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Evaluación

del Plan Estratégico


Institucional (PEI)

PANI (2008–2012) en el marco del


Modelo de Gestión Institucional
Evaluación
del Plan Estratégico
Institucional (PEI)
del PANI,
2008 – 2012, en el marco del
Modelo de Gestión Institucional
©Patronato Nacional de la Infancia (PANI), República de Cos-
ta Rica / Fondo de las

Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),

San José, Costa Rica,

Primera Edición, Diciembre 2013.

Elaboración de contenidos a cargo de:

Desarrollos Informáticos DEINSA, S.A.

Diseño y diagramación:
Ileana Ondoy

Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos


aquí publicados, siempre y cuando no sean alterados y se
asignen los créditos correspondientes a sus autores. Se pro-
híbe, sin embargo, la reproducción parcial o total de este
texto por cualquier medio o formato incluyendo el electróni-
co, para fines lucrativos.

Las opiniones expresadas corresponden a los autores y no


reflejan, necesariamente, las políticas o posiciones de las
instituciones arriba mencionadas.

PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Tabla contenidos

PRESENTACIÓN 9
ACRÓNIMOS 11

PARTE 1 15
CONSIDERACIONES GENERALES Y METODOLÓGICAS 15
MARCO GENERAL Y ALCANCES DEL TRABAJO REALIZADO 15
OBJETIVOS DEL PROCESO 15
OBJETIVO GENERAL 15
OBJETIVO ESPECÍFICO 15
CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS DEL PROCESO DE CONSULTORÍA 16
CONCEPTUALIZACIÓN 16
FUENTES REFERENCIALES 16
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN 17
ACOMPAÑAMIENTO 18
ALCANCES DEL PRODUCTO ENTREGABLE 18
MARCO JURÍDICO GENERAL DEL PANI 19
NORMATIVA NACIONAL 19
TRATADOS Y OTROS INSTRUMENTOS DE ORDEN INTERNACIONAL 19
VINCULADOS AL PANI Y SU ACTIVIDAD, QUE HAN SIDO
RATIFICADOS POR COSTA RICA 20

PARTE 2 21
ANÁLISIS DEL MARCO GENERAL DEL PEI 21
EL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA COMO INSTITUCIÓN
PÚBLICA COSTARRICENSE 21
BREVE RESEÑA HISTÓRICA 21
PARTE 3 25
EL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO DEL PANI 25
ANTECEDENTES: 25
LA MISIÓN 27
LA VISIÓN 28
LOS PRINCIPIOS 30
LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS 30
INDICADORES: 32
ANÁLISIS CRÍTICO DEL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO DEL PANI 33
PARTE 4 35
EL DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PEI 35
LOS EJES ESTRATÉGICOS DEL PEI 35
ANÁLISIS DEL EJE DE RECTORÍA 36
ALCANCE DEL EJE 36
OBJETIVOS GENERALES 37
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 37
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 38
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 39
ANÁLISIS DEL EJE DE ATENCIÓN 40
ALCANCE DEL EJE 40
OBJETIVOS GENERALES 41
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 41
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 42
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 43
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE ATENCIÓN
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 44
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE. 44
ANÁLISIS DEL EJE DE PROMOCIÓN 45
ALCANCE DEL EJE 45

4
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
OBJETIVOS GENERALES 45
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 45
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 46
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 47
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE PROMOCIÓN
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 47
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 48
ANÁLISIS DEL EJE DE PREVENCIÓN 48
ALCANCE DEL EJE 48
OBJETIVOS GENERALES 48
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 49
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 49
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 50
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE
PREVENCIÓN Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 50
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 51
ANÁLISIS DEL EJE DE DEFENSA 51
ALCANCE DEL EJE 51
OBJETIVOS GENERALES 51
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 52
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 52
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 53
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE DEFENSA
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 53
ASPECTOS RELATIVOS AL ALCANCE DEL EJE 53
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 53
ANÁLISIS DEL EJE DE GARANTÍA 54
ALCANCE DEL EJE 54
OBJETIVOS GENERALES 54

5
Modelo de Gestión Institucional
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 55
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 55
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 56
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE GARANTÍA
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 56
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 57
ANÁLISIS DEL EJE DE PROTECCIÓN 57
ALCANCE DEL EJE 57
OBJETIVOS GENERALES 57
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 58
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 59
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 60
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE PROTECCIÓN Y
SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI. 61
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 61
ANÁLISIS DEL EJE DE ORGANIZACIÓN, GESTIÓN Y APOYO ADMINISTRATIVO 62
ALCANCE DEL EJE 62
OBJETIVOS GENERALES 62
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 63
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 63
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE ORGANIZACIÓN,
GESTIÓN Y APOYO ADMINISTRATIVO Y SU INCIDENCIA
EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 64
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 64
PARTE 5 65
EL MODELO DE ATENCIÓN Y SU VINCULACIÓN CON EL PEI DEL PANI 65
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE ATENCIÓN ACTUAL 65
LOS MODELOS DE GESTIÓN O SERVICIO 65

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
HACIA ORGANIZACIONES MÁS EFICIENTES 66
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE ATENCIÓN DEL PANI 67
ANÁLISIS CRÍTICO DEL MODELO DE ATENCIÓN ACTUAL 67

PARTE 6 69
LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y HUMANA DEL PANI Y EL PEI 69
LAS ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES Y SU INCIDENCIA EN EL PEI 69
LA VINCULACIÓN ENTRE LOS PLANES INSTITUCIONALES Y
LA ESTRUCTURA FUNCIONAL Y HUMANA 69
LA ESTRUCTURA ORGÁNICA – FUNCIONAL DEL PANI 70
LA ESTRUCTURA FUNCIONAL 70
LOS NIVELES DE DESAGREGACIÓN JERÁRQUICA 70
LOS NIVELES DE COORDINACIÓN Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL 71
ANÁLISIS CRÍTICO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Y SUS FACILIDADES PARA PROPICIAR LA IMPLEMENTACIÓN
Y GESTIÓN ESTRATÉGICA 72

PARTE 7 73
LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA Y LOS PRESUPUESTOS 73
LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA INSTITUCIONAL (POI) Y LOS PRESUPUESTOS 73
LOS POI´S Y SU VINCULACIÓN CON EL PEI INSTITUCIONAL 73
CORRELACIÓN POR EJES 75
LOS PRESUPUESTOS INSTITUCIONALES 77
PRESUPUESTOS DEL PANI DURANTE LA VIGENCIA DEL PEI 77
ESTRUCTURACIÓN DEL PRESUPUESTO 78
ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO 82

PARTE 8 87
CONSIDERACIONES FINALES 87
CONSIDERACIONES DE RESULTADO
RELACIONADAS CON EL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO 87
RELACIONADAS CON LOS EJES ESTRATÉGICOS 88
RELACIONADOS CON EL MODELO DE ATENCIÓN 89

7
Modelo de Gestión Institucional
RELACIONADOS CON LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL, HUMANA
Y EL APOYO TECNOLÓGICO 90
LA ESTRUCTURA ORGÁNICO - FUNCIONAL 90
SOBRE LA INCORPORACIÓN DEL RECURSO HUMANO
DENTRO DE LA INSTITUCIÓN 93
LA ESTRUCTURA TECNOLÓGICA 93
RELACIONADAS CON LOS PLANES OPERATIVOS Y LOS PRESUPUESTOS 93
PLANES OPERATIVOS 93
PRESUPUESTOS 93
GLOSARIO DE TÉRMINOS USUALES EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL PANI 93
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 109

ILUSTRACIONES Y GRÁFICOS
Figura1: Estructura del plan estratégico institucional 2008-2012,
base del análisis de los ejes 36
Figura 2: Sistema Nacional de Protección 71
Gráfico 1: . Distribución proporcional por programa del presupuesto 79
Gráfico 2: Crecimiento interanual por programa de un año a otro 80
Gráfico 3: Transferencia específica a gastos total 81
Gráfico 4: Distribución proporcional del gasto por partidas específicas 81
Gráfico 5: Peso relativo del superavit como fuente de financiamiento
a ingresos totales. 82
Gráfico 6: Peso proporcional de las fuentes de ingreso institucional. 83
Gráfico 7: Crecimiento anual de las fuentes de financiamiento del PANI 84
Gráfico 8: Crecimiento anual de los ingresos y gastos comparados con el IPC 85
Gráfico 9: Presentación de Ingresos y Gastos 86
Gráfico 10: Peso relativo de los recursos desembolsados en el último trimestre
del año por fuente y total (2012,2011) 86

CUADROS
Cuadro 1:Tiempo de Permanencia en Alternativas de Protección 59
Cuadro 2: Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013 78

8
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Presentación

La evaluación de resultados que se aplica al final de un proceso, proyecto,


plan o programa, como el caso que nos ocupa, tiene una importancia crítica,
fundamentalmente, cuando se trata de alinear los objetivos de la organiza-
ción, la estrategia acordada para su realización y el rendimiento operacional
necesario para ejecutarlas.

Los resultados de una evaluación como la que se presenta en este informe


deben considerarse como punto de partida institucional de evaluaciones
posteriores pues permite una primera identificación de resultados del Pa-
tronato Nacional de la Infancia (PANI) después de haber implementado su
primer plan estratégico institucional. Es importante tener claro que, cuando
se encaran evaluaciones de resultados propiamente dichas se persigue un
doble objetivo que va más allá de los resultados propiamente dichos: en
primer lugar, se pretende valorar el logro de los efectos e impactos genera-
les de las iniciativas de la institución teniendo en cuenta, por un lado, que
puede haber resultados no atribuibles a la intervención en cuestión y, por
otro lado, que los resultados encontrados pueden ser tanto tangibles como
simbólicos; en segundo lugar, no sólo se debe valorar el logro de los resulta-
dos generales sino, también, obtener enseñanzas y experiencias para otros
planes, programas o proyectos futuros.

Es importante, en este sentido, saber qué ha pasado pero, también, tomar


decisiones que procuren el éxito de futuros planes institucionales.

9
Modelo de Gestión Institucional
10
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Acrónimos

ANNA: Agenda Nacional Niñez y Adolescencia

ATAPS: Asistente Técnico en Atención Primaria

CAI: Centros de Atención Integral

CCSS: Caja Costarricense del Seguro Social

CDN/CRC: Convención sobre los Derechos del Niño

CDN: Convención de Derechos del Niño

CECUDI: Centros de Cuido y Desarrollo Infantil

CEN-CINAI: Centros de Educación y Nutrición- Centros Infantiles


de Atención Integral

CGR: Contraloría General de la República

CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos

CINAI: Centros Infantiles de Nutrición y Atención Integral

CNA : Ley 7739 Código de la Niñez y Adolescencia, Costa Rica

CNA: Código de la Niñez y la Adolescencia

CNNA: Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia

CNNA: Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia

CNREE: Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

CONACOES: Comisión Nacional contra la Explotación Sexual Comercial

CONAI: Comisión Nacional de Asuntos Indígenas

CONAMAJ: Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración


de la Justicia

CONARE: Consejo Nacional de Rectores

CONASIDA: Comisión Nacional contra el Sida

11
Modelo de Gestión Institucional
COSECODENI: Coordinadora Costarricense de Organizaciones Sociales para la
Promoción y Defensa de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia
de la Convención de los Derechos del Niño

CTDNA: Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia

DHI: Defensoría de los Habitantes de la República

DINADECO: Dirección Nacional de Desarrollo Comunal

EBAIS: Equipos Básicos de Atención Integral en Salud

EDNA: Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia


(Costa Rica)

ESCNNA: Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes

ETS: Enfermedades de Transmisión Sexual

FODESAF: Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

FONABE: Fondo Nacional de Becas

IAFA: Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia

ICD: Instituto Costarricense sobre Drogas

ICODER: Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

IDESPO: Instituto de Estudios Sociales en Población

IDH: Índice de Desarrollo Humano

IDS : Índice de Desarrollo Social

IIDH : Instituto Interamericano de Derechos Humanos

IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social

INA: Instituto Nacional de Aprendizaje

INAMU: Instituto Nacional de la Mujer

INEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos

IPEC: Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil

ITS: Infecciones de Transmisión Sexual

IVI: Índice de Vulnerabilidad Infantil

JLPNA: Junta Local de Protección de la Niñez y Adolescencia

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
JPNA: Juntas de Protección de la Niñez y la Adolescencia

LESPJ: Ley Ejecución Sanción Penal Juvenil

LJPJ: Ley de Justicia Penal Juvenil

LOPANI: Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia

MCJ: Ministerio de Cultura y Juventud

MDGIF: Fondo para el Logro de los Objetivos del Milenio

MEP: Ministerio de Educación Pública

MG: Modelo de Gestión

MIDEPLAN: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

MS: Ministerio de Salud

MSP: Ministerio de Seguridad Pública

MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

NIPRIN: Unión de Instituciones Privadas de Atención a la Niñez

NNA: Niños, niñas y adolescentes

ONG: Organización No Gubernamental

ONG: Organizaciones no gubernamentales

ONU-Hábitat: Fondo de Naciones Unidades para el Hábitat

PANI: Patronato Nacional de la Infancia

PANIAMOR: Fundación Paniamor

PEI: Plan Estratégico Institucional

PIB: Producto Interno Bruto

PND: Plan Nacional de Desarrollo

PNNA: Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia

PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

POI: Planes Operativos Institucionales

PRIDENA: Programa Interdisciplinario de Estudios y Acción social sobre


los Derechos de la Niñez y la Adolescencia

13
Modelo de Gestión Institucional
PVP: Programa Conjunto Ventanas Constructores de Paz

REDCUDI: Programa Red de Cuido y Desarrollo Infantil

SIAC: Sistema de Administración Contractual

SIDES: Sistema de Indicadores en Desarrollo

SIEDNA: Sistema de Información y Estadística de los Derechos de la Niñez y


la Adolescencia

SIGIPSS: Sistema de Información para la Gestión Integrada


de los Programas Sociales Selectivos

SII: Sistema de Información Institucional del PANI

SIIP: Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos

SINE: Sistema Nacional de Evaluación

SLP: Subsistemas Locales de Protección

SNPI: Sistema Nacional de Protección Integral

SSLP: Subsistema Local de Protección

TMI: Tasa de Mortalidad Infantil

TSE: Tribunal Supremo de Elecciones

UCR: Universidad de Costa Rica

UNA: Universidad Nacional

UNESCO: Fondo de las Naciones Unidades para la Educación,


la Ciencia y la Cultura

UNICEF: Fondo de la Naciones Unidas para la Niñez

VIF: Violencia Intrafamiliar

VIH: Virus de Inmunodeficiencia Humana

VMP: Vice Ministerio de Paz, Ministerio de Justicia y Paz

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 1

CONSIDERACIONES
GENERALES Y METODOLÓGICAS

Marco general y alcances


del trabajo realizado
En el ámbito de la gestión institucional la evaluación del accionar en la ejecución del
Plan Estratégico, se transforma en un recurso sustancial que permite establecer las ba-
ses para la mejora continua de los procesos futuros de la organización.

Objetivos del proceso


Objetivo General
Desarrollar un proceso de evaluación integral del Plan estratégico Institucional (PEI),
con el propósito de identificar oportunidades de mejora institucional.

