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Alternativas de gestión urbanística: Una mirada reflexiva hacia
los últimos diez años.

Alternatives for urban management: A reflective look at
the past ten years.
Alternativas de gestión urbanística: Una mirada reflexiva hacia los últimos

diez años.
Alternatives for urban management: A reflective look at the past ten years.
Miguel Rótolo
Filiación
Arquitecto de la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina. 1987. Maestría en Gestión
Ambiental del Desarrollo Urbano - Universidad Nacional de Mar del Plata, en curso. Docente del
Área Arquitectónico - Urbanística e Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo
Urbano de la Facultad de Arquitectura Urbanismo y Diseño. UNMdP. Miguel Rótolo:
mcrotolo@copetel.com.ar mcrotolo@mdp.edu.ar
Resumen
Existe abundante literatura acerca de la arquitectura y su relación con la ciudad. Sin embargo,
pocos comprenden a la arquitectura como un instrumento para construirla, y casi nadie entiende
su rara mezcla de poder e impotencia. Así, la construcción de la ciudad, aparece como una
compleja relación entre distintos agentes, cuyas acciones generan una metástasis en el tejido
urbano. Conocer la manera de actuación de estos agentes y la organización de las políticas del
Estado, permite encontrar elementos para incidir, persiguiendo efectos que redunden en
beneficios para la ciudad y sociedad en general.
Palabras clave
Transformación urbana, grandes proyectos urbanos, gestiones alternativas, Mar del Plata.
Abstract
There is a lot of literature about architecture and its relation with the city, however, there are
few people who understand architecture like an instrument for constructing a city, and almost
nobody understands the architecture’s paradoxical mixture of power and inability. So, the
construction of a city appears like a complex relation among different factors, whose actions
generate a metastasis in the urban frame. To know the way of these factors performance, and
the organization of the State-policies, allow us to find elements to operate on its design,
following effects that give advantages to the city and society in general.
Key words
Urban transformation, huge urban projets, alternative arrangements, Mar del Plata.
Sumario
Introducción
Acerca del Estado y la formación social en América Latina
El Estado en el nivel municipal
Las intervenciones en la ciudad
Los Grandes Proyectos como alternativa de intervención
La transformación de la calle Alem en Mar del Plata
Transformaciones a partir de los balnearios de La Perla en Mar del Plata
Intervenciones urbanísticas relativas a los "XII Juegos Deportivos Panamericanos. Mar del Plata '95"
Consideraciones finales respecto a los casos comparados
Reflexiones de carácter general
Bibliografía
90
Revista de Urbanismo N°9 – Marzo de 2004
the past ten years.
Introducción
La última década se ha caracterizado, en América Latina, por los cambios estructurales

producidos en la economía de sus países.
El modelo de auge del capitalismo de los años de la posguerra, con crecimiento y

estabilidad, con un sistema monetario y financiero estable, con reglas claras sobre la
fijación de los tipos de cambio y tasas de interés, aparece sólo como referencia
histórica. El denominado capitalismo posmoderno, de articulación pasiva y residual con
el mercado mundial, funciona con supuestos diferentes a los del capitalismo moderno,
construido inmediatamente después de la segunda guerra mundial. De aquí el origen
de la crisis del modelo de pensamiento neoclásico - neokeynesiano y los límites
evidentes de la ola neoliberal en su apogeo y ocaso de los 80s y 90s, respectivamente.
El estilo, aún vigente pero en profunda crisis, se presentó como única alternativa de
solución (coyuntural), de estabilización tras el fracaso del modelo anterior, armado
sobre la base de un esquema similar al modelo agro-exportador que tuvo presencia
hasta la mitad del siglo pasado, modificando sensiblemente el aparato proteccionista y
postulando la integración intima al mercado mundial, poniendo en un dilema incluso el
concepto de nación.
Durante el auge y el declive de la ola neoliberal mencionada hemos observado un

conjunto de políticas macroeconómicas que no se constituyó en lo que Khun 1 llamaría
un “paradigma”, y tampoco en alternativa al modelo de desarrollo, permaneciendo en
una política promotora de desprotección, desestatización y desregulación, fundada en
el retorno a “la mano invisible del libre mercado”. Sus rasgos principales consistieron
en abogar por un Estado mínimo (en lo social) y subsidiario (en lo económico), que no
permitió un crecimiento sostenido con empleo y bienestar social, ni se constituyó en un
modelo alternativo de desarrollo para los países de América Latina provocando, en
definitiva, una crítica declinación de la cosa pública en general.
En el marco de una reestructuración de alianzas entre naciones, los llamados países

centrales siguieron políticas de bloque altamente proteccionistas de sus productos, en
tanto que los periféricos se vieron afectados por las políticas de ajuste, que incidieron
provocando una retracción no sólo del aparato productivo, sino también de aquellos
sectores que por su especificidad podrían competir.
La reducción del crédito por la política restrictiva perjudica entonces a la pequeña y

mediana empresa en contrapartida con lo sucedido respecto de las empresas grandes
y las transnacionales, acentuando el proceso de concentración, sobre la base de la
distribución desigual de la riqueza.
1
KUHN, T.S. La estructura de las revoluciones científicas. FCE. México. 1985.
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the past ten years.
Acerca del Estado y la formación social en América Latina
Indudablemente, la configuración histórica de la formación social de Latinoamérica

está íntimamente relacionada a la instauración del Estado.
En la mayoría de los países europeos el surgimiento del Estado ocurrió en el encuadre

de sociedades previamente consolidadas, lo cual equivale a decir que se inició a partir
de una necesidad, en ese caso de organización y convivencia social.
En América Latina, el Estado se trasladó impuesto (y ya armado) y precediendo a la

