el proyecto tipo
estatales a cargo de la planeación y la ejecución del de muelles y embarcaderos21, lo que permitirá a los
modo férreo en Colombia definan el activo ferroviario gobiernos municipales y departamentales contar con
de mayor interés estratégico por ser construido, man- herramientas técnicas para complementar la moder-
tenido y operado, y también los servicios esperables, nización de la infraestructura.
para entonces enmarcar el portafolio de proyectos y En la octava acción, el Departamento Nacional de
el plan de inversiones a corto, mediano y largo plazo. Planeación, con el apoyo del Ministerio de Transporte,
Cabe mencionar que los proyectos APP de iniciativa deberá analizar y definir un modelo de financiación de
privada pueden ser de gran utilidad para la implemen- proyectos de infraestructura fluvial y férrea que cuente
tación de subsistemas ferroviarios especializados o con fuentes alternativas de financiación, como esque-
para financiar la adquisición del material rodante y su mas de subsidios cruzados.
operación, pero es importante indicar que, para abor-
dar la rehabilitación y las mejoras estructurales en la
infraestructura, las empresas ferroviarias requieren un
nivel de financiamiento público que permita estructurar 21. Los proyectos tipo son modelos de proyectos que presentan actividades están-
un proyecto sostenible financieramente. dar de alternativas de solución a problemáticas comunes. Cuentan con aspectos
Como sexta medida, el Ministerio de Transporte, básicos para su implementación, como diseños, planos, especificaciones técnicas,
con el apoyo de la Agencia Nacional de Seguridad presupuesto y cronogramas de ejecución.

48
INTERMODALIDAD

EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DE LOS


SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA

En esta estrategia se establecen diez acciones para la


modernización de los servicios de transporte de carga
en los modos carretero, fluvial y férreo, de acuerdo con
la vocación de carga de cada modo y las condiciones
de oferta, capacidad y calidad requeridas.
Como novena acción, el Departamento Nacional de En la primera acción, el Ministerio de Transporte22,
Planeación, con el apoyo del Ministerio de Transpor- con el apoyo de la Superintendencia de Industria y Co-
te, deberá diseñar un plan estratégico para la pro- mercio, deberá actualizar y armonizar la política tarifaria
moción y desarrollo de ILE, el cual deberá incluir un de los servicios de transporte de carga en los modos
instrumento de priorización de zonas estratégicas, la carretero, férreo y fluvial, con el propósito de promover
identificación de mecanismos de gestión del suelo, sistemas de transporte competitivos y complementarios,
la promoción de la inversión privada, los modelos de bajo los principios de libertad de mercado y protección
financiación y los esquemas institucionales de desa- a la competencia. De manera complementaria, en la
rrollo. Este plan incluirá las plataformas logísticas de segunda acción, el Ministerio de Transporte deberá di-
Buenaventura, en el Valle del Cauca; La Virginia, en señar un programa de asistencia técnica para la estruc-
Risaralda; Turbo, en Antioquia, y la zona de Puerto turación de modelos de costos de operación en cada
Salgar - La Dorada, en Cundinamarca y Caldas. Adi- modo de transporte, el cual contará con mecanismos de
cionalmente, el plan estratégico definirá los meca- referencia de costos de transporte, como el SICE-TAC.
nismos para la promoción de servicios logísticos de Como segunda acción, el Ministerio de Transpor-
valor agregado y el desarrollo de clústeres logísticos te deberá actualizar y armonizar la normatividad para
que promuevan la especialización de los territorios y la habilitación de empresas de transporte de carga en
la competitividad del sistema logístico. los diferentes modos, de manera que los requisitos se
De manera paralela, en la décima acción, el Depar- focalicen en garantizar la seguridad, el acceso a pe-
tamento Nacional de Planeación, con acompañamien- queños transportadores y la disponibilidad del servicio
to del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el del transporte, con el fin de promover la formalización
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, diseñarán empresarial y la reducción de la intermediación que no
el proyecto tipo de infraestructura logística especia- agrega valor al servicio de carga.
lizada (ILE), con el desarrollo de los componentes Como tercera acción, el Ministerio de Transporte
de diseño, planos, especificaciones técnicas, presu- deberá actualizar la reglamentación para permitir el
puesto, cronogramas de ejecución, servicios mínimos
y modalidades de operación. Este diseño deberá de-
terminar un portafolio de servicios para las apuestas 22. Hasta el inicio de operaciones de la Comisión de Regulación de
productivas priorizadas. Infraestructura y Transporte.

49
INFORME TÉCNICO

ingreso y operación de vehículos combinados de carga


(VCC). Para lograr este propósito, en primer lugar, el
Ministerio de Transporte deberá evaluar las condiciones
de operación, la tipología de vehículos, las condiciones
de infraestructura y seguridad vial, e identificar los
corredores con capacidad de operación de este tipo
de vehículos. De manera paralela, el Instituto Nacional
de Vías realizará los estudios de capacidad en vías y
puentes, y de seguridad vial, para definir con ellos la
factibilidad de habilitar los corredores para la circulación
de VCC. Con base en dichos insumos, el Ministerio de
Transporte deberá realizar la respectiva actualización
de la reglamentación conexa, e incorporará las nuevas
configuraciones vehiculares autorizadas en la regulación
de pesos y dimensiones. Así mismo, el Ministerio de
Transporte, con el apoyo del Instituto Nacional de
Vías, deberá establecer el procedimiento estándar
para la autorización de la circulación de vehículos de
transporte de carga extrapesada y extradimensionada.
Finalmente, dicho Ministerio, con participación de
la Agencia Nacional de Infraestructura y el Instituto
Nacional de Vías, definiría las tarifas de peajes de este
tipo de vehículos. Estas acciones permitirán aumentar
la capacidad de carga con sistemas de vehículos más
eficientes y a menores costos de transporte.
En paralelo, en la cuarta acción, el Ministerio de
Transporte, con el apoyo del Departamento Nacional de
Planeación, deberá actualizar la normatividad técnica de
operación de los equipos de transporte del modo férreo
al analizar y evaluar la aplicabilidad de las normas técni-
cas de Estados Unidos (AREMA23) y de Europa (UIC24),
con el objetivo de promover economías de escala en
la producción y mantenimiento de las locomotoras, lo-
grando reducciones en los costos de comercialización.

23. Asociación Americana de Ingeniería Ferroviaria y Mantenimiento de Infraestructu-


ras que emite normativa técnica y recomendaciones vigentes en los Estados Unidos
de América y, generalizadamente aplicadas en gran parte del continente americano.
24. Siglas en francés de Union Internationale des Chemins de Fer (Unión Inter-
nacional de Ferrocarriles). Organismo internacional fundado en 1922 que tiene
como objetivo la normalización de las instalaciones y del material ferroviario, así
como de los aspectos técnicos y organizativos del ferrocarril. Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

50
INTERMODALIDAD

En el mismo sentido, como quinta acción, el Ministerio actualización de los métodos de medición de emisiones
de Transporte deberá actualizar la normatividad téc- contaminantes en vehículos nuevos y en uso, por medio
nica del modo fluvial al analizar la aplicabilidad de la de tres fases: la primera se centra en el análisis de los
normatividad técnica de barcazas con remolcadores diferentes métodos de evaluación de las mediciones;
(estándar de Estados Unidos) y de embarcaciones au- la segunda, en el diseño de un plan de trabajo para la
topropulsadas (estándar europeo), con la promoción actualización y ajuste de los métodos de medición, y la
de modelos que faciliten su fabricación nacional. Adi- tercera, en la definición de un procedimiento de reporte
cionalmente, se deberán establecer los reglamentos de la información, como insumo para la elaboración de
de navegación definidos en el artículo 86 del Código los inventarios de emisiones por fuentes móviles.
de Navegación Fluvial (Ley 1242 de 2008). En la octava acción, la Superintendencia de Industria
Con el objetivo de reducir las emisiones de gases y Comercio, con el apoyo del Departamento Nacional de
de efecto invernadero y mejorar la calidad del aire, en Planeación y el Ministerio de Transporte, deberá realizar
la sexta acción, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo un estudio de oferta y demanda del mercado, asocia-
Sostenible, con el apoyo del Ministerio de Transporte, el do con la comercialización de vehículos destinados al
Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacio- servicio público de transporte terrestre automotor de
nal de Planeación, deberá diseñar los lineamientos de carga; para ello, debe utilizar como referencia metodo-
política pública para la adopción de tecnologías limpias logías de análisis usadas previamente por el Ministerio
considerando los diferentes modos de transporte. Ello de Transporte y actores gremiales. A partir de los resul-
se enmarca en la estrategia nacional para aumentar tados y recomendaciones del estudio, el Ministerio de
la incorporación de tecnologías vehiculares de cero y Transporte tendrá que ajustar la normatividad asociada
bajas emisiones propuesta por la Misión de Crecimien- con la autorización de ingreso gradual de nuevos vehí-
to Verde25. Con base en los lineamientos definidos, el culos de carga que promueva la modernización de los
Ministerio de Transporte deberá diseñar un programa vehículos de carga.
que cuente con mecanismos para la renovación de ve- En la novena acción, el Ministerio de Transporte di-
hículos contaminantes por vehículos que cuenten con señará un plan de modernización de la normatividad en
tecnologías de cero y bajas emisiones. Este programa el sector, tomando como referencia el estudio de análisis
deberá actualizar el programa de reposición y renova- de impacto normativo realizado por el Departamento Na-
ción del parque automotor de carga. De manera comple- cional de Planeación, el cual busca medir los impactos
mentaria, el Ministerio de Transporte deberá establecer económicos, sociales y ambientales de la normatividad
restricciones de tránsito de forma gradual en corredores del transporte de carga por carretera, de manera que
estratégicos y principales ciudades, con el fin de promo- se mitiguen los efectos negativos de la reglamentación
ver la modernización de la flota y reducir los niveles de actual. De manera complementaria, el Departamento Na-
contaminación en las aglomeraciones urbanas. cional de Planeación desarrollará los estudios de impacto
En complemento, en la séptima acción, el Ministerio de normativo para los modos férreo y fluvial.
Transporte, con apoyo del Ministerio de Ambiente y Desa- Finalmente, en la décima acción, el Ministerio de
rrollo Sostenible y la Superintendencia de Puertos y Trans- Transporte deberá diseñar un esquema de promoción
porte, deberá diseñar un programa para el fortalecimiento de los modos de transporte férreo y fluvial; en el primer
de la cobertura y la capacidad técnica y operativa de los modo se deben considerar estudios de mercado en los
centros de diagnóstico automotor (CDA) y sus equivalentes tres corredores estratégicos existentes, y en el segundo,
en los demás modos de transporte, con el objetivo de am- incluir un plan de diversificación de los productos trans-
pliar la oferta en los procesos de revisión técnico-mecánica portados, con el fin de identificar cargas de retorno que
y de emisiones, y permitir mejorar la capacidad de control permitan disminuir los costos operacionales, aprovechan-
de los estándares de calidad del servicio que mitiguen las do la vocación de carga de los modos de transporte.
externalidades más frecuentes asociadas con la contami-
nación ambiental y con el siniestro de tránsito.
El programa debe incluir las recomendaciones de la 25. De acuerdo con la clasificación establecida en la Ley 1083 de 2006 y sus
Misión de Crecimiento Verde, que plantean la revisión y reglamentaciones vigentes.

