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Fl.
Proc.: 33986/17-e

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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL


QUARTA PROCURADORIA

PARECER: 696/2018–ML

ASSUNTO: LICITAÇÃO

REFERÊNCIA: PROCESSO Nº 33.986/2017-e

EMENTA: 1. LICITAÇÃO. COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA – TERRACAP.


CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. CENTRO ESPORTIVO DE
BRASÍLIA – ARENAPLEX. CONCORRÊNCIA PÚBLICA DE MELHOR
OFERTA APÓS QUALIFICAÇÃO DA PROPOSTA TÉCNICA. EXAME DO
EDITAL. MODIFICAÇÃO PELA JURISDICIONADA. DECISÃO Nº
250/2018. SOBRESTAMENTO DO EXAME ATÉ A REPUBLICAÇÃO DO
EDITAL. REPUBLICAÇÃO DO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. NOVA
ANÁLISE PELA UNIDADE TÉCNICA. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE.
NECESSIDADE DE SUSPENSÃO DO CERTAME. DESPACHO SINGULAR
Nº 82/2018-GC/PT. AUTORIZAÇÃO DE PROSSEGUIMENTO DA
LICITAÇÃO COM A ABSTENÇÃO DE PROFERIR O RESULTADO DA
HABILITAÇÃO ATÉ ULTERIOR DELIBERAÇÃO DO TCDF.
DILIGÊNCIAS. DECISÃO Nº 932/2018. RATIFICAÇÃO DO DESPACHO
SINGULAR Nº 82/2018-GC/PT. EXAME DAS JUSTIFICATIVAS
APRESENTADAS PELA JURISDICIONADA. NECESSIDADE DE ADOÇÃO
DAS MEDIDAS NECESSÁRIAS AO EXATO CUMPRIMENTO DA LEI.
DECISÃO Nº 2.927/2018. ADIAMENTO DE DISCUSSÃO DA MATÉRIA.
NOVAS INFORMAÇÕES APRESENTADAS PELA TERRACAP.
DESPACHO SINGULAR Nº 233/2018-GC/PT. REINSTRUÇÃO DOS AUTOS.
NESTA FASE: ANÁLISE DA REINSTRUÇÃO DOS AUTOS PELO NFO E
PELA SEACOMP.
2. O NFO CONSIDERA AS IRREGULARIDADES IMPEDITIVAS À
CONTINUIDADE DO CERTAME.
3. A SEACOMP RATIFICA O ENTENDIMENTO DA NECESSIDADE DE
ADOÇÃO DAS MEDIDAS NECESSÁRIAS AO EXATO CUMPRIMENTO
DA LEI.
4. ENTENDIMENTO DO MPC/DF CONVERGENTE COM A INSTRUÇÃO.

1. Tratam os autos do exame formal do Edital de Concorrência Pública publicado


pela Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap, destinado à concessão de uso de bem
público, relativo à gestão, manutenção, operação, exploração e modernização do Centro
Esportivo de Brasília – Arenaplex, por 35 (trinta e cinco) anos.

ML3
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2. Não obstante as considerações expostas no Parecer nº 427/2018-ML1, por força


do r. Despacho Singular nº 233/2018-GCPT2, que noticiou a ocorrência de fatos novos,
materializados com a juntada do Ofício nº 0071/2018-PRESI3 pela Terracap, retornam os autos
a esta Quarta Procuradoria após a reinstrução dos autos pela SEACOMP e a manifestação do
NFO.

3. A propósito, pela pertinência, transcrevo excerto do r. Despacho Singular nº


233/2018-GCPT:

“(...)
Nesta fase, a unidade técnica e o Ministério Público consideraram parcialmente atendida
a deliberação plenária, sugerindo, assim, que a Corte determine a adoção das medidas
necessárias ao exato cumprimento da lei (anulação do certame).
Na Sessão Ordinária de terça-feira, 19, submeti o feito ao Plenário, ocasião em que a
discussão da matéria foi adiada em atendimento ao pedido formulado pelo Conselheiro
Inácio Magalhães Filho.
Na tarde de ontem, ingressou em meu Gabinete o Ofício nº 0071/2018-PRESI (e-DOCs
81F332B6-c e EFA68B3D), por meio do qual a jurisdicionada noticiou a ocorrência de
fatos novos, encaminhando ao Tribunal, entre outros, os seguintes documentos:
- Projeto de Lei Complementar nº 140/2018, que estabelece parâmetros de uso e
ocupação da área a ser concedida;
- Relatório Técnico sobre o Projeto Arenaplex, elaborado pela Equipe Técnica da
Gerência de Formatação de Novos Projetos da Terracap;
- Decisão nº 12/2018-CONPLAN, pela aprovação do PLC do SRPN;
-Parecer do IPHAN sobre a minuta do referido PLC.
Tendo em vista a juntada desses documentos, os autos devem retornar à SEACOMP
para, em caráter prioritário e urgente, proceder à reinstrução do feito, ficando
autorizada, desde logo, a enviar os autos ao Núcleo de Fiscalização de Obras e Serviços
de Engenharia, para manifestação, especialmente, quanto aos custos estimativos das
obras e reformas previstas na solução adotada pela Terracap (achado 6).” (Grifos
acrescidos).

4. Em atendimento ao r. Despacho Singular, o NFO, analisando todas as


informações constantes dos autos, manifestou-se por meio da percuciente análise contida na
Nota Técnica nº 07/18 – NFO4, concluindo que:

“(...)
III Conclusões
208. Da análise empreendida por este NFO em complemento aos apontamentos
realizados pela 1ª DIACOMP acerca do Edital de Concorrência Pública destinado à
concessão de uso de bem público, relativo à gestão, manutenção, operação, exploração
e modernização do Centro Esportivo de Brasília – Arenaplex, constataram-se diversas
impropriedades em relação ao detalhamento dos serviços e da forma de apropriação