Objetivo específico
Realizar una Evaluación Final (ex post) del Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008-2012
del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) identificando hitos que han dificultado su
implementación e incidencia esperada

15
Modelo de Gestión Institucional
Consideraciones Trabajos del Comité Técnico Asesor, Informes
de gestión de las gerencias, planes de desarro-
metodológicas del llo, políticas, reglamentos, ley orgánica y otras,
Código de Niñez y adolescencia, Estado de
proceso de consultoría los derechos, informes de organismos inter-
nacionales sobre el país en materia de niñez
y adolescencia, etc.), que facilitan una visión
Conceptualización panorámica del quehacer institucional. Tales
Los conceptos fundamentales y criterios gene- fuentes secundarias se nutren de dos vertien-
rales que se utilizaron en el proceso de evalua- tes, una interna y otra externa.
ción responden a los comúnmente aceptados
en procesos de evaluación del impacto social Fuentes externas: la conforman tres tipos de
(pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto, soste- agentes, entes políticos, entes contralores y
nibilidad) que a su vez respetan el proceso de supervisores y entes ligados al sector. En el
evaluación final del PEI 2008-2012 del PANI y del primer grupo destacan la Asamblea a Legis-
Modelo de Gestión Institucional como lo son la lativa, el Poder Judicial, Consejo Nacional de
independencia de criterios y objetividad, con la Adolescencia, (CONACODES), Ministerio de
prioridades claramente establecidas, transpa- Educación, Ministerio de Seguridad Pública y
rencia, construcción positiva y propositiva. Ministerio de Salud.

Con relación a los entes contralores y supervi-


Fuentes referenciales sores destacan la Contraloría General de la Re-
El proceso de evaluación llevado a cabo se pública, Ministerio de Hacienda y al Ministerio
sustentó, tanto en fuentes primarias (reunio- de Planificación Nacional y Política Económica
nes, entrevistas (internas y externa a la institu- (MIDEPLAN) con los lineamientos relacionados
ción), talleres de trabajo, etc.) como secunda- con la formulación de programas, proyectos y
rias (documentos, leyes y normas, directrices, presupuestos institucionales.
procedimientos de trabajo, planes (PEI, POI),
Vinculación sectorial: El Instituto Mixto de
Trabajos del Comité Técnico Asesor, Informes
Ayuda Social, institución que en la presente
de gestión de las gerencias, planes de desarro-
administración es la responsable de la rectoría
llo, políticas, reglamentos, ley orgánica y otras,
del Sector “Bienestar Social y Familia”. A través
Código de Niñez y adolescencia, Estado de los
de esta es que se analizan los compromisos
derechos, informes de organismos internacio-
que las diferentes instituciones han asumidos
nales sobre el país en materia de niñez y ado-
a efectos de cumplir con lo establecido en el
lescencia, etc.), entre otros.
Plan Nacional de Desarrollo.
Fuentes primarias: (reuniones, entrevistas, ta-
Por otra parte se destaca la vinculación que se
lleres de trabajo, visitas de campo, entre otra).
tiene con el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Fuentes secundarias: se destacan documen- Social en tres ámbitos que son: las transferen-
tos que contienen, leyes y normas, directrices, cias de fondos con un destino específico, el
procedimientos de trabajo, planes (PEI, POI), aporte que brinda el Fondo de Desarrollo So-

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
cial y Asignaciones Familiares (FODESAF) y la tores relacionados con la materia que
Hoja de Ruta que es un compromiso en don- enfoca la consultoría, la visión de los
de se aborda la explotación sexual comercial, actores a visitarse.
erradicación del trabajo infantil en sus perores §§ Estratificación de la población.
formas y la trata. Dada la diversidad etaria se hizo nece-
En lo que corresponde al ámbito interno se sario que al estudiar a la población de
han definido cuatro fuentes principales de in- niños y adolescentes esta fuera estrati-
formación que son La Junta Directiva, La Presi- ficada para un mejor abordaje por lo
dencia Ejecutiva y sus niveles de Staff, así como que se propone dividirla en tres estra-
las Gerencias de Administración y Técnica. tos a saber: de 0-12 años, de más de
12 a 15 años y de más de 15 a 18 años.
Metodología de investigación Considerándose a su vez aquella po-
blación con discapacidad o algún tipo
Las fuentes de información consideradas en
de atención especial y los que son at-
los términos de referencia y otras que en el
endidos bajo un sistema uniforme de
proceso se dieron, para la ejecución de trabajo
servicio.
fueron tanto verbales como documentales.
§§ Sesiones de trabajo interdiscipli-
El proceso básico de investigación se sustentó
narias: Los consultores, conjunta-
en cuatro aspectos básicos:
mente con el equipo de apoyo desar-
§§ Investigación Documental. Basada rollaron sesiones de trabajo grupales
en la lectura de textos, documentos, en las que se discutirán los avances
ponencias en congresos y foros, leyes del proceso, el logro de metas y activi-
y reglamentos, documentos institucio- dades y tareas ejecutadas. Se discutier-
nales y documentación de otras fuen- on los temas investigados y sus logros
tes, relacionada con la materia que en- y se consensuaron los resultados. Para
foca la consultoría. lograr una cobertura aceptable se
desarrollaron talleres de trabajo re-
§§ Entrevistas y reuniones con usua-
gionales y sesiones de trabajo especí-
rios y expertos. La investigación
ficas con las direcciones regionales y
se fortaleció mediante entrevistas y
los directores de oficinas locales. Para
conversaciones no estructuradas con
el caso de las organizaciones partici-
funcionarios, Beneficiarios (niños1, ad-
pantes a los talleres, estas se seleccion-
olescentes sus familias y algunos en-
aron por el ente consultor, a partir de
tes gubernamentales), expertos en el
listas facilidad por el PANI, utilizándose
tema y autoridades de distintas insti-
los siguientes tres criterios: regional-
tuciones sujetas de estudio. La diversi-
ización, tipo de actividad y escogencia
dad es intencional con el fin de poder
aleatoria; de forma que se dé la mayor
visualizar, como operan diferentes fac-
cobertura y participación.

1 Para este aspecto específico se contará con el apoyo de


§§ Observación participante del con-
expertos educadores en trabajo parvulario. sultor. La visión particular del asesor

17
Modelo de Gestión Institucional
sobre la materia, por su experiencia y construir el informe de evaluación que hoy se
tener amplio conocimiento sobre los somete a la consideración institucional.
temas relacionados con la materia que
enfoca la consultoría.
Acompañamiento
Concretamente los insumos para el desarrollo
de este trabajo, implicaron la realización de las
Todas las fases del proceso recibieron el apo-
siguientes acciones:
yo técnico del PANI en sus diferentes áreas en
a- Revisión de todos aquellos documentos particular la de planificación, designada como
escritos que a nivel institucional se han contraparte institucional del proceso. En ese
elaborado y que son importantes insu- mismo sentido todos los actores locales selec-
mos para la reflexión y el análisis a nivel cionados para el proceso, brindaron informa-
individual y colectivo. Uno de los más ción clara y suficiente para la realización de la
importantes en este caso es el Plan Estra- evaluación.
tégico Institucional elaborado en 2008 y
con vigencia hasta el 2012.
Alcances del
b- Circular documentación teórica a través
de la cual se tengan insumos relacio- producto entregable
nados con los temas que se abordarán
dentro del proceso de planificación: De conformidad con lo establecido en los tér-
“Planificación Estratégica, marco lógico, minos de referencia, la oferta planteada por
construcción de indicadores, análisis el consultor y el plan de trabajo previamente
FODA, metodologías participativas, etc.” aprobado los alcances del producto entrega-
c- Sesiones de trabajo específicas con las ble abarcan los siguientes ámbitos de inter-
autoridades del PANI, así como eventual- vención.
mente consultar a expertos (as) en los a- Las opiniones de la población meta del
ámbitos del trabajo que son competen- PANI.
cia de la institución.
b- Énfasis en las opiniones de los clientes
A partir de lo anterior se llevaron a cabo en el externos del PANI.
terreno visitas las regiones y a tener contacto
con los y las funcionarias, así mismo se progra- c- Las áreas internas de la institución.
marán actividades en las oficinas centrales con d- Según el área de organización de la in-
diversos funcionarios (as), los más posibles). stitución, en las diferentes regiones y
Cada uno de tales actividades tuvo objetivos según la conformación de los albergues.
claros de lo que se quería obtener. Implicó por
lo tanto la programación de cada uno de ellos.
Como resultados de las actividades realizadas,
se ha procedido a sistematizar los resultados y

18
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Marco jurídico Se establecen mecanismos de garantía de ta-
les derechos, a través de un Sistema Nacional

general del PANI2 de Protección Integral (SNPI), como una red o


estructura interinstitucional e interinstitucio-
nal en la que participan distintas organizacio-
El marco legal que rige la actividad del Patro- nes públicas y privadas, sectores e institucio-
nato Nacional de la Infancia está constituido nes del país.
por gran cantidad de normas nacionales e
internacionales; a continuación se hace una Tratados y otros instrumentos de
descripción de las normas más relevantes, el orden internacional vinculados al
análisis detallado de toda la normativa que se
PANI y su actividad, que han sido
ha considerado vinculante para los alcances
del presente estudio. ratificados por Costa Rica
El instrumento primordial de derechos huma-
Normativa nacional nos de la niñez y la adolescencia es la Conven-
El marco normativo de protección de la niñez ción sobre los Derechos del Niño de 1989 y es
y la adolescencia, que orienta la actividad del a partir de este que se ha generado la más rica
Patronato Nacional de la Infancia, lo constituye creación jurídica sobre la materia. Aunado lo
en primer término el artículo 55 de la Constitu- anterior el país ha seguido ratificando una can-
ción Política que señala: tidad considerable de instrumentos jurídicos
internacionales que promueven y favorecen la
“La protección especial de la madre y el menor es- protección de derechos de los niños, niñas y
tará a cargo de una Institución autónoma deno- adolescentes.
minada Patronato Nacional de la Infancia, con
la colaboración de otras instituciones del Estado”.

A partir de tal precepto constitucional y luego


de la ratificación de la Convención sobre los
Derechos del Niño, con la entrada en vigen-
cia del Código de la Niñez y Adolescencia, se
define el contenido de todos y cada uno de
los derechos de los niños, niñas y adolescen-
tes y se les clasifica en las siguientes áreas: sa-
lud, educación, cultura y recreación, acceso a
la justicia, trabajo, así como los derechos de la
personalidad, el derecho a la vida familiar y a
percibir alimentos.

2 En el Tomo II del presente estudio se incorpora un


análisis pormenorizado de la legislación vigente que
de forma directa o indirecta afecta la actividad del
PANI como institución pública costarricense.

19
Modelo de Gestión Institucional
20
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 2

Análisis del marco


general del PEI

El Patronato Nacional
de la Infancia como institución
pública costarricense
Breve reseña histórica
Corrían los años 20 del siglo pasado cuando un grupo políticos e de intelec-
tuales, asociados con la iglesia católica y ciudadanos presionaron al gobierno
para que se propiciara la creación de una institución que se hiciera cargo de
atender a la niñez y a las madres. Aunado a lo anterior esa presión se ve forta-
lecida por iniciativas similares que se dan a nivel de distintos países de nues-
tro continente. Tales ánimos llevaron al Profesor Luis Felipe González Flores a
plantear la propuesta en el Congreso en 1929, la cual fue acogida en agosto de
1930. Desde esa época el PANI. Desde esta época a la fecha, el marco de la Ley
de Creación el PANI, fue fortaleciendo posiciones cada vez más protagónicas y
consistentes, hasta la actualidad.

La citada ley estableció que la institución presentaría un proyecto de Código


de la Infancia. Dicho instrumento jurídico se promulgó según la Ley No.27 del
25 de octubre de 1932. Entre otros aspectos contempló: la protección de la
maternidad, la asistencia y atención a la población abandonada, la protección,

21
Modelo de Gestión Institucional
defensa moral, protección y defensa de la sa- derecho de la familia y que debería descansar
lud de menores de edad, trabajo de menores sobre la base de un tribunal especializado que
de edad y disposiciones generales. Además atendiera dicha materia, como se hizo en la
contemplaba la problemática de la madre, ya realidad.
que el control social de la niñez tuvo un para-
En la década de los ochenta se transforma la
lelismo con el de ésta.
estructura organizacional del PANI, se agregan
Con posterioridad a los hechos de 1948, al es- unidades que incluyen- tanto las áreas profe-
tablecerse la Asamblea Nacional Constituyente, sionales como las de servicios brindados- si-
se logra la aprobación de la autonomía del PANI, tuación que difiere de los primeros cincuenta
consagrada en la Carta Magna vigente. Esto se- años de vida institucional que giran alrededor
gún el Capítulo V de los Derechos y Garantías de las profesiones.
Sociales, Artículo 55, que le confieren a la ins-
En 1989 se declara la Convención de los De-
titución “… la protección especial de la madre
rechos del Niño como un marco político- ju-
y el menor con la colaboración de otras insti-
rídico que define los lineamientos y princi-
tuciones del Estado”. Con esta acción se logró,
pios fundamentales para el logro del respeto,
además, dotarla de una esfera de acción y de las
protección y desarrollo de la infancia. Al año
rentas necesarias para su funcionamiento.
siguiente el gobierno de Costa Rica acuerda
No fue hasta 1954 que el Patronato Nacional ratificarla; destacándose la concepción de las
de la Infancia tuvo a su cargo centros de in- personas menores de edad como sujetos de
ternamiento para personas menores de edad; derechos. Se marca así una división entre el
periodo en el cual inicia el recibo y apertura de antes y el después de dicha convención. Ello
diferentes albergues y residencias que vinieron define que la persona menor de edad deje
a dar cuido y protección a niños y adolescen- de ser un objeto de compasión y lástima para
tes en desamparo. pasar a ser un sujeto social de derechos, los
cuales por muchos años fueron violentados.
Para el año 1964 surge una nueva Ley Orgáni-
Esta ideología sometió al Poder Legislativo a
ca para el PANI, ley N°. 3286, donde se modi-
una readecuación. Se inician cambios en las
fica la estructura del PANI y se dan pautas de
leyes y el Patronato Nacional de la Infancia
modernización jurídica; por lo cual se dictaron
los asume dentro de los programas a su car-
políticas específicas y se ejecutaron acciones
go. Uno de estos cambios es la reformulación
que contribuyeran a la defensa legal del me-
de la Ley Orgánica: la Ley No.7648 del 9 de di-
nor de edad y de la madre como destino más
ciembre de 1996. Se agregan, a los programas
importante, definiendo los fines y atribuciones
institucionales, modelos de atención más inte-
institucionales. Dentro del marco de incorpo-
grales y personalizados, realidad que se forta-
ración de disposiciones nuevas- en favor de
leció con la publicación (en 1998 )del Código
las personas menores de edad- se promulga
de la Niñez y la Adolescencia, en armonía con
el Código de Familia en 1974. Dicho código
normas internacionales en esta materia como
tiene importancia en el ámbito institucional al
las emanadas de la ONU y la OI T.
considerarse que el texto inspiraba una con-
cepción moderna de los asuntos atinentes al

22
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
El PANI en la actualidad desarrolla su labor en De acuerdo a las evidencias obtenidas dentro
torno a de tres procesos sustantivos: 1) Acti- de este proceso de evaluación, en el año 2007
vidades Centrales, que tiene como objetivo se inicia en el PANI la construcción del primer
brindar el soporte político, técnico y adminis- Plan Estratégico Institucional (PEI) el cual es
trativo para que las unidades operativas ejecu- oficializado en el mes de julio del año 2008.
ten las acciones tomadas por la Junta Directiva Esta fue una iniciativa apoyada por la UNICEF.
y de la política de Gobierno de la República.
A efectos de materializar en acciones y com-
2) Programa de Prevención y Promoción de los
promisos establecidos en los contenidos del
niños, niñas y adolescentes, que promueven
PEI, a nivel institucional, se procedió a elaborar
acciones que generan cambios sociales y 3)
el documento denominado “Modelo de Ges-
Programa de Atención y Defensa, que fomen-
tión Institucional”. Este esfuerzo finaliza en el
ta la defensa y garantía de los derechos de las
mes de enero del año 2008 y queda como una
personas menores de edad por medio de la
herramienta de trabajo de aplicación obligato-
atención de las áreas profesionales de trabajo
ria. Dicho modelo hacía referencia al estableci-
social, psicología y derecho.
miento de pautas que permitieran que la Ge-
Conscientes de la necesidad de organizar y rencia Técnica, las Direcciones Regionales y las
estructurar acciones mediante un instrumen- Oficinas Locales tuvieran orientaciones claras
to científico, que les permitiera abordad de en materia de la gestión que cada una de esas
forma integral e integrada la problemática de instancias deberían llevar a cabo.
la niñez y adolescencia en el país, las autorida-
De acuerdo a lo descrito anteriormente, a ni-
des del PANI en el año 2007, con el apoyo de
vel institucional el único esfuerzo formalmente
la UNICEF, contratan una grupo consultor que,
establecido a efectos de hacer operativos los
desarrolla un Plan estratégico con un horizon-
compromisos establecidos dentro del PEI fue el
te de cuatro años, los cuales vencieron el año
“Modelo de Gestión Institucional”, sin embargo
pasado, razón fundamental, para evaluar los
la administración activa y consecuentemente
resultados obtenidos, aspecto que se desarro-
las instancias institucionales de mayor rango, en
lla a continuación en este estudio.
este caso la Presidencia Ejecutiva y las Junta Di-
rectiva no establecieron líneas claras de mando
y de control a efectos de que el PEI fueran efec-
tivamente una herramienta de trabajo. Como
prueba de lo descrito anteriormente es que al
momento de la evaluación no se tienen eviden-
cias que muestren que el modelo de gestión
antes descrito se aplicara de acuerdo a lo previs-
to, mucho menos pensar en que el mismo fuera
efectivamente un referente para hacer gestión.