formación de la sociedad, surgido también de una necesidad, pero en este caso como
instrumento de dominación por parte de las metrópolis históricas, rasgo que, con las
variantes propias de la evolución, aún conserva.
Esta característica genealógica del Estado latinoamericano ha encorsetado,

históricamente el accionar de la sociedad, generando un artefacto independiente,
autoritario, corporativista, atrofiado y con un gran despliegue burocrático, que no
interactúa, sino más bien tiende a segregarse de la sociedad, la cual debería ser su
sentido. Más bien, ha efectuado siempre una presión, desde arriba hacia abajo, con el
objeto a influir en la sociedad, manteniendo su carácter dominante.
La cuestión que ha de ser notada es la sorprendente velocidad del proceso de

modernización que se ha dado en América Latina, más precisamente entre mediados
del siglo XIX y mediados del siglo XX, donde aquellos procesos que maceraron
lentamente en Europa conformando complejos y densos estratos, en Latinoamérica se
han presentado de forma sintetizada2.
Tres aspectos merecen destacarse siguiendo a Guimaraes 3:
 El carácter burocrático y patrimonial del Estado ha condicionado, y

probablemente lo siga haciendo, la constitución de la sociedad y su quehacer
político; con una estructura de poder concentrada y excluyente, toma de
decisiones en función de estratos más organizados (en términos de poder), con
un fuerte contenido tecnocrático y formal en la resolución de conflictos sociales.
En suma, una marcada idea de verticalidad.
 El carácter de desigualdad e inequidad entre los distintos estratos sociales,
sumado al deterioro del medio ambiente y del patrimonio ecológico 4, producto
2
GORELIK, Adrián, Imaginarios urbanos e imaginación urbana. Ponencia. En BazarAmericano.com
3
GUIMARAES, Roberto, “El leviatán en extinción? Notas sobre reforma del Estado en América Latina”. En
Revista SITUACIÓN Nro. 1. junio 1996.
4
La problemática de la desigualdad y el deterioro ambiental es también histórica. Los distintos modelos,
desde la época colonial hasta la actualidad, han centrado su interés en la extracción de los recursos
naturales, utilizando mano de obra local, en condiciones de explotación, y en todos los casos sin tener en
cuenta los daños ocasionados en el ambiente, cuestión esta que en los primeros tiempos era desconocida, y
que en la actualidad, a pesar de conocerse es dejada de lado porque produce deseconomías, siendo un
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the past ten years.
de insuficiencias estructurales en las estrategias de crecimiento adoptadas

históricamente, incorporando ciertos sectores, a cambio de altos costos en las
mayorías y descuidando el ambiente.
 La creciente crisis operativa del Estado, en los últimos años ha devenido en una
crisis de legitimidad de sus instituciones.
La última década del siglo pasado importó una trascendental arremetida contra las
instituciones del Estado fundadas en la inoperatividad del mismo. Se lanzaron diatribas
hirientes generando un cierto convencimiento social que abrió el camino de una
reforma impuesta, basada en el desmantelamiento del aparato intervencionista de
décadas anteriores (empresas y servicios públicos, estructuras de poder, etc.)
trasladando estas cuestiones a manos privadas (vía contratos desfavorables),
dejándolas, consecuentemente, en manos del mercado.
El rol del Estado - a partir de aquellas reformas implementadas - pasó a ser mucho
más pasivo siendo, en parte, sustituido por el mercado.
En ese marco, el municipio, la instancia más cercana a la ciudad, ha debido intentar

alternativas de gestión distintas de los paradigmas tradicionales, en la búsqueda de
mantener la iniciativa respecto de la regulación y el control de las transformaciones
urbanas.
Ahora bien, existen numerosos estudios acerca del la cuestión del Estado y, en
particular, en el caso de América Latina5.
Luego de su reconocimiento queda claro que representa la relación fundamental de

dominación de la sociedad capitalista. Tal posición le permite reflejar el sentido de las
correlaciones de fuerzas sociales principales y hegemónicas e imponer al conjunto de
la sociedad la primacía de los intereses que representa.
En consecuencia, el Estado es la expresión, por una parte, de un patrón de

acumulación que alude a las características de un modo de producción determinado
por la forma de su participación en la economía; y, por la otra, de un patrón de
hegemonía que apunta a la relación entre sociedad civil y Estado, la cual caracteriza
las formas de dominación política y de legitimidad.
obstáculo al proceso productivo o, en todo caso, eliminando las ventajas comparativas. Una visión detallada
de estos procesos, desde los inicios de la colonización hasta finales del siglo pasado, puede verse en
GALEANO, Eduardo, Las venas abiertas de América Latina. Siglo XXI. Buenos Aires. 1986.
5
Al respecto ver, entre otros: O‟DONNELL, Guillermo, “Reflexiones sobre las tendencias generales de
cambio en el estado burocrático-autoritario”. Doc. CEDES/ G.E.CLACSO Nro. 1, 1975. “Apuntes para una
Teoría del Estado”. Doc. CEDES/ G.E.CLACSO Nro. 9, 1977. PLA, Alberto, Estado y sociedad en el
pensamiento Norte y Latinoamericano. Cántaro. Bs.As. 1987. Oszlak, Oscar, La formación del Estado, Bs. As.
2002. Estado y sociedad. Nuevas reglas de juego? En www.clad.org.ve.
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Considerar al Estado como el centro de las decisiones políticas y administrativas

permite suponer una gran capacidad de mediación, de autonomía relativa decisional y
de instrumentación, características que se modifican en sus niveles y magnitud, de
acuerdo con las condiciones históricas.
El Estado en el nivel municipal
Hemos puesto de manifiesto nuestra visión acerca del Estado, (sus orígenes y
conformación en América Latina), pero si nos centramos en la problemática urbana (es
decir la de la ciudad) debemos hacer referencia al Municipio, al Estado en el nivel más
próximo a la ciudad, el nivel local.
Cabe distinguir tres contenidos (dimensiones integradas) del término municipio:
 como ámbito territorial, un segmento del territorio provincial legalmente

