1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Papua merupakan daerah di kawasan timur Indonesia yang mengalami

ketertinggalan pembangunan selama beberapa dekade. Pada era otonomi daerah,

kebijakan Otonomi Khusus hanya diterapkan di Papua berdasarkan UU No. 21/

2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, yang memberi kewenangan

sangat besar kepada pemerintah daerah untuk mengelola akselerasi pembangunan

daerahnya masing-masing. Program dan kegiatan pembangunan sangat diperlukan

untuk mengejar ketertinggalan pembangunan daerah ini, sehingga masing-masing

kabupaten/kota di Papua nantinya mampu berkedudukan sejajar dengan daerah-

daerah yang lain di Indonesia. Salah satu program yang secara khusus ditetapkan

untuk dilaksanakan di Papua adalah Rencana Strategis Pembangunan Kampung

(RESPEK) dengan orientasi untuk membangun wilayah dan masyarakat setempat

secara lebih intensif pada tingkat kampung.

Dengan ketertinggalan pembangunan daerah yang sangat parah selama ini,

kondisi kehidupan fisik dan non-fisik masyarakat setempat di Papua umumnya

sangat memprihatikan. Kondisi fisik menunjukkan sangat terbatasnya fasilitas dan

infrastrukturs publik, sedangkan kondisi non-fisik menunjukkan masih rendahnya

jumlah dan kualitas sumberdaya manusia (SDM) dan kesejahteraan ekonomi dari

masyarakat setempat. Kondisi pembangunan fisik dan non-fisik yang sangat tidak

memadai bahkan sangat tertinggal tersebut menunjukkan adanya fenomena yang

disebut kemiskinan struktural. Konsep kemiskinan ini bukan hanya mengacu pada
 2

pengertian ekonomi, melainkan juga mengacu pada aspek-aspek struktural di luar

itu, seperti sosial-budaya. Selain kekurangan pendapatan, orang-orang miskin di

Papua umumnya hidup menderita karena kurangnya atau bahkan tidak adanya

pelayanan publik seperti telepon, listrik, air, transportasi umum, sarana kesehatan,

pendidikan, kredit, dan lain-lain, serta kurangnya kesempatan berpartisipasi dalam

pengambilan keputusan sosial, ekonomi, dan politik di tingkat lokal, regional dan

nasional. Kondisi kemiskinan struktural semacam itu terjadi karena orang miskin

sering terpinggirkan dan tidak berdaya dalam mempertahankan hak mereka ketika

dilanggar dan dieksploitasi oleh golongan kaya dan berkuasa (Eid, 2000).

Sehubungan dengan perlunya akselerasi pembangunan daerah di Papua,

isu yang paling menonjol di kalangan pemerintah daerah dan masyarakat setempat

Papua adalah isu keterbelakangan dan kesenjangan wilayah serta pembangunan

seperti apa yang paling tepat untuk masyarakat lokal di Papua. Masyarakat Papua

mengalami keterbelakangan dan kesenjangan wilayah, baik fisik, seperti kurang

mendukungnya jumlah maupun kualitas sarana dan prasarana maupun non-fisik,

seperti kurangnya pengetahuan dan keterampilan SDM, masih rendahnya kondisi

sosial-ekonomi masyarakat, dan lemahnya institusi lokal. Sarana dan prasarana

fisik yang kurang mamadai menyebabkan terisolasinya banyak warga masyarakat

Papua di daerah perkampungan pedalaman yang terpencil (70%) dan tidak mampu

menikmati proses maupun hasil pembangunan daerah yang berkeadilan (Bappeda

Propinsi Papua, 2007).

Sebagai salah satu upaya yang dilakukan oleh pemerintah untuk mengatasi

masalah yang multidimensional dari ketertinggalan pembangunan daerah Papua,

 3

perumusan dan pelaksanaan program RESPEK di provinsi ini sangat strategis.

Program ini merupakan salah satu manifestasi pembangunan masyarakat sebagai

proses dinamis yang berkelanjutan dari pemerintah daerah maupun masyarakat

setempat untuk mewujudkan keinginan serta harapan hidup yang lebih sejahtera

dengan strategi menghindari kemungkinan tersudutnya masyarakat desa sebagai

penanggung ekses pembangunan daerah atau nasional. Dalam hal ini, pelaksanaan

pembangunan daerah menitikberatkan komunitas lokal sebagai suatu kesatuan,

mengutamakan prakarsa dan sumberdaya setempat, sinergi antara sumber daya

internal dan eksternal dan terintegrasinya masyarakat lokal dan nasional (Suparjan

dan Suyatno, 2003:21-22).