Lo que se manifiesta por parte de las instan-


cias consultadas con relación a este tema es
que una de las debilidades identificadas a ni-

23
Modelo de Gestión Institucional
24
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 3

El marco filosófico del plan


estratégico del PANI

ANTECEDENTES:
El Plan Estratégico Institucional 2008-2012 del Patronato Nacional de la Infancia es el
primer esfuerzo de establecer en la institución un plan de esta índole y nace a partir
de la necesidad de establecer un proceso de orientación en su presentación se indica:

“El presente plan es un instrumento esencial, pues en él se plasman, en lo sustancial, los


pasos a seguir y el rumbo hacia dónde dirigirnos. Parte de la misión y la visión institucio-
nal para establecer los principios institucionales, definir y describir los ejes estratégicos y
proponer los objetivos en el ámbito de incidencia interna y externa, con una proyección
de 4 años.

El documento constituye una propuesta que orienta, que no está agotada. Debe ser guía
y recurso para los planes, programas y proyectos institucionales, pero también debe ser
permanentemente realimentado con las experiencias de su puesta en práctica.

Constituye un nuevo marco teórico conceptual, referencial y operativo para orientar las
acciones de la institución en procura del disfrute pleno de los derechos de las personas
menores de edad, reconociendo y respetando el ejercicio de la autoridad parental ejerci-
da por ambos progenitores, bajo un concepto amplio de familia, sin perder la perspecti-
va de la especificidad del derecho de la niñez y adolescencia.”(P3) 3

3 Plan Estratégico Institucional, del Patronato Nacional de la Infancia

25
Modelo de Gestión Institucional
vel institucional con relación a la aplicación de han establecido a efectos de hacer operativo el
los modelos que se han implementado es que PEI. Para ese entonces desde la Oficina de Pla-
los mismos no cuentan con un seguimiento, nificación y Desarrollo Institucional se establece
monitoreo y evaluación adecuados y que por una propuesta la cual es abalada por la Junta
el contrario son sustituidos por otros sin que Directiva del PANI en el mes de enero del año
haya mediado procesos técnicos que faciliten 2010 y enviada a la Contraloría.
posibilidades de mejora.
A través del ejercicio realizado en ese momen-
El PEI que está siendo objeto de evaluación to, se identificó que no todo lo comprometido
sin lugar a dudas evidencia un esfuerzo a ni- dentro del PEI cumplía con las especificacio-
vel institucional por trascender la forma como nes técnicas vigentes en el 2010 y establecidas
históricamente se había venido trabajando. El en los “Lineamientos Técnicos y Metodológi-
hecho de identificar ocho ejes estratégicos, a cos para la Programación, Seguimiento y Eva-
saber: Rectoría, Atención, Promoción, Preven- luación Estratégica de Sectores Institucionales
ción, Defensa, Garantía, Protección y Organi- del Sector Público en Costa Rica” de los Minis-
zación, Gestión y Apoyo Administrativo con terios de Hacienda y de Planificación Nacional
sus respectivos ámbitos interno y externo, así y Política Económica, por lo tanto era comple-
como identificar los niveles Normativo, Políti- jo plasmarlo dentro de los Planes Operativos
co/Organizativo y Sociocultural dan las pautas Institucionales (POIs).
y en gran medida (ordenan) estratégicamente
Cabe destacar que este primer Plan Estratégico
el quehacer de la organización. Por otra parte
Institucional nace durante la vigencia del Plan
se destaca de forma muy significativa el esta-
Nacional de Desarrollo 2006-2010 y culmina
blecimiento de los objetivos específicos para
dentro de la influencia del Plan Nacional de
cada uno de los ejes. Los mismos al momento
Desarrollo 2011-2014, además de encontrarse
del análisis respectivo en su gran mayoría tie-
vigente durante la administración de tres dife-
nen aún hoy en día una gran vigencia.
rentes presidentes ejecutivos de la institución.
Se destaca a su vez el hecho de que a pesar de Al realizar el estudio, el documento entregado
existir dentro de la institución la Oficina de Pla- no presenta ninguna variación del original-
nificación y Desarrollo Institucional, la misma no mente planteado, y no se tuvo evidencia que
fue involucrada integralmente al momento de durante el período en cuestión, se presentara
la elaboración de PEI y consecuentemente de una revisión o ajuste al Plan Estratégico Institu-
participar en la toma de decisiones relacionadas cional 2008-2012, ni tampoco consideró cam-
con el establecimiento de mecanismos para la bios por los señalamientos planteados por el
operacionalización del PEI. La participación de STAP y la CGR.
esta oficina se suscribió a Jefatura, sin que parti-
Los ajustes e indicadores, se han desarrolla-
ciparan otros funcionarios de esta dependencia
do metodológicamente y ampliamente en
institucional.
los POIs permitiendo de esta manera el ren-
Para el año 2009 la Contraloría General de la dimiento de cuenta a los entes externos del
República solicita a la Presidencia Ejecutiva del PANI, pero no se evidencia que se realizara al-
PANI que informe sobre los mecanismos que se

26
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
gún ejercicio de ajuste o mejora en los indica-
dores de los objetivos del PEI. La Misión
El presente análisis procura dar una visión in-
La misión se aprueba en la sesión de Junta Di-
tegral sobre los marcos metodológicos y al-
gunas de las observaciones que ha recibido el rectiva, 2006-043 del 19 setiembre del 2006, se
documento durante su vigencia, para ello es- incorpora en agosto de 2007 dentro de este do-
tamos estratificando el proceso en un análisis cumento sin aparentes cambios como parte del
de sus partes. proceso de planificación, al respecto se indica:

El PEI, en todos sus alcances permitió a la or- “El Patronato Nacional de la Infancia es la
ganización tener una visión estratégica ho- institución rectora en políticas de niñez y ado-
mogénea y conocida por sus integrantes
lescencia, ejecutora de planes, programas y
dando una clara imagen de las características
proyectos orientados a promover y garantizar
y labor que efectuaba la organización en el
los derechos y el desarrollo integral de las per-
ámbito nacional en ese momento histórico.
Si bien, en los siguientes apartados haremos sonas menores de edad y sus familias, en el
observaciones sobre la aplicación de la teoría marco de la doctrina de protección integral,
de planificación al PEI, no se puede obviar la con la participación de las instituciones de
gran relevancia que este esfuerzo institucional Estado y demás actores sociales”.
ha tenido en su direccionamiento, y si bien a
nuestro criterio, existen algunos elementos de
mejora, eso no desvirtúa de ninguna manera Según Armijo: la misión es un “proceso im-
el importante aporte que ha dado el PEI al de- plica la definición de los productos finales o
venir institucional. estratégicos y los resultados por los cuales la
organización debe responder a sus usuarios y
a la ciudadanía.” Y debe responder a siguien-
tes preguntas: “¿Quiénes somos, qué hacemos,
para quiénes y qué efectos o resultados finales
esperamos?”.

En el documento DE-N° 575-08 fechado 2 de


noviembre del 2008, emitido por el Ministerio de
Hacienda se recomienda efectuar un análisis del
enunciado bajo el comentario: “ Según lo exter-
nado por los funcionarios que participaron en
las sesiones de trabajo que se realizaron en esta
Secretaría Técnica, la misión del PANI, debería ser
analizada de modo que refleje lo que realmente
realiza la institución excluyendo lo relacionado
con la emisión de políticas y clarificando lo refe-
rente a la competencia en cuanto a la rectoría.

27
Modelo de Gestión Institucional
Por otra parte, no está claramente identificado el Se debe evitar repetir las funciones, y los pro-
efecto o impacto que espera la población objeti- ductos que caracterizan la definición de la
vo de la entidad.” misión. Asimismo, no debieran señalarse
aquellos aspectos relacionados con los pro-
Estas observaciones debieron contemplarse
yectos de modernización de corto plazo. In-
o explicarse porque no se aplicaban, sin em-
formación indispensable que debe contener
bargo no pudimos encontrar evidencia de
la visión?
respuesta a este oficio o bien que se aplicara
algún cambio en el PEI institucional conside- §§ Los valores que tiene la entidad y que de-
rando esta condición. sea comunicar.

§§ Cómo quiere ser vista o percibida la in-


La Visión stitución en el futuro.

§§ Los estándares de desempeño con los


La visión del PEI 2008-2012 es la siguiente: cuales se compromete.
“El Patronato Nacional de la Infancia como La Visión en el proceso de planificación
institución rectora ejerce el liderazgo en la estratégica:
formulación y ejecución de políticas de niñez
y adolescencia, articulando y facilitando la §§ Compromete públicamente las aspira-
participación de los diferentes actores socia- ciones institucionales, dando un efecto
les, para lograr una nueva cultura jurídica y de cohesión a la organización.
social que entiende a las personas menores §§ Permite distinguir y visualizar el carácter
de edad como sujetos sociales de derechos. público y cómo la intervención guberna-
Lo realiza como institución moderna, efi- mental se justifica desde el punto de vista
ciente y eficaz, gerenciando recursos, con de lo que entrega a la sociedad.
funcionarios idóneos y comprometidos, en
ambientes adecuados, con tecnología e in- §§ Complementa el efecto comunicacional
fraestructura apta, para brindar un servicio de la misión y enmarca el quehacer in-
de calidad.” stitucional en los valores que la sociedad
espera de la entidad pública, por lo que la
Según se pudo leer en Armijo (2011), la visión recomendación es que la definición de la
debe tener las siguientes características: visión se realice en un proceso conjunto
“Puede ser más amplia que la misión institu- con la formulación de la misión” (P40)
cional, y debe contener aspectos que permi-
tan a los usuarios y ciudadanos identificar lo En el documento DE-N° 575-08 fechado 2 de
que pueden esperar de la entidad en cuanto noviembre del 2008, emitido por el Ministerio
a valores, creación de oportunidades, pro- de Hacienda se indica respecto a la visión las
yección, etc. siguientes observaciones:

28
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
“La visión planteada tal y como lo externaron Cuando lo evaluamos contra la visión del PANI
los funcionarios que asistieron a las sesiones podemos observar que:
de trabajo sobre construcción de indicadores
La visión del PANI se escribió en presente, por
impartido por esta Secretaria podría refor-
lo que no hace ninguna pretensión de futuro,
marse considerando lo siguiente:
ni propicia una visión de un estado a alcanzar
§§ La visión propuesta es extensa “ejerce el liderazgo en la formulación y ejecución
de políticas de niñez y adolescencia”, en alguna
§§ No expresa el futuro deseado por el PANI, medida repite lo indicado en la misión.
no plantea cómo quiere verse a futuro
en la prestación de los servicios, o como Adicionalmente, en su oferta de valor tenemos
quiere ser reconocida como entidad.” algo similar por el contexto en que se encuen-
tra descrita con expresiones de “ser capaz” o
Al evaluar la visión del PANI, coincidimos con bien “Queremos ser” transforma la ubicación
el documento del Ministerio de Hacienda no temporal de la frase cuando se indica: “Lo rea-
se observa una propuesta de “futuro” se man- liza como institución moderna, eficiente y eficaz”,
tiene en presente, Armijo (2011) propone un lo está haciendo en el presente por lo que no
excelente ejemplo de visión que deseamos será “vista” en el futuro con un cambio.
comparar a pesar que son entes que ofrecen
servicios diferentes: La Visión descrita como tal no ofrece un reto o
un cambio, su redacción se hizo totalmente en
“Queremos ser reconocidos como una orga- presente por lo que no propicia ningún cam-
nización consolidada, dinámica, con lideraz- bio ni hace ver un horizonte futuro.
go y reconocimiento nacional e internacio-
nal en fomento de la agricultura sustentable,
que es capaz de proporcionar de manera
eficiente un programa integral de servicios a
productores campesinos”

Observan que la misión contiene:

§§ Cómo quiere ser vista o percibida la in-


stitución en el futuro: “Queremos ser
reconocidos como una organización
consolidada, dinámica, con liderazgo y
reconocimiento nacional e internacional
en fomento de la agricultura sustentable“

§§ Los estándares de desempeño con los


cuales se compromete: “que es capaz
de proporcionar de manera eficiente un
programa integral de servicios a produc-
tores campesinos”

29
Modelo de Gestión Institucional
Los principios sus Valores aspecto que será relevante en la
planificación estratégica y en todo su actuar
institucional.
El PEI establece los siguientes principios:

“La obligación prioritaria del Estado costarri- Los objetivos


cense de reconocer, defender y garantizarlos
derechos de la infancia, la adolescencia y la estratégicos
familia.

El interés superior de la persona menor de Usualmente, las organizaciones establecen un


edad. marco referencia de la forma cómo se hará
operativa la estrategia institucional, para ello
La protección a la familia como elemento se elabora un grupo de objetivos de direccio-
natural y fundamental de la sociedad, por namiento, conocidos como los objetivos estra-
ser el medio idóneo para el desarrollo inte- tégicos del plan. En este caso, quienes diseña-
gral del ser humano. ron el PEI sujeto de estudio, enmarcaron tales
objetivos en ocho ejes de acción institucional
La protección integral de la infancia y la ado-
y les dieron una dimensión interna y una exter-
lescencia, así como el reconocimiento de sus
na en cada eje. El análisis de este procedimien-
derechos y garantías establecidos en la Cons-
to y sus alcances se estudia en la siguiente par-
titución Política, las normas de derecho inter-
te de este informe.
nacional y las leyes atinentes a la materia.
Armijo define los objetivos estratégicos como
La dignidad de la persona humana y el espíri-
el siguiente paso posterior a la definición de la
tu de solidaridad como elementos básicos que
misión y la visión, como elementos subsidiario
orientarán el quehacer institucional”.
para el cumplimiento y logro de estos:
Es importante destacar que estos fueron incor-
“Los objetivos estratégicos, constituyen el
porados dentro del Plan estratégico por ser
siguiente paso a definir, una vez que se ha
parte integral de la Ley Orgánica de la institu-
establecido cuál es la misión y la visión. La
ción, sin que mediara un análisis de los valores
pregunta a responder es la siguiente:
vigentes en la institución.
§§ ¿Dónde queremos ir? ¿Qué resultados
En alguna medida se debe efectuar un análisis
esperamos lograr?
si los “principios” que se incorporaron en la ley
en su oportunidad son congruentes con los va- Los objetivos estratégicos son los logros que la
lores actuales de la institución bajo la definición entidad pública, ministerio u órgano, espera con-
que el mismo PEI en su anexo define. “VALORES: cretar en un plazo determinado (mayor de un
Principios, creencias, convicciones y reglas de con- año), para el cumplimiento de su misión de for-
ducta que guían la acción de la organización” ma eficiente y eficaz.
Cabe destacar que el PANI cuenta en la actua- De las distintas definiciones de objetivos es-
lidad con una comisión para la definición de tratégicos (OE) empleadas en los manuales

30
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
metodológicos de varios países, es posible distin-
guir las siguientes características:

§§ Se vinculan directamente con la misión.