establecido, en el que ejerce cierta competencia una Municipalidad.
 como ámbito estatal, el nivel más descentralizado del Estado, el más ligado a la
vida cotidiana de la población, aquel que posibilita una gestión más ligada a la
realidad de la sociedad local.
 como sociedad local, el conjunto de agentes y de relaciones sociales,
económicas y políticas que se dan dentro de un ámbito territorial determinado.
El municipio es la organización del gobierno que corresponde a la ciudad. En tanto

gobierno local, y como parte del Estado, es parte de una correlación de fuerzas
sociales locales que se redefine en el tiempo (a lo largo de la historia) y en el
territorio; esa redefinición está ligada a su función de servir a la organización
económica de la producción y la reproducción de la población, sea a través del ámbito
público o del privado.
La ciudad, en tal sentido, es el producto de una interacción de clases sociales, grupos

de interés e individuos. Cada unidad tiene o adquiere un significado particular que
resulta de la definición del conflicto a través del cual los intereses dominantes imponen
sus objetivos y su imagen al sistema urbano. Así es entendida como parte de una
noción dinámica, que se modifica con el tiempo con el producto de la puja de los
intereses sociales.
Más allá de formulaciones teóricas, en los hechos el cumplimiento del papel local del
Estado no está solo a cargo del municipio. Más bien parecería que se produce una
suerte de competencia inter - jurisdiccional en la que intervienen, además del
municipio, organismos de los niveles gubernamentales centrales e intermedios.
La autonomía municipal, a su turno, puede definirse como la capacidad de la sociedad

local de regir por si misma la vida institucional.
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the past ten years.
En ese sentido pueden utilizarse tres indicadores:
 la capacidad de darse sus propias normas fundamentales (cartas municipales).

 la capacidad de elegir las autoridades locales. Y
 la capacidad de formular y ejecutar políticas propias.
Vemos que los municipios, por una parte, tienen facultades normativas orientadas a la
regulación de la producción del suelo urbano y de las construcciones que se realizan,
pautando de esa forma las acciones privadas y públicas en la ciudad; por otra parte,
están a cargo de la construcción de buena parte de la infraestructura y el equipamiento
urbanos, así como de la prestación de ciertos servicios.
La organización municipal del Partido de Gral. Pueyrredón, que usaremos como caso
demostrativo, no escapa al patrón general organizativo de los municipios de América
Latina. Posee un órgano unipersonal que tiene a cargo las funciones propiamente
ejecutivas, y un órgano colegiado que tiene a su cargo funciones de tipo legislativo,
(aunque las normas emanadas no tengan el carácter de leyes) y al cual se le asignan
funciones de contralor respecto del ejecutivo y participa como poder en varios actos de
gobierno (por ejemplo, en lo relativo a ingresos y gastos municipales).
Las intervenciones en la ciudad
En línea con nuestro enfoque, el estudio de las transformaciones urbanas, entendidas

como parte de un proceso más general - el de apropiación social de la naturaleza -,
debe abordarse, en principio, a partir del análisis de los agentes intervinientes, sean
estos públicos o privados, y en particular del Estado.
La instancia estatal desarrolla su acción de dos modos: por un lado, efectúa una
intervención directa, a partir de la programación de infraestructura y equipamiento
público, mediante los cuales produce o estructura el espacio; y por otra, hace efectiva
la intervención indirecta, jurídica, mediante la orientación y control de los actores
privados6.
Además, debe temerse en cuenta la constante (y creciente) crítica a los modelos

clásicos de planificación, surgida de la impotencia de los instrumentos tradicionales de
la política urbanística, ante la atomización y fragmentación de intereses, la lucha entre
grupos corporativos y la tendencia a la burocratización de la gestión urbana y social.
Los instrumentos básicos de regulación y control (Código de Ordenamiento y Código de

Edificación) que, hoy por hoy, son los articuladores del urbanismo y la arquitectura y
manifiestan altos grados de inoperancia y en definitiva terminan modificándose como
producto de las presiones ejercidas por la realidad misma.
6
CIGNOLI, Alberto L., “Intervenciones en el Espacio Territorial”. En Arquitectura Nº 8 año 5, ASAMP, Mar
del Plata.1987.
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Otra lección se constituye en la experiencia urbana europea en el cambio de década,

caracterizada fundamentalmente por los Grandes Proyectos de Intervención Urbana,
inversiones con criterio proyectual sobre partes completas de ciudad, entendiendo su
construcción de una nueva manera. Se consigue, en este cometido, una redefinición de
la estructura urbana en términos mucho más operativos e inmediatos que los que
puede esperarse de los planes generales (de sesgo tradicional).
Tanto es así que últimamente se ha abierto una fuerte discusión en torno a los
instrumentos de control urbano (más aún, abarca en general a todo control ejercido
por el Estado).
En los últimos años tanto desde la teoría como desde la práctica se han lanzado
críticas humillantes contra los planes urbanísticos, su abstracción cuantitativa, el papel
decisivo que adquiere en ellos la normativa y las fórmulas legales y de gestión por
encima de las definiciones de forma y contenido y de las decisiones puntuales, por
encima de los proyectos urbanos y del valor arquitectónico de la ciudad.
Obviamente alrededor de estas reflexiones comenzaron a aparecer los antiguos

enemigos de la planificación, trayendo propuestas en favor de una ciudad sin plan (con
un mínimo de pautas concretas y, para lo restante, libertad total), defendiendo una
visión particularista e individualizada, sin objetivos colectivos y, por tanto,
neoespeculativa.
Como agravante, comenzó a manifestarse una cierta generización de la ciudad