Sehubungan dengan Progam RESPEK sebagai program pembangunan

masyarakat, Adisasmita (2006:116) menyatakan bahwa pembangunan masyarakat

diartikan sebagai aktivitas yang dilakukan oleh masyarakat, dimana mereka dapat

mengidentifikasi kebutuhan dan masalah secara bersama. Pengertian ini bisa juga

berarti bahwa pembangunan masyarakat adalah kegiatan yang terencana untuk

menciptakan kondisi-kondisi bagi kemajuan sosial-ekonomi masyarakat dengan

meningkatkan partisipasi masyarakat. Dalam hal ini, Program RESPEK menjadi

sebuah strategi untuk mendorong pembangunan daerah, khususnya pada tingkat

kampung, melalui partisipasi masyarakat lokal dalam mempercepat penanganan

masalah kemiskinan yang sudah berjalan beberapa dekade.

Dalam rangka pelaksanaan Program RESPEK, pemerintah memberikan

dana bantuan (Block Grant) sejumlah Rp100.000.000 per tahun yang dihibahkan

kepada masyarakat untuk setiap kampung. Dana ini bersumber dari Dana Otonomi
 4

Khusus, baik dana langsung dari Pusat (APBN) maupun Daerah (APBD), yang

disalurkan ke rekening kolektif kampung di distrik. Masyarakat kampung dapat

mempergunakan dana tersebut sebagai hibah untuk membangun sarana/prasarana

yang menunjang produktivitas kampung, pinjaman bagi kelompok ekonomi untuk

modal usaha bergulir atau kegiatan sosial seperti kesehatan dan pendidikan.

Salah satu distrik yang memperoleh bantuan pembangunan daerah melalui

Program RESPEK adalah Distrik Heram, Kota Jayapura. Setiap penyaluran dana

hibah kepada masyarakat kampung di distrik ini harus sesuai dengan dokumen

yang dikirimkan kepada Pusat untuk memudahkan penelusuran. Warga kampung,

dalam hal ini TPK atau staf Unit Pengelola Kegiatan (TPK), di Distrik Heram

mendapat peningkatan kapasitas dalam pembukuan, manajemen data, pengarsipan

dokumen dan pengelolaan uang/dana secara umum serta peningkatan kapasitas

lainnya yang berkaitan dengan upaya pembangunan sumberdaya manusia maupun

pengelolaan pembangunan wilayah perdesaan.

Pelaksanaan Program RESPEK di Distrik Heram ini sudah berlangsung

lama dan menunjukkan beberapa proses dan hasil pembangunan yang positif dan

relatif berkelanjutan, khususnya di bidang infrastruktur maupun pemberdayaan

masyarakat kampung. Akan tetapi, harus diakui pula bahwa pelaksanaan program

RESPEK di Distrik Heram tidak mudah karena masih banyaknya kesulitan yang

dihadapi, baik terkait dengan aspek geografis, demografis, infrastruktur maupun

alat transportasi lokal. Bila kesulitan ini tidak ditangani dengan baik, pelaksanaan

Program RESPEK cenderung sangat terhambat dan tidak dapat mencapai tujuan

maupun hasil pembangunan daerah yang telah ditetapkan sebelumnya.

 5

Penelitian tentang pelaksanaan Program RESPEK berbasis pemberdayaan

masyarakat ini sangat penting, dalam hal ini di Distrik Heram, karena program

pembangunan di wilayah ini sangat strategis untuk membangun daerah melalui

partisipasi berbasis pemberdayaan masyarakat kampung. Evaluasi pelaksanaan

Program RESPEK perlu dilakukan agar dapat diketahui bagaimana pelaksanaan

program tersebut, keberhasilan maupun ketidakberhasilannya, serta faktor-faktor

yang mempengaruhinya. Diharapkan, hasil kajian evaluasi pelaksanaan Program

RESPEK tersebut dapat menjadi bahan pertimbangan penting dalam perumusan

kebijakan publik yang lebih baik, sehingga proses dan hasil pembangunan daerah

partisipatif berbasis pemberdayaan masyarakat di distrik tersebut dapat berjalan

secara optimal dan berkelanjutan dari waktu ke waktu.