51
INFORME TÉCNICO

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

52
05
Facilitación
del comercio
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
INFORME TÉCNICO

En esta sección se describen las condiciones de infraestructura y


operación de los nodos de comercio exterior conformados por
puertos, aeropuertos y pasos de frontera. Adicionalmente, se exponen
las estrategias planteadas en la Misión de Logística y Comercio Exterior, que
promueven la reducción en los costos y en los tiempos de los procesos de
importación y exportación.

DIAGNÓSTICO

NODOS DE COMERCIO EXTERIOR

Durante la última década se incrementó la presencia de


los productos colombianos en los mercados internacio-
nales. Esta dinámica se evidencia en el crecimiento del
volumen de exportación de mercancías que se ubicó en Figura 5-1. Exportaciones (2008-2017).
69,7 %, al pasar de 90,5 a 153,5 millones de toneladas, Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de comercio exterior
tal como se muestra en la figura 5-1. del DANE 2018.

180
160
140
120
Millones de Toneladas

100
80
60
40
20
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

54
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

En materia de importaciones, el crecimiento se ubicó Figura 5-2. Volumen de importaciones (2008-2017).


en el 68 % al pasar de 21,8 a 36,7 millones de tonela- Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de comercio exterior
das de mercancías, tal como se indica en la figura 5-2. del DANE 2018.

45
40
35
30
Millones de Toneladas

25
20
15
10
5
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

55
INFORME TÉCNICO

Al respecto, los puertos marítimos se consolidaron


como los nodos de comercio exterior más represen-
tativos dentro del total de movilización de carga, con
un 96,4 % de participación, seguidos por los pasos de
frontera terrestre, con una participación de 3,2 % y por Figura 5-3. Volumen de comercio exterior por modo de transporte
los aeropuertos, con 0,4 %. Dicho comportamiento se (2008 - 2016).
ha mantenido relativamente estable desde el 2008, tal Fuente: Elaboración propia con base en información del Sistema Estadístico
como se muestra en la figura 5-3. de Comercio Exterior de la DIAN 2018.

200

180

160

140

120
Millones de Toneladas

100

80

60

40

20

-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Marítimo Terrestre Áereo

56
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

La carga de comercio exterior movilizada por los


puertos marítimos se distribuyó principalmente en
siete zonas portuarias, localizadas en los litorales del Figura 5-4. Distribución de movimiento de carga por zona
Atlántico (Ciénaga, Golfo de Morrosquillo, La Guajira, portuaria (2016).
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) y Pacífico Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de tráfico portuario
(Buenaventura) (figura 5-4). de la Superintendencia de Puertos y Transporte 2018.

1%

Ciénaga
7%
29% Golfo de Morrosquillo
9%
Guajira

Cartagena

11% Buenaventura

Santa Marta
20% Barranquilla
18%
Otros

Sobre esta información cabe resaltar que las zonas por- Por otro lado, las zonas portuarias de Cartagena, Bue-
tuarias de Ciénaga y La Guajira se han consolidado como naventura, Santa Marta y Barraquilla se caracterizan por
nodos especializados de exportación de carbón, que se co- ser multipropósito, teniendo en cuenta que atienden la
nectan con las zonas de producción del mineral a través del totalidad de los tipos de carga (contenerizada, suelta y
corredor férreo central administrado por FENOCO y el co- graneles líquidos y sólidos) de los diferentes nodos de
rredor privado de Cerrejón, respectivamente. Por su parte, producción y consumo nacional.
la zona del Golfo de Morrosquillo se especializa en la ex- En materia de infraestructura, la capacidad portuaria
portación de crudo de petróleo proveniente de los Llanos instalada en el país excede los 302 millones de tonela-
Orientales, que se transporta a través de la red de oleoduc- das anuales para atender carga contenerizada, carga
tos. Esta condición ha permitido lograr eficiencia en tiempos suelta y graneles líquidos y sólidos. A continuación, se
y en costos logísticos durante el desarrollo de procesos de presenta la distribución de la capacidad en las principa-
transporte y exportación especializados para el producto. les zonas portuarias (tabla 5-1).

57
INFORME TÉCNICO

Tabla 5-1. Capacidad portuaria nacional (millones de toneladas


anuales) 2010.
Fuente: Elaboración propia con datos del documento CONPES 3744 de 2013.

Zona portuaria Exportación Importación Total de capacidad

Cartagena 44,1 44,9 89,0

Santa Marta 55,8 5,9 61,6

Barranquilla 6,9 8,6 15,5

La Guajira 35,1 0,6 35,7

Golfo de Morrosquillo 65,0 0,3 65,3

Otros 1,6 0,5 2,1

Total litoral atlántico 208,5 60,8 269,3

Buenaventura 7,2 22,7 29,9

Tumaco 2,7 0,0 2,7

Total litoral pacífico 9,9 22,7 32,6

Total litorales nacionales 218,5 83,5 302

Pese a lo anterior, debido a la crisis de los commodities Las zonas portuarias de Cartagena, Buenaventura, San-
y a la necesidad de diversificar la canasta exportadora ta Marta y Barranquilla se han desarrollado dentro de
del país, se presenta la necesidad de ampliar la capa- las ciudades, tal como ha sucedido en algunos de los
cidad portuaria, con el fin de que responda de manera terminales portuarios más grandes del mundo (Barce-
eficiente a las exigencias del comercio exterior de los lona, Rotterdam, Nueva York, entre otros26) (figura 5-5).
productos agrícolas, particularmente en infraestructu-
ra de almacenamiento y manipulación de productos
refrigerados y zonas de conexión eléctrica para conte-
nedores refrigerados. 26. Peter de Langen measuring value at city ports, porteconomics.eu

58
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

N
Figura 5-5. Zonas portuarias de Colombia.
Fuente: Elaboración propia con información de concesiones de la Superintendencia
de Puertos y Transporte 2018.

59
INFORME TÉCNICO

Sin embargo, en el caso de los puertos colombianos, Finalmente, la operación portuaria presenta distorsión
la expansión de los terminales no se ha realizado de en los precios de las tarifas, causada por la política de
forma planificada —lo cual genera conflictos en las libertad vigilada vigente desde 1997, la cual no respon-
ciudades— debido a la desarticulación de los instru- de a las características del mercado, genera una falta
mentos de planificación territorial que se traducen en de transparencia en la información disponible sobre las
fragmentación urbana, fragmentación de la infraes- tarifas cobradas y limita la capacidad de decisión del
tructura y los servicios portuarios, mayores índices de usuario (Ivarsson & Asociados 2015).
accidentalidad y mayores inversiones en accesos te- En segundo nivel de importancia, los pasos de fron-
rrestres y marítimos (FDN, 2014). tera terrestre movilizaron 5,5 millones de toneladas de
En el caso de los accesos marítimos, los puertos comercio exterior en 2016, distribuidas principalmente en
del país son impactados por la sedimentación, par- las zonas de intercambio comercial con Ecuador (Ipiales)
ticularmente aquellos ubicados en deltas de ríos, lo y Venezuela (Cúcuta y Maicao). Al analizar la evolución
que requiere cuantiosas inversiones en dragados de de la carga de comercio exterior por el modo terrestre, se
mantenimiento, que no logran ser continuas, lo que evidencia un decrecimiento del 82 % en el volumen de
afecta la operación portuaria. Adicional al manteni- exportaciones, contrastado con un crecimiento del 195 %
miento, actualmente existe una presión para incre- del volumen de la carga de importación (figura 5-6).
mentar las profundidades de los canales de acceso,
debido a la tendencia en el aumento del tamaño de
los buques de los distintos tipos de carga. Cabe re- Figura 5-6. Volumen de carga de importación y exportación
saltar que los accesos marítimos incluyen los ser- (2008 - 2016).
vicios de remolque y pilotaje para maniobrar en el Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema Estadístico de Comercio
canal de acceso y las zonas de giro. Exterior de la DIAN 2018.