1
e-DOC 1E2D7787-e.
2
e-DOC 32EC19FC-e.
3
e-DOC 81F332B6-c.
4
e-DOC 8769118F-e.
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dos custos das obras e reformas previstas na solução adotada pela Terracap as quais
são impeditivas da continuidade do certame.
209. Com o objetivo de indicar resumidamente as conclusões contidas nesta Nota
Técnica, apresenta-se na sequência o tema abordado e um resumo das impropriedades
identificadas:
Detalhamento dos projetos e dos orçamentos com investimentos:
a) Inexistência de detalhamento dos serviços ao nível de anteprojeto, para as despesas
com investimentos referentes às obras novas e as melhorias nos equipamentos, contendo
os documentos requeridos pela Orientação Técnica OT – IBR 006/2016 do Ibraop, de
maneira a definir as condições de contorno e os requisitos técnicos requeridos para
possibilitar a caracterização dos objetos de investimentos e a visão global do
empreendimento;
b) Ausência de orçamento preliminar para as adaptações e melhorias nos bens públicos
existentes, sendo autorizada a elaboração da estimativa de custo apenas para os
investimentos que impliquem em equipamentos novos;
Solução Comercial (Boulevard)
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
b) Inadequação do referencial do CUB utilizado na estimativa de custo, sendo
considerado o referencial CSL – 8 o mais adequado para a obra em comento, por se
referir a um projeto-padrão comercial de salas e lojas com garagem, térreo e 8
pavimentos-tipo;
c) Ausência de justificativa para a incidência do multiplicador de 40% na estimativa de
custo para compensar os itens não incluído no CUB, admitindo-se a incidência de um
fator de majoração de 30%, previsto na Orientação Técnica OT – IBRA 004/2012;
d) Impossibilidade de utilização no estudo apresentado dos índices de correção do
IBAPE para compensar os itens não incluído no CUB, por se tratar de uma avaliação
que envolve os custos de construção e não o valor de venda, concluindo-se pela
inconsistência da análise realizada pela Terracap;
e) Incoerência na estimativa de custo por adotar como área construída total (ACT) de
13.500 m2 para a academia, haja vista a indicação na proposta de plano de uso e
ocupação do Setor de Recreação Pública Norte – SRPN que a academia possuirá apenas
10.000 m2 de área construída.
Ginásio Nilson Nelson
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
b) Impossibilidade da adoção na estimativa de um valor fixo de reforma por m2,
devendo ser elaborado o orçamento preliminar com o levantamento de quantidades e
preços dos principais insumos e serviços;
c) Inadequação na utilização de referências paramétricas com arenas esportivas, em se
tratando de reformas, porque, os serviços de reformas levam em consideração as
peculiaridades e condições específicas de cada equipamento no momento da realização
dos serviços;
d) Inconsistência do valor de reforma estimado em R$ 1.524,44 por m2, haja vista a
proximidade desse valor com o custo de uma obra nova.
Urbanização e Paisagismo – Entorno do ENB
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
b) Inadequação da atualização de preços por índices, pois tende a promover distorções
nos valores quando aplicados por longo prazo;
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c) Ausência de planilha contendo os quantitativos e valores orçados e tampouco a


memória de cálculo de como foi realizada a atualização do valor com a especificação
do índice aplicado;
d) A estimativa de custo apresentada com base no valor de referência da Concorrência
de Pré-Qualificação n.º 001/2013 ASCAL/PRES-NOVACAP licitação não pode ser
aceita como válida, haja vista os serviços já executados e a incompatibilidade
identificada entre a metodologia de orçamentação dos custos dos serviços contratados e
as atuais condicionantes para a execução da obra, conforme tratado no Processo n.º
2247/2013;
e) Inconsistências nas premissas utilizadas pela Terracap para o estudo apresentado:
inadequação do quantitativo utilizado como base para a área a ser efetivamente
urbanizada; duplicidade do serviço ‘lastro de brita’ no custo unitário do piso de
concreto; duplicidade do serviço de preparo do solo no custo unitário do plantio de
grama; aplicação indevida do percentual de 40% a título de BDI;
f) Existência de uma superestimativa de 78,9% no valor proposto pela Terracap, de R$
32.992.245,00.
Demolição do Ginásio Cláudio Coutinho
a) Inconsistências no orçamento apresentado: ausência de, no mínimo, três propostas
de empresas especializadas; custo da demolição apresentado é genérico, sem
comprovação do valor mediante proposta comercial, ou, sistema de custo; inexistência
de memória de cálculo do quantitativo de demolição e indicação dos tipos de demolição
a serem realizados; não cotejamento do valor com o custo de uma demolição
convencional (escavadeira hidráulica acoplada a rompedor hidráulico); alocação de
diversos custos/serviços indiretos, não relacionados com o serviço de demolição, sem
qualquer detalhamento de custo ou quantitativo;
b) Incoerências no estudo apresentado pela Terracap: a área estimada da projeção do
ginásio é de 3.560 m², valor 26% inferior ao utilizado de 4.827,95 m²; custo de demolição
utilizado encontra-se superestimado, comparativamente à CPU do próprio Volare (Pini,
referência 12/2017), além de ser relacionado a serviços manuais; a adoção de taxa de
BDI de 40%, percentual considerado bastante elevado para este tipo de obra, devendo se
adotar uma taxa de 30%; ausência de justificativa técnica para adoção dos percentuais
de 20% (faixa superior de custo) e 5% (faixa inferior de custo) para estimar a área de
construção efetiva.
c) A elaboração de um orçamento com base em composições de custos do SINAPI e em
quantitativos devidamente detalhados apontou a existência de uma superestimativa de
84,6% no valor proposto pela Terracap de R$ 2.282.208,00.
Construção do Ginásio Cláudio Coutinho
a) Ausência de orçamento detalhado dos custos referente à reforma do Ginásio Cláudio
Coutinho comparado com a proposta de demolição somada com o custo de construção
de um ginásio novo;
b) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
c) Inadequação do modelo II dos Centros de Iniciação ao Esporte – CIE’s utilizado
como referência, haja vista a inexistência de qualquer menção a quadra descoberta e da
definição correta da área a ser construída e ocupada pelo novo ginásio;
d) Inadequação do comparativo realizado pela Companhia devido a utilização de um
CUB referente ao projeto residencial de padrão normal e da aplicação dos coeficientes
das tabelas do Ibape, que não são indicados para o caso em comento por se referirem a
avaliações do valor de venda.
Complexo Aquático (piscinas)
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a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;


b) Inconsistências no orçamento apresentado: ausência das fontes de custos unitários
utilizadas; inexistência de no mínimo três propostas de empresas do ramo;
ausência de memória dos quantitativos apropriados; apropriação dos custos com seguro
e plano de saúde de funcionários, EPI´S, cursos de reciclagem, transporte, vale-
transporte, refeição e vale café devem estar vinculados ao custos da mão de obra dos
respectivos profissionais envolvidos, considerando os encargos sociais e complementares
aplicáveis; os insumos ‘argamassa ACII’ e ‘adição de aditivo argamassa de
revestimento’ devem ser considerados no custo de colocação dos revestimentos, haja
vista que o seu consumo está diretamente relacionado às áreas a serem revestidas; os
equipamentos ‘locação de máquinas elétricas de pequeno porte’ e ‘locação de betoneira’
devem ser apropriados nos custos dos serviços aos quais estejam associados;
inadequação da apropriação de diversos serviços como verba, quais sejam: recuperação
em esquadria de madeira, pintura externa, pintura dos portões de acesso da facha oeste;
c) Inadequação do comparativo realizado pela Companhia devido a utilização de um
CUB referente ao projeto residencial de padrão normal, a aplicação dos coeficientes
das tabelas do Ibape, que não são indicados para o caso em comento por se referirem a
avaliações do valor de venda, e que o percentual utilizado de 10% abrange serviços não
relacionados com a reforma requerida;
d) Existência de um sobrepreço no valor de R$ 557.182,39, decorrente da superestimava
na área correspondente ao deck das piscinas.
Estádio Nacional de Brasília
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
b) Ausência de manifestação sobre quais serviços estariam contemplados na garantia
contratual da construção do Estádio, haja vista que esses itens não devem constar como
custos com investimentos a serem realizados pela empresa concessionária;
c) Diversas inconsistências no orçamento apresentado: ausência das fontes de custos
unitários utilizadas; inexistência de no mínimo três propostas de empresas do ramo;
ausência de memória dos quantitativos apropriados; apropriação dos custos com seguro
e plano de saúde de funcionários, EPI´S, cursos de reciclagem, transporte, vale-
transporte, refeição e vale café devem estar vinculados ao custos da mão de obra dos
respectivos profissionais envolvidos, considerando os encargos sociais e complementares
aplicáveis; sobreposição dos serviços ‘diagnóstico e revisão do funcionamento do
sistema de automatização das bombas’ e ‘vistoria para identificação das condições das
caixas e tubulações de transporte do esgoto e correções de trecho com bloqueio’; custo
do serviço de ‘vistoria para identificação das condições das caixas e tubulações de
transporte do esgoto e correções de trecho com bloqueio’, no valor de R$ 31 mil, sendo
quase três vezes superior ao de ‘limpeza das caixas de passagens e tubulações por
caminhões limpa fossa’, de R$ 12 mil; os equipamentos ‘locação de máquinas de pequeno
porte’ devem ser apropriados nos custos dos serviços aos quais estejam associados;
inadequação da apropriação de diversos serviços como verba, quais sejam: limpeza das
caixas de passagens e tubulações por caminhões limpa fossa e recuperação da sala de
baterias, forração e prateleiras;
d) Incoerências no cálculo comparativo realizado pela Terracap: o percentual utilizado
de 10% abrange serviços não relacionados com a reforma em comento; não indicação
da origem dos limites superiores e inferiores, tampouco da periodicidades de tais valores
referenciais, se são concernentes a reinvestimentos mensais, anuais, ou outros; o Fundo
para Reposição de Ativos (FRA) não se refere aos gastos com a manutenção e
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conservação, mas àqueles classificados como investimento (ou reinvestimento) com o