1.2 Perumusan Masalah

Berdasarkan uraian latarbelakang masalah tersebut, masalah penelitian ini

dapat dirumuskan sebagai berikut:

1. Bagaimana efektivitas pelaksanaan kegiatan PNPM Mandiri-RESPEK di

Distrik Heram, Kota Jayapura?

2. Apakah faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan PNPM Mandiri-

RESPEK di Distrik Heram, Kota Jayapura?

1.3 Tujuan Penelitian

Dengan rumusan masalah penelitian tersebut, maka tujuan penelitian ini

adalah sebagai berikut.

 6

1. Mengetahui efektivitas pelaksanaan kegiatan PNPM Mandiri-RESPEK di

Distrik Heram, Kota Jayapura.

2. Mengidentifikasi faktor-faktor internal dan eksternal yang mempengaruhi

pelaksanaan PNPM Mandiri-RESPEK Distrik Heram, Kota Jayapura.

1.4 Keaslian Penelitian

Beberapa penelitian pernah dilakukan mengenai pembangunan berbasis

masyarakat, antara lain:

1. Ozor dan Nwankwo (2008) melakukan penelitian tentang Peran Pemimpin

Lokal dalam Program Pembangunan Masyarakat di Wilayah Pemerintah

Daerah Ideato dari Negara-Bagian Imo: Implikasi Kebijakan Penyuluhan

(The Role of Local Leaders in Community Development Programmes in

Ideato Local Government Area of Imo State: Implication for Extension

Policy). Penelitian ini bertujuan mengetahui peran pemimpin daerah dalam

program pembangunan masyarakat di LGA Ideato dan implikasinya bagi

kepemimpinan daerah sebagai institusi kebijakan penyuluhan. Penelitian

ini dilakukan dengan metode kuantitatif. Hasilnya menunjukkan bahwa

peran-peran paling penting yang dimainkan oleh pemimpin lokal dalam

pembangunan masyarakat adalah pembuatan keputusan (= 3,82); penengah

antara agen pemerintah dan non-pemerintah serta masyarakat untuk urusan

bantuan keuangan maupun teknis (= 3,80); monitoring dan evaluasi atas

berbagai proyek (= 3,78); dan pencarian dana bagi proyek (= 3,76). Hasil

selanjutnya menunjukkan bahwa sumber informasi paling penting (40%)

bagi usaha pembangunan masyarakat adalah melalui pemimpin lokal itu

 7

sendiri. Gender adalah isu utama dalam pembangunan masyarakat karena

hasilnya menunjukkan bahwa wanita tidak diberi kesempatan yang sama

untuk partisipasi dalam prakarsa masyarakat, tidak seperti laki-laki. Ada

beberapa faktor yang menghambat pelaksanaan peran pemimpin lokal ini,

yaitu: (a) ketidaksetaraan kebijakan pemerintah dengan program-program

masyarakat (= 3,84), sumber dana yang tidak memadai (= 3,83), buruknya

implementasi program (= 3,80), dan bias gender (= 3,77). Oleh karena itu,

penelitian ini menyimpulkan bahwa untuk mencapai keberhasilan program

yang berkelanjutan dalam usaha pembangunan masyarakat, ada kebutuhan

mendesak akan kebijakan penyuluhan yang secara formal mengakomodasi

pemimpin lokal dalam semua prakarsa pembangunan masyarakat baik dari

agen pemerintah maupun non-pemerintah.

2. Park dan Wang (2010) melakukan penelitian mengenai Pembangunan

Berbasis Masyarakat dan Pemberantasan Kemiskinan: Evaluasi Program

Investasi Desa Miskin China (Community-based Development and Poverty

Alleviation: An Evaluation of China’s Poor Village Investment Program).

Penelitian ini dilakukan sebagai evaluasi sistematis pertama atas program

pembangunan berbasis masyarakat yang terbesar di dunia, yaitu program

pemberantasan kemiskinan di China yang dimulai pada tahun 2001, yang

membiayai investasi publik di desa-desa yang ditetapkan miskin berbasis

perencanaan desa partisipatif. Kami menerapkan metode kuantitatif untuk

mengumpulkan dana panel tingkat rumah tangga dan desa dengan cakupan

nasional untuk membandingkan perubahan dari tahun 2001 sampai 2004

 8

di desa-desa yang ditetapkan miskin yang memulai investasi terencana dan

di desa-desa yang ditetapkan miskin yang belum memulai investasi yang

terencana. Penelitian ini menemukan bahwa program ini meningkatkan

investasi pemerintah dan investasi yang dibiayai desa secara signifikan.