600.000

500.000

400.000
Toneladas

300.000

200.000

100.000

-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Exportación Importación

60
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

En materia de infraestructura, el país presenta retos


en el desarrollo de los Centros Binacionales de Aten- 27. Cenaf es el “conjunto de instalaciones aledañas a un paso de frontera, que se
ción en Frontera (Cebaf) y los Centros Nacionales de localizan en territorio colombiano, en las cuales las autoridades competentes de un
Atención de Fronteras (Cenaf), instalaciones que pro- país presentan los servicios de control integrado de personas, vehículos y mercancías,
mueven la seguridad y eficiencia en los procesos de y donde además se brindan otros servicios complementarios a los ciudadanos, entre
intercambio comercial de mercancías 27. De manera ellos, los definidos en la normatividad de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).”
específica, existen pasos de frontera en el país en los Por otro lado, el Cebaf se define como un “conjunto de instalaciones aledañas a
cuales aún no se cuenta con la infraestructura adecua- un paso de frontera, que se localizan en una porción del territorio de Colombia o
da para realizar los controles (como son los casos de de los países de la CAN colindantes, en las cuales las autoridades competentes, de
Arauca y Paraguachón, donde las entidades operan por lo menos dos países, prestan los servicios de control integrado de personas,
en casetas sobre las vías —en algunos casos sobre vehículos, y mercancías, donde además se brindan otros servicios complementarios a
el mismo puente internacional— o, en su defecto, en los ciudadanos, entre ellos, los definidos en la normatividad Andina o los establecidos
la zona urbana más cercana28). Por otra parte, existe mediante acuerdos específicos”. Lo anterior, en concordancia con lo establecido en el
infraestructura que se encuentra en desuso, como en artículo 1° de la Decisión número 502 de 2001 de la Comunidad Andina.
el caso de San Miguel(Decreto 916 de 2014)29. Adi- 28. En el caso de Paraguachón operan en Maicao, por ejemplo.
cionalmente, se presentan dificultades en la identifi- 29. Actualmente se opera en las instalaciones de Ecuador como Cebaf de única cabecera.
cación de fuentes de financiación y mecanismos de 30. Particularmente para los temas asociados con la construcción de Cenaf/Cebaf,
vinculación de capital privado para la construcción de el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) del DNP ha establecido el
infraestructura de los Cenaf y Cebaf30. Modelo Nacional de Gestión Integrada y Coordinada de Controles y Servicios en Pasos
Por último, los aeropuertos movilizaron 749.000 de Frontera (Modelo Fronterizo), el cual se encuentra en proceso de concertación con
toneladas de comercio exterior en 2016, distribuidas las entidades que participan en su construcción y operación.
principalmente por los aeropuertos de Bogotá (83 %),
Rionegro-Antioquia (14,7 %), Cali (1,4 %) y Barranquilla
(0,8 %). Adicionalmente, se observa que el volumen de Figura 5-7. Volumen de carga de importación y exportación
exportación ha presentado un crecimiento del 57 %, con- (2008 - 2016).
trastado con un decrecimiento del 34 % en la importación Fuente: Elaboración propia con base Sistema Estadístico de Comercio
de productos entre 2008 y 2016 (figura 5-7). Exterior de la DIAN 2018.

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000
Toneladas

400.000

300.000

200.000

100.000

-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Exportación Importación

61
INFORME TÉCNICO

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

En términos de infraestructura aeroportuaria, el Go- privada. Las restantes, están operadas directamente
bierno nacional cuenta con 74 aeropuertos, de los por la Aerocivil.
cuales 13 son internacionales, localizados en: Bogo- En materia de inversión pública, en los últimos años se
tá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cú- han modernizado 51 aeropuertos (29 entregados, 22 en
cuta, Leticia, Rionegro, Pereira, Armenia, Riohacha, construcción y uno en estructuración) con una inversión
Santa Marta y San Andrés Isla. Actualmente, 17 de las cercana a los $2,8 billones, lo que permite consolidar una
74 terminales aéreas están concesionadas por la ANI, red de infraestructura aeroportuaria que presta servicios
con el fin de incrementar su uso comercial mediante de conectividad a los principales centros de producción y
la modernización de su infraestructura con inversión consumo nacional (figura 5-8).

62
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

Figura 5-8. Aeropuertos de Colombia.


Fuente: Elaboración propia a partir de información de Aerocivil y ANI.

63
INFORME TÉCNICO

De manera complementaria, la inversión privada ha


contribuido en la modernización de los aeropuertos Tabla 5-2. Inversión privada en aeropuertos concesionados.
concesionados, tal como se observa en la tabla 5-2. Fuente: Agencia Nacional de Infraestructura. Agosto de 2018.

Inversión Privada
Concesión Aeropuerto Ciudad 2010 - 2017
COP Millones (2009)
OPAIN El Dorado Bogotá 1.869.437,95

CODAD El Dorado - pista Bogotá 86.980,98

Gustavo Rojas Pinilla San Andrés 9.102,47


CASYP
El Embrujo Providencia 2.373,96

SACSA Rafael Núñez Cartagena 60.066,83

AEROCALI Alfonso Bonilla Aragón Cali 180.162,06

Jose Maria Córdoba Rionegro 392.185,00

Olaya Herrera Medellín 78.406,41

Antonio Roldán Betancourt Carepa 42.544,49


CENTRO NORTE
Los Garzones Montería 91.084,83

Las Brujas Corozal 42.479,57

El Caraño Quibdó 175.575,19

Alfonso López Pumarejo Valledupar 17.618,19

Simón Bolívar Santa Marta 64.502,42

Almirante Padilla Riohacha 11.993,73


NORORIENTE
Palonegro Bucaramanga 54.952,05

Camilo Daza Cúcuta 44.087,93

Yariguies Barrancabermeja 14.004,99

BARRANQUILLA Ernesto Cortissoz Barranquilla 119.474,25

TOTAL INVERSIONES AEROPUERTOS CONCESIONADOS 3.357.033,29

64
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

Los avances en infraestructura han consolidado un


sistema regional de transporte aéreo competitivo, a
tal nivel que los aeropuertos El Dorado y José María
Córdova, de Medellín, se han posicionado en el primero Figura 5-9. Movimiento de carga en los principales aeropuertos
y sexto lugares en movimiento de carga en el escalafón de LATAM (Año 2017).
de aeropuertos de Latinoamérica (LATAM) (figura 5-9). Fuente: Aerocivil 2018.

800.000
706.803
700.000

600.000 543.261 540.468

500.000
371.347
400.000
283.703
300.000
216.318
200.000
126.703 114.095
100.000

-
El Dorado, Gausulhos, Benito Juárez, Arturo Merino Jorge Chávez, Mariscal Sucre, Jose María Tocumen,
Bogotá. Sao Paulo. Ciudad de México. Benítez, Lima. Quito. Córdova, Medellín. Ciudad de
Colombia Brasil México Santiago. Perú Ecuador Colombia Panamá.
Chile Panamá

Sin embargo, y pese a la modernización de la ha incrementado de manera sostenida en la última


infraestructura aeroportuaria, los nodos de comercio década; sin embargo, se observa que los tiempos
exterior aeroportuarios presentan retos en materia que se invierten en las operaciones de importación y
de operación que limitan el aprovechamiento de la exportación del país son superiores a los requeridos en
capacidad instalada, por la ineficiencia en los accesos los países de la región31 (figura 5-10).
a los terminales de carga y por la dispersión en la oferta
de servicios logísticos. Adicionalmente, se presentan
riesgos de contaminación de carga por la carencia de
instalaciones adecuadas para la inspección y control
tanto de carga seca como refrigerada. Estas brechas
limitan la competitividad de los productos que se
importan o exportan a través del nodo aeroportuario.
31. Los datos sobre el comercio transfronterizo se recopilan mediante un
cuestionario que se realiza a agentes de carga locales, agentes de aduanas y
TRÁMITES DEL COMERCIO EXTERIOR comerciantes. El cumplimiento fronterizo refleja el tiempo relacionado con el
cumplimiento de la regulación aduanera de la economía y regulación relativa a
Tal como se describió en la sección anterior, el otras inspecciones que son obligatorias para que el cargamento cruce la frontera
intercambio de mercancías de comercio exterior se del país (Banco Mundial, 2016)

65
INFORME TÉCNICO

Figura 5-10. Tiempo en procesos de comercio exterior (horas).


Fuente: Capítulo de comercio transfronterizo del Doing business, 2016.

112 112
120

100
72
80
60
54
Horas

60
44,2 48
40
24 24 20,4
20

0
Panamá México Chile Perú Colombia

Exportación Importación

Figura 5-11. Tiempo para el cumplimiento documental en


proceso de comercio exterior (horas).
Fuente: Capítulo de comercio transfronterizo del Doing business, 2016.