intuito de manter seus padrões de competitividade inicialmente projetados.
Quadras de Tênis
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia.” (Grifos acrescidos).

5. Por sua vez, a par dos novos fatos trazidos aos autos pela Jurisdicionada, a zelosa
1ª DIACOMP manteve o posicionamento adotado anteriormente, concluindo, por meio da
Informação nº 142/20185, conforme a seguir:

“(...)
III. DA CONCLUSÃO
51. Analisaram-se, por meio desta Informação, as alegações apresentadas pela Terracap
(peça 86), conforme determinação contida no Despacho Singular n.º 252/2018-GCPT
(peça 87).
52. Após o cotejo das mencionadas alegações com as instruções já realizadas por este
Corpo Técnico, entendemos que não foram apresentados elementos suficientes para
alterar o posicionamento constante da Informação n.º 85/2018 – 1ª
DIACOMP/SEACOMP (peça 78).
53. Com efeito, a protocolização do PLC n.º 140/2018, afeto às normas relativas ao
PUOC/SRPN, não altera as considerações feitas para o Achado n.º 03, constante da
mencionada Informação.
54. Da mesma forma, não procedem as alegações relativas à existência de insegurança
jurídica, decorrente da suspensão do certame, ou de descrédito da Administração
Pública. Isso porque a atuação deste Tribunal está voltada à preservação do patrimônio
público e aos anseios sociais, na medida em que visa à observância do princípio da
supremacia do interesse público sobre o privado.
55. Outrossim, as comparações feitas pela Jurisdicionada entre o Projeto da Arenaplex
e o Projeto de Concessão do Pacaembu são impertinentes, haja vista que não foram
utilizadas ferramentas de análise econômica de projetos, sobretudo o fluxo de caixa e
o VPL.
56. No mesmo sentido, a suposta vantajosidade do projeto da Arenaplex sobre os projetos
de PPP que envolveram estádios de futebol, em outras Unidades da Federação, não pode
ser acatada, haja vista que, no caso do DF, já foram realizados vultosos investimentos,
sobretudo no ENB.
57. Ademais, os mecanismos de controle previstos no contrato, ao contrário do alegado
pela Jurisdicionada, não se mostram suficientes nem adequados para corrigir falhas
nos projetos relativos ao Certame sob análise.
58. Por fim, ressalta-se que, observada a parte final do item II da Decisão contida no
Despacho Singular n.º 233/2018-GCPT (peça 87)4, este feito foi encaminhado ao Núcleo
de Fiscalização de Obras e Serviços de Engenharia – NFO –, o qual, após realizar a
análise de sua competência, juntou aos autos a Nota Técnica n.º 07/18 – NFO (peça 92).
59. Em apertada síntese, a manifestação do NFO corrobora com os apontamentos já
feitos nas manifestações anteriores deste Corpo Técnico, ressaltando-se a:
a) inexistência de detalhamento dos serviços ao nível de anteprojeto, para as
despesas com investimentos referentes às obras novas e às melhorias nos
equipamentos, contendo os documentos requeridos pela Orientação Técnica OT –
IBR 006/2016 do Ibraop, de maneira a definir as condições de contorno e os
5
e-DOC FB6066C1-e.
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requisitos técnicos requeridos para possibilitar a caracterização dos objetos de


investimentos e a visão global do empreendimento;
b) ausência de orçamento preliminar para as adaptações e melhorias nos bens
públicos existentes, sendo autorizada a elaboração da estimativa de custo apenas
para os investimentos que impliquem em equipamentos novos.
60. Outrossim, o NFO realizou uma análise pormenorizada de todos os projetos
relacionados à construção de novos equipamentos públicos ou à reforma dos
equipamentos existentes, tendo sido apontadas diversas inconsistências nesses projetos.
61. Assim, incorporamos a Nota Técnica n.º 07/18 – NFO (peça 92) à análise
empreendida por esta Comissão de PPP e, em que pese a patente necessidade de se
aprimorar a gestão do Centro Esportivo de Brasília, entendemos que as graves falhas
de estimativas de receitas e de custos com obras, aliadas à ausência de normas de uso e
ocupação do solo para o SRPN, inviabilizam o prosseguimento do projeto nas condições
delineadas pela Terracap.” (Grifos acrescidos e no original).