§§ Están orientados a definir los resultados
esperados para concretar la misión en un
período determinado de tiempo.

§§ Expresan las variables relevantes o críti-


cas del desempeño esperado y éstas son
la base para la definición de indicadores
de resultado final o impacto.

§§ Constituyen el instrumento principal


para establecer los cursos de acción
preferentes en un plazo determinado
(en general a mediano plazo), sobre los
cuales se establecen los grandes ítems de
los recursos necesarios, tal como se ob-
serva en el gráfico 8.”

Si se analiza la estructura empleada para el PEI


2008-2012, se encuentra organizado en ejes
estratégicos, para los que se indica lo siguien-
te: “Se presenta la descripción de cada eje, en
la cual se trata de definir la identidad y la ra-
zón de ser del mismo. Luego, considerando el
análisis de situación y el análisis de brechas, se
hace una síntesis de algunos de los desafíos
estratégicos. Se formulan luego los objetivos
generales para el ámbito de incidencia en el
entono y para el ámbito interno, así como los
correspondientes objetivos específicos, resul-
tados esperados y acciones prioritarias”.

Lo que se denominó para cada eje “desafíos


estratégicos” podrían considerarse en alguna
medida que cumplen los objetivos estratégi-
cos de los ejes y los objetivos específicos se
considerarían en alguna forma las acciones
estratégicas a ejecutar para la consecución de
los objetivos.

31
Modelo de Gestión Institucional
Indicadores:
Los indicadores deben contener características
fundamentales que incorporan la medición
cuantitativa, y además cuenta con un proce-
so de direccionamiento. Weiss (1998) permite
definir los conceptos con gran claridad el con-
cepto de “medición de variable” respecto del
concepto “indicador”. En gran medida se pue-
de tomar de ejemplo los indicadores incorpo-
rados por el PANI en sus POI, por ejemplo el
caso del POI 2012:

Formula de Meta
Cód. Indicador Total Resultado
Indicador Anual
1 Porcentaje de niños y adoles- Cantidad de niños, niñas y
centes a los que se les brinda adolescentes los que se les 28,877
respuesta institucional de acu- brinda respuesta institucional.
erdo a las denuncias recibidas 70,39% 77,48% 90,84%
Total de niños, niñas y adoles-
por amenazas o violación de centes que se identifican en 41,027
derechos. las denuncias recibidas x 100

Cuando se evalúan los “indicadores” estableci- Esta situación se encuentra en todos los indi-
dos en el PEI, se observa que estos tienden a ser cadores del PEI, situación que imposibilita ha-
más una medición de variable que un indicador, cer una evaluación cuantitativa de sus resulta-
dado que carecen de “dirección” al no estable- dos, por lo que es imposible poder indicar si se
cer una meta clara que debería ser alcanzado al cumplió con lo propuesto o no.
finalizar el período de ejecución del PEI. Sin embargo todos los ejes recogen el queha-
Se puede observar por ejemplo el primer in- cer institucional de la institución. A pesar de
dicador que se encuentra en el eje de rectoría ellos no todo es estratégico para efectos de
en el ámbito externo: “Normativa promulgada lograr un producto o un bien o servicio. Según
congruente con aquella en que se sustenta el la definición adecuada.
rol rector del PANI”, no queda claro cuanta nor-
mativa o bien la forma en que llegará a alcanzar
alguna meta fijada. Este proceso de acuerdo con
los análisis efectuados no se concretó. Sin embar-
go, no se puede obviar la ejecución de acciones
tendientes a satisfacer los objetivos específicos
“Vigilar y abogar para que en la normativa que se
promulgue se respete el rol rector del PANI.”

32
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Análisis crítico si a que esta respuesta, no se vio reflejada en
los Planes estratégicos institucionales. Algunos

del marco filosófico ejemplos de estas observaciones son el docu-


mento el diagnóstico de necesidades4 de las
del plan estratégico personas menores de edad que requieren pro-
tección especial, realizada en agosto de 2010 y el
del PANI informe del Ministerio de Hacienda, entre otros.

En su función de institución con su principal


Desde una perspectiva puramente metodo- función en “proteger especialmente y en for-
lógica, por los factores analizados anterior- ma integral a las personas menores de edad”.
mente en la definición de Misión, la Visión y El PANI ha tenido importante participación en
los Principios planteados en el PEI 2008-2012 las modificaciones que se han hecho a la nor-
pueden no ser suficientes, para establecer el mativa así por ejemplo el PANI participó en la
reto ambicioso en el ámbito de la protección modificación de la Ley N° 8645 que tipifica el
de los derechos de las PME. Sin embargo, no se castigo físico, y también participó junto con la
puede obviar que ellas si incorporan la “protec- UNICEF presentaron en 2013 la campaña de
ción integral” que es mencionada en la Misión cinco pasos para el castigo Físico. También par-
Institucional como el marco doctrinal sobre la ticipó en el diseño del proyecto de aumento
cual descansa la misión misma, reconocién- de las penas por proxenetismo, también parti-
dole así el más alto grado de importancia es- cipó en la redacción de la Ley N° 9095 “contra
tratégica que posee la necesidad y prioridad la trata de personas y creación de la coalición
de atender a las PME con situaciones de vul- nacional contra el tráfico ilícito de migrantes y
nerabilidad o de violación de los derechos y la trata de personas (conatt)”, la propia Política
libertades fundamentales. Si bien, se pueden Nacional de la Niñez y Adolescencia en 2009, la
observar algunas deficiencias en el alcance de construcción del II Plan Nacional Explotación
estas metas, estas corresponden a un proceso Sexual Comercial 2008-2010, y varios progra-
de ejecución y alcance de los objetivos de los mas de divulgación. También participó a nivel
ejes y no a la incapacidad de estos de reflejar consultivo en la redacción de la Ley N° 8720
esta necesidad. protección de víctimas y testigos, reformas a la
Ley de Migración N° 8764; la ley de Protección
Al evaluar si la institución supo ajustar o de los niños, las niñas y las personas adoles-
reorientar el PEI en su conjunto en respuesta a centes contra la ludopatía N° 8767, el Decreto
cambios en el entorno, o a demandas internas Ejecutivo N° 8654 de 2008 “Derechos de los ni-
del propio PANI, se observa que durante su vi- ños, niñas y adolescentes a la disciplina sin cas-
gencia efectivamente se realizaron evaluacio- tigo físico ni trato humillante”, esto entre otras
nes operativas e incluso observaciones sobre acciones en el ámbito jurídico.
el PEI, sin que ellas involucraran un cambio en
él. Sin embargo, esto no significa necesaria-
4 Informe solicitado por la CGR y aprobado por Junta
mente que la institución no ha respondido a
Directiva en acuerdo JD-0153-2010.Informe DE-N° 575-08
estas nuevas necesidades en el entorno, pero fechado 2 de noviembre del 2008, emitido por el Ministerio
de Hacienda

33
Modelo de Gestión Institucional
Un aspecto importante a considerar en todo un instrumento estratégico de mayor plazo
el proceso del PEI es determinar si su diseño y que involucre la interacción más profunda
modelo programático a la luz de las circuns- hacia otros participes de los modelos de
tancias actuales y perspectivas futuras del PANI protección.
sigue siendo válidos, para ello es necesario
La aplicación operativa del PEI, expuesta en to-
identificar el contexto en que fue emitido este
dos los ejes que incluso se prolonga hasta la
documento en contraste con la situación que
fecha indica que los postulados básicos identi-
podría enfrentar la institución en el eventual
ficados en el mismo fueron acertados, a pesar
desarrollo de un nuevo PEI, lo que no quita la
de identificarse algunas prevalencias de unos
necesidad de acudir a un diagnóstico amplio
ejes sobre otros, principalmente por la capa-
de la situación de la niñez y adolescencia en
cidad de contar con los recursos instituciona-
diversos campos.
les suficientes para poder satisfacerlos todos
En el contexto externo la Doctrina de Protec- al unísono. El futuro PEI, con un plazo mayor
ción Integral ha demostrado ser la vía correc- puede dar a la institución una capacidad de
ta de abordaje de los problemas de la niñez y generar planes de más largo plazo acorde a su
adolescencia y es parte indisoluble de la Po- capacidad operativa y financiera para atender
lítica Nacional de la Niñez y Adolescencia en la tarea encomendada en su Ley orgánica.
Costa Rica. Algunos indicadores nacionales
que dan seguimiento a temas de violencia, po-
breza y drogadicción (Estado de la Nación, obser-
vatorio de la UCR, EDNA 2011, INEC), parecen estar
deteriorándose, con una situación sin embar-
go no muy distante de la del 2008 en materia
de niñez y adolescencia. Por otro lado la firma
de la Convención de Derechos de la Niñez y
la normativa mantiene la obligatoriedad del
Estado a abordar los temas tratados en el PEI.

A nivel interno hay más claridad en las necesi-


dades, capacidades y competencias institucio-
nales, también hay mucho más experiencias
enriquecedoras especialmente con el pro-
tagonismo que están tomando los SSLP, que
necesariamente la construcción de un nuevo
PEI deberá contemplar, y enriquecer metodo-
lógicamente.

El abordaje amplio que se identificó en el PEI


y lo que en la práctica se demostró lo que la
institución logró desarrollar en el periodo, pue-
de estar sugiriendo la necesidad de contar con

34
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 4

El direccionamiento
estratégico del PEI

Los ejes estratégicos del PEI


A partir del Plan Estratégico Institucional, el PANI estableció como orientado-
res de su gestión estratégica un conjunto de ejes de acción y para cada uno
de ellos se planteó objetivos generales de incidencia en los ámbitos interno y
externo, incorporándole a su vez objetivos específicos en tres niveles: el norma-
tivo, el político - organizativo y el socio cultural.

Los ejes estratégicos del PEI 2008-2012, son elementos consustanciales del aná-
lisis pues como tales, son los instrumentos de acción institucional por medio de
los cuales se esperó hacer efectivo el planteamiento estratégico institucional.

Los ejes nacen del marco filosófico planteado en el plan a evaluarse y como
tales son condicionantes de actividades y acciones institucionales que favore-
cerán el cumplimiento de los objetivos y alcances del plan estudiado. Para la
operacionalización de los ejes el mismo plan propone tres niveles de institucio-
nalización como se aprecia en la siguiente ilustración.

35
Modelo de Gestión Institucional
Ilustración 1.
Estructura del plan estratégico institucional 2008-2012, base del análisis de los ejes

MARCO FILOSÓFICO AMBITOS DE NIVEL DE


EJES ESTRATÉGICOS
DE LA ESTRATEGIA INCIDENCIA INSTITUCIONALIZACIÓN

ENTORNO
RECTORÍA
Incidencia directa
Misión ATENCIÓN
en instancias del Normativo
PROMOCIÓN entorno por medio
de sus acciones
Visión PREVENCIÓN Político
organizativo
DEFENSA
INTERNO
Principios GARANTÍA Socio
Cambios en el interno cultural
para propiciar
PROTECCIÓN
y favorecer
ORGANIZACIÓN la incidencia
Y GESTIÓN estrátegica

Análisis del eje plio conocimiento (teórico y práctico) temá-


tico tiene la capacidad de integrar, coordinar

de Rectoría y orientar, acciones propias de un tema de in-


terés fundamental. Para lograrlo además, debe
contar con el liderazgo de autoridad política
Alcance del eje que le permita articular a instituciones “pares”
en pos de los alcances y objetivos integrados
Antes de establecer alcances sobre este eje se de sus acciones y mandatos.
hace necesario dejar claridad sobre el signifi-
cado de la palabra rectoría y su vinculación a Según lo descrito anteriormente, puede con-
las políticas públicas de un país o nación. El siderarse que la rectoría del PANI, más que ser
diccionario libre indica que rectoría: “Se aplica un eje estratégico, se encuentra establecida
a la persona, entidad o cosa que marca o diri- como un mandato institucional emanado de
ge la orientación o sentido de una institución, su misma Junta Directiva que estableció en su
sujeto u objeto”. oportunidad lo siguiente: “la potestad de pro-
mover las políticas de protección integral y de
El ejercicio de una rectoría es de cobertura na- definir políticas de protección especial y exigir el
cional y de alcances interinstitucionales al ser cumplimiento de los derechos para toda la niñez
una potestad de vínculo coordinante que se costarricense”5.
recibe y como tal, se requiere de liderazgo téc-
nico (normativo, capacidad de articulación, e
interoperabilidad tecnológica) que, aunado a
la capacidad de un equipo humano con am- 5 Así establecido por la Junta Directiva institucional en su
sesión ordinaria 2006-43 del 19 de septiembre de 2006.

36
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Con ello se pretendió dar mayor fortaleza y Objetivos específicos
nivel de coordinación y orientación desde la
institucionalidad del PANI al cumplimiento y
de incidencia en el entorno
ejecución de las políticas públicas del Estado organizacional según sus
costarricense, vinculadas a la protección inte- niveles de institucionalización
gral de derechos de los niños, niñas, jóvenes y
adolescentes. Nivel Normativo
Analizado desde esta perspectiva, la rectoría vie- “Vigilar y abogar para que en la normativa
ne a ser el mandato a terceros y al mismo Patro- que se promulgue se respete el
nato Nacional de la Infancia, para actuar como rol rector del PANI.”
el ente articulador, componedor y coordinador
de todas las políticas públicas y directrices deri-
vadas que involucran y alcanzan la protección Durante el periodo 2008-2012, el PANI ha
de los derechos de los niños, niñas y adolescen- mantenido un proceso constante de trabajo
tes. Todo ello con el fin de dar una guía única y gestión sobre la normativa promulgada, por
de acción en esta materia especializada, y a la ejemplo se emitió la Política Nacional para la
vez, generar al interno institucional las capaci- Niñez y la Adolescencia Costa Rica 2009-2021
dades técnicas, humanas, tecnológicas, proce- proporcionando un marco regulador y de
dimentales e institucionales que permitan que coordinación a nivel nacional en cuanto a los
tal mandato sea efectivo ante la sociedad. derechos de las PME.