80
72
64
70
60
60
48
50
36
Horas

40
24
30
17,6
20
6 6 8
10
0
Panamá México Chile Perú Colombia

Exportación Importación

66
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

En suma, los tiempos invertidos tanto para el cumpli- medio de transporte o unidad de carga en carretera,
miento fronterizo como para la preparación documen- y permiten mejorar la trazabilidad y el control de la
tal, restan competitividad a los productos colombianos mercancía durante el transporte.
en los mercados internacionales y limitan la exporta- Por su parte, y con el propósito de promover la
ción de pequeños y medianos productores. intermodalidad, se crean las condiciones normativas
Teniendo en cuenta esta problemática y con el para el tránsito aduanero a través de diferentes mo-
propósito de modernizar las condiciones regulatorias dos de transporte (férreo, fluvial, carretero y aéreo)
de las operaciones de comercio exterior, el Gobierno o una combinación de estos. Adicionalmente, en el
nacional actualizó el estatuto aduanero por medio de régimen de tránsito aduanero, se incorpora el con-
los decretos 390 de 2016 y 349 de 2018, los cuales cepto de declaración anticipada, con el fin de que
armonizan las mejores prácticas internacionales inclui- el documento de transporte se considere como la
das en el cuerpo normativo del Convenio de Kioto Re- declaración en el transporte de cabotaje o multimo-
visado32, el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la dal, y permitir así simplificar y agilizar el trámite para
Organización Mundial del Comercio (OMC) y los textos autorizar dichas operaciones.
de los acuerdos comerciales suscritos y en ejecución Frente a los nodos de comercio exterior, se forta-
por Colombia. Esta regulación permite a funcionarios lece la figura de los centros de distribución logística
y empresarios tener mayor certeza jurídica y facilidad internacional, para ampliar las operaciones que se
para realizar sus operaciones internacionales en me- pueden realizar en los mismos, se crean condiciones
nos tiempo y a menores costos. Se estima que con la mediante la figura del trasbordo internacional, con el
implementación de las medidas consideradas en el objetivo de que los puertos, los aeropuertos y las in-
Decreto 390 de 2016, el proceso de desaduanamien- fraestructuras logísticas especializadas (ILE) realicen
to33 podrá realizarse en máximo 48 horas. operaciones de consolidación y distribución con des-
Para este fin, se incluyen figuras asociadas a la tino a otros países, lo cual posiciona al país como un
facilitación comercial, como las resoluciones anticipa- centro de distribución de la región aprovechando la
das, el operador económico autorizado, los importado- posición geográfica.
res, exportadores y operadores de comercio exterior
de confianza, el pago electrónico obligatorio, el uso de
equipos de inspección no intrusiva, entre otros.
En materia de control de la seguridad de la ca-
dena logística, la regulación contempla el desarrollo
de un sistema de administración de riesgos, a través
del cual se busca identificar operaciones y operadores 32.Convenio Internacional sobre la Simplificación y la Armonización de
de comercio exterior riesgosos y enfocar en ellos el Procedimientos Aduaneros, referente global para la facilitación de las operaciones
control, para facilitar el despacho aduanero a los que aduaneras y de comercio exterior.
no representan riesgo. Así mismo, permite identificar 33.El desaduanamiento se define como el cumplimiento de las formalidades
importadores, exportadores y operadores de comer- aduaneras necesarias para permitir a las mercancías importarlas para el
cio exterior confiables para ofrecerles beneficios en consumo, ser exportadas o ser sometidas a otro régimen aduanero. Para los
el cumplimiento de sus obligaciones aduaneras, re- regímenes de importación, depósito aduanero y tránsito, comprende desde la
presentados en mecanismos de facilitación de ope- presentación de la declaración aduanera hasta la culminación del régimen, y
raciones y menores costos, contribuyendo con ello a para el régimen de exportación, desde el ingreso de la mercancía al lugar de
mejorar la competitividad de las empresas del país. Así embarque hasta la culminación del régimen. Cualquier referencia a la expresión
mismo, se incorpora el uso obligatorio de dispositivos “nacionalización” en otras normas, debe entenderse como “desaduanamiento”
electrónicos de seguridad que evitan la apertura del en la importación de mercancías que quedan en libre circulación.

67
INFORME TÉCNICO

Foto: Ministerio de Transporte.

De manera complementaria, se crea la figura de zo- los procesos de comercio exterior mediante el uso de
nas únicas de inspección (ZUI) en las zonas prima- herramientas TIC en las operaciones de importación
rias aduaneras (ZPA34) en las cuales las entidades de y exportación35, así mismo, promover y masificar las
control (DIAN, ICA, INVIMA y Policía Antinarcóticos) figuras contempladas por la regulación aduanera que
ejercen el control coordinado en las terminales de co- permitan reducir los tiempos en los procesos garanti-
mercio exterior. El funcionamiento de las ZUI consti- zando los niveles de seguridad en la cadena logística.
tuye un factor central en la reducción de tiempos de
movilización de contenedores dentro de la terminal de
comercio exterior.
Cabe resaltar que el Decreto 2685 de 1999 estable- 34.Zona primaria aduanera (ZPA): Es el lugar del Territorio Aduanero Nacional
ce un trámite ágil para que personas naturales o jurídi- habilitado por la DIAN para realizar las operaciones materiales de recepción,
cas puedan importar o exportar mercancías hasta por almacenamiento, movilización y embarque de mercancías que entran o salen del
US$5.000 sin límite de cantidad, a través del operador país, donde la administración aduanera ejerce sin restricciones su potestad de
postal oficial y los intermediarios de envíos urgentes, control y vigilancia. Las zonas únicas de inspección (ZUI) son áreas delimitadas
sin tener que realizar el procedimiento de presentación con dispositivos y procedimientos de seguridad y operación, en donde se llevarán
de declaración de importación o exportación. En es- a cabo las labores de control del cumplimiento de las formalidades aduaneras
tos casos, la guía de tráfico postal o envíos urgentes de la carga o mercancía que ingrese o salga del territorio aduanero nacional.
con la constancia del pago de los impuestos hace las Dichas zonas deberán contar con los equipos de inspección no intrusiva conforme
veces de declaración de importación o exportación. lo determine la autoridad competente y contar con los espacios que permitan
Esta modalidad es la base del programa Exporta fácil. acondicionar de manera contigua las oficinas de las diferentes autoridades de
Sin embargo, pese a que el país cuenta con una control para garantizar el cumplimiento oportuno de sus funciones (Aparte del
normatividad aduanera moderna y en proceso de re- art. 127 de Decreto 390 de 2016).
glamentación, se requiere avanzar en mecanismos 35. Parte de la congestión existente en terminales de comercio exterior obedece
de articulación institucional para la optimización de a la ausencia de tecnologías de información.

68
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

ESTRATEGIAS

A continuación, se describen las estrategias que buscan reducir los


tiempos y costos en los procesos de comercio exterior, mediante la
promoción de la eficiencia en los nodos de intercambio comercial y en la
optimización de los trámites de importación y exportación con el uso de las
herramientas de facilitación del comercio.

PROMOVER EFICIENCIA EN LOS NODOS


DE COMERCIO EXTERIOR

En esta estrategia se establecen doce acciones que una visión conjunta. Inicialmente estos planes deberán
buscan promover la eficiencia en la oferta de infraes- formularse en las zonas portuarias que presentan pro-
tructura de los terminales de comercio exterior, para blemas de congestión y conflictos ciudad-puerto, tales
permitir la reducción de costos y tiempos en las ope- como Barranquilla, Cartagena, Buenaventura y Santa
raciones de importación y exportación. Marta; sin embargo, se tendrán en cuenta los esfuer-
En la primera acción, el Ministerio de Transporte zos realizados en Buenaventura y Barranquilla como
(MinTransporte), con el apoyo del DNP, deberá formu- puntos de partida iniciales para los estudios. Durante
lar un plan estratégico portuario, que defina la visión el proceso de formulación se recomienda que no se
de largo plazo del sistema portuario, el cual debe in- admitan solicitudes de concesión portuaria en dichas
cluir las estrategias encaminadas al fortalecimiento de zonas por parte de la Agencia Nacional de Infraestruc-
la competitividad de servicios portuarios y de logística, tura (ANI) y de Cormagdalena, según corresponda.
los desafíos en términos de competencia, la sostenibi- En la tercera acción, el MinTransporte, con el
lidad ambiental, los aspectos técnicos y los mecanis- apoyo de las entidades concedentes, deberá priorizar
mos para el desarrollo para clústeres portuarios. En el el otorgamiento de concesiones de terminales portua-
mismo plan se deberán tener en cuenta los accesos rios de servicio público para carga refrigerada, con el
marítimos, carreteros, férreos y fluviales requeridos, objetivo de aumentar la capacidad para este tipo de
teniendo en cuenta los requerimientos de inversión. productos. Esto aplicará de la misma forma cuando
En complemento, en la segunda acción, el Min- terminales de servicio privado soliciten modificación
Transporte, con el apoyo del DNP, deberá formular y/o prórroga de su contrato, lo anterior se reflejará en
planes maestros por zona portuaria con una visión los cargos que se establezcan en la fórmula de cargo
de desarrollo entre 10 y 20 años, bajo criterios de efi- variable de la contraprestación para estimular el ser-
ciencia en el uso del espacio marino costero y fluvial vicio transporte de carga refrigerada en contenedores.
y en armonía con los instrumentos de ordenamiento En la cuarta acción, el MinTransporte deberá es-
territorial y ambiental. Para la formulación de estos tructurar un programa de mantenimiento sostenible de
planes se deberá tener en cuenta a los grupos de in- los accesos marítimos que incluya pagos por niveles
terés públicos y privados, con el propósito de construir de servicio, la posibilidad de participación privada, la