6. Por fim, a Unidade Técnica sugeriu ao e. Plenário do c. TCDF:

“I. conhecer:
a) dos Ofícios SEI-GDF n.º 70/2018 – TERRACAP/PRESI/COINT (peça 74) e n.º
72/2018 – TERRACAP/PRESI/COINT (peça 75), encaminhados pela Companhia
Imobiliária de Brasília – Terracap;
b) da Nota Técnica n.º 07/18 – NFO (peça 92);
c) da Informação n.º 142/2018 – 1ª Diacomp/Seacomp;
II. considerar:
a) cumprida a alínea ‘b’ do item II do Despacho Singular n.º 082/2018-GC/PT
(peça 56), ratificado pela Decisão n.º 932/2018 (peça 70);
b) irregular o Edital de Concorrência Pública destinado à concessão de uso de
bem público, relativo à gestão, manutenção, operação, exploração e
modernização do Centro Esportivo de Brasília – Arenaplex;
III. com base no art. 45 da Lei Complementar n.º 01/1994, determinar à Companhia
Imobiliária de Brasília – Terracap que adote as medidas necessárias ao exato
cumprimento da Lei, haja vista as seguintes irregularidades constantes do aludido
Edital:
a) Achado n.º 01: o Edital se ressente de critérios objetivos para avaliação da
admissibilidade das propostas técnicas, em afronta ao § 8º do art. 30 da Lei n.º
8.666/93, bem como ao princípio do julgamento objetivo, constante do art. 3º da
mesma Norma;
b) Achado n.º 02: ocorrência de situação análoga à quebra de sigilo das
propostas, decorrente da exigência de apresentação, ainda que indireta, de e-
informações que possibilitam a quebra do sigilo das propostas, em afronta ao
§3º do art. 3º da Lei n.º 8.666/93;
c) Achado n.º 03: caracterização imprecisa do objeto da licitação, haja vista a
realização de estudos baseados em minuta de norma, bem como a vinculação das
propostas técnicas a essa mesma minuta, o que contraria o art. 18, inciso XV, da
Lei n.º 8.987/1995, c/c o art. 6º, inciso IX, da Lei n.º 8.666/93;
d) Achados n.os 05 e 06: falta de justificativa para as estimativas dos valores de
aluguel dos estabelecimentos da solução comercial, bem como dos valores de
reforma e construção de edificações novas, observadas, também, as
considerações feitas por meio da Nota Técnica n.º 07/18 – NFO, o que macula
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as estimativas feitas na modelagem econômico-financeira para a outorga mínima


da concessão;
IV. autorizar:
a) o encaminhamento à Terracap de cópia desta Informação, da Nota Técnica
n.º 07/18 – NFO e do voto condutor da decisão que vier a ser proferida, como
contribuição para auxiliar na melhor compreensão das determinações;
b) o retorno dos autos à Secretaria de Acompanhamento, para os devidos fins.”

7. Os autos foram encaminhados ao Parquet pelo i. Conselheiro Paulo Tadeu para


manifestação, consoante o r. Despacho Singular nº 303/2018 – GC/PT.

8. É o relatório. Passo à análise do presente feito.

9. Preliminarmente, vale destacar que a matéria atinente ao exame formal do Edital


de Concorrência Pública publicado pela Terracap, destinado à concessão de uso de bem público,
relativo à gestão, manutenção, operação, exploração e modernização do Centro Esportivo de
Brasília – Arenaplex, durante o prazo de 35 (trinta e cinco) anos, vem sendo avaliada
exaustivamente, tanto pelo Corpo Técnico, quanto por este MPC/DF, desde a primeira versão
do Edital submetido ao exame desta e. Corte.

10. No presente momento, diante das novas informações apresentadas pela


Jurisdicionada e do reexame da matéria realizado pelo Corpo Instrutivo, incluindo aquele
alcançado pelo NFO na Nota Técnica nº 07/18 – NFO, o MPC/DF, além de ratificar o
posicionamento adotado no Parecer nº 427/2018-ML6, assevera que as irregularidades
constantes da concessão pretendida permeiam transversalmente todo processo,
impossibilitando a adoção de qualquer medida tendente a continuidade do certame nos termos
em que se encontra.

11. Vale ressaltar que as novas informações trazidas pela Terracap não espancaram
ou sequer minimizaram as irregularidades apontadas pelo Corpo Técnico. Pelo contrário.
A partir da análise realizada pelo NFO na Nota Técnica nº 07/18 – NFO, constata-se, de forma
cristalina, que as irregularidades são ainda mais graves do que as apuradas anteriormente, pois,
além de fragilizar o modelo da concessão pretendida pela Jurisdicionada, permeiam todo o
detalhamento dos serviços e a forma de apropriação dos custos das obras e reformas
previstas na solução adotada pela Terracap.

12. A análise realizada pelo NFO é, per se, autoexplicativa e exaure tecnicamente os
aspectos que circundam as irregularidades identificadas. No entanto, vale transcrever uma das
partes da análise que, no entendimento do Parquet, demonstra, de forma contundente, que as
irregularidades são impeditivas para a continuidade do certame:

“(...)
15. A comissão técnica de PPP/Concessões, na Informação n.º 85/2018 – 1ª
Diacomp/Seacomp (peça 78), registrou o entendimento de que tal dispositivo, referente

6
e-DOC 1E2D7787-e.
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ao orçamento expedito ou paramétrico, somente é aplicável aos investimentos novos a


serem realizados pelo agente privado que, para o edital em exame, contempla apenas a
Solução Comercial (Boulevard) e as quadras de tênis.
16. Por outro lado, para a referida unidade técnica, os equipamentos públicos já
existentes, sujeitos a reforma/adequação, conforme proposto pela Terracap, não é
aceitável a utilização de orçamentos paramétricos, tendo em vista a variabilidade dos
custos relacionados às obras dessa natureza e por não se enquadrarem em uma PPP,
mas como concessão de bem público.
17. Concordando e adotando esse entendimento como premissa, inicialmente será
abordada a questão do nível de detalhamento do projeto requerido.
18. Nesse sentido, é importante destacar o contido na Lei n.º 8.987/1995 (Lei de
concessão e permissão), art. 18, inciso XV, em que resta explícito a necessidade de
‘elementos do projeto básico’ que permitam a plena caracterização da obra a ser
executada, nos seguintes termos:
Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados,
no que couber, os critérios e as normas gerais da legislação própria sobre
licitações e contratos e conterá, especialmente:
(...)
XV - nos casos de concessão de serviços públicos precedida da execução de obra
pública, os dados relativos à obra, dentre os quais os elementos do projeto básico
que permitam sua plena caracterização, bem assim as garantias exigidas para essa
parte específica do contrato, adequadas a cada caso e limitadas ao valor da obra;
19. Por sua vez, a Lei n.º 11.079/2004 (Lei das parcerias público-privadas), no art. 10, §
4º, prevê a necessidade de anteprojeto:
Art. 10. A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na
modalidade de concorrência, estando a abertura do processo licitatório
condicionada a:
(...)
§ 4o Os estudos de engenharia para a definição do valor do investimento da PPP
deverão ter nível de detalhamento de anteprojeto, e o valor dos investimentos para
definição do preço de referência para a licitação será calculado com base em
valores de mercado considerando o custo global de obras semelhantes no Brasil
ou no exterior ou com base em sistemas de custos que utilizem como insumo valores
de mercado do setor específico do projeto, aferidos, em qualquer caso, mediante
orçamento sintético, elaborado por meio de metodologia expedita ou paramétrica.
(Incluído pela Lei nº 12.766, de 2012).
20. Tem-se que a Orientação Técnica OT – IBR 006/2016 define anteprojeto de
engenharia como a representação técnica da opção aprovada em estudos anteriores,
para subsidiar a elaboração do Projeto Básico, apresentado em desenhos com número,
escala e detalhes suficientes para a compreensão da obra planejada, contemplando
especificações técnicas, memorial descritivo e orçamento estimativo, devendo ser
elaborado como parte da sequência lógica das etapas que compõem o desenvolvimento
de uma obra, precedido obrigatoriamente de estudos preliminares, programa de
necessidades e estudo de viabilidade.
21. O citado normativo também destaca que o anteprojeto de engenharia deve conter, no
que couber:
a) programa de necessidades;
b) nível de serviço desejado;
c) identificação e titularidade de terrenos;
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d) condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega da obra;