Objetivos Generales En lo concerniente a la divulgación de la nor-


mativa, no existen mecanismos integrales de
Objetivo de incidencia al entorno intercambio de nuevas normas entre las distin-
tas instituciones. Para tales efectos, la creación
Posicionar la labor del PANI como institución de un Observatorio de la Niñez y Adolescen-
rectora en materia de niñez y adolescencia y cias puede permitir establecer un mecanismo
sus familias, ejerciendo un liderazgo político y más efectivo de comunicación de la normativa
técnico, orientado a fortalecer el Sistema Na- una vez aprobada.
cional de Protección para el cumplimiento de
las responsabilidades de los actores que for-
Nivel político – organizacional
man parte del mismo.
“Fortalecer el Sistema Nacional de Protección,
Objetivo de incidencia al interno mediante la promoción de políticas nacionales
y planes de acción que involucren a todos sus
Fortalecer las capacidades internas para con- componentes.”
ducir, coordinar y liderar a los diferentes ac-
tores involucrados en el cumplimiento de los En este mismo proceso se puede observar
derechos de las personas menores de edad y que la Política Nacional para la Niñez y la Ado-
sus familias. lescencia Costa Rica 2009-2021, mediante el
establecimiento de los Sistemas Locales de

37
Modelo de Gestión Institucional
Protección que permiten establecer un marco El crear un mecanismo formal de coordina-
de coordinación estándar a nivel nacional. ción mediante la PNAA, permite promover
una cultura de protección y facilita la creación
Se han desarrollado reglamentos para la ope-
de enlaces institucionales para lograr instau-
ración de las Juntas Locales de Protección, en
rar una cultura y una visión unificada sobre la
los cuales se establece tanto la obligatoriedad
protección de las PME.
de desarrollar un plan como un rendimiento
de cuentas sobre las acciones realizadas. De Objetivos específicos de
acuerdo con las entrevistas realizadas, se debe
efectuar un análisis de algunos reglamentos
incidencia en el interno
aplicados para la utilización de los Fondos de organizacional según sus niveles
la Niñez y la Adolescencia, pues la rigurosidad de institucionalización
normativa, dadas las características de las Jun-
tas de Protección de Niñez y Adolescencia, se Nivel Normativo
puede transformar en un obstáculo para la eje-
cución de proyectos locales. “Aclarar los alcances del rol rector del PANI”

El PANI, mediante el proceso de consulta a la


Nivel socio- cultural Procuraduría General de la República logra
“Promover que los diferentes actores del Sistema dilucidar los alcances del rol rector del PANI.
Nacional de Protección asuman el compromiso y Se han efectuado esfuerzos en el interior del
las acciones conjuntas necesarias para garanti- PANI de promover este rol mediante los Sis-
zar la protección integral de los DNA.” temas Locales de Protección, esta actividad
ha permitido la creación de incipientes ges-
La definición de la Política Nacional para la
tiones locales para la protección de las PME.
Niñez y Adolescencia Costa Rica PNNA, esta-
blece roles de participación importantes entre No se han generado directrices específicas al
los diferentes actores del sistema, además de interior del PANI en donde se clarifique para
establecer una cultura de interacción entre las todo el personal el ámbito de “rectoría” con-
diversas instituciones. “El CNA informa al MG en gruente con las características establecidas
lo conducente a la institucionalidad e instancias por la Procuraduría General de la República.
de coordinación, en tanto su título IV instituye el En casos necesarios si se han efectuado las
SNPI, y define al CNNA como instancia delibera- aclaraciones correspondientes en materia
tiva para la coordinación interinstitucional en interna en cuanto a los alcances de la coor-
materia de estas políticas (CNA, Ley 7739, artículo dinación institucional y la interpretación del
168). El CNNA es la cabeza del SNPI”6 . concepto de rectoría.

Nivel político – organizacional


6 CNA Código de niñez y Adolescente; MG Modelo de
Asumir el rol rector, en lo formal y sustantivo y
Gestión; CNNA Consejo Nacional de Niñez y Adolescentes; emitir las directrices, lineamientos y procedi-
SNPI Sistema Nacional de Protección Integral mientos que permitan su operacionalización en

38
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
los niveles nacional, regional y local alcances del objetivo específico en esta materia dado que
rol rector del PANI. como se mencionó en las entrevistas esta tie-
ne una acepción diferente a lo planteado ori-
El PANI ha desarrollado durante el periodo
ginalmente en el PEI 2008-2012.
2008-2012, un modelo de gestión en procura
de establecer un esquema estándar de protec- Análisis de vinculación
ción de los derechos de las PME.
del eje con las variables de
En este sentido se determina que en el ámbi- evaluación social
to normativo existen gestiones tendientes a
establecer el ámbito rector de manera formal La incorporación del eje de rectoría en el PEI
y sustantivo. Sin embargo, como se explicó 2008-2012 resultó pertinente y fundamental
anteriormente, este aparado debe ser recon- para aclarar los alcances de en qué consistía
siderado dentro de las facultades que efectiva- el concepto de rectoría del PANI en la protec-
mente cuenta el PANI. ción de los derechos de las PME y establecer
el futuro marco de coordinación del PANI con
Se tienen evidencias de esfuerzos para conso- otras instituciones. Sin embargo, en el Plan Es-
lidar los Sistemas Locales de Protección, des- tratégico futuros e recomienda evaluar si resul-
tacándose las coordinaciones ante las Munici- ta pertinente su incorporación dado que este
palidades, así como el desarrollo de Programas tema corresponde a acciones estratégica que
de Comunidades Amigas de la Infancia. den sustento a otros objetivos estratégicos.

El eje presenta un claro impacto en el queha-


Nivel Socio - cultural cer institucional, y su incorporación en el PEI
Sensibilizar y capacitar a funcionarios del PANI 2008-2012, logró clarificar en forma significa-
para el ejercicio de la rectoría en los diferentes nive- tiva los roles que presenta el PANI dentro del
les y ámbitos del Sistema Nacional de Protección. Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI),
con ello se sientan las bases para establecer en
En el ámbito del rol de rectoría, no se abrieron futuros planes estratégicos institucionales la
espacios de discusión al interior de la organi- forma y los alcances de la relación de la institu-
zación. Por otra parte, si bien, no se efectuó ción con otros actores.
un proceso como lo indicado en el objetivo
específico, si se presentaron interacciones y
coordinación con otras instituciones y se es- La sostenibilidad de los logros alcanzados en
tablecieron mecanismos de trabajo con ellas, materia de la rectoría, entendiéndola como la
particularmente esto se puede ver en la ges- actividad de coordinación, se observa con-
tión del Centro de Orientación Integral (COI), solidada en el ámbito externo con la Política
así como disponer 911 y fortalecer las relacio- Nacional para la Niñez y la Adolescencia Costa
nes con Fuerza Pública para un mejor actuar. Rica 2009-2021, que es el instrumento de po-
lítica pública que favorece el papel coordinar
De acuerdo a lo anterior se recomienda que del PANI en el ámbito de las PME. Al evaluar
para la construcción del nuevo PEI de los la situación en el ámbito interno, se concluye
se valore la pertinencia de establecer un que existen algunas falencias que deben ser

39
Modelo de Gestión Institucional
subsanadas para alcanzar una mejor ejecución aquellas personas que hayan sido afectadas en
de la estrategia, tales como el conocimiento sus derechos, intentando su fortalecimiento, el
de los ámbitos de coordinación y la mejora de de sus familias y de los entornos comunales
mecanismos regulatorios internos que estipu- protectores.
len la obligatoriedad de interacción y el rendi-
Las características propias de los actos violato-
miento de cuentas sobre las acciones locales
rios, así como la especificidad de la situación
de coordinación con otras instituciones.
sea esta de vulnerabilidad o de violación de
En el ámbito de la eficiencia al igual que para derechos, establecen la naturaleza de la aten-
los subsiguientes ejes del PEI, no se logró de- ción correspondiente.
terminar que el PEI generará una incidencia
directa en la asignación específica de recursos La violación de derechos
en el presupuesto institucional. El análisis de la
relación entre el PEI y el presupuesto se pre- En estos casos se brinda atención integral por
sentará con detalle en el apartado 7.3 de este medio de técnicas de abordaje concretas de
documento. cada área disciplinaria, emplazadas hacia la
restitución del derecho y el tratamiento ade-
cuado a las personas que han sufrido la viola-

Análisis del eje ción de sus derechos.

de Atención Situaciones de riesgo


Se aborda el servicio de orientación, soporte y
acompañamiento a los y las menores de edad,
Alcance del eje
robusteciéndoselos factores protectores y las
La atención es una actividad institucional que redes de apoyo.
se vincula de forma directa con la prestación
de servicios especializados (jurídicos, lega-
les, psicológicos y sociales), que emprende y
En las situaciones de alto riesgo
promociona el PANI para asistir a las personas La atención de urgencia, se emprende, apli-
menores de edad que se encuentren en situa- cando el modelo de intervención en crisis tan-
ciones de vulnerabilidad o de violación de los to grupal como individual según sea el caso,
derechos. La atención se apunta a la rehabili- acompañados de estrategias de coordinación
tación del derecho y al tratamiento integral a interdisciplinarias e interinstitucionales.

Desde esta perspectiva, el eje de atención


muestra una vinculación directa y estrecha
con los de prevención y defensa, factor que se
abordará con mayor detalle más adelante en
esta evaluación.

40
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Objetivos Generales 2008-2012, establece mecanismos de coordi-
nación en el ámbito de atención de las PME en
riesgo de violación de sus derechos.
Objetivo de incidencia al entorno
Promover la participación activa de las familias, Para las Juntas de Protección a la Niñez y la
comunidades, instituciones públicas y organi- Adolescencia han establecido planes integra-
zaciones de la sociedad civil para que, en con- les a nivel nacional, reglamentos y normativas
junto con el PANI y con un enfoque de protec- que permiten articular a los distintos actores
ción integral compartido, brinden la atención que participan en ellas. Se destacan Juntas
oportuna ante situaciones de vulnerabilidad o con un alto nivel de operación, integración y
de violación de los derechos de las personas funcionamientos de procesos de grupo, por
menores de edad. ejemplo las de San Antonio de Belén y Barva
de Heredia. Existen otras que se encuentran
en un nivel incipiente y con dificultades para
Objetivo de incidencia al interno activarse en caso de necesidad.
Definir y fortalecer estrategias de intervención,
en el marco del modelo de atención, que per- Nivel político – organizacional
mitan brindar una respuesta oportuna y de ca-
lidad a las diferentes situaciones de vulnerabi- Diseñar estrategias específicas que favorezcan
lidad o violación de derechos de la población que cada actor social con competencia en la
menor de edad. protección integral de las Población Menor
de Edad articule una respuesta oportuna y
Objetivos específicos de eficiente ante la violación de los derechos de
esta población.
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles Durante el periodo 2008-2012 el PANI estable-
ció nuevos canales de atención por medio de
de institucionalización
las oficinas locales, utilizando para ello meca-
nismos tales como el Centro de Orientación e
Nivel Normativo Información (COI), con la línea 1147, internet,
Activar los sistemas locales de protección ante Facebook y la coordinación con el 911 como
la presunción de alto riesgo o violación de los mecanismos de atención y respuesta.
derechos de las PME según competencias de los
Por otra parte, se destaca que a través del Con-
diferentes actores sociales.
sejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
(CNNA), ha sido posible establecer mecanis-
El Código de la Niñez y Adolescencia establece mos más efectivos de comunicación entre los
las obligaciones de las distintas instituciones distintos actores del Sistema Nacional de Pro-
en relación a la protección de los derechos de tección Integral (SNPI) para efectos de coordi-
las PME y su participación en las Juntas locales nar esfuerzos a nivel nacional, y las Juntas de
de protección. Adicionalmente, la política pú- Protección a la Niñez y la Adolescencia permi-
blica PNNA, creada durante la vigencia del PEI ten aunar los esfuerzos en el ámbito local.

41
Modelo de Gestión Institucional
Adicionalmente, se han realizado esfuerzos de la existencia de un modelo de gestión de la
para contar con la apertura de otros servicios atención. Sin embargo, a nivel práctico existen
para la atención y protección como el Depar- diferencias sustanciales entre los y las profesio-
tamento de Atención Integral (DAI). nales de una misma disciplina y entre las dis-
tintas disciplinas profesionales que limitan la
Por su parte, se ha previsto que a través de la
aplicación estándares que se evidencian en los
implementación del INFOPANI, automatice el
en los expedientes y en las formas de abordar
registro de lo actuado teniendo como referen-
la atención de los casos.
te el modelo de atención.
No se ha logrado una total aplicación del mar-
Nivel socio- cultural co normativo en una forma homogénea en
los diferentes niveles de atención. Si bien, se
Promover la incorporación de la Doctrina de encuentra en proceso la implementación del
Protección Integral en las familias, instituciones INFOPANI, aún no se logra que el 100% de las
y organizaciones sociales, a fin de garantizar el oficinas locales utilicen un esquema estandari-
disfrute pleno de los derechos de la población zado en su modelo de atención.
menor de edad.
En particular en el ámbito documental exis-
Durante el periodo 2008-2012, se han coor- ten diferencias significativas en el manejo de
dinado diversas campañas de promoción de expedientes entre los y las profesionales así
la doctrina de protección integral como por como entre las oficinas. En términos genera-
ejemplo: las relacionadas con Adolescentes les, el 51% de las oficinas locales se encuentran
Madres, Explotación Sexual Comercial de Per- en proceso de implementación del INFOPANI,
sonas Menores de edad, en el Centro de Cul- sistema que pretende homogenizar y ayudar a
tura los programas de capacitación a los niños, implementar el modelo de gestión institucio-
niñas y adolescentes así como a sus padres en nal. Sin embargo, ha sufrido de alguna resis-
procura de incorporar la doctrina de protec- tencia en su implementación.
ción integral en las familias e instituciones.

Objetivos específicos Nivel político – organizacional


de incidencia en el interno Contar con una plataforma de servicios inter-
disciplinarios que brinde atención oportuna y
organizacional según sus
de calidad ante situaciones de vulnerabilidad
niveles de institucionalización o de violación de derechos.

Nivel Normativo En el PANI se han desarrollado diversos canales


de atención en este campo, por una parte se
Estandarizar la interpretación y aplicación del cuenta con el COI, que ha funcionado como
marco normativo relativo a la atención de ni- un puente entre las situaciones de vulnerabi-
ños, niñas y adolescentes y sus familias. lidad de las personas menores de edad y la
No se cuenta con mecanismos de estandariza- sociedad nacional que se encuentra sensibili-
ción de la atención a nivel institucional a pesar zada para acudir al PANI solicitándole el apoyo

42
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
respectivo por medio de denuncia. Así mismo, La estrategia de largo plazo planteada alrede-
a través del modelo de atención que llevan a dor de este eje deberá permitir a la institución
cabo las oficinas locales es posible la atención organizar en forma más efectiva y eficaz sus
a las denuncias que se reciben. recursos institucionales, estableciendo esque-
mas de atención y modelos que faciliten la
Al comparar la situación con los años ante-
protección de los derechos de las PME.
riores al PEI, se observa que se ha logrado un
avance en la consolidación de un modelo de Al efectuar un análisis de las acciones realiza-
atención estandarizado. das, se puede determinar el esfuerzo ejecuta-
do para generar una mejora significativa, con
Nivel Socio - cultural la incorporación de mecanismos de atención,
el proceso de implementación de modelos
Promover la interiorización y puesta en práctica homogéneos con el uso de herramientas de
de las estrategias de intervención en los dife- automatización (INFOPANI) y la creación de
rentes niveles y servicios de atención del PANI. normativa a nivel nacional y local que permi-
tan incrementar los ámbitos de atención a las
El PANI efectúo la definición de un proceso de
PME en caso de que sus derechos se encuen-
atención estándar con alta participación de los
tren en riesgo o hayan sido violentados.
funcionarios en su creación. El modelo de ges-
tión no se ha implementado integralmente, el Los avances logrados a la fecha requieren de
proceso especial de protección se encuentra un esfuerzo para su consolidación, de ahí que
claramente definido en un modelo de gestión la sostenibilidad se encontrará supeditada a la
con el enfoque de derechos. capacidad de la institución de concluir estos
procesos. En el caso de esfuerzos como el COI,
El modelo de gestión, se encuentra en un de-
la administración de canales de acceso para la
sarrollo de un 51% por lo que la definición de
atención de las denuncias, deben ser revisados
las lecciones aprendidas y las buenas práctica
para garantizar sostenibilidad.
en materia de atención, se encuentra en una
condición incipiente. Es necesario establecer criterios de calidad
como elemento estratégico en la atención de
Análisis de vinculación del las PME. No se cuenta con normativa y proce-
eje con las variables de dimientos claros para regular el actuar de los
evaluación social funcionarios de la institución en la atención
de las PME con derechos vulnerados, aspecto
El eje de atención, es uno de los que cuenta que genera deficiencias y no permite estable-
con una alta prioridad en el PANI, por lo que su cer sus responsabilidades. Con la creación de
pertinencia y permanencia en este plan y en los un modelo de atención donde se estipulen las
futuros planes estratégicos es importante. Este acciones que se deben aplicar al atender a una
eje representa para la institución una de sus PME, se puede evaluar los resultados.
proyecciones a la ciudadanía más significativas,
además de ser la puerta de entrada de la ges-
tión en los ámbitos de protección de las PME.