producto (o reflejo) de la globalización económica que, de acuerdo con Koolhaas,
conlleva una homogeneización de la ciudad, una convergencia “sólo posible a costa del
despojo de la identidad”7.
7
KOOLHAAS, Rem, “La ciudad genérica”. En Dossier Ciudad. Beta_test/e.zine sobre arte, tecnología y
medios. 2002. Si bien su perspectiva es central, sus consideraciones no resultan equivocadas respecto de
las ciudades (esencialmente las grandes ciudades) latinoamericanas.
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Fig. 1
Vista aérea de la ciudad de Mar del Plata hacia el puerto.
Fig. 2.
Vista aérea de Punta Iglesia.
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Los Grandes Proyectos como alternativa de intervención
Para la realización el presente trabajo hemos desandado el camino de ciertos Grandes

Proyectos de Transformación urbana, con el objeto de indagar sus procesos de gestión,
así como sus efectos.
Tres afirmaciones guiaron nuestra tarea:
 La transformación de la ciudad donde se implanta un Gran Proyecto Urbanístico

resulta de la interacción de un conjunto heterogéneo y complejo de procesos
desatados a partir de una decisión (política) estatal, acompañada por una serie
de intervenciones de actores privados, por lo que podemos considerarla
resultante de esa acción conjunta.
 A cada caso analizado le corresponde un contexto específico (singular) y una
política del Estado acorde a la coyuntura.
 La forma y estructuración de las políticas del Estado (para intervenir en un
sector de ciudad) se relacionan directamente con sus efectos, por lo que desde
su diseño pueden preverse los beneficios (y perjuicios) que se obtendrán.
La primera afirmación pone de manifiesto la acción conjunta de los actores público y

privado, en un emprendimiento (Grandes Proyectos) que pretende atender a un
acontecimiento singular (por Ej., Juegos Panamericanos), a partir de la cual resulta
posible influir (transformando) de algún modo sobre grandes sectores de ciudad.
La segunda, más general con relación al alcance del trabajo, define la situación
particular de cada uno de los casos que serán analizados, tanto los paradigmas
europeos como el caso específico de Mar del Plata y pretende enfocar el estudio de las
acciones públicas en todos ellos.
Por último, la tercera, señala la relación existente entre el resultado (impacto) de los
Grandes Proyectos en su entorno (mediato e inmediato) y los procesos de generación y
concreción de los mismos, dejando ver que ya desde el inicio podemos ir
comprendiendo a qué resultado se arribará y, por lo tanto, orientando en uno u otro
sentido las acciones realizadas, valiéndonos de los instrumentos con que cuenta el
Estado para estas ocasiones.
Observamos que la planificación desde el Estado ha venido proporcionando

proverbialmente, en pos de objetivos y metas de bien común y de mejoramiento de las
condiciones de vida de la sociedad o de un sector de esta 8 [8]: una intervención de
alguna de sus jurisdicciones (nacional, provincial, municipal) desde algún área
8
ROBIROSA, Mario y otros, Turbulencia y Planificación Social. Buenos Aires. Unicef/Siglo XXI, 1990.
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pertinente del órgano ejecutivo correspondiente; con los recursos propios, de diversa
naturaleza (humanos, naturales, financieros) que tuviese asignados a dichas áreas;
con la autoridad e instrumentos de que dispone el Estado para inducir controlar y/o
restringir la conducta de los actores privados.
Por otro lado, ciertas conclusiones obtenidas de un trabajo anterior 9, nos remitieron a
los grandes proyectos de transformación urbana, que constituyen uno de los rasgos
más característicos de la reciente experiencia urbana europea10. De modo aclaratorio
citemos los acontecimientos singulares de Barcelona11 y Sevilla en 1992; la Exposición
Internacional de Arquitectura de Berlín; así como la remodelación de los Docklands o el
proyecto para King's Cross en Londres; Bicocca en Milán; Lingotto y Spina Centrale en
Turín; Kop van Zuid en Rotterdam; los centros de Amiens, Aix-en-Provence o la
Remodelación Urbana en Viena.
En Argentina podemos citar las intervenciones en el sector de Puerto Madero (en

Buenos Aires) y las Instalaciones Básicas para los Juegos Panamericanos 1995 (en Mar
del Plata).
Este último caso, con los vaivenes propios de un acontecimiento de aquella naturaleza
(incluido un cambio en la conducción del municipio, a escaso tiempo de su realización),
nos presenta una alternativa de intervenir con una serie de Grandes Proyectos
Urbanísticos en distintos sectores de la ciudad.
Al momento de decidir cuáles serían los casos a estudiar planteamos que estos casos
de urbanismo estratégico, basados en actuaciones puntuales que por su especial
situación tienen el papel de un foco de regeneración expansiva (efecto de difusión
espacial de innovaciones) con la particularidad de que cada uno de ellos está
relacionado con un evento de relevancia internacional; léase Juegos Olímpicos 1992,
Barcelona; Exposición Internacional 1992, Sevilla; IBA (Internacionale
Bauausstellung), Berlín; etc.
Esta selección a partir de una causa generatriz común permitió la comparación con
nuestro caso particular: Juegos Panamericanos 1995, Mar del Plata; pero a su vez
planteó la cuestión de situaciones diferenciales: políticas, jurídicas, económicas,
sociales y de relaciones internacionales.
9
ROTOLO, Miguel, “Procesos de Transformación Urbana. Un aporte a las estrategias de regulación en las
intervenciones urbanísticas”. En I+A / Investigación + Acción. FAU - UNMdP. Mar del Plata, 1994.
10
ESQUIAGA, José María, “Entre el plan y el proyecto”. En A&V (Monografías de Arquitectura y Vivienda)
Nro. 30. Madrid. 1991.
11
Ver al respecto: Martorell/Bohigas/Mackay/Puigdomenech Transformación de un Frente Marítimo.
Barcelona. La villa Olimpica. Barcelona. G.Gilli. 1988.
Además Martorell/Bohigas/Mackay/Puigdomenech La villa Olímpica. Arquitectura. Parques. Puerto Deportivo.
Barcelona. G.Gilli. 1991.
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the past ten years.
Con estos criterios, y luego de un conocimiento preliminar de todos los paradigmas se