69
INFORME TÉCNICO

inclusión de las zonas a cargo de los privados, la de- concesiones otorgadas, la SPT verificará que las tari-
limitación de estas zonas, contratos a mediano plazo fas publicadas no sean superiores a las presentadas
que tengan la posibilidad de contar con un equipo dis- en el flujo de caja del modelo financiero o dentro del
ponible de tiempo completo para la atención de dis- plan de negocio en la solicitud de la concesión. Las
tintas zonas portuarias y la posibilidad de seleccionar tarifas serán de carácter público, para garantizar la
equipos adecuados que garanticen el mantenimiento transparencia y permitir un control permanente de
de la sedimentación en niveles mínimos considerando prácticas anticompetitivas o monopólicas.
ahorros por las movilizaciones. Sumado a lo anterior, Con un mercado maduro y aumentos significativos
se deberán optimizar los proyectos de construcción o en la carga movilizada, es necesario descentralizar el
profundización de canales de acceso que se encuen- control de precios para aumentar la eficiencia portuaria
tren en estudios para minimizar costos de construc- y promover la especialización. No obstante, será la au-
ción, operación y mantenimiento. toridad competente encargada de la revisión de las ta-
Así mismo y teniendo en cuenta la importancia de rifas la que puede determinar las prácticas dominantes
la conectividad de los puertos, en la quinta acción, que amenacen la libre determinación de las mismas.
las entidades concedentes deberán exigir dentro de De acuerdo con lo anterior, esta libertad deberá estar
los requisitos de la solicitud de permiso portuario, un acompañada por un análisis del fortalecimiento institu-
plan de conectividad que pueda ser ejecutado dentro cional de la SPT, y la Superintendencia de Industria y
del plan de inversiones del contrato de concesión por- Comercio (SIC), con el fin de evitar fallas de mercado
tuaria a través de un esquema de APP, que se pueda y prácticas restrictivas de la competencia37.
materializar en el plazo en el que se presenta la solici- En la séptima acción, la SPT deberá actualizar y
tud de concesión portuaria y previamente a la entrada publicar la batería de indicadores que permitan hacer
en operación del puerto. El plan deberá articular al seguimiento a la eficiencia operacional y de capaci-
puerto con las principales rutas de carreteras, férreas dad de las concesiones portuarias, mensualmente. La
y/o fluviales de comercio exterior del país o directa- publicación de los indicadores deberá cumplir con los
mente con los centros de producción y consumo que lineamientos de la política de gobierno en línea. Para
garantizarán su carga. la formulación de la batería de indicadores, podrán
En la sexta acción, el MinTransporte, con el apoyo tomarse como referencia los formulados en el marco
de la Dirección General Marítima y la Superintenden- del Observatorio Nacional de Logística.
cia de Puertos y Transporte (SPT), deberá actualizar la
política tarifaria del sistema portuario de país, autorizar
a las sociedades portuarias que operan en puertos
de servicio público a fijar sus tarifas libremente y en
consecuencia ampliar el número de servicios portua-
rios que se consideran en el modelo de concesión36,
teniendo en cuenta que en la actualidad, el número 36. Actualmente se consideran cuatro conceptos: muellaje, uso de instalaciones,
de sociedades portuarias y la oferta de servicios de almacenamiento y servicios públicos con base en la Resolución 723 de 1993.
infraestructura portuaria son suficientemente amplios. No obstante, se plantea la inclusión de la base tarifaria dentro de los ingresos
La nueva política tarifaria deberá contener todas contemplados en los planes de negocio o modelo financiero de concesión,
las tarifas que se incluyan en los servicios portua- así: Practicaje, remolque, amarre/desamarre, muellaje, almacenamiento, uso
rios básicos, así como una estructura de precios que de instalaciones, servicios públicos, estiba/desestiba, transbordo, cargue y
contenga una distribución adecuada de los costos y descargue de camiones/vagones y transporte horizontal. Por su parte, respecto
gastos típicos de una concesión portuaria. Las tarifas las ayudas de navegación, se plantea que el cobro se realice a través de la
deberán ser publicadas y reportadas a la SPT, con Dirección General Marítima (Dimar), por ello que no se plantea su inclusión
el fin de que esta pueda supervisar la existencia de como ingreso dentro de los planes de negocio de las Sociedades Portuarias.
prácticas anticompetitivas. En el caso de las nuevas 37. Acuerdos anticompetitivos, abuso de posición de dominio, y demás que la SIC defina.

70
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.

Con el propósito de mejorar la oferta de infraestructura en En complemento, en la décimo primera acción, el Min-
las zonas de frontera terrestre, en la octava acción, el Mi- Transporte, con el apoyo del DNP, deberá definir el pro-
nisterio de Relaciones Exteriores (MinRE), con el apoyo cedimiento para autorizar el registro de los proyectos que
del DNP y las entidades competentes, deberá adoptar el se clasifiquen como ILE. Por su parte y tal como lo esti-
modelo de desarrollo para Cenaf y Cebaf propuesto por pula la regulación aduanera, la DIAN deberá reglamentar
el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) el proceso de autorización de operaciones aduaneras en
del DNP, incluyendo los ajustes institucionales, fiscales y los proyectos ILE.
de operación dentro de las entidades del Gobierno nacio- Finalmente, en la décimo segunda acción, el Min-
nal. Adicionalmente, la ANI o el INVIAS (de acuerdo con la Transporte, con el acompañamiento del Ministerio de Co-
competencia) deberán priorizar y estructurar proyectos de mercio, Industria y Turismo (MinCIT)y el DNP, deberá es-
Cenaf y Cebaf que incluyan el desarrollo de infraestructu- tablecer la normatividad requerida para desarrollar ZUI38
ra logística especializada, de acuerdo con criterios de efi- dentro de los puertos y aeropuertos concesionados que
ciencia, efectividad y economía del gasto. Lo anterior, con movilizan carga de comercio exterior, para evitar efectos
el objetivo de promover actividades de valor agregado. jurídicos adversos, bien sea para la entidad concedente
En la novena acción, el MinTransporte, con el o para la entidad titular de la infraestructura. Para el de-
acompañamiento de la Aeronáutica Civil, deberá revisar sarrollo de estas zonas, se recomienda tener en cuenta el
y actualizar los planes maestros aeroportuarios de los prototipo definido por el MinCIT, que busca optimizar los
aeropuertos que movilizan o tienen potencial de movilizar movimientos de carga dentro de las instalaciones portua-
carga tanto doméstica como internacional, con el objetivo ria y aeroportuaria. Así mismo, las entidades concedentes
de incluir planes de acceso y conectividad con los princi- deberán exigir dentro de los requisitos de la solicitud de
pales corredores logísticos carreteros y/o férreos del país. permiso portuario o aeroportuario, las especificaciones
En la décima acción, el MinTransporte, con el acom- de las zonas únicas de inspección que puedan ser eje-
pañamiento de la Aeronáutica Civil y el DNP, deberá reali- cutadas dentro del plan de inversiones del contrato en las
zar los estudios pertinentes para el desarrollo de una ILE solicitudes de nuevas concesiones.
de carácter aeroespacial que pueda incluir servicios de
mantenimiento de aeronaves y servicios de valor agrega-
do a la carga aérea, entre otros. Esta ILE se deberá incluir
en el plan estratégico para la promoción y desarrollo de 38. Las zonas únicas de inspección (ZUI) se establecieron en los decretos 1520
ILE establecido anteriormente. de 2008 y 390 de 2016.

71
INFORME TÉCNICO

OPTIMIZAR LOS TRÁMITES DE


IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN

En esta estrategia se establecen ocho acciones que Como cuarta acción y en el marco del proceso de
promueven la optimización de los trámites de importa- reglamentación de la regulación aduanera, las entida-
ción y exportación mediante el uso de las herramientas des de control aduanero (DIAN, ICA, Invima y Policía
de facilitación del comercio. Antinarcóticos) deberán establecer los mecanismos
En la primera acción, el MinTransporte, con el requeridos para la automatización de los servicios in-
apoyo del MinCIT y en coordinación con el sector pri- formáticos electrónicos, que permitan y faciliten el in-
vado, deberá establecer los estándares técnicos, lega- tercambio de información de gestión de riesgos, con
les e institucionales para el desarrollo de sistemas de el objetivo enriquecer los perfiles de riesgo y la selec-
comunidad portuaria39 y aeroportuaria40, teniendo en tividad aduanera de cada entidad, en aras de mitigar
cuenta los pilotos desarrollados por el MinTransporte los riesgos de tipo ambiental, sanitario, falsedad mar-
y el sector privado. En el marco de la implementación caria y la defensa a la salud. Al respecto, las entida-
de esta acción, se deberán definir los protocolos de des mencionadas en esta acción deberán, de común
interoperabilidad con la Ventanilla Única de Comercio acuerdo, determinar el tipo de mercancías que de-
Exterior (VUCE), teniendo en cuenta la Estrategia de ban ser objeto de control conjunto para así garantizar
Gobierno en Línea y la Política Nacional de Explota- las acciones articuladas en los diferentes procesos de
ción de Datos (Big Data). control aduanero.
En concordancia con lo anterior, como segunda En la quinta acción, la DIAN deberá expedir la
acción, el MinCIT deberá diseñar y desarrollar un plan reglamentación requerida para la inclusión de los dis-
de modernización de la VUCE41 que incluya nuevas tintos actores de la cadena logística al programa de
funcionalidades, como la inspección simultánea para Operador Económico Autorizado (OEA). Tal como lo
todo tipo de carga en los puertos, aeropuertos y pasos indica la regulación aduanera, el proceso se deberá
de frontera, la interoperabilidad con las ventanillas úni- realizar de manera escalada hasta que la totalidad de
cas de los países de la Alianza Pacífico, la Comunidad los eslabones de la cadena de suministro internacional
Andina de Naciones, MERCOSUR y Costa Rica y la queden integrados al programa42.
integración operativa con los futuros desarrollo de los De manera complementaria, como sexta acción, las
sistemas de comunidad portuaria y aeroportuaria. Este entidades de control aduanero deberán gestionar el reco-
plan se diseñará con el objetivo de facilitar y reducir nocimiento mutuo del OEA con los países que integran la
los tiempos en los trámites de autorizaciones y proce- Alianza del Pacífico, la Comunidad Andina y con Costa
dimientos de comercio exterior. Rica, con el propósito de reducir o eliminar redundancias
En la tercera acción, el DNP, con el apoyo del en los requisitos para la autorización de las empresas que
MinCIT y la DIAN, deberá definir la metodología para comercializan con los diferentes países.
la identificación y estimación de costos y tiempos en En la séptima acción, el Ministerio de Tecnologías
cada uno de los procesos de comercio exterior y la de la Información y Comunicaciones (MinTIC), con el
periodicidad conveniente para la publicación de la in- apoyo del DNP, deberá actualizar el Plan Integral de
formación. Para la formulación de la metodología, se Reforma y Desarrollo Postal (PIDEP), con el objetivo
podrán tomar como referencia las recomendaciones de establecer los mecanismos para el fortalecimiento
definidas por el Observatorio Nacional de Logística. del comercio electrónico y el programa Exporta fácil,

72
FACILITACIÓN DEL COMERCIO

mediante la diversificación en los servicios y la mejora


en la cobertura del operador postal oficial (OPO).
Como octava acción, la DIAN, con el apoyo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el
MinCIT, el DNP y las entidades con responsabilidad
en el control aduanero, deberá diseñar e implementar
el centro único de monitoreo y control, que permita
facilitar el seguimiento y control de la carga, el moni-
toreo a las inspecciones y limitar la discrecionalidad
de los funcionarios en las instalaciones de comercio
exterior. Este proceso se realizará en el marco del
Comité Técnico de Logística y Comercio Exterior del
Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecno-
logía e Innovación (SNCCTI).