43
Modelo de Gestión Institucional
Análisis de carácter general tro de Orientación e Información – (COI), instan-
cia que presta servicios por medio de la Central
relativos al eje de Atención Telefónica, la Línea Adolescente Madre, el 9.1.1
y su incidencia en la gestión PANI y, la Línea de los Niños.
estratégica del PANI

Aspectos relativos al alcance del eje Aspectos relativos a los


objetivos generales del eje.
Ha sido palpable de las entrevistas y análisis
documentales que el PANI no ha logrado esta- Al evaluar este objetivo se observa que el PANI,
blecer un verdadero encadenamiento de sus mediante el uso de una estrategia multicanal,
estrategias de intervención que se articulen incrementando las soluciones de atención
dentro del nuevo paradigma del modelo de física (oficinas locales) y virtual (internet, Fa-
atención integral con enfoque de derechos. cebook, 1147) durante el período 2008-2012,
Por lo anterior no ha logrado la canalización permite a la institución potenciar su cobertura
de las capacidades técnicas, humanas, proce- y una respuesta más efectiva e inmediata a las
dimentales, socio organizacional y normativas situaciones de vulnerabilidad o violación de
que le permitan el abordaje de la razón de ser los derechos de las PME.
de la institución (niños, niñas y adolescentes y La creación de normativa en el ámbito nacio-
sus familias). Similar situación se ha dado ante nal como la Política Nacional de la Niñez y la
la baja integración de la red de servicios que Adolescencia, fortalecen el nivel de atención
debería de fortalecer el trabajo institucional hacia las PME y sus derechos, en este ámbito
por medio de las direcciones regionales y las se logra una visión de largo plazo.
oficinas locales.
Adicionalmente, la ejecución de campañas y
Más allá de lo anterior, para la atención de la programas de atención ha permitido cambiar
niñez y la adolescencia se requiere del con- el criterio de la sociedad para la mejor protec-
curso de otras instituciones que no siempre ción de los derechos de las PME, por ejemplo:
tienen claro su papel de colaboradores, sus los programas de atención a las de madres
responsabilidades específicas, ni un modelo adolescentes y las campañas publicitarias.
de gestión con enfoque de derechos, esto a
pesar de que en la Política Nacional a la Niñez En el ámbito interno se han observa esfuerzos
y la Adolescencia y del Consejo Nacional de la para lograr una mejor atención en el modelo
Niñez y la Adolescencia establece responsa- de atención buscando esquemas de automa-
bilidades de gestión y coordinación entre las tización, homologación de criterios, capacita-
distintas instituciones. ción y formación del personal.

Ahora bien, como perspectiva favorable del eje Si bien, aún existen grandes retos en este eje,
se tiene que el PANI atiende a anualmente a una se considera que efectivamente existe un
población superior a las 35.000 personas en sus avance mayor en este eje al compararse con
oficinas locales, los cuales se han visto también la efectividad de otros ejes del PEI.
favorecidos con la apertura, en el 2008, del Cen-

44
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Análisis del eje de Objetivo de incidencia al interno
Incorporar la promoción de los derechos de la
Promoción niñez y la adolescencia, —con la participación
activa de esas personas — en todos los ám-
bitos de la acción institucional, mediante ac-
Alcance del eje ciones de difusión, sensibilización y educación
La promoción deviene de un conjunto de ac- a individuos, familias y comunidades para la
ciones institucionales establecidas por el PANI, puesta en práctica de los derechos.
debidamente, planificadas, articuladas, partici-
pativas y continuas, con el propósito de propa- Objetivos específicos de
gar, sensibilizar, educar y proponer alternativas incidencia en el entorno
viables a personas, familias y comunidades, organizacional según sus
para que participen activa y sostenidamente
en la puesta en práctica de los derechos de la niveles de institucionalización
niñez y la adolescencia.
Nivel Normativo
De acuerdo a la información obtenida a lo largo
de la evaluación, la promoción se lleva a cabo Divulgar la normativa internacional y nacio-
en dos vías, en primer lugar con las niñas, niños nal en materia de derechos de la niñez y la
y adolescentes, considerando sus diferentes eta- adolescencia.
pas de crecimiento, sus lenguajes particulares y En el ámbito normativo, el PANI ha hecho in-
los entornos socioculturales en que viven, y en minentes esfuerzos en realizar un proceso de
segunda instancia, se orienta a las familias, co- publicación e información sobre las normas
munidades y a la sociedad en general, buscan- internacionales y nacionales en materia de los
do transformar actitudes, arquetipos culturales derechos de las PME, con campañas orientadas
y conductas, con el fin de propiciar la genera- tanto a la población adulta como las PME direc-
ción y consolidación de una cultura nacional de tamente para concientizar sobre sus derechos.
reconocimiento y respeto de las personas me-
nores de edad como sujetos de derechos. Sin embargo, la normativa es sumamente am-
plia, por lo que se ha trabajado bajo un mo-
Objetivos Generales delo de campañas focalizadas de información
que permiten aumentar la penetración en el
Objetivo de incidencia al entorno mercado y la consciencia del público sobre
la normativa vigente. En este sentido, resulta
Incentivar la formulación de políticas y pro- importante establecer qué aspectos deberán
gramas de promoción interinstitucionales, encausarse y la prioridad según los otros ejes
con la participación de todas las instancias estratégicos.
del Sistema Nacional de Protección, con
miras a fortalecer una cultura de reconoci-
miento, respeto y cumplimiento de los dere-
chos de la niñez y la adolescencia.

45
Modelo de Gestión Institucional
Nivel político – organizacional Objetivos específicos de
Generar una política y programas interinsti- incidencia en el interno
tucionales de promoción con un enfoque de organizacional según sus niveles
derechos, en el marco del Sistema Nacional de
de institucionalización
Protección.

Se cumplió con esta actividad estratégica con Nivel Normativo


la aprobación de la PNNA que permite esta-
Promover el cumplimiento y reconocimiento
blecer la relación entre las diversas institucio-
de la normativa en materia de promoción que
nes con respecto a la protección de los dere-
tiene la institución.
chos de las PME. Se cuentan con programas
interinstitucionales de cooperación por ejem- El modelo de promoción dentro de la gestión
plo con el 911, fuerza pública, y otros. institucional y de acuerdo con los elementos
estudiados presenta una baja atención en el
Nivel socio- cultural ámbito interno del PANI. Si bien, se observan
algunas acciones en este ámbito, se aprecia
Propiciar un cambio de actitudes y acciones que no ha tenido la misma importancia que se
a nivel de la sociedad en cuanto al reconoci- le ha asignado a otros ejes como protección o
miento y respeto de los Derechos de la Niñez atención.
y Adolescencia.

De acuerdo a lo planteado en este apartado Nivel político – organizacional


y como producto del proceso de evaluación
Fortalecer el eje de Promoción en los diferen-
no se pudo establecer con claridad los alcan-
tes ámbitos del quehacer institucional, de
ces de este objetivo específico. Como se ha
acuerdo con el Modelo de Protección Integral.
indicado con anterioridad el PANI ha realizado
campañas de promoción y concientización a En el ámbito de la promoción se han incorpo-
la población para lograr alcanzar un mayor res- rado en el año 2013, una contratación de 26
peto de los derechos de las PME. profesionales. Previo a esto realmente la es-
tructura organizacional en el ámbito de la pro-
El proceso se ha realizado en algunas ocasio-
moción y prevención es pequeña si se com-
nes en forma conjunta con otras entidades
para con el eje de atención, pues en la mayoría
públicas y privadas.
de las oficinas locales se cuenta a lo sumo con
un funcionario para las tareas de promoción.

Adicionalmente, este funcionario se encarga


de atender a las Juntas de Protección lo que
hace aún más restringida su posibilidad aplicar
programas externos.

El PANI no cuenta con una política general


de promoción en las oficinas locales, aspecto

46
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
que en alguna medida ha sido relegado por la En cuanto a las campañas externas, se han rea-
atención y protección. Sin embargo, las Juntas lizado varias de ellas en procura de promover
de Protección, se han establecido como una el conocimiento de la normativa vigente y los
instancia importante en el eje de promoción. programas específicos de atención que ejecu-
ta la institución.
Nivel Socio - cultural La sostenibilidad de los logros obtenidos en
Propiciar un cambio de actitud de los funcio- este eje, particularmente la articulación de las
narios del PANI de manera que se legitime e Juntas de Protección, se encuentra fuertemen-
incorpore la promoción como parte de su te supeditado a la asignación de recursos en
quehacer institucional. futuros presupuestos para tal fin.

Como se indicó en el punto anterior, no se Análisis de carácter general


cuenta con políticas o mecanismos que im- relativos al eje de Promoción
pulsen la atención de la promoción como un
elemento fundamental en la gestión de las
y su incidencia en la gestión
oficinas locales, esto es notorio al evaluar los estratégica del PANI
recursos humanos dedicados a esta actividad
en cada una de las oficinas, el cual resulta rela- Aspectos relativos al alcance del eje
tivamente más restringido si se compara con
Con la apertura de nuevas oficinas locales, la
el eje de atención.
promoción de los derechos de la niñez y la
Análisis de vinculación adolescencia se ha venido impulsando desde
el PANI. Aun así, la promoción de tales derechos
del eje con las variables de sigue sin el impacto esperado tanto desde un
evaluación social enfoque de derechos como desde la doctri-
El eje de promoción es pertinente al quehacer na de la protección integral. Por lo anterior se
institucional. Sin embargo, por sus característi- hace necesario fortalecer las diferentes capa-
cas debe ser considerado si se integra a otros cidades institucionales, su integración y su ac-
ejes institucionales en planes futuros, pues en ción, de forma tal que los recursos (humanos,
gran medida la promoción se encuentra liga- tecnológicos, económicos, procedimentales y
do a ejes como la prevención y la atención. estructurales) destinados a la promoción sean
utilizados con las mejores ventajas para las po-
El eje presenta una baja asignación de recursos blaciones beneficiarias.
institucionales, como se comentó con anterio-
ridad. Las oficinas locales cuentas habitual- El lograr un cambio cultural en el país no es
mente únicamente con una persona dedicada sencillo, por lo que corresponde al PANI esta-
a esta tarea, por lo que la gestión en este eje blecer estrategias de mediano y largo plazo
resulta insuficiente tanto por la cobertura en la que le permitan ir transformando el pensa-
Junta de Protección, número de cantones que miento y cultura nacional en este ámbito.
debe atender y las distancias a recorrer para
hacer gestión.

47
Modelo de Gestión Institucional
Aspectos relativos a los objetivos La prevención demanda de amplia partici-
pación social o ciudadana aspecto que no se
generales del eje ha logrado integrar plenamente. Lo anterior
La promoción como modelo integrado del conlleva que para potenciar comunidades
Sistema Nacional de Protección, presenta una protectoras de los derechos de la niñez y ado-
baja iniciativa y se cuenta con algunas gestio- lescencia, se deben redoblar esfuerzos institu-
nes interinstitucionales, pero con poca pre- cionales e inter institucionales para que desde
sencia en la promoción. En las ocasiones en las comunidades se vaya trabajando en redes
las que se ha logrado un trabajo conjunto se sociales que como actores activos de la pre-
logran buenos resultados, caso de la campaña vención, se complementen con el ámbito de
reciente de adolescente madre. las familias.
Por otra parte a lo interior de la organización
Objetivos Generales
se debe considerar si el crecimiento en la in-
corporación de la promoción de los derechos
de la niñez y la adolescencia, es la esperada y si
Objetivo de incidencia al entorno
logran alcanzar con los recursos asignados los Reforzar las acciones de prevención en las fa-
niveles deseados en la promoción. milias, las comunidades e instituciones públi-
cas y privadas, para disminuir los factores de
Análisis del eje riesgo de violación de los derechos y promo-
ver entornos protectores de los mismos.
de Prevención
Objetivo de incidencia al interno
Alcance del eje Establecer las acciones de prevención como
parte de las actividades regulares de la ins-
La prevención aglutina una diversidad de ac- titución, incorporándolas a la plataforma de
ciones orientadas a reducir los factores de ries- servicios.
go presentes en las familias, la comunidad y el
entorno sociocultural, que de alguna forma
logren lesionar o atentar contra los derechos
de los niños, niñas y adolescentes.

En ese mismo sentido tiene como responsabi-


lidad el fortalecimiento continuo y continuado
de los factores protectores presentes en la fa-
milia y la comunidad. Para lograrlo debe hacer
el mejor uso alternativo de los recursos institu-
cionales que favorezcan la defensa y garantía
de los derechos de las personas menores de
edad y sus familias.

48
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Objetivos específicos de Las Juntas de Protección, han ejecutado pro-
gramas socio-educativos, tales como “No al
incidencia en el entorno abuso físico”, “No a la explotación sexual co-
organizacional según sus niveles mercial de las PME” entre otras actividades.
de institucionalización Además de talleres a nivel local.