decidió focalizar el análisis en:
 La transformación en la calle Alem, en Mar del Plata, como paradigma de

confrontación, el estudio de una alternativa de intervención posterior del
Estado, en forma indirecta, influyendo (jurídicamente) en la acción de los
actores privados.
 Los balnearios de La Perla. Mar del Plata, analizado como un emprendimiento
mixto (público-privado), a partir de una decisión del municipio, realizado con
anterioridad al paradigma español.
 Juegos Deportivos Panamericanos. Mar del Plata 1995, como el caso más
cercano, particularmente lo referido a la concentración de actividades (y su
correspondiente asentamiento espacial), situado en el Parque de los Deportes
de la ciudad.
La transformación de la calle Alem en Mar del Plata
En el caso correspondiente al proceso de transformación de la calle Alem, entendido

como producto de la concurrencia de acciones de actores privados sin previa
organización, hemos realizado un estudio desde su estado inicial (1980), en términos
físicos:
Se dedujeron de este análisis de la evolución (transformación) algunas conclusiones

que expresan el reflejo de un proceso acontecido en el sector, que fue originado y
producido por los distintos actores que intervinieron en su construcción. En este
sentido, se revisó conjuntamente al estudio de dichos actores, la intervención del
Municipio (intervención indirecta, en este caso). Para ello se examinaron, y
compararon, las distintas modificaciones que sufrió el Código de Ordenamiento
Territorial del Partido de Gral. Pueyrredón. Observada la plancheta que corresponde al
sector en cuestión, presenta diez modificaciones desde su primera redacción en el año
1979.
Luego de estudiado el listado de Ordenanzas Municipales que hacen al control, por

parte del Municipio, del crecimiento y modificación del sector, nos detuvimos por un
momento a analizar una instancia más general de dicho control estatal, es decir la
jurisdicción provincial.
Por su parte, la Provincia de Buenos Aires sancionó y promulgó con fuerza de Ley de
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo (8.912) en octubre de 1977 (época del
denominado Proceso de Reorganización Nacional, con el Gobernador de la Provincia en
ejercicio de las facultades legislativas). Queda a cargo de su implementación el
Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Pcia. de Buenos Aires.
La misma menciona entre los objetivos del ordenamiento territorial:

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f) Posibilitar la participación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento

territorial, como medio de asegurar que tanto a nivel de la formulación de propuesta,
como de su realización se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades.
g) Propiciar y estimular la generación de una clara conciencia comunitaria sobre la

necesidad vital de la preservación y recuperación de los valores ambientales.
Resulta curioso el análisis de los objetivos anteriormente citados, pues si bien

aparecen como un conjunto de expresiones declamatorias vemos como contradictorio
la procedencia de un gobierno autoritario, los cuales ponen en valor la participación y
la conciencia comunitaria.
Claro está que cada una de estas expresiones no dejan margen de discusión, pues
presentan un amplio grado de generalidad, y además la imposibilidad de no acordar
con ellas. Sin embargo puede afirmarse que son condiciones necesarias pero no
suficientes a los efectos de llevar adelante un real ordenamiento del territorio, ya que a
la vista está (luego de la observación del espacio urbano) que las fallas se encuentran
en la implementación en la cual, muchas veces, no han sido tenidas en cuenta, por lo
menos en forma prioritaria.
Detectamos de la observación in situ, por un lado, edificaciones en altura (que, a

priori, transgreden el actual Código de Ordenamiento Territorial) con basamento de
uso comercial las cuales sugieren acciones de actores privados con intereses
particulares. Por otro, descubrimos a los propietarios de la tierra en el sector (incluso
de las construcciones) quienes a pesar de no haber sido objeto específico de nuestro
estudio, nos permiten formular la hipótesis de dos grupos con intereses encontrados:
quienes se ven beneficiados con la obtención de una renta diferencial debido a la
utilización de su vivienda y/o terreno con fines comerciales, ya no para su uso
específico originario, y quienes en una zona adyacente se ven perjudicados por las
perturbaciones ocasionadas por la nueva actividad en un área destinada a la
residencia.
Esta hipótesis nos remitió al estudio de las variaciones del valor del suelo en el sector,
para lo cual se realizó el análisis sobre parcelas-testigo ubicadas en forma directa
sobre la calle Alem y el de otras situadas en calles adyacentes.
El estudio realizado nos ha permitido demostrar el sensible incremento de los valores

del suelo en el sector a lo largo del proceso de transformación.
101
the past ten years.
Fig.3.
La calle Alem 2003.
Fig.4.
Restitución fotográfica y ocupación comercial en 1992.
102
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Fig.5.
Restitución fotográfica de la calle Alem en 1971.
Transformaciones a partir de los balnearios de La Perla en Mar del Plata
En otro de los sectores que nos ocupó, que corresponde a los balnearios de La Perla,
construido a partir de una intervención directa del Municipio, las cuestiones a tener en
cuenta nos dirigieron a una distinta modalidad de análisis.
En cuanto al estado inicial y los antecedentes del sitio, se presenta como un sector que
por su centralidad e importancia, arrastraba un déficit casi crónico de servicios propios
de la actividad turística, una zona balnearia cuyos usuarios son en gran parte
habitantes permanentes de la ciudad.
Pese a su cercanía respecto del centro, observamos un corte en el continuo de la