39. El sistema de comunidad portuaria se define como plataforma electrónica


neutral y abierta que permite el intercambio inteligente y seguro de información
entre partes interesadas del sector público y privado, conel fin de mejorar la
posición competitiva de las comunidades portuarias. Un sistema de comunidad
portuaria optimiza, maneja y automatiza procesos eficaces de logística mediante
una sola presentación de datos, transporte de conexión y cadenas de logística.
40. El sistema de comunidad aeroportuaria maneja comunicaciones electrónicas
entre los operadores de transporte privado (aerolíneas, agentes, despachadores
de carga, estibadores, almacenes de carga), el hinterland privado (carreo en
origen y destino, generalmente terrestre), importadores y exportadores, las
autoridades aeroportuarias, la Aduana y otras autoridades.
41. La ventanilla única de comercio exterior (VUCE) es la principal herramienta de
facilitación del comercio del país, mediante la cual se canalizan trámites de comercio
exterior de 62.000 usuarios vinculados a 21 entidades del Estado, con el fin de
intercambiar información, eliminar redundancia de procedimientos, implementar
controles eficientes y promover actuaciones administrativas transparentes.
42. Operadores de comercio exterior, incluyendo agentes de carga internacional,
agentes aeroportuarios, agentes marítimos, agentes terrestres, operadores postales,
operadores logísticos, operadores de transporte multimodal, transportadores, zonas
primarias, zonas de control y de verificación para envíos rápidos, entre otros. Foto: www.shutterstock.com

73
06
Ejes
transversales
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
EJES TRANSVERSALES

Como se mencionó anteriormente, el desempeño logístico del país


se ve afectado por aspectos transversales que inciden sobre toda la
cadena logística. Así, se identifican tres retos específicos; a saber:

1 Mejorar la capacidad institucional y de articulación entre


instancias y actores.

2 Aumentar la calidad de la información en logística para


la toma de decisiones.

3 Formar capital humano en competencias para responder


a las demandas del sector empresarial.

En los siguientes puntos se detallan las estrategias y recomendaciones


de estos aspectos.
75
INFORME TÉCNICO

INSTITUCIONALIDAD
EN LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

El sistema de transporte intermodal requiere contar con 4. Formular una visión y una estrategia
unas reglas y unas estructuras institucionales y técnicas de largo plazo, que permita integrar la
que propendan por el desarrollo eficiente de cada modo infraestructura, el transporte, la política de
de transporte, la complementariedad entre estos y, en comercio exterior y de aduanas.
consecuencia, la diversificación de la matriz modal43. Así
mismo, las operaciones de comercio exterior requieren 5. Simplificar la normativa y procedimientos
una institucionalidad madura, que apoye al sector pri- que impiden el adecuado desempeño de la
vado y brinde las condiciones para promover la com- cadena logística nacional en el comercio
petitividad del país. internacional.
Se han detectado cinco necesidades que requieren
ser cubiertas para optimizar la institucionalidad de los De manera específica, para el sector transporte, el aná-
sectores de transporte y comercio, industria y turismo. lisis realizado por el DNP para el PMTI (Ministerio de
Transporte, 2015) muestra la duplicidad de funciones
1. Definir fronteras institucionales y división entre las entidades, y la baja especialización y claridad
de responsabilidades y funciones en los en la delimitación de las responsabilidades a su cargo.
sectores de transporte (para cada modo) y Esto genera dificultades en el acceso y flujo de la infor-
comercio, industria y turismo. mación, procesos ineficientes y fragmentados de pla-
neación, financiación, provisión, operación, regulación,
2. Articular los procesos de planeación supervisión de infraestructura y servicios de transporte
y definición de política en los temas de (DNP, 2015).
transporte, servicios, infraestructura, logística e
intermodalidad, control y facilitación comercial.

3. Establecer mecanismos de coordinación 43. En este sentido, se pueden destacar las contribuciones desde el punto
y articulación entre las diferentes entidades de vista organizacional de Alfred Chandler, al señalar que la estructura
del sector de transporte y comercio, organizacional sigue a la estrategia; para este caso, la estrategia de promoción
industria y turismo, y entre las entidades de la intermodalidad requiere contar con una estructura institucional que facilite
que pertenecen a distintos sectores. su implementación.

76
EJES TRANSVERSALES

Lo planteado también tiene implicaciones sobre los del Ministerio de Agricultura, y el Instituto Nacional de Vi-
procesos de definición de política y planificación del gilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) depende
sector. Por ejemplo, en la definición de política se ha del Ministerio de Salud. Esta situación dificulta el diseño
identificado que existen debilidades en la coordinación de una visión integrada de toda la operación de comercio
para la formulación de una política integral de largo exterior, limita el flujo de información y la interoperabilidad
plazo que incluya todos los modos, bajo la visión de de los sistemas de datos.
una red complementaria de transporte; de esta mane-
ra, cada entidad formula lineamientos de política des-
de sus funciones y metas particulares.
En cuanto al proceso de planeación, a pesar de la ESTRATEGIAS
creación de la Unidad de Planeación de Infraestructura de
Transporte (UPIT), en el 201444, esta no ha sido puesta
en funcionamiento, lo cual, a pesar de la formulación del En los siguientes puntos se presentan tres estrate-
PMTI, ha perpetuado que la planeación del sector siga gias que permitirán dar respuesta a las problemáticas
siendo realizada por siete entidades del orden nacional, transversales identificadas en el diagnóstico de los te-
y que exista poca articulación con el ámbito territorial y mas de institucionalidad.
los demás sectores.
En cuanto a la regulación técnica del sector, al estar en
cabeza del Ministerio de Transporte, entidad responsable a
su vez de la política sectorial, se generan conflictos, pues- INSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCESOS
to que las medidas regulatorias se pueden desviar de las LOGÍSTICOS
recomendaciones óptimas para evitar el desgaste político
que implica ejercer la autoridad; por otra parte, no garantiza
la estabilidad de la regulación en el largo plazo, de manera La estructura institucional del sector requiere ajustar-
que contribuya con un ambiente predecible para los in- se, con el fin de alcanzar mayores niveles de espe-
versionistas45. Por ejemplo, en ocasiones, las coyunturas cialización, definición de las fronteras funcionales y un
políticas conducen a expedir normas para superar conflic- progresivo perfeccionamiento en los procesos, proce-
tos de corto plazo, con lo cual se reduce la predictibilidad dimientos y estructuras en cada entidad. Esta estruc-
y estabilidad del marco regulatorio, lo que lleva a que la tura institucional ajustada debe ser concebida como
entidad reguladora se desgaste cuando se modifican las una estrategia de Estado y no de Gobierno, con el fin
reglas de juego por criterios políticos. de garantizar su sostenibilidad en el tiempo.
Por otro lado, si bien se presentan avances en temas
de facilitación comercial de manera articulada46, las dificul-
tades para realizar operaciones de comercio exterior se
multiplican por fallas de operación y coordinación institu- 44. Creada por medio del Decreto 946 de 2014 como una unidad administrativa
cional. Las entidades, en el cumplimiento de sus funciones, especial, con el objeto de “planear el desarrollo de la infraestructura de
establecen trámites con esquemas disímiles y de forma transporte de manera integral, indicativa, permanente y coordinada con los
desarticulada, lo que provoca duplicidad de requerimientos agentes del sector transporte, para promover la competitividad, conectividad,
y una mayor complejidad en las operaciones de comercio movilidad y desarrollo en el territorio nacional en materia de infraestructura
exterior (Consejo Superior de Comercio Exterior, 2004). de transporte, así como consolidar y divulgar la información requerida para la
Por su parte, las entidades con mayores responsabili- formulación de política en materia de infraestructura de transporte”.
dades en los procesos de comercio exterior pertenecen a 45. Económica consultores.
distintos sectores del gobierno, lo cual dificulta la integra- 46. Entre los avances institucionales de manera coordinada se encuentran: el
ción intersectorial: la Dirección de Impuestos y Aduanas sistema de inspección simultánea, programa de operador económico autorizado,
Nacionales depende del Ministerio de Hacienda, mientras la certificación electrónica MSF con otros países, el documento único de
que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) depende transporte internacional en el marco de la Comunidad Andina (CAN).

77
INFORME TÉCNICO

Foto: Presidencia de la República.

En este sentido, un primer aspecto de relevancia es la Otro aspecto fundamental para garantizar el funcio-
definición del liderazgo institucional en los temas de namiento adecuado del sector en términos de la pla-
logística. Para esto, se recomienda llevar a cabo un neación de la infraestructura y la regulación técnica
estudio de competencias en el sector, el cual conten- y económica es la puesta en marcha de la Unidad
ga recomendaciones encaminadas a la clarificación de de Planificación de Infraestructura y Transporte
roles y responsabilidades de las entidades, de mane- (UPIT) y la Comisión de Regulación de Infraestructu-
ra que se mejore la coordinación institucional y la arti- ra y Transporte (CRIT). La UPIT sería la encargada de
culación con el sector privado para la implementación actualizar el portafolio de proyectos de infraestructura
de la política pública logística. Dicho estudio será rea- para el país. Para esto, sería necesario realizar ajustes
lizado por el Departamento Nacional de Planeación. a las funciones hoy atribuidas a la UPIT, por medio de
En consecuencia, tomando como referencia el diag- su Decreto reglamentario 946 de 2014, con el fin de
nóstico institucional y las propuestas contenidas en el incluir los siguientes puntos:
PMTI y el estudio de competencias realizado, es nece-
sario adoptar las reformas institucionales requeridas, 1. La generación y utilización de modelos de
con base en la conveniencia técnica y financiera, y en transporte para planear la provisión de servicios
el análisis de cargas laborales y de requerimientos de e infraestructura, y la escogencia modal.
capital humano; estas reformas estarían lideradas por
el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Comercio, 2. La recopilación y sistematización de
Industria y Turismo, como cabezas de sus respectivos información nacional y territorial para definir
sectores, con apoyo del Departamento Administrativo coberturas, calidad y operación.
de la Función Pública. Se recomienda que dichas re-
formas institucionales se realicen de forma gradual, 3. La incorporación de consideraciones
en el mediano y largo plazo, para asegurar resultados ambientales en la planeación de la
efectivos y medibles en el ámbito institucional. infraestructura de transporte.