Por otra parte, se han desarrollado programas


Nivel político – organizacional como las academias de crianza en donde se
trata de educar a los padres en el ámbito de la
Activar los Sistemas Locales de crianza de los hijos respetando sus derechos.
Protección con la participación de las
diferentes instituciones en acciones Objetivos específicos de
de prevención conjuntas, promovidas incidencia en el interno
por el PANI. organizacional según sus niveles
La participación de instituciones en los Siste- de institucionalización
mas Locales de Protección es muy variada y
depende de la gestión que realice el promotor Nivel Normativo
del PANI en ellas. Se cuenta con lista de insti-
tuciones y se efectúan esfuerzos para integrar Elaborar normativa que fortalezca y
las instituciones dentro del SLP. Sin embargo, facilite la implementación de los Sis-
la ausencia de las instituciones en este proce-
temas Locales de Protección (SLP).
so no conlleva consecuencias para ellas y por
tanto se ve diezmado el SLP. Se han desarrollado un número significativo
de normativa externa relacionada con los SLP,
El PANI ha desarrollado alrededor de 60 infor-
tales con la PNNA, o bien el CNA que generan
mes de diagnóstico de la situación y activida-
regulaciones sobre la obligación de operar los
des de la niñez y adolescencia, con el fin de dar
SLP. Además de guías desarrolladas por la ge-
a conocer la situación.
rencia técnica para la operación de los SLP.
Las complejidad de las redes de interacción, la
cantidad de actores y como se mencionó an- Nivel político – organizacional
teriormente, la poca obligatoriedad de partici-
pación de los actores institucionales, conlleva
Diseñar e implementar un modelo de
dificultades en la organización de los SLP.
Prevención incorporado a la Plata-
forma de Servicios.
Nivel socio- cultural
El PANI, mediante la implementación de los SLP
Desarrollar procesos educativos en las comuni- y los Promotores sociales ha realizado esfuerzos
dades, orientados a reducir los factores de riesgo para instaurar un modelo de prevención en las
que propician situaciones violatorias de derechos comunidades. Este proceso se encuentra en
de la PME. una condición incipiente y requiere de una

49
Modelo de Gestión Institucional
mayor atención institucional, dado los escasos Análisis de carácter general
recursos se han destinado para tal fin al com-
pararlo con los otros ejes del PEI.
relativos al eje de Prevención
y su incidencia en la gestión
Nivel Socio - cultural estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance del eje
Incentivar una cultura institucional
en materia de prevención. El eje de prevención es un eje directamente
vinculado al nuevo paradigma del modelo de
La gestión de prevención se encuentra sopor-
gestión institucional. Por lo anterior es primor-
tado por el promotor social de las oficinas lo-
dial que las actividades de prevención desarro-
cales, el personal de atención no participa de
lladas por el PANI sean sistemáticas, continuas
las estrategias de prevención, por lo que no
y regulares, en contrapelo de la realidad que
existe un proceso de capacitación orientado
muestra acciones irregulares, no permanentes
en todo el PANI.
y de poco impacto. Esto significa que deben
Análisis de vinculación del eje ser parte de la plataforma de servicios perma-
nentes que brinden las oficinas de la institu-
con las variables de evaluación ción y en ese sentido, contar con los recursos
social adecuados para cumplir con los objetivos es-
En la práctica, los ejes de promoción y preven- tratégicos.
ción se encuentran ejecutados en las comuni-
Aunado a lo anterior el liderazgo del PANI no
dades por los y las profesionales de promoción
ha logrado la participación de las familias, y de
social que se ubican en las oficinas locales, bajo
otros actores institucionales y sociales, que de-
la dirección de la Gerencia Técnica. El enfoque
ben ser integrados a este eje de acción. Adicio-
preventivo es importante para lograr una dis-
nalmente, el Consejo de Niñez y Adolescencia
minución de la demanda de la atención, por
no ha ejecutado políticas a nivel interinstitu-
lo que resulta pertinente establecer estrate-
cional, que obligue a la participación activa de
gias para fortalecer estos mecanismos.
actores institucionales indicados en la PNNA y
Por otra parte, los logros obtenidos se ven que deben forma parte integral del proceso.
afectados en su sostenibilidad por una estruc-
Es ineludible que las familias y las comunida-
tura poco consolidada en el PANI, con tenden-
des juegan un papel clave para la reducción
cia a asignar a los promotores sociales tareas
y combate de factores de riesgo; así como el
de atención. Se evidencia a su vez el poco in-
fortalecimiento de los entornos protectores de
terés de parte de los directores(as) regionales
los derechos de la niñez y la adolescencia, pero
y coordinadores(as) de las oficinas locales por
por sobre todo, es el PANI el llamado a orga-
apoyar de forma real esta iniciativa.
nizarlas, orientarlas y fortalecerlas como tales.

Actualmente los programas de prevención


mantienen más de cuarenta proyectos en las
oficinas locales, por su parte las 61 Juntas de

50
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Protección de Niñez y diez oficinas locales eje-
cutando Proyecto “Educa sin pegar”, durante Análisis del eje de
los años 2009 al 2011, a partir del 2012, Las
Juntas de Protección se han orientado al desa-
Defensa
rrollo de los subsistemas locales de protección.
Alcance del eje
Aspectos relativos a los objetivos El eje de defensa supone la generación, cons-
trucción y facilitación de capacidades institu-
generales del eje
cionales para que los diferentes actores socia-
El objetivo de reforzar las acciones de preven- les participen y coadyuven en la protección
ción en las familias, las comunidades e institu- integral de los derechos de los niños, niñas y
ciones públicas y privadas, para disminuir los adolescentes.
factores de riesgo de violación de los derechos
y promover entornos protectores de los mis- Desde ese ámbito corresponde a este eje la
mos se logra mediante programas y campañas implementación y aplicación de mecanismos
institucionales. En el centro de cultura se eje- legales - en sede administrativa y jurisdiccional
cutan la Academia de Crianza, que sea exten- - para su patrocinio y auxilio a nivel individual
dido a Heredia, Matina de Limón y Orotina. y colectivo, cuando los derechos de las perso-
nas menores de edad estén siendo vulnerados,
En lo concerniente a “establecer las acciones de amenazados o violentados, por acción u omi-
prevención como parte de las actividades regu- sión de cualesquiera de los diferentes actores
lares de la institución, incorporándolas a la pla- sociales responsables de ellos y su derechos.
taforma de servicios”, según lo determinado en
las entrevistas no se observa una consolidación Objetivos Generales
significativa de este eje en las plataformas de
servicio en las oficinas locales, sin embargo si se Objetivo de incidencia al entorno
identificó una presencia en el COI, donde efec-
tivamente se atienden, a las PME para prevenir Exigir el efectivo cumplimiento de las respon-
que se violenten sus derechos. sabilidades de los diferentes actores involucra-
dos en la defensa de los derechos de la niñez y
la adolescencia.

Objetivo de incidencia al interno


Fortalecer las capacidades internas para la de-
fensa de aquellas personas menores de edad,
cuyos derechos son vulnerados, amenazados
o violentados, de manera que se pueda dar
una respuesta más oportuna e integral, con
garantías procesales y de ejecución de las me-
didas de protección.

51
Modelo de Gestión Institucional
Objetivos específicos de otros. Este es un proceso progresivo que ha
estado realizando el PANI.
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles
Nivel socio- cultural
de institucionalización
Capacitar a las familias, organizaciones sociales
y comunidades sobre su responsabilidad en la
Nivel Normativo
defensa de los derechos de NNA.
Sensibilizar a las instituciones públicas y orga-
nizaciones de la sociedad civil sobre la norma- En el centro de cultura se ha establecido la
tiva y sobre sus responsabilidades en materia escuela de crianza que permite capacitar a las
de defensa de los derechos de la niñez y la familias en la defensa y derechos de las PME.
adolescencia. A nivel local, los Sub Sistemas Locales de Pro-
Este proceso se ha desarrollado con la instau- tección (SSLP) juegan un papel importante en
ración del Código de la Niñez y la Adolescen- la capacitación de las comunidades y se desa-
cia (CNA) y la Política Nacional de la Niñez y la rrollan esfuerzos, coordinados por los promo-
Adolescencia (PNNA), con lo cual se estable- tores locales.
cen roles de las instituciones públicas en el
ámbito de defensa.
Objetivos específicos de
incidencia en el interno
Adicionalmente, se cuenta con normativa
donde se define el rol del PANI con capacidad
organizacional según sus niveles
de decisión en sede administrativa, a su vez de institucionalización
como promotor en sede judicial.
Nivel Normativo
En la formación local los Sistemas Locales de
Protección (SLP) juegan un papel importan- Elaborar directrices y protocolos orientados a
te en la capacitación de las comunidades y una mayor homogeneidad de los criterios de
se desarrollan esfuerzos, coordinados por los interpretación y aplicación de la normativa ju-
promotores locales. rídica existente en materia de defensa.

El PANI ha desarrollado una serie de protocolos


Nivel político – organizacional que permiten estandarizar la atención de gru-
Establecer un protocolo común interinstitu- pos específicos de PME en el caso de que se
cional que determine los lineamientos para violenten sus derechos.
participar en la defensa de los derechos de
NNA, en coordinación con el PANI. Nivel político – organizacional
Se han desarrollado documentos de protoco- Fortalecer la coordinación entre las diferentes
les de atención para población específica, por instancias internas relacionadas con la defensa,
ejemplo población migrante, indígena entre así como el conocimiento de las responsabili-
dades de otras instituciones, para una defensa

52
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
más oportuna e integral de los derechos de la atención para aquellas tareas que aún no es-
niñez y adolescencia. tán estandarizadas.

Como se indicó en el punto anterior, el PANI Análisis de carácter general


ha desarrollado protocolos para la atención
de grupos específicos de PME, los cuales han
relativos al eje de Defensa y
sido distribuidos y el personal capacitado en su incidencia en la gestión
su empleo. estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance
Nivel Socio - cultural
del eje
Promover una cultura institucional de aplica-
El nuevo paradigma de gestión no ha logrado
ción de directrices y protocolos para defensa
el cambio institucional necesario para que con
de manera oportuna, más homogénea y ajus-
fortaleza y contundencia se logren diversificar
tada al enfoque de derechos.
las formas y modalidades de defensa estable-
En el ámbito institucional se han desarrollado cidos en el marco jurídico.
protocolos de coordinación para efectos de
atender los aspectos legales de las denuncias.
Se hace necesario que el PANI desarrolle e
impulse los mecanismos normativos, procedi-
Análisis de vinculación del eje
mentales, tecnológicos y humanos que gene-
con las variables de evaluación ren capacidades suficientes y necesarias para
social la defensa de los derechos de las personas me-
nores de edad; ejerciendo un papel de lideraz-
La pertinencia del eje en este o futuros planes
go aglutinador de los criterios de interpreta-
estratégicos resulta fundamental, dado que en
ción y aplicación de las normativas existentes
él se sustenta uno de los procesos principales
y a su vez, aplicando las medidas legales exis-
del PANI, en lo concerniente a la protección de
tentes y propiciando la participación de otras
las PME.
instituciones vinculadas a la fenomenología
El PANI participa en una gran cantidad de pro- de la niñez y adolescencia.
cesos jurídicos que son llevados directamente.
Sin embargo, la definición del eje involucra la
presencia de la institución en todo proceso en Aspectos relativos a los objetivos
el que se encuentre una PME, en este sentido generales del eje
se debe considerar si este alcance sobrepasa la El objetivo de exigir el efectivo cumplimien-
capacidad del PANI y si resulta necesario para to de las responsabilidades de los diferen-
efectos de protección de los derechos de las tes actores involucrados en la defensa de los
PME esta redacción. derechos de la niñez y la adolescencia, debe
En lo concerniente a la sostenibilidad del pro- contemplarse en el proceso de coordinación.
ceso se debe considerar el desarrollo de do- Considerando el CNA que establece obliga-
cumentos que definan nuevos protocoles de ciones y consideraciones sobre las capacidades

53
Modelo de Gestión Institucional
de las instituciones públicas, adicionalmente la Corresponde al PANI, desde la perspectiva de
PNNA estable una serie de instancias y procesos este eje promover el poder social, la partici-
de coordinación en la gestión interinstitucional. pación y la vigilancia de la ciudadanía, frente
a las omisiones y las actuaciones del Estado y
Por otra parte el objetivo de “fortalecer las ca-
de otros actores involucrados en la garantía de
pacidades internas para la defensa de aquellas
los derechos; asimismo debe brindar servicios
personas menores de edad, cuyos derechos
de promoción de derechos y prevención de
son vulnerados, amenazados o violentados, de
situaciones violatorias; pero por sobre todo le
manera que se pueda dar una respuesta más
compete actuar como una instancia para la
oportuna e integral, con garantías procesales
exigibilidad del cumplimiento de derechos a
y de ejecución de las medidas de protección”
otras instituciones o actores responsables de
se encuentra en un proceso de consolidación,
garantizarlos.
dado que se han desarrollado con buen suce-
so algunos protocolos de atención para PME
con ciertas características comunes, pero re- Objetivos Generales
sulta fundamental el continuar con el proceso
en otros ámbitos de gestión institucional.
Objetivo de incidencia al entorno

Análisis del eje Promover el empoderamiento de las personas,


familias, comunidades y organizaciones socia-
de Garantía les, para que puedan exigir el cumplimiento
de los derechos de la niñez y la adolescencia
ante todas aquellas instancias responsables de
Alcance del eje garantizarlos.

Las acciones del PANI orientadas a fortalecer la


garantía de los derechos de la niñez y la ado- Objetivo de incidencia al interno
lescencia, deben considerar su carácter mul- Establecer procedimientos e instrumentos
tidimensional. La garantía se relaciona con la que le permitan al PANI, promover, exigir, dar
capacidad institucional de generar instancias y seguimiento y evaluar la garantía de los dere-
acciones efectivas para que las personas me- chos los niños, niñas y adolescentes, a partir
nores de edad gocen de los derechos huma- de su propia acción y la de otros actores que
nos básicos que les corresponden evitando su conforman el Sistema Nacional de Protección.
violación y menoscabo.

Las garantías se vinculan también con factores


jurídicos y normativos, políticos, sociales y cul-
turales, a través de las cuales las personas y los
grupos sociales pueden exigir el cumplimiento
de los Derechos Humanos frente a eventuales
amenazas o violaciones por parte del Estado o
de otros actores.

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Objetivos específicos de proyectos de promoción e información, ade-
más de proyectos específicos en donde las
incidencia en el entorno organizaciones coadyuven con las acciones
organizacional según sus niveles previstas.
de institucionalización Por su parte, el Centro de Cultura del PANI ha
desarrollado procesos de capacitación orien-
Nivel Normativo tados a formar a funcionarios del PANI en este
Incidir para que las Instituciones del Estado, ámbito, así como sensibilizar a otras institucio-
organizaciones no gubernamentales y organi- nes y las comunidades sobre la garantía de los
zaciones comunales reconozcan y asuman sus derechos de las personas menores de edad.
responsabilidades en la garantía de los dere-
chos de la niñez y la adolescencia. Nivel socio- cultural
En el ámbito de la garantía de derechos, el Promover la práctica de rendición de cuentas
PANI ha firmado múltiples convenios con periódica a la ciudadanía, por parte del Esta-
ONGs como entes colaboradores para coadyu- do, sobre el nivel de garantía de derechos de
var en el objetivo específico. los niños, niñas y adolescentes.
Por otra parte se aprobó el PNNA donde se es- El PANI, cumple con los procesos de informa-
tablecen las obligaciones de las instituciones ción a la ciudadanía y entes reguladores.
públicas para proteger y garantizar los dere-
chos de las PME.

Objetivos específicos de
Nivel político – organizacional incidencia en el interno
Informar y capacitar a la ciudadanía y a las organizacional según sus niveles
organizaciones comunales sobre los meca-
nismos e instrumentos disponibles, así como
de institucionalización
sobre las competencias y atribuciones de las
instituciones, para que puedan exigir su cum- Nivel Normativo
plimiento y de esa manera fortalecer la garan- Diseñar e implementar los procesos, instru-
tía de los derechos de los niños, niñas y ado- mentos e indicadores que le permitan al PANI
lescentes. contar con un sistema para medir el nivel de
El CNA y la PNNA permiten establecer en forma cumplimiento de los Derechos de los niños, ni-
clara las responsabilidades de las instituciones ñas y adolescentes.
públicas y los sistemas locales de protección. El PANI se encuentra en el proceso de imple-
Por otra parte, se han establecido convenios mentación del INFOPANI, que será un instru-
e iniciativas de colaboración con otras organi- mento que permitirá a la institución generar
zaciones e instituciones para promover la ga- indicadores sobre la atención de las PME en la
rantía de los derechos de las PME, generando institución.