costa, dentro del ámbito urbano, y al igual que en el sector de Alem, existe una
importante diferenciación en el uso si es analizado en invierno/verano, problemática
estructural de la ciudad de Mar del Plata.
Los citados aspectos, todos ellos relacionados, llevaron en su momento al Municipio a

tomar la decisión de realizar una intervención en el sector, que en este caso como
agente promotor, explicitó los objetivos de la intervención, manifestando en forma
general acreditar los recursos turísticos de la ciudad y el Partido, complementando y
perfeccionando los servicios al usuario para los próximos veinte años.
La iniciativa oficial permitió ver como peculiaridad, en los términos tradicionales de

este tipo de eventos, al sistema de realización de la obra. En este caso, el llamado a
Licitación Pública de Concesiones y Explotación, dejó al adjudicatario en el rol de
comitente en relación a la concreción de la obra.
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the past ten years.
El análisis de una obra impulsada por una decisión estructural del Municipio requirió
ser abordado desde una óptica sensiblemente distinta al caso que nos ocupó anterior-
mente. Aparece aquí una complicada red de actores intervinientes en distintos niveles,
con intereses particulares, sectoriales y comunitarios.
Se presenta una iniciativa que surge de la decisión del Municipio, quien consideró que
el servicio al turismo no era lo suficientemente completo, debía perfeccionarse, y
detectó, además, un desequilibrio entre lo privilegiado del sector de balnearios de La
Perla y la obsolescencia y precariedad de las instalaciones existentes.
El Municipio planteó la escasez de sus recursos para encarar por sí una obra de utilidad
pública de tal magnitud, por lo cual propuso una característica sui-generis para llevar a
cabo la misma. Hizo un llamamiento a la iniciativa privada, la cual luego de realizado el
Concurso de Anteproyectos en el cual la Municipalidad actuó en el rol de comitente
transitorio, tomó a su cargo la construcción de la obra tras un llamado a licitación
pública de concesiones y explotación.
Este sistema transfirió la persona del primer comitente (Municipalidad), al

adjudicatario de las concesiones turísticas respectivas, para el proyecto y la dirección
de las obras.
El interés del Municipio se puso de manifiesto al tomar una iniciativa de este tipo, tras
reconocer las limitaciones de la coyuntura. Por esto se adoptó una modalidad
alternativa de concreción de obra pública, modificando la estrategia habitual.
Una toma de decisión de estas características permitió suponer una priorización, por
parte del Estado, respecto de la actividad turística local, la cual se verá, finalmente,
reflejada en un mejoramiento de las condiciones de vida para la población toda.
Para este caso el Municipio fijó las reglas del juego, en dos instancias distintas: a) en
lo que hace al proyecto arquitectónico a través de las Bases del Concurso de
Anteproyectos y b) en lo que hace a la concesión de los balnearios a partir del Pliego
de Bases y Condiciones para la Licitación Pública de Unidades Turísticas Fiscales.
Afirmábamos para el caso de la calle Alem que las distintas intervenciones de los
actores privados a lo largo del período estudiado produjeron un incremento notorio en
los precios, y por consiguiente elevaron la renta. Realizado el mismo análisis para
terrenos ubicados en relación al Complejo Balneario La Perla las conclusiones
obtenidas son sensiblemente distintas.
Observamos que no existió variación significativa en el valor de la propiedad, en el

sector en estudio, desde el inicio de las obras del complejo La Perla hasta la fecha de
su conclusión. La diferencia amplia que se percibió entre el año 1980 y las otras
muestras ya había sido apreciada en el estudio de la calle Alem, resultando evidente
104
the past ten years.
que se debe a otros factores (de economía general) y no a las causas que interesan al
presente trabajo.
Fig.6.
Los balnearios de La Perla en 2003.
Fig.7.
La ventana al mar desde la calle Balcarce.
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the past ten years.
Fig.8.
La ventana tal como la imaginó Clorindo Testa
Fig.9.
El paseo superior, en anteproyecto dibujado por Clorindo Testa.
106
the past ten years.
Intervenciones urbanísticas relativas a los "XII Juegos Deportivos

Panamericanos. Mar del Plata '95"
Evidentemente, desde hace algunos años, las intervenciones estructurales del Estado
(en el ámbito urbano), de las cuales surge la posibilidad de obtener beneficios
potenciales, incorporan necesariamente el aporte de capitales privados, conformando
emprendimientos mixtos (público-privado) con un objetivo determinante: la
disminución de la inversión por parte del Estado, aún resignando los beneficios
posteriores.
Esta concepción, que en Mar del Plata quedó de manifiesto en el caso de los Balnearios
de La Perla12, fundamentada en la necesidad de ahorro por parte del Municipio, es
adoptada también para la concreción de las obras destinadas a los Juegos Deportivos
Panamericanos.
En la primera etapa de los trabajos -que duró hasta mediados de 1993, cuando se
constituyó la Sociedad de Estado Copan '95- se esbozaron alternativas desde luego
más ambiciosas que lo que finalmente se materializó: el perfeccionamiento y
remozamiento del Parque Municipal de los Deportes (el viejo predio deportivo de los
años 40, aderezado con el Estadio de Fútbol para el Mundial '78).
Si bien, según la Dirección de infraestructura del COPAN '95 (Comité Organizador de

los Juegos Panamericanos), se realizaron 93 obras con motivo de los Juegos, entre
ellas, a los efectos de nuestro trabajo, cobran importancia las que se llevaron a cabo
en el Parque de los Deportes, que concentró los escenarios de los deportes más
populares y que por consiguiente recibieron la mayor afluencia de público.
El predio analizado, ubicado en el cruce de la Av. Juan B. Justo y la Av. Independencia