78
EJES TRANSVERSALES

La CRIT se constituiría como la entidad especializa- las comisiones regionales de competitividad. El


da en la formulación de la regulación del sector47. Por Ministerio de Transporte, en acompañamiento con el
tanto, se considera necesario realizar ajustes a las Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio
funciones hoy atribuidas por medio de su Decreto re- de Comercio, Industria y Turismo diseñarían la “alianza
glamentario 947 de 2014, con el fin de incluir funcio- tipo” y brindarían apoyo técnico en su conformación,
nes de definición de la regulación técnica para todos previa solicitud de las entidades territoriales o las
los modos (con excepción del aéreo) e intermodalidad. comisiones regionales de competitividad.
Esto le permitirá a la entidad articular la regulación Por otro lado, con el propósito de disminuir los
económica y técnica en favor de la promoción de la in- tiempos de atención a los usuarios de comercio ex-
termodalidad y los sistemas logísticos más eficientes. terior en los pasos de frontera, se recomienda la es-
Como un mecanismo para la facilitación de coordi- tandarización y automatización de los procesos de
nación, la integración público-privada y la toma de de- atención, para aumentar la eficiencia de los trámites
cisiones sectoriales, se propone la creación de comités por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y
especializados en el marco y dentro del Comité Progra- las entidades que están presentes en los pasos de
mático de Logística, que aborden los siguientes temas: frontera, por medio de la adopción formal del modelo
de operación y servicios de los centro nacionales de
1. Eficiencia en modos: estaría encargado atención en frontera (CENAF) y los centros binacio-
de articular, coordinar y cooperar en la imple- nales de atención en frontera (CEBAF). Para la adop-
mentación de acciones relacionadas con la ción del modelo49, las entidades que ejercen control
promoción de la intermodalidad y la eficien- en frontera y con competencias en la política fronteriza
cia modal, la optimización de los accesos ur- del país deberían realizar los ajustes institucionales,
banos, entre otros. fiscales y de operación que se requieran. Así mismo,
la institucionalidad de pasos de frontera debería adop-
2. Facilitación del comercio48: estaría en- tar las medidas pertinentes para dar cumplimiento a
cargado de articular, coordinar, cooperar en la normatividad andina, que tiene por objeto articular
la implementación de acciones relacionadas las acciones institucionales entre los países y que se
con la facilitación del comercio exterior. Esta lleven a cabo en los pasos de frontera.
acción estaría a cargo del Departamento Ad-
ministrativo de Presidencia de la República
y el Departamento Nacional de Planeación.

Como un instrumento para fortalecer el diálogo regional 47. Tal y como está concebida la CRIT, únicamente le son asignadas funciones
y promover la ejecución de la política de logística en sobre la regulación económica para todos los modos, con excepción del aéreo
las regiones, se recomienda continuar promoviendo y lo relativo a los servicios que regula la DIMAR.
la creación de alianzas logísticas regionales, como 48. El Comité de Facilitación del Comercio da respuesta a la recomendación
entes que articulan, gestionan, ejecutan y apoyan el del Acuerdo de Facilitación del Comercio en su sección III, en el que se solicita
seguimiento de la Política Nacional Logística. Dichas la creación del Comité Nacional de Facilitación del Comercio. Este comité está
alianzas se gestarían por parte del Ministerio de integrado por el sector público y privado, y se enmarca en el Sistema Nacional
Transporte, de común acuerdo con las autoridades de Competitividad.
locales, el sector privado y la academia, y priorizarían 49. El modelo incorpora y contempla el cumplimiento de las normas comunitarias
sus intervenciones, acorde con el mandato de andinas aplicables a los pasos de frontera.

79
INFORME TÉCNICO

INFORMACIÓN
EN LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

Según el Plan Maestro de Transporte 2010-2032, Figura 6-1. Índice de ‘Gobierno en línea’ por sector.
la limitada disponibilidad de información es uno de Fuente: Ministerio de las Tecnologías de la Información y las
los temas más críticos para el sector transporte en Comunicaciones (2016).
Colombia. En general, la información sectorial se
caracteriza por tener una baja calidad, pobre difusión
y acceso, falta de sistematización, heterogeneidad en 50. Gobierno en línea es una estrategia definida por el Gobierno nacional,
su formato y ausencia de procesamiento. La figura mediante el Decreto 1151 de 2008, que pretende lograr un salto en la inclusión
6-1 muestra cómo el sector transporte es uno de los social y en la competitividad del país, por medio de la apropiación y el uso
menos exitosos en la aplicación de la estrategia de adecuado de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC)
‘Gobierno en línea’ (GEL)50. (Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2017).

79
75,9
72,9 71,8
65 63,5
60,5 60,5 60,5
58,5 58,4
55,2 52,7 52,4
51,4 49,5
Planeación

CTI

Función Pública

Relaciones exteriores

Minas

TIC

Defensa

Salud

Trabajo

Hacienda

Transporte

Cultura

Justicia

Educación

Vivienda

Agricultura

80
EJES TRANSVERSALES

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.

Particularmente para el sector de transporte, diversas en ellos es consultada solo por sus encargados, sin
entidades han avanzado en la implementación de so- relacionarse con la que se encuentra disponible en
luciones propias, que, si bien atienden necesidades otras dependencias. Por esto, el ciudadano es el
particulares, no logran responder a las demandas de que, por medio de un proceso de búsqueda en cada
información del sector para facilitar la toma de deci- entidad, genera vínculos entre los sistemas.
siones. Un esfuerzo pendiente y urgente es la integra- A pesar de contar con las herramientas tecnológicas,
ción e interoperabilidad de este tipo de sistemas, los las entidades que son fuente de información logística aún
cuales son numerosos e incluyen al Observatorio de presentan retos en la implementación de los cuatro as-
Transporte de Carga por Carretera (OTCC), el Sistema pectos que hacen parte del índice de Gobierno en línea:
de Información del Registro Nacional de Despachos
de Carga (RNDC), el Sistema de Información de Cos- 1 TIC para Gobierno abierto.
tos Eficientes para el transporte automotor de carga
(SICE-TAC), el Registro Único Nacional de Tránsito 2 TIC para servicios.
(RUNT), el Sistema de Información para la Regulación
del Transporte de Carga por Carretera (SIRTCC), el 3 TIC para la gestión.
Registro Nacional de Accidentes de Tránsito (RNAT),
el Sistema Integral Nacional de Información de Carre- 4 Seguridad y privacidad de la información (Mi-
teras (SINC), el Sistema Nacional de Supervisión de nisterio de Tecnologías de la Información y
Transporte (VIGIA) y el Sistema de Registro de Avisos las Comunicaciones, 2017).
de Arribo (SITMAR).
En relación con la interoperabilidad, el Banco Sumado a los problemas de interoperabilidad, la informa-
Mundial (2015) detectó que las entidades públicas ción en logística también presenta dificultades de gober-
operan bajo el esquema de silos de información. Es nanza51, especialmente en términos de calidad. Aunque
decir, los sistemas y servicios de cada entidad fun- esta no es una dificultad que se presenta exclusivamen-
cionan de manera aislada; la información contenida te en el sector transporte, sino que es, en general, una

81
INFORME TÉCNICO

deficiencia de la información en el país. Adicionalmente, ESTRATEGIAS


el Banco Mundial (2015) encontró que en Colombia no
existen políticas sobre propiedad, concesión de licencias
y usos de datos públicos, y se presentan algunos linea- Información estandarizada, sistemas interoperables
mientos contradictorios o incompletos en relación con el que permitan orientar la toma de decisiones en los
tratamiento de los datos. procesos logísticos y de comercio exterior
Finalmente, la baja adopción de políticas de gestión
de la información, que ocurre por la ausencia de obliga-
ciones normativas al respecto, da lugar a la percepción
de riesgos asociados con la explotación de datos, que Esta estrategia permitirá contar con información confia-
podrían mitigarse con la gobernanza de la información. ble y de alta calidad para fortalecer los sistemas de infor-
Así, el 69 % de las entidades del orden nacional percibe mación y la toma de decisiones en el desarrollo de toda
estos riesgos, y de estos, el 73 % obedece a las debili- la cadena logística.
dades en la gobernanza (DNP, 2010). Esto ocurre porque En primer lugar, se recomienda fortalecer el Observa-
no se han establecido parámetros normativos que hagan torio Nacional de Logística (ONL), y garantizar su sosteni-
vinculante la adopción de la gobernanza, e impongan el bilidad en el tiempo. Para ello, se requeriría el desarrollo
deber de demostrar la adopción e implementación de una de las siguientes acciones:
política de gestión de datos.
En conclusión, a pesar de los avances en materia
de información logística, se continúa presentando una 51. Es el conjunto de reglas que gobiernan el ciclo de vida y el flujo de los datos,
limitada disponibilidad de la información, problemas de la de acuerdo con su tipología, con el fin de garantizar su calidad, uso, titularidad,
interoperabilidad de esta y dificultades en su gobernanza, compartición, seguridad y supresión, orientados a la generación de valor, y
aspectos que dificultan la toma de decisiones en el sector. minimizar los riesgos asociados con ello (World Economic Forum, 2015).