Meskipun program tersebut tidak meningkatkan pendapatan atau konsumsi

rumah tangga yang lebih miskin, program itu meningkatkan pendapatan

dan konsumsi dari rumah tangga yang lebih kaya sekitar 6,1 sampai 9,2

persen. Penelitian ini juga telah menemukan bukti tata-kelola pada urusan

distribusi manfaat program. Perolehan relatifnya lebih besar bagi rumah

yang tangga yang lebih kaya di desa dengan para pemimpin yang lebih

terdidik, komite desa yang berkualitas lebih tinggi memberikan manfaat

yang lebih besar bagi rumah tangga yang lebih kaya maupun lebih miskin.

3. Chebil dan Haque (2003) melakukan penelitian tentang Program-Program

Pembangunan Masyarakat untuk Pengurangan Kemiskinan: Pengalaman,

Isu, dan Pelajaran (Community Driven Development Programs for Poverty

Reduction: Experiences, Issues, and Lessons). Penelitian ini dilakukan atas

dasar fakta bahwa program melawan kemiskinan seringkali mengabaikan

partisipasi masyarakat. Walau program-program nasional pemberantasan

kemiskinan sangat penting, program-program ini seringkali tidak efektif

dalam mencapai orang-orang miskin. Walaupun terdapat banyak janji

keterlibatan orang miskin dalam proses pembuatan keputusan, program-

program pemberantasan kemiskinan dari banyak negara dan agen-agen

pembangunan masih tidak melibatkan masyarakat setempat dalam proses

 9

pembuatan keputusan. Akibatnya, masyarakat miskin tetap termarjinalisasi

dan program desentralisasi tidak dapat diterapkan secara efektif. Penelitian

ini menganalisis sejumlah pengalaman, isu, dan pelajaran dari berbagai

proyek berbasis masyarakat dalam program pemberantasan kemiskinan di

seluruh dunia, khususnya yang berfokus pada proyek dan program CDD

dari World Bank untuk memberantas kemiskinan. Penelitian ini dilakukan

dengan metode deskriptif kualitatis. Melalui analisis sejumlah pengalaman

di seluruh dunia, penelitian ini berusaha untuk mengidentifikasi berbagai

aksi yang diperlukan untuk membangkitkan potensi besar energi-energi

dan sumberdaya masyarakat dalam program pemberantasan kemiskinan.

Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa berbagai pengalaman ini dapat

memperkuat hasil prakarsa berbasis masyarakat, membantu formulasi atas

pendekatan yang lebih efektif pada pengurangan kemiskinan, dan dapat

mengidentifikasi berbagai aksi yang perlu diambil oleh agen pembangunan

bilateral dan multilateral untuk menjamin hasil yang lebih positif dari

proyek pembangunan masyarakat. Penelitian ini memperlihatkan bahwa

meskipun prakarsa berbasis masyarakat semakin memiliki dampak besar

terhadap pekerjaan operasional dari World Bank, dengan mengembangkan

inklusi, kepemilikan, akuntabilitas, dan atribut-atribut yang ditunjukkan

untuk memperbaiki hasil proyek, isu-isunya tetap tentang bagaimana cara

mengoperasionalkan prakarsa-prakarsa masyarakat ini melalui program-

program pengurangan kemiskinan yang konkret dan bisa dimonitor.

 10

Berdasarkan beberapa penelitian tersebut, bisa diketahui bahwa penelitian

sekarang mengenai evaluasi Program RESPEK di Distrik Heram Kota Jayapura

belum pernah dilakukan. Penelitian sekarang memiliki perbedaan utama dengan

beberapa penelitian tersebut, yaitu dalam hal tujuan dan metode penelitian. Oleh

karena itu, dapat dikatakan bahwa penelitian ini masih relevan, orisinal, dan dapat

dipertanggungjawabkan secara ilmiah.

1.5 Manfaat Penelitian

Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut:

1. Sebagai bahan pertimbangan Pemerintah Provinsi Papua dalam perumusan

kebijakan program RESPEK yang lebih baik di masa yang akan datang.

2. Sebagai masukan bagi stakeholder terkait dalam melaksanakan program

RESPEK secara lebih baik dari waktu ke waktu.

3. Sebagai referensi ilmiah bagi peneliti lain yang memiliki kepedulian dan

minat yang sama untuk mendalami kajian tentang implementasi kebijakan

pada umumnya dan pelaksanaan Program RESPEK pada khususnya.