había recibido en la década del '70 las instalaciones de uno de los nuevos estadios de
fútbol para el Torneo Mundial '78. En el proyecto de entonces, se había dispuesto una
calle peatonal que arrancando de la intersección mencionada, llegaba, en el fondo del
predio a una platea de acceso al estadio. Este eje resultó ser en 1994 el elemento
vertebral del conjunto al que convergen las nuevas obras: el Estadio Polideportivo, el
Complejo Ciclismo - Hockey, el Complejo Natatorio y las obras recicladas: el
Patinódromo y la Cancha de Atletismo. Si se compara con el Monjuich de Barcelona, el
Parque Deportivo de Mar del Plata, resulta un emprendimiento mucho menos
ambicioso, lo cual se corresponde con una coyuntura económica poco propicia para
“gastos de supuesto tenor superfluo”13.
La idea de conjunto aparece aquí a partir del esfuerzo (individual) de los proyectistas,
quienes no recibieron otra cosa que sublotes donde se ubicarían los futuros edificios.
12
ROTOLO, Miguel (Op. Cit.).
13
FERNANDEZ, Roberto, “Realismo fin de siglo”. En Revista Summa + Nro. 13. Buenos Aires. 1995.
107
the past ten years.
Lo cierto es que en este se presentaron varias realidades adversas:
 El desinterés de los gobiernos Nacional y Provincial por proyectos de estas

características. En consecuencia el escaso apoyo político prestado al
emprendimiento.
 La estrechez financiera unida a una escasa propensión por explorar
financiamientos alternativos.
 La falta de una tradición político-técnica en cuanto a criterios para el cambio de
la ciudad y la redefinición de sus roles regional y nacional.
Fig. 10.
Vista Aérea del Campo de los Deportes
108
the past ten years.
Fig. 11.
La intervención de los juegos Panamericanos 1995.
Consideraciones finales respecto a los casos comparados
Tal como fue planteado en las hipótesis de trabajo, el estudio de los casos
seleccionados se orientó hacia el análisis del comportamiento de los actores sociales
involucrados en el origen y la posterior implementación de decisiones estatales. En
este sentido, resulta apropiado marcar las diferencias.
A) En el caso de la calle Alem, se comprobó como la posibilidad de obtener rentas

diferenciales (significativas en este caso) generó un proceso de transformación en los
usos de suelo urbano.
El proceso desarrollado en este sector mostró como, en un lapso relativamente corto,

el uso dominante pasó de residencial a comercial, lo que desde la perspectiva de la
ecología urbana podría entenderse como un proceso de invasión-sucesión. Esta
109
the past ten years.
modificación se vio materializada mediante la posibilidad de refuncionalizar el parque

inmobiliario existente (antiguas viviendas, en general de gran superficie) disminuyendo
la inversión inicial y en algunos casos, optimizar la rentabilidad. Los resultados
obtenidos del estudio comparativo realizado sobre los valores del suelo, confirmaron
esa suposición ya que el pase de un uso residencial a uno comercial repercutió
notablemente en el valor del suelo y actuó como realimentador del proceso.
La caracterización de los distintos actores involucrados en este proceso demostró que

sus intereses particulares aparecen materializados en el ámbito urbano (con forma y
contenido), lo que permitiría al sector público incidir en los productos finales a partir de
la rearticulación de las relaciones que entre ellos se establecen.
La ausencia de dicha articulación provocó, además, la abrupta diferenciación en cuanto

a la intensidad de uso del sector entre la temporada turística y el resto del año.
El análisis del texto de la ley provincial 8912, de Ordenamiento Territorial, motivado

por el estudio de este caso, nos llevó a concluir que los objetivos y principios que la
sustentan, a pesar de ser formulada en un período autoritario, generan un marco
normativo digno de ser respetado. En él se plantea la necesidad de acciones
coordinadas entre la Provincia y las comunas, otorgando a éstas participación central,
tanto en las decisiones de intervención directa como en las normas de regulación. Por
lo tanto y teniendo en cuenta lo arduo que resultaría consensuar una nueva ley,
además del tiempo que requeriría, nada impide aplicar el marco de la ley 8912 en el
ámbito municipal.
El examen de las sucesivas modificaciones realizadas en el Código de Ordenamiento

Territorial de la Municipalidad de General Pueyrredón, en particular en el sector
estudiado, pone en evidencia que aquellas no hacen sino seguir los procesos
espontáneos que se producen en el tejido urbano. Ello conlleva a que el COT, en la
práctica, resulte un conjunto secuencial de normas para casos específicos. Así conviven
en una misma calle edificios de una planta con torres de gran altura, construidos en su
momento con normas del COT, que resultan de arduos trámites de excepción.
B) En el caso de los balnearios de La Perla, la convicción de que la actividad turística

constituía la más importante fuente de recursos de la ciudad, motivó al Municipio a
perfeccionar los servicios de ese carácter, postura a la puede adscribirse.
La decisión surgió como consecuencia de un amplio debate, ya que la propuesta del