e) levantamentos preliminares que embasaram a concepção adotada, tais como
geológicos, geotécnicos, hidrológicos, batimétricos, topográficos, sociais,
ambientais e cadastrais, conforme o caso;
f) desenhos preliminares da concepção da obra;
g) parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à
facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade;
h) previsão de utilização de produtos, equipamentos e serviços que,
comprovadamente, reduzam o consumo de energia e de recursos naturais;
i) projetos anteriores, caso existam e sejam de interesse para demonstrar a solução
pretendida;
j) diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, incluindo a avaliação
do passivo ambiental, o estudo dos impactos ao meio ambiente e as prováveis
medidas mitigadoras ou compensatórias, conforme o caso;
k) avaliação de impactos de vizinhança, quando exigida pela legislação aplicável;
l) proteção do patrimônio cultural, histórico, arqueológico e imaterial, inclusive
por meio da avaliação do impacto direto ou indireto causado pelas obras
contratadas, quando exigida pelas legislações aplicáveis;
m) memorial descritivo da obra, indicando os componentes construtivos e os
materiais de construção a serem empregados, de forma a estabelecer padrões
mínimos para a contratação;
n) estudo de tráfego, no caso de vias terrestres; e
o) compatibilidade com o Plano Diretor e com o Plano de Saneamento Básico, no
caso de obras de saneamento básico.
22. A orientação do IBRAOP também esclarece que as soluções técnicas, tais como
definição de materiais e equipamentos a serem empregados, dimensionamento de
estruturas e componentes da obra e metodologias executivas, são elementos obrigatórios
do anteprojeto quando assim definidos no instrumento convocatório, constituindo-se em
obrigações de meio. Em caso contrário, podem ser estabelecidas posteriormente à
licitação, no projeto básico.
23. Entretanto, deixa claro que as especificações técnicas atinentes às características
finais do produto, tais como dimensões, acabamentos, qualidade e desempenho, por se
constituírem em obrigações de resultado (finalísticas) devem estar previamente
definidas no edital, o qual também deverá explicitar quais dessas características
poderão ser alteradas quando da elaboração do projeto básico.
24. Dos documentos constantes do Edital da Concorrência em exame, observou-se a
existência do Anexo 11 - Relatórios de Engenharia de Referência (páginas 324 – 377,
peça 45), no qual constam os seguintes documentos:
a) Propostas de preços para a prestação de serviços nas piscinas DEFER;
b) Proposta de preços para a demolição do Ginásio Claudio Coutinho;
c) Proposta de preços para a reforma geral do Ginásio Nilson Nelson;
d) Proposta de preços para correções de anomalias em estrutura, revisão do
sistema de bombeamento de esgoto, substituição de baterias, inclusive estimativa
de locação de equipamentos especiais do Estádio Nacional de Brasília - ENB;
e) Relatório de visita técnica do Estádio Nacional de Brasília – ENB;
f) Relatório de visita técnica do Ginásio Nilson Nelson;
25. No Estudo de Viabilidade Técnica (Associados - 1 Estudo de Viabilidade Técnica),
produzido em decorrência do Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)
001/2016, são relacionados os documentos a seguir, os quais são idênticos aos constantes
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no Anexo 11 - Relatórios de Engenharia de Referência e apresentados acima, adicionado


do Relatório de visita técnica do Ginásio Cláudio Coutinho:
a) Especificação dos serviços necessários para a realização de correções
emergenciais no Estádio Nacional Mané Garrincha, equipe necessária para a
execução do serviço e estimativa de custo;
b) Relatório técnico para verificação do estado de conservação, bem como as
necessidades de correções emergenciais no Estádio Nacional Mané Garrincha;
c) Especificação dos serviços necessários para a demolição do Ginásio Claudio
Coutinho, equipe para a execução do serviço e estimativa de custo;
d) Relatório técnico acerca do Ginásio Claudio Coutinho;
e) Especificação de materiais e mão de obra necessária para reforma geral do
Ginásio Nilson Nelson;
f) Relatório técnico da verificação do estado de conservação, bem como as
necessidades de correções emergenciais do Ginásio Nilson Nelson.
g) Especificação de materiais e mão de obra necessária para reforma do Complexo
Aquático Claudio Coutinho.
26. Verifica-se, assim, que os documentos técnicos produzidos contêm apenas relatórios
de vistorias e propostas de preços resumidas dos serviços a serem executados. Tais
documentos não possuem as especificações técnicas mínimas exigidas de um
anteprojeto apresentado em desenhos e memorial descritivo para a compreensão
daquilo que deve ser executado, ou no mínimo para se estimar com uma menor margem
de erro os seus custos.
27. Não se exige aqui o nível de detalhamento de projeto básico requerido pela Lei n.º
8.666/93. Entretanto, os elementos técnicos disponibilizados aos interessados não podem
ser tratados como meros indicativos, visto que o concedente deve estabelecer
antecipadamente os padrões mínimos exigíveis a se executar no objeto a ser concedido.
28. A importância da exigência de detalhamento ao nível de anteprojeto dos investimentos
não se dá apenas por mera exigência legal. O total dos investimentos é uma variável
importante na parcela dos dispêndios incorridos pelo concessionário e inconsistências
relevantes nas definições de investimentos inviabilizam a construção da equação
econômico-financeira adequada.
29. A apresentação de elementos suficientes à aferição dos quantitativos estimados
objetivam fornecer consistência à projeção do investimento e confiabilidade aos estudos
e à avaliação econômico-financeira do empreendimento.
30. As informações mais detalhadas também implicam na diminuição dos riscos do
empreendedor sendo necessária a elaboração e disponibilização de um conjunto de
informações e conteúdo que demonstrem a correta estimativa de todos os custos, ainda
que não se pretenda executá-lo nos exatos termos em que foram inicialmente concebidos.
31. Nesse sentido, a Orientação Técnica OT – IBR 004/2012, atinente à precisão do
orçamento de obras públicas, preceitua que a faixa de precisão esperada do custo
estimado de uma obra na fase de anteprojeto é de ± 20%.
32. O argumento de que as concessões têm por foco principal o estabelecimento de
parâmetros de desempenho não deve ser acatado, pois a definição dos investimentos
necessários é uma variável a ser considerada para o alcance dos resultados pretendidos.
33. No Anexo 10 – Plano de Negócio Referencial (páginas 316 – 317, peça 45), item 3.4
– Investimentos do Edital em exame, são detalhados os investimentos a serem realizados
pelo concessionário, com a seguinte anotação:
Os orçamentos com as estimativas de valores de investimento estão detalhados no
Estudo de Viabilidade Técnica. Esses valores representam apenas uma estimativa
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dos gastos necessários para a reforma dos equipamentos existentes e construção