1 2
Promover la estandarización de métodos Establecer los mecanismos por medio de los
para la recolección de datos, de manera cuales se debe compartir la información de
que cumplan con los requisitos de calidad manera periódica, de acuerdo con el modelo
establecidos para el suministro de datos al de servicios ciudadanos digitales establecido en
ONL; con este fin, se requeriría diseñar una el Decreto 1413 de 2017. Esta acción estaría a
metodología para la estandarización y reco- cargo del Departamento Nacional de Planeación,
lección de información. Dicha acción esta- en articulación con otras entidades del Gobier-
ría bajo la responsabilidad del Departamen- no nacional, empresas, gremios y academia, y
to Nacional de Planeación, con el apoyo del se desarrollaría de manera permanente, en la
Ministerio de Tecnologías de la Información medida en que se identifiquen nuevas fuentes
y las Comunicaciones. de información.

3
Diseñar y divulgar metodologías para la estimación de costos y tiempos logísticos, en el marco del
Observatorio Nacional de Logística. Esta acción estaría a cargo del Departamento Nacional de Planeación.

82
EJES TRANSVERSALES

5
4 Compartir experiencias con países de la re-
gión sobre producción de información en lo-
Definir los lineamientos para la estandariza- gística y medición de tiempos y costos logís-
ción y actualización de los indicadores del ticos. Esto incluiría una revisión de consistencia
ONL de manera periódica, con el objetivo de de los indicadores actuales y un análisis del pro-
generar una estructura única en las medicio- ceso de construcción del indicador y su proceso
nes del sector que responda a las necesida- de medición, así como la revisión de frecuencia
des de reducir la heterogeneidad de informa- de su cálculo. Esta acción estaría liderada por el
ción que existe. Departamento Nacional de Planeación.

En segundo lugar, se recomienda fortalecer la encuesta públicas y fortalecer las políticas de calidad de la
nacional logística, debido a que su ejecución tiene como información en logística, con el objetivo de disponer
propósito contribuir con la medición del desempeño lo- de reglas que precisen los procedimientos para eli-
gístico del sector empresarial del país. En este sentido, minar las barreras que han limitado la masificación
el Departamento Nacional de Planeación, con apoyo del de la interoperabilidad, para que se haga efectiva la
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, habilitación general, se suprima el uso de convenios
construiría las bases metodológicas que permitan obtener para la compartición de datos y se fortalezca técni-
el marco muestral y los instrumentos de captura que ase- camente el proceso de interoperabilidad, al priorizar
guren la comparabilidad y representatividad de la ENL. mecanismos de interoperabilidad como servicio, de
En tercer lugar, se recomienda dar continuidad a acuerdo con los términos establecidos por el Decreto
la publicación del índice de costos de transporte de 1413 de 2017. Para ello, se recomienda al Depar-
carga (ICTC); para ello, es necesario llevar a cabo tamento Nacional de Planeación con el apoyo del
la prueba piloto y encuesta básica de empresas de Ministerio de Tecnologías de la Información y las
transporte de carga en 2022, y de manera periódica Comunicaciones estandarizar los datos y los proto-
cada cuatro años. Esta acción estaría a cargo del Mi- colos de intercambio de información que usan las
nisterio de Transporte, con apoyo del Departamento entidades vinculadas con la logística nacional, para
Administrativo Nacional de Estadística. la generación, recolección de los datos e intercambio
Finalmente, se recomienda impulsar el inter- de información, de acuerdo con el modelo de servi-
cambio de información en logística entre entidades cios ciudadanos digitales.

83
INFORME TÉCNICO

Foto: Ministerio de Transporte.

84
EJES TRANSVERSALES

CAPITAL HUMANO

DIAGNÓSTICO

Al igual que las deficiencias de información, las bre- colombianas expresaron dificultades para encontrar
chas existentes entre las necesidades y la oferta de el talento humano requerido, y esto se encuentra re-
capital humano son transversales en los procesos lo- lacionado con la falta de competencias (51 %) y falta
gísticos. Según el documento CONPES 3866, “Política de experiencia (22 %).
nacional de desarrollo productivo”, el principal proble- Respecto a la calidad, 61 % de las universidades
ma de la relación entre el factor trabajo y el aumento que ofrecen programas en logística y cadena de abas-
de la productividad, la sofisticación y la diversificación tecimiento están acreditadas; no obstante, solo el 3 %
del aparato productivo es que el país no cuenta con el de los programas ofrecidos están acreditados (DNP,
capital humano que requiere para lograr mejoras sus- 2016). Adicionalmente, el proceso de certificación de
tanciales en su productividad (DNP, 2016). competencias carece de mecanismos de publicidad y
Pese a la importancia que tiene la formación de capital cobertura, en especial lo referido a las competencias
humano para mejorar la competitividad y el desempeño específicas de la formación para el trabajo. Por otro
logístico, el país ocupa la posición 68 entre 130 países lado, la formación de alto nivel, en términos de maes-
en el índice global de talento humano de 2017 del WEF52, tría y doctorado, solo representa el 3 % del total de
y presenta brechas en todas las áreas evaluadas53. En programas ofertados en logística (figura 6-2).
este índice, Colombia está siendo superado por países
de la región como Argentina (posición 52), Chile (posición
53) y Perú (posición 66) (World Economic Forum, 2017).
En la actualidad, para las actividades de transporte,
almacenamiento y comunicaciones, por cada trabaja-
dor estadounidense se necesitan 6,8 trabajadores co- 52. World Economic Forum
lombianos (Consejo Privado de Competitividad, 2017), 53. El índice mide cuatro componentes, con base en información tomada de
lo cual evidencia un rezago en la productividad laboral encuestas de percepción e información oficial. Estos componentes son: habilidad,
del país. Esta ausencia de productividad laboral se despliegue, desarrollo, capacidad. La habilidad mide cómo se distribuye y
puede explicar con base en tres variables clave: per- comporta la fuerza laboral en un país, con un puntaje de 51,6; el despliegue
tinencia, calidad y cantidad. mide cuántas personas están disponibles para participar activamente en el
En relación con la pertinencia, en Colombia se evi- espacio laboral, con un puntaje de 61,1; el desarrollo identifica la calidad del
dencia una brecha entre la formación recibida y las sistema educativo, con un puntaje de 61,3 (de esta manera, se presentan
necesidades del sector productivo. Según Manpower rezagos en tres de los cuatro componentes evaluados). Finalmente, la capacidad
Group (2013), alrededor del 47 % de las empresas mide el porcentaje de vinculación a la educación primaria, secundaria y terciaria.

85
INFORME TÉCNICO

68

55

18
13

3
1

Especialización Tecnológico Técnico Profesional Maestría Doctorado

La distribución de programas en logística se encuen-


tra concentrada en la región Centrooriente (58 progra-
mas), seguida por la región Caribe (42 programas) y
el Eje Cafetero (34 programas). Respectivamente, las
regiones Pacífico, Llanos y Centrosur Amazonía son
las que menos concentración de programas de forma-
ción en logística presentan.
Esto evidencia que existe una brecha entre los cono-
cimientos y capacidades requeridas por el sector priva-
Figura 6-2. Programas por nivel de formación en logística, 2017. do y la oferta de formación actual en el país, lo que im-
Fuente: DNP con base en Sistema Nacional de Información de Educación plica para el empresariado bajos niveles de innovación,
Superior 2016. reprocesos, mayores tiempos y menor competitividad.

86
EJES TRANSVERSALES

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.

ESTRATEGIAS

Capital humano para los diferentes procesos de la


cadena logística, mediante la identificación de re-
querimientos de formación y la sincronización entre
la oferta y la demanda de capacidades

Esta estrategia tiene como propósito impulsar la for- solidar los procesos de certificación de competencias.
mación de capital humano, con base en la metodología Así mismo, se recomienda el diseño de estrategias
del cierre de brechas y el Marco Nacional de Cualifi- para la difusión de la metodología y resultados obte-
caciones, de manera que dicha formación se sustente nidos en los pilotos de logística del Marco Nacional de
en las competencias y cualificaciones requeridas por Cualificaciones. Dichas acciones estarían a cargo del
el sector empresarial. Ministerio de Educación.
En primera instancia, se recomienda adelantar los Finalmente, y en complemento a las acciones
estudios pertinentes para identificar y medir las brechas señaladas, con el propósito de implementar el catálogo
de capital humano en temas asociados con la cade- de cualificaciones en el sector educativo, se recomienda
na logística en las regiones priorizadas. Los estudios diseñar y poner en marcha un proyecto para el cierre de
incluirían el levantamiento de información de oferta brechas de capital humano y la adopción del catálogo de
educativa y laboral en las regiones, y el análisis de la cualificaciones en logística. Esta acción se llevaría a cabo
disponibilidad de la oferta. Esta acción estaría a cargo en el marco del Comité de Regionalización y la Comisión
del Ministerio de Trabajo. Intersectorial para la Gestión de Recurso Humano
En línea con lo anterior, se recomienda diseñar y cla- (CIGERH), del Sistema Nacional de Competitividad,
sificar las cualificaciones del sector logístico, por medio Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), el cual
del Marco Nacional de Cualificaciones. De esta manera, es liderado por el Departamento Administrativo de la
se contribuirá a consolidar una ruta técnica que sentará Presidencia de la República, con apoyo del Ministerio de
las bases para la apertura de nuevos programas y con- Educación y el Ministerio de Transporte.

87
INFORME TÉCNICO

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte. / Belky Ferrer. ANI.

88
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Calle 26 No. 13 - 19 / PBX: (57 1) 3815000
Bogotá D.C. Colombia, Suramérica
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