Departamento Ejecutivo, fue estudiada, modificada y finalmente aprobada por el
Concejo Deliberante.
El método empleado para la concreción del proyecto resultó ejemplar para el abordaje
de obras de magnitud, que generen beneficios para la ciudad y cuya financiación no
recaiga totalmente en el Municipio. Los traspiés, que demoraron los procesos de
adjudicación y de realización de la obra, se debieron a falta de experiencia en
110
the past ten years.
gestiones de estas características. Ya materializada en gran proporción, evidencia la

mejora que acarreó en los servicios prestados a los usuarios.
Cabe observar que la forma de participación, tanto de los actores públicos como
privados en la definición del proyecto, excluyó a los futuros concesionarios y que es
posible la participación de éstos en la gestión de la propuesta, como de hacho se obró
en la ciudad de Buenos Aires en este tipo de emprendimientos.
Resulta pertinente también señalar que distintos sitios de la ciudad, en especial los
espacios litorales, son de dominio de la Provincia de Buenos Aires, lo cual origina
conflictos de jurisdicción y acciones contradictorias. Este fue el caso del balneario La
Perla y la experiencia plantea la necesidad de entender al espacio urbano como un
todo, por sobre delimitaciones jurisdiccionales y decisiones extra-comunales que
chocan con los intereses de sus habitantes.
Finalmente este proyecto ejemplifica cómo la búsqueda de rentabilidad puede ser

orientada hacia la mejora de servicios de interés comunitario.
C) El caso Mar del Plata Juegos Deportivos Panamericanos „95 demostró que, una vez
más se sostuvo la actitud de mirar hacia los paradigmas internacionales, sin embargo,
estos no siempre resultan de fácil aplicación en una ciudad latinoamericana de porte
medio, con problemas financieros y urbanos propios; y que la oportunidad presentada
para encarar algunos problemas de este último tipo, fue desaprovechada.
Acordamos que: “...la ciudad es el ámbito donde se entrelazan relaciones sociales,

económicas, poblacionales y recursos naturales, tareas políticas y el quehacer
cultural”14. En ella se teje una nítida red de relaciones e interdependencias, se
presentan los órdenes más complejos y es ahí donde principalmente se resuelven. Es
la ciudad, el reflejo de como evolucionó y evoluciona una región, una sociedad o las
fuerzas impulsoras de su transformación. Nos toca vivir la época de las urbanizaciones
aceleradas y explosiones demográficas, de entrada y salida a una economía global,
donde el verdadero capital es el conocimiento y la información, y aquel que los posea
podrá ser quien tenga mayor capacidad de acción y de éxito.
En nuestro caso, según R. Fernández frente a la inviabilidad de llevar adelante una

verdadera reforma urbana (necesaria para la ciudad), las instalaciones para los XII
Juegos se concentran en un terreno irregular del borde de la ciudad... predio de
excelente localización y accesibilidad15.
Hemos visto como el análisis realizado demuestra claramente que esta concepción
disminuye la posibilidad de influencia de las actuaciones del Estado a nivel urbano,
restringiendo los resultados a las intervenciones específicas.
14
SILBERFADEN, Daniel H., “La ciudad futura”. Arquis Nro. 5. Universidad de Palermo. Buenos Aires. 1995.
15
FERNÁNDEZ, Roberto (Op. Cit).
111
the past ten years.
En un contexto socio-político no tan promisorio para el desarrollo urbano, la

arquitectura, reducida a un virtuoso aprovechamiento de condicionamientos en este
caso, parece haber salido disciplinariamente airosa, ganando 'prestigio' cultural e
incluso popular y reivindicando la necesidad de seguir generando equipamiento
público. No parece tan poco rédito en este exasperante ultramercantil y privatista fin
de siglo16.
Reflexiones de carácter general
Los distintos caminos recorridos (en un trabajo de estas características), así como la
variedad de teorías y ejemplos analizados (incluso en distintos momentos históricos)
permiten, hoy, arrojar algunas reflexiones de carácter amplio, que trascienden el
ámbito de los sectores estudiados, y comprenden a la ciudad en general.
Entendida la construcción de la ciudad como una compleja relación entre distintos

actores, deviene necesaria la participación de un agente coordinador en este proceso
(sea desde el Estado, o desde alguna organización intermedia), el cual con ciertos
objetivos concretos, obtenga resultados que en definitiva redunden en beneficio de la
ciudad. Más, si tomamos en cuenta por los casos analizados en nuestra ciudad, que las
transformaciones más significativas son aquellas que surgen de la acción espontánea
de actores privados, donde la intervención del Estado se visualiza como un mero
acompañamiento jurídico (o legitimación) de los cambios producidos.
Ahora bien, según lo estudiado en el presente trabajo, para poder influir en dicho
proceso de construcción el agente coordinador deberá poseer cierta aptitud que le
permita conocer y dominar:
a).-las posibilidades, y los límites, que ofrece la normativa vigente, y los modos
de actuar dentro de ella;
b).- las características del sector en cuestión, (su estado, aprovisionamiento de

servicios, valores) y las repercusiones potenciales luego de intervenirlo;
c).- la caracterización de todos y cada uno de los actores involucrados; y
d).- la viabilidad política de llevar adelante el proyecto.
16
FERNANDEZ, Roberto, “Mar del Plata. Arquitectura si, urbanismo no”. En Revista Arquis Nro. 6.
Universidad de Palermo. Buenos Aires. 1995.
112
the past ten years.
A su vez, no puede presentar una actitud neutral, sino, más bien, propositiva, cargada
de ideas17, que permitan orientar los procesos espontáneos o generar otros nuevos,
con la mirada puesta en el beneficio de toda la ciudad (sociedad).
De los aspectos citados, y sus variadas implicancias, surge la necesidad de entender al

agente coordinador como a un grupo pluridisciplinar (con participación técnica diversa
y representación de distintos sectores).
Atacar los problemas urbanos desde la perspectiva de una sola disciplina dejaría trunco
el análisis y haría inconducente cualquier tipo de propuesta. Del mismo modo que
atender solamente a algunos de los sectores involucrados generaría conflictos en su
desarrollo y beneficiaría a estos en perjuicio de los demás.
Mar del Plata, verano de 2003.
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17
Un trabajo propio, que se encuentra en elaboración, aborda decididamente esta cuestión.
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