de novos equipamentos, baseado em números de mercado e orçamentos de
engenharia. Os projetos básicos e executivos, assim como as obras que serão
realizadas, devem ser elaborados pelo concessionário do Complexo, de acordo
com seu plano de negócios.
34. Em face da possibilidade de serem apresentadas propostas que contemplem as mais
diversas metodologias, a consistência do projeto conceitual também é relevante para
aferir a viabilidade técnica das soluções trazidas pelos participantes do certame.
35. Por essas razões, e admitindo-se que ‘elementos do projeto básico’ pode ser
equiparado a um anteprojeto, pugna-se que a TERRACAP deve apresentar, no mínimo,
para as despesas com investimentos referentes tanto às obras novas quanto às melhorias
nos equipamentos existentes, o detalhamento ao nível de anteprojeto, contendo todos os
documentos requeridos pela Orientação Técnica OT – IBR 006/2016 do Ibraop, de
maneira a definir as condições de contorno e os requisitos técnicos requeridos para
possibilitar a caracterização dos objetos de investimentos e a visão global do
empreendimento.
36. Quanto ao grau de detalhamento do orçamento, o entendimento esposado pela
Comissão de PPP/Concessões (parágrafos 15/16), considerando o contido no art. 10, §
4º da Lei n.º 11.079/2004 (Lei das parcerias público-privadas), foi no sentido de que para
os investimentos novos a serem realizado pelo agente privado, contemplando a Solução
Comercial (Boulevard) e as quadras de tênis, poderia ser utilizada a estimativa de custo,
ou seja, o orçamento expedito ou paramétrico, por se aproximarem de uma PPP. Por
sua vez, para as reformas/adequações dos equipamentos públicos existentes, por se
tratarem de concessão de bem público, deveria ser elaborado o orçamento preliminar.
37. A Orientação Técnica OT – IBR 004/2012, atinente à precisão do orçamento de obras
públicas, estabelece que o nível de desenvolvimento de um projeto tem impacto direto no
grau de precisão da estimativa de custos ou do orçamento dele decorrente, devendo na
fase de anteprojeto ser realizado o chamado ‘orçamento preliminar’.
38. Nos termos da referida Orientação Técnica, a estimativa de custos é conceituada
como a avaliação expedita feita com base em custos históricos, índices, gráficos, estudos
de ordens de grandeza, correlações ou comparação com projetos similares. Por sua vez,
o orçamento preliminar refere-se ao orçamento sintético composto pela descrição,
unidade de medida, preço unitário e quantidade dos principais serviços da obra,
elaborado com base no anteprojeto de engenharia.
39. Conclui-se, então, que para os bens públicos existentes é aplicável o disposto na Lei
n.º 8.987/1995 (Lei de concessão e permissão), que, diferente da Lei das PPP´s, não
autoriza a realização do orçamento de forma expedita ou paramétrica.
40. Além disso, para os equipamentos existentes entende-se plenamente possível o
levantamento de quantidades e a pesquisa de preços dos principais insumos e serviços,
considerando, principalmente a necessidade de elaboração de, no mínimo, um
anteprojeto.
41. Cite-se como modelo os documentos que compõem o Edital de Concessão n.º 01/2018,
publicado pela ANTT, tendo como objeto a concessão para exploração da infraestrutura
e da prestação do serviço público de recuperação, operação, manutenção, monitoração,
conservação, implantação de melhorias, ampliação de capacidade e manutenção do nível
de serviço do Sistema Rodoviário.
42. Para a referida concessão, regida pela Lei n.º 8.897/1995, a ANTT apresentou
anteprojeto das obras de melhorias e ampliações das rodovias, bem como planilhas
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contendo as memórias de cálculos dos quantitativos e orçamento elaborado com base nas
Composições de Custos Unitários do Sicro1.
43. Do exposto, cabe este NFO, nesta ocasião, concluir que a TERRACAP deve elaborar
a estimativa de custo para os investimentos que impliquem em equipamentos novos e o
orçamento preliminar para as adaptações e melhorias naqueles já existentes, e, em
complemento, deve ser exigido que a Companhia, em todos os casos, apresente o
detalhamento dos serviços a serem executados, no mínimo, ao nível de anteprojeto de
engenharia com os elementos requeridos na Orientação Técnica OT – IBR 006/2016
do Ibraop. (...).” (Grifos acrescidos e no original).

13. Dessa forma, conforme exposto no Parecer nº 427/2018-ML, malgrado o


MPC/DF não se oponha a adoção de um modelo de concessão legítimo que atenda ao interesse
público e propicie a melhor destinação dos bens imóveis e recursos públicos analisados nestes
autos, entende que a conduta de se tentar dar prosseguimento à licitação com base apenas nos
elementos constantes atualmente dos autos se revela temerária, seja pela insegurança
relacionada à carência de especificação em grau detalhado dos serviços a serem executados,
seja pela inexistência e Lei que regulamente o plano de uso e ocupação da área a ser
concedida.

14. Vale destacar que, não obstante aos achados de auditoria consignados pelo Corpo
Técnico, o NFO debruçou-se, em especial, na análise dos custos estimativos das obras e reformas
propostas na solução adotada pela Jurisdicionada. Da análise empreendida por aquela unidade
especializada constata-se que os requisitos necessários para a formação de modelo de concessão
viável, tais como o detalhamento dos projetos e dos orçamentos com investimentos, além de
estarem com sobrepreço, não alcançam, minimamente, os dispositivos legais e técnicos de
regência. As falhas na concepção do modelo de concessão apontadas pelo NFO não podem ser
desconsideradas.

15. No entendimento do MPC/DF, a Terracap não pode, sobre o pretexto de


supostamente racionalizar os recursos públicos despendidos atualmente para a manutenção da
área a ser concedida, levar adiante uma solução carente de requisitos técnicos e legais os quais
não privilegiam os caros princípios administrativos da legalidade, da eficiência e do interesse
público.

16. Além disso, como dito alhures, as novas informações trazidas pela Jurisdicionada,
in facto, apontam apenas para um cenário ficto que não elidem as falhas, omissões e
irregularidades vistas no modelo de concessão pretendida pela Terracap. Isso porque, no que se
refere ao Projeto de Lei Complementar nº 140/2018, relativo ao estabelecimento dos Parâmetros
de Uso e Ocupação do Solo – PUCO – para o Setor de Recreação Pública Norte – SRPN, é
evidente entendimento que se trata, até o presente momento, de mera intenção de lei, não
podendo ser utilizado sequer para nortear o planejamento de qualquer modelo de concessão,
quanto mais fundamentar uma licitação.

17. Por outro lado, qualquer prognóstico acerca de como o referido Projeto de Lei será
aprovado (se é que será) no âmbito do Poder Legislativo é mero exercício de futurologia. A
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alegação da Jurisdicionada de que a minuta encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder


Legislativo não sofrerá alterações significativas é mera especulação carente de respaldo legal. A
afirmação, inclusive afronta o princípio da independência entre os Poderes Executivo e
Legislativo.

18. Ademais, como percucientemente destacado pela Primeira Divisão de


Acompanhamento na Informação nº 142/2018 – 1ª DIACOMP/SEACOMP, já consta dos autos
do PLC Emenda Substitutiva que alterou substancialmente o texto que foi o norteador da
licitação. Logo, tal alegação não merece prosperar.

19. No que tange à suposta insegurança gerada pela suspensão do certame, com a
devida vênia ao consignado pela Jurisdicionada, o MPC/DF entende exatamente o contrário. No
ponto de vista do Parquet, a continuidade do certame é que trará insegurança quanto à execução
do objeto contratual, podendo ferir futuramente o interesse público. Os vícios detectados no
modelo de concessão, pormenorizadamente detalhados no exame destes autos, são possivelmente
a causa de afastamento de possíveis interessados e não o oposto.

20. É cediço que um projeto de concessão bem elaborado, técnica e legalmente


fundamentados, é requisito para fomentar a concorrência de mercado. Isso porque a insegurança
do mercado reside justamente em projetos que não observam as técnicas e normas necessárias
para validarem o modelo de concessão desejado pela Administração. No procedimento
examinado, não há referenciais técnicos e legais claros, a própria modelagem da concessão é
confusa e privilegia o interesse privado em detrimento do público. Isso per se enfraquece o
procedimento e gera obscuridades e incertezas quanto ao sucesso do certame.

21. Além disso, também é abstruso concordar com a alegação da Jurisdicionada de


que, com a anulação do processo, haverá o descrédito do mercado, afastando potenciais
interessados na concessão. Ora, como dito acima, a segurança jurídica é que atrai e viabiliza a
concorrência de mercado e não o contrário. Projetos e modelos de concessão carentes de
parâmetros técnicos estruturados tendem a resultar em insucesso. A existência de apenas um
interessado no certame é indicativo, per se, de um modelo de concessão possivelmente não
confiável e potencialmente perigoso para o interesse público.

22. Vale lembrar que não se está analisando nos autos uma contratação que
perdurará por 12 ou 60 meses, mas uma concessão que se prolongará por 420 meses. Qualquer
mácula no planejamento desse modelo de concessão poderá gerar um imbróglio futuro que
sufocará várias gestões do Distrito Federal. Por isso da necessidade de prudência e cautela
pelo gestor público.

23. Nunca é demais lembrar, também, que a concessão pretendida pela Jurisdicionada,
a qual, frise-se, se realizada com a observância das condições técnicas e legais, não é de oposição
do MPC/DF, envolve prioritariamente a destinação de uso do Estádio Nacional de Brasília. Tal
fato também impõe cautela redobrada do gestor, uma vez que o histórico da referida edificação
decorreu de processos licitatórios e de execução contratual permeados de irregularidades e
desperdício de dinheiro público.
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24. Assim, malgrado a obra do Estádio Nacional de Brasília tenha sido o principal
elemento construtivo da Copa do Mundo de 2014 em Brasília, a percepção da comunidade
distrital é de que não houve ganho social com a edificação, mas apenas prejuízo ao Erário.
Por esse motivo, qualquer proposta de destinação de uso da referida edificação deve estar calcada
em estudo técnico aprofundado que garanta o fiel cumprimento da legislação e que, em especial,
resguarde o interesse público.

25. Nesse sentido, deve-se levar em consideração que a sociedade local, entendida
aqui como parte da relação tripartite, também possui direitos. Os serviços a serem prestados pela
concessionária devem ser adequados, na medida que suas utilidades e comodidades devem
convergir para o atendimento das finalidades públicas, constitucionalmente estabelecidas.

26. Do mesmo modo, a tentativa da Jurisdicionada de tentar justificar a pertinência da


concessão sub examine, baseada em outro modelo de concessão, a do Pacaembu, torna ainda
mais evidentes as falhas de planejamento as quais reforçam a necessidade de anulação do certame.
In casu, os modelos de concessão são incompatíveis e, portanto, sequer podem ser comparados.
Nesse sentido, pela acuidade da análise, vale transcrever excerto da Informação nº 142/2018 –
1ª DIACOMP/SEACOMP:

“39. Contudo, a maneira que a Terracap adotou para comparar os dois projetos não é
apropriada. O confronto entre projetos tão distintos só pode ser feito por meio de
ferramentas apropriadas de análise econômica de projetos, sobretudo o fluxo de caixa
e o valor presente líquido – VPL.
40. No mesmo sentido, não pode ser aceito o argumento de que o Projeto da Arenaplex
viabilizaria a operação dos equipamentos públicos sem onerar os Cofres Distritais, ao
passo que projetos similares, realizados em equipamentos públicos de outros entes da
Federação, envolveriam o pagamento de contrapartida – o que sugere que a
Jurisdicionada considera o modelo por ela adotado mais vantajoso.
41. Sobre esse tema, destacamos a abordagem realizada nos parágrafos 127 e 128 da
Informação 85/2018 – 1ª DIACOMP/SEACOMP (peça 78), abaixo transcritos:
127. Para os equipamentos públicos já existentes, sujeitos a reforma/adequação,
conforme proposto pela Terracap, o Poder Público deve ter maior certeza sobre
os recursos que, de fato, serão necessários, a fim de que o agente privado possa
dotar tais equipamentos de condições razoáveis de utilização. Neste aspecto, pesa,
de forma bastante gravosa, o fato de o bem de maior valor e relevância no negócio
ser o Estádio Nacional de Brasília – ENB, cujo valor patrimonial supera R$ 1,5
bilhão, obra nova e em plenas condições de uso. Além desse, cita-se o Ginásio
Nilson Nelson e o Complexo Cláudio Coutinho.
128. Esses equipamentos, já amortizados pelo Poder Público, não se
enquadrariam em uma PPP propriamente dita, com aporte preponderante de
investimentos privados. Pelo contrário, esses equipamentos apresentam natureza
inerente a concessões de bens públicos, tendo em vista que o aporte de recursos
com reformas/adequações pelo agente privado é sobremaneira menor, em
comparação ao valor do bem repassado. Ressalte-se, também, que os riscos
associados a concessão desses equipamentos são reduzidos, tendo em vista que
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esses já se encontram amortizados, devidamente licenciados e, em grande parte,


em condições satisfatórias de uso.
42. Assim, a definição do modelo de concessão a ser adotado envolve o confronto entre
o plano de negócio elaborado e os valores estimados dos investimentos necessários.
Nesse sentido, como ressaltado pelo Corpo Técnico, o Poder Público já arcou com
elevados custos da reforma do Estádio Nacional de Brasília – ENB –, cujos valores
superaram R$ 1,5 bilhão. Nesta oportunidade, pretende-se transferir para a iniciativa
privada apenas a operação do mencionado equipamento público, além das demais áreas
e edificações do SRPN, com baixos valores de investimento, se comparados com o
dispêndio já realizado pelo DF.
43. Dessa forma, a inexistência de contrapartida pelo Poder Público não decorre de uma
suposta vantajosidade do modelo de concessão escolhido, mas sim das condições dos
equipamentos cuja operação será transferida à iniciativa privada, sobretudo
considerando-se a ampla reforma que o ENB já sofreu. (...).” (Grifos acrescidos e no
original).

27. Ora, a concessão da área pretendida pela Terracap tem peculiaridades próprias,
dificilmente comparável a qualquer outra realizada no Brasil. Não se trata apenas de uma arena
desportiva, mas de um conjunto de construções, reformas, serviços e utilização de ativos, a serem
definidos e edificados em área para qual destinação sequer foi aprovada por lei.

28. Por isso, neste momento, não cabem atalhos ao processo de definição do modelo
ou tampouco dos serviços e dos custos estimativos das obras e reformas propostas na solução
adotada pela Jurisdicionada. Cabe, sim, o esforço e o afinco da gestão em conceber, a partir de
todos os renques técnicos e legais descritos nos exames feitos pela Instrução, a solução que
melhor oportunize a modelagem de uma concessão que equipondere os interesses públicos e
privados envolvidos na questão.

29. Por fim, quanto aos supostos mecanismos de controle previsto no contrato,
entendo que não servem para corrigir os problemas que, como dito anteriormente, estão na gênese
do modelo de concessão estabelecida pela Terracap.

30. A cláusula contratual que supostamente corrigiria eventuais problemas na


execução da concessão, nada mais é que a cláusula de reequilíbrio contratual. Todavia, a cláusula
de reequilíbrio contratual, por força legal, não se presta a modificar o objeto contratual a ponto
de desnaturá-lo. Sobre essa alegação da Jurisdicionada, andou bem a Área Técnica na Informação
nº 142/2018 – 1ª DIACOMP/SEACOMP que assim se posicionou:

“46. Sobre esse tema, destaca-se que o instituto do reequilíbrio contratual não se presta
à correção de falhas nas estimativas constantes dos projetos que dão suporte ao certame.
Nesse sentido, a minuta de contrato estabelece:
(...)
47. Assim, a Terracap possui razão ao alegar que o proponente tem liberdade para
elaborar suas próprias estimativas, sem vinculação ao estudo divulgado pela
Jurisdicionada. Ademais, após a celebração do contrato, os termos apresentados pelo
licitante passam a vincular a execução contratual. Tais fatos jamais foram questionados
pelo Corpo Técnico.
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48. Contudo, caso o licitante vencedor apresente sua proposta com o valor de outorga
mínimo estabelecido no edital – valor amplamente questionado por este Corpo Técnico,
sobretudo em função da subestimação das receitas da solução comercial e pela
superestimação dos valores dos investimentos –, ao contrário do alegado pela
Jurisdicionada, não caberá reequilíbrio econômico-financeiro visando à elevação do
valor da outorga, ainda que se identifiquem inconsistências nas projeções do Plano de
Negócios.
49. Não obstante, a alegada ‘incorporação de benfeitorias’ pela Terracap também não
elide as falhas apontadas por este Corpo Técnico, sobretudo aquelas afetas à
superestimava dos custos com investimentos. A hipótese levantada pela Jurisdicionada
indica que uma eventual necessidade de investimentos além do previsto incialmente não
gerará prejuízo, uma vez que esses investimentos serão incorporados ao seu patrimônio.
Contudo, a hipótese considerada pelo Corpo Técnico vai no sentido oposto, indicando
que os investimentos estimados pela Terracap estão superestimados. Isso poderá
impactar positivamente o fluxo de caixa da concessionária e elevar sua taxa interna de
retorno – TIR – a elevados patamares.
50. Em face disso, entende-se que os mecanismos de controle previstos no contrato –
sobretudo as cláusulas relativas ao compartilhamento de ganhos e ao reequilíbrio
econômico-financeiro – não elidem as consistentes falhas das estimativas do modelo
econômico-financeiro do Projeto da Arenaplex. Por esse motivo, entendemos que devem
permanecer inalteradas as considerações feitas na Informação n.º 85/2018 – 1ª
DIACOMP/SEACOMP (peça 78). (...)”.

31. Ademais, a título de complementação, entendo pertinente realizar uma digressão


sobre os fatos que possibilitam a Administração revisar ou não cláusulas de um contrato, no
sentido de reequilibrá-lo às condições vigentes.

32. Como cediço, existem riscos ordinários e extraordinários passíveis de


ocorrerem em todas as contratações.

33. A primeira categoria abrange os eventos previsíveis, derivados da mera inserção


do agente econômico no mercado. Porque previsíveis, os eventos ordinários correspondem ao
risco normal inerente a qualquer negócio. São os eventos que diferenciam as condições
intrínsecas de cada empresa, ainda que estas trabalhem no mesmo nicho de mercado, exercendo
o mesmo serviço.

34. Os riscos ordinários são próprios e assumidos pelos contratados no momento que
realizam sua proposta à Administração. É a parcela que, na maioria das vezes, conduz a
sociedade empresária a sagrar-se vencedora em um certame público, por exemplo.

35. A segunda categoria abrange os eventos imprevisíveis ou previsíveis, mas de


consequências inestimáveis, ocorridos após a celebração da avença, que atingem a realidade
em que se insere o contrato. A ocorrência dos eventos supracitados impõe a necessidade de se
adotar uma solução de forma a recompor a equação econômico-financeira do contrato.
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36. A propósito, nas lições de Marçal Justen Filho7:

“Reserva-se a expressão ‘revisão’ de preços para os casos em que a modificação


decorre de alteração extraordinária nos preços, desvinculada da inflação verificada.
Envolve a alteração dos deveres impostos ao contratado, independentemente de
circunstâncias meramente inflacionárias. Isso se passa quando a atividade de execução
do contrato sujeita-se a uma excepcional e anômala elevação (ou redução) de preços
(que não é refletida nos índices comuns de inflação) ou quando os encargos
contratualmente previstos são ampliados ou tornados mais onerosos.” (Grifos
acrescidos).

37. Ademais, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.987/1995, “sempre que forem
atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-
financeiro”.

38. Nada obstante, a alegação trazida pela Jurisdicionada na verdade revela a


tentativa de usar de um instrumento previsto legalmente para corrigir distorções preexistentes
no modelo de solução adotado, desnaturando o objeto original do contrato no curso de sua
execução, de forma ilegal e em afronta ao princípio da isonomia.

39. Vale ressaltar que alterar as condições essenciais da concessão durante a


execução do contrato, fundamentada em fatos irregulares conhecidos desde a elaboração do
edital, além de ilegal, fere a isonomia do procedimento, na medida em que desvirtua as
condições originais da concorrência de mercado.

40. Dessa forma, além de reforçar e ratificar o consignado no Parecer nº 427/2018-


ML, o MPC/DF considera intransponível a necessidade de a Jurisdicionada anular o presente
certame, elaborando uma nova solução que, além de cumprir todos os requisitos técnicos e
legais mencionados na Instrução, conceba um regime e um modelo econômico-financeiro de
concessão capaz de equiponderar os direitos e deveres dos atores envolvidos, quais sejam a
concessionária, a sociedade e o governo.

41. O ajuste da solução é, portanto, imprescindível não só para o alcance da


excelência da concorrência, mas para a satisfação do interesse público.

42. Ante o exposto, o Ministério Público de Contas apresenta entendimento


convergente com aquele alcançado pelo zeloso Corpo Técnico na Informação nº 142/2018 –
1ª DIACOMP/SEACOMP.

É o Parecer.

Brasília, 16 de agosto de 2018.

Marcos Felipe Pinheiro Lima


Procurador
7
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética,
2012, p. 906, 908 e 911.