55
Modelo de Gestión Institucional
Adicionalmente, el POI institucional genera in- Es claro que en materia de garantía se han eje-
dicadores de medición sobre el accionar de la cutado acciones tendientes a satisfacer los com-
institución en la garantía de los derechos de promisos planteados en el PEI. Sin embargo, se
las PME. requiere de una mayor automatización de algu-
nos de los procesos de rendimiento de cuentas,
Nivel político – organizacional dado que todo el proceso de levantamiento
de información es manual lo que presenta un
Definir una estrategia a nivel organizacional esfuerzo significativo y afectando la velocidad
para dar seguimiento y evaluar la garantía de para disponer de los datos requeridos.
los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Las acciones ejecutadas en el PEI han permiti-
En la actualidad el PANI por medio del área de do una mejora significativa para el rendimien-
planificación y desarrollo institucional da se- to de cuentas de la institución y la medición de
guimiento y evalúa la garantía de los derechos los aspectos propios de su actividad.
de las PME. Sin embargo, con la implementa-
ción del INFOPANI, otras áreas de la institución Análisis de carácter general
podrán dar seguimiento a sus indicadores de relativos al eje de Garantía
gestión.
y su incidencia en la gestión
estratégica del PANI
Nivel Socio - cultural
Establecer procedimientos de rendición de Aspectos relativos al alcance del eje
cuentas sobre los niveles de cumplimiento de
Tanto el país, como el PANI en específico, han
los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
avanzado en los últimos años en el reconoci-
Este objetivo se encuentra en una condición miento e institucionalización jurídica de los
incipiente y es liderado por el área de planifi- derechos de la niñez y la adolescencia, Pero se
cación y desarrollo institucional. requiere aun, avanzar más, fundamentalmente
en el levantamiento y mapeo del inventario de
las garantías existentes en el marco jurídico y
Análisis de vinculación del eje sus sensibilidades en diferentes latitudes del
con las variables de evaluación territorio nacional.
social Es prioritario en el corto plazo que el PANI pro-
Este eje posee alta pertinencia por cuanto re- ceda a clarificar las responsabilidades internas
fleja acciones del actuar institucional. Al eva- y de otras instituciones, para hacer efectiva la
luar el avance de la medición de los logros se garantís de derechos.
observa que los procesos se encuentran en
una condición inicial y requieren de un proce-
so de consolidación.

56
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Consecuentemente deberán fortalecerse sis- La protección consiste en el conjunto de ges-
temas de monitoreo y evaluación, sistemáticos tiones y emprendimientos que impulsa el PANI,
y consistentes; así como promover un empo- junto a otras instituciones públicas y actores
deramiento de la sociedad, orientado a la exi- con la sociedad civil, para guardar la integridad
gibilidad, de la garantía de los derechos de la física y emocional de las personas menores de
niñez y la adolescencia. edad cuando el ejercicio de la autoridad pa-
rental o la ausencia de la misma, atenta contra
Aspectos relativos a los objetivos los derechos de esas personas.
generales del eje Este es un tema medular dentro de la gestión
Si bien, se han efectuado procesos de capaci- que el PANI realiza a lo largo del tiempo. Se
tación y concientización de la población aún rescatan importantes esfuerzos por la articula-
existe desconocimiento de las personas de las ción con entidades privadas como el caso de
instancias responsables de garantizar los de- las ONG así como con los Hogares Solidarios
rechos de la niñez y adolescencia. Por lo que Subvencionados y no Subvencionados. A lo
a pesar de los esfuerzos realizados por el PANI interno se han realizado importantes esfuer-
no se puede considerar que el objetivo se haya zos por mejorar las condiciones físicas de los
alcanzado en su totalidad. Albergues así como dar mejores servicios a
los niños, niñas y adolescentes que requieren
En cuanto al objetivo general del ámbito inter-
de estos servicios. Actualmente se destaca la
no, de “Establecer procedimientos e instrumen-
regionalización de los Albergues, iniciativa
tos que le permitan al PANI, promover, exigir, dar
que se encuentra en la etapa inicial la cual co-
seguimiento y evaluar la garantía de los dere-
menzó a aplicarse en tres regiones que sirven
chos los niños, niñas y adolescentes, a partir de
como plan piloto.
su propia acción y la de otros actores que con-
forman el Sistema Nacional de Protección”. Se Objetivos Generales
han podido desarrollar elementos de medición
en el ámbito interno del PANI, pero el desarrollo
Objetivo de incidencia al entorno
de modelos de rendición de cuentas de otros
actores no se ha logrado consolidar. Incentivar la conformación de entornos pro-
tectores de los derechos de la niñez y la adoles-
Análisis del eje cencia, que articulen a la familia como primera
instancia de protección de dichos derechos, a
de Protección las instituciones co-responsables de la protec-
ción y a los sistemas locales de protección.

Alcance del eje Objetivo de incidencia al interno


El eje de protección envuelve el Sistema Na- Brindar servicios de calidad a la población me-
cional de Protección y los Sistemas Locales de nor de edad que se encuentre en alternativas
Protección y debe estar orientado al entorno de protección, para que se cumplan todos sus
familiar y comunal.

57
Modelo de Gestión Institucional
derechos, especialmente la pronta restitución La inversión en este eje representa más de
del derecho a la familia. ¢5.000 millones, que equivale a casi el 34% del
presupuesto del PANI, de dichos recursos, a las
Objetivos específicos de ONGS se giraron ¢ 2.738 millones.
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles Nivel político – organizacional
de institucionalización Promover el cumplimiento de los derechos de
las PME separadas de sus familias, por parte
Nivel Normativo de otros actores.
Promover un enfoque compartido de aplica- El proceso de restablecimiento de los dere-
ción del marco jurídico entre los diferentes ac- chos a una familia de las PME en alternativas
tores relacionados con la protección. de protección presenta algunas deficiencias
en el cumplimiento de los plazos estableci-
La promoción del enfoque compartido involu-
dos. En entrevista realizada a la encargada
cra necesariamente lograr un nivel de calidad
del Departamento de Adopciones se pudo
adecuado de las alternativas de protección,
evidenciar, que por una solicitud de la admi-
esto se ha logrado en alguna medida con los
nistración superior, se evaluaron expedientes
procesos de acreditación que se realiza para
de posibles PME con características que per-
autorizar a las ONGs, incluso algunas de ellas
mitían su adopción y se determinó que efec-
ofrecen alternativas de mejor calidad que el
tivamente el 40% de los niños involucrados
mismo PANI. Así mismo periódicamente se lle-
podían incorporase al proceso de adopción.
van a cabo auditorías operativas que son un
Adicionalmente, se evidencia que existe un
mecanismo que procura establecer un proce-
rango de permanencia significativo de los
so de mejora continúan de las ONGs.
menores en las alternativas de protección
Por otra parte, se llevan a cabo acciones de como se evidencia en el siguiente cuadro:
capacitación tendientes incentivar la mejora
de los procesos de atención. Como un meca- Nivel socio- cultural
nismo para lograr la mejora continua desde el
PANI se estableció una norma de calidad para Fortalecer los entornos protectores a nivel lo-
los programas que llevan a cabo las ONGs la cal, con la participación de instituciones, orga-
cual es certificada por la institución. nizaciones y familias.

Al momento del estudio según estadísticas Se han efectuado campañas tendientes a for-
institucionales se tiene que del total de perso- talecer los entornos locales de protección,
nas menores de edad en alternativas de pro- además de la definición de hogares solidarios
tección son 5.439. De ellas, el 71% pertenece a dispuestos a atender a los niños.
hogares solidarios, el 23% a ONGs y el restante Es necesario que a nivel institucional se les brin-
6% se encuentra en Albergues institucionales de mayor apoyo a los funcionarios que impul-
del PANI. san desde lo local esta iniciativa. A su vez resulta

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Cuadro 1. Tiempo de Permanencia en Alternativas de Protección
TIEMPO DE PERMANENCIA EN LA ALTERNATIVA  
SITUACION SOCIO LEGAL DE LA PER- Menos 5y
SONA MENOR DE EDAD de un 1 2 3 4 más TOTAL
año años
Declaratoria judicial en estado de abandono 22 4 11 4 4 7 52
Declaratoria judicial de abandono en trámite
18 16 15 0 2 3 54
(DJAT)
Depósito judicial 20 12 3 1 2 4 42
Depósito judicial repatriado a honduras 1 0 0 0 0 0 1
Depósito judicial en tramite 0 0 0 1 0 0 1
Medida de abrigo temporal 171 30 4 4 1 1 211
Medida de abrigo temporal (se solicitó pror-
0 0 3 0 0 0 3
roga)
Medida de protección de cuido provisional 2 0 0 0 0 0 2
Investigación psicosocial 0 0 1 0 0 0 1
Sentencia Judicial en Firme con orden de
0 0 0 0 2 0 2
egreso con la madre hasta que cumpla 18 años
TOTAL 234 62 37 10 11 15 369
TOTAL (%) 63,41% 16,80% 10,03% 2,71% 2,98% 4,07% 100,00%

Fuente: PANI, Planificación y Desarrollo Institucional

de importancia que a dichos funcionarios se les Objetivos específicos de


capacite en temas vinculados con el desarrollo
local, a efectos de que puedan hacer más efec-
incidencia en el interno
tivo el trabajo que llevan a cabo. Lo anterior por organizacional según sus niveles
cuanto este tipo de funciones requieren del de- de institucionalización
sarrollo de habilidades y destrezas en ámbitos
como el liderazgo y la negociación. Nivel Normativo
Armonizar la interpretación del marco jurídi-
co en relación con la acción institucional en el
ámbito de Protección.

Se han realizado esfuerzos para lograr una eva-


luación congruente del marco normativo en el
ámbito de protección. Sin embargo como se
evidenció en el objetivo específico de nivel
político – organizacional en los objetivos ex-
ternos existen deficiencias en el seguimiento y

59
Modelo de Gestión Institucional
evaluación de las condiciones de las personas Análisis de vinculación del eje
menores de edad incorporadas en los alber-
gues o alternativas de protección.
con las variables de evaluación
social
Nivel político – organizacional Es claro que el eje es pertinente desde la pers-
pectiva estratégica dentro de este plan y para
Establecer mecanismos de monitoreo y eva- planes futuros dentro de la institución.
luación que den cuenta del cumplimiento
de los derechos de las personas menores de El eje de protección, junto con el eje de aten-
edad, por parte de las alternativas de protec- ción, son los que canalizan con mayor peso,
ción, así como de los plazos para la restitución los esfuerzos financieros y operativos de la
del derecho a la familia. institución. El PANI ha establecido una estra-
tegia multicanal para la ejecución de este eje,
Se evidencia la existencia de mecanismos de contando con Albergues propios, además de
evaluación, sin embargo estos no son recu- subcontratación de la protección mediante
rrentes o lo suficientemente exhaustivos como subsidio a ONGs y Hogares Solidarios.
para prevenir la institucionalización de las per-
sonas menores de edad dado lo expuesto con Es importante que le PANI incorpore en sus
anterioridad. próximos planes estratégicos, la evaluación de
una estratégica de crecimiento de los meca-
nismos de protección, pues como se aprecia
Nivel Socio - cultural
en el análisis de ejecución presupuestaria,
Promover la incorporación del enfoque de apartado 7.3 de este documento, existe un
la protección integral en las prácticas de los peso importante de las transferencias dentro
funcionarios del PANI asignados a los pro- del presupuesto de la institución, hacia entes
gramas dirigidos a la población menor de externos. Sin embargo, en ninguno de los do-
edad que se encuentre bajo alguna alterna- cumentos estudiados se logra determinar si
tiva de protección. existe una intensión formal de la institución de
ampliar la subcontratación o bien expandir los
Según la entrevista realizada se indica que el
alcances de este eje por medio de medidas de
100% del personal de cuido (Tías) de los alber-
albergues propios o una combinación espe-
gues del PANI han recibido un proceso de ca-
cífica de ambos mecanismos en una propor-
pacitación por parte del INA. Pr otra parte, se
ción determinada.
destaca la puesta en marcha de un plan piloto
para que los albergues sean atendidos por las Para garantizar la sostenibilidad de los me-
direcciones regionales en procura de mejorar canismos de protección, además del análisis
los tiempos de respuesta. de los canales a emplear (subcontratación o
albergues propios), es importante establecer
si los mecanismos de protección vigentes res-
ponden a las necesidades diferentes de la po-
blación objetivo, como es el caso de PME con

60
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
adicciones o bien con características similares La ya mencionada desarticulación de acciones,
a las alojadas en la Garita de Alajuela, o PME la ausencia de un abordaje permanente, inte-
migrante o indígena. grado, sistémico y sistemático de la atención,
hacen pensar que la protección de derechos
En las entrevistas realizadas se identificó que si
de los niños, niñas adolescentes no han per-
bien es cierto en este eje existen algunos ele-
mitido que el PANI tenga mayor impacto en su
mentos tendientes a mejorar las condiciones
gestión global.
de las alternativas de protección por las ONGs,
el PANI no ha efectuado un seguimiento por- De acuerdo a lo anterior, a la institución le fal-
menorizado de los tiempos para la restitución ta desarrollar capacidad de destrezas y habili-
del derecho a la familia de las PME en alterna- dades que le permitan crear mayores niveles
tivas de protección, aspecto que puede ob- de incidencia ante las contrapartes (sean estas
servar en el Cuadro 1 de este documento para instituciones públicas o en su defectos entida-
cerca del 40% de los casos excede de un año des privadas), de tal forma que se maximicen
de permanencia. los recursos disponibles a efectos garantizar la
protección a las personas menores de edad.
Se puede destacar como un importante logro
el mecanismo establecido para la certificación Aspectos relativos a los objetivos
de calidad de las ONGs que ofrecen alterna-
generales del eje
tivas de protección subsidiadas por el PANI, as-
pecto que permite establecer estándares y me- Cuando se analiza el objetivo general del eje de
jorar las condiciones para las PME. Este modelo protección en donde se plantea que se debe
de certificación, se encuentra consolidado y se “Incentivar la conformación de entornos pro-
considera que es sostenible en el tiempo. tectores de los derechos de la niñez y la adoles-
cencia, que articulen a la familia como primera
Análisis de carácter general instancia de protección de dichos derechos, a
relativos al eje de Protección las instituciones co-responsables de la protec-
ción y a los sistemas locales de protección.”
y su incidencia en la gestión
estratégica del PANI. De acuerdo a lo planteado en dicho objetivo,
se observa que se han llevado a cabo iniciati-
Aspectos relativos al alcance vas que buscan dar solución a las necesidades
del eje de las personas menores de edad. Sin embar-
go, es claro que la problemática que presenta
La protección presupone que se le brinden
un segmento de esta población ha obligado a
servicios de calidad, oportunidad y efectivos a
la institución a buscar nuevas formas de abor-
la población vulnerable o en riesgo y que a su
daje cuando se trata de la población que se
vez, se le que garanticen sus derechos mientras
ubica en los albergues propios y a su vez bus-
están bajo protección de la institución y que
car dentro de las ONGs niveles de especializa-
se les emprendan las acciones necesarias para
ción cada vez más mayor.
restituirles prontamente el derecho a la familia.

61
Modelo de Gestión Institucional
Al respecto es importante que la institución
continúe buscando los mejores mecanismos Análisis del eje
que le permitan tratar de dar respuesta a la
creciente y compleja demanda que se presen-
de Organización,
ta en este tema.
gestión y apoyo
administrativo
En el ámbito interno se definió como objetivo
general “Brindar servicios de calidad a la pobla-
ción menor de edad que se encuentre en al-
ternativas de protección, para que se cumplan
todos sus derechos, especialmente la pronta
Alcance del eje
restitución del derecho a la familia.” Este ob- El eje de organización, gestión y apoyo adminis-
jetivo se podría concluir que se logra cumplir trativo ha sido relacionado por los que elabora-
parcialmente. Sin embargo se podría destacar ron el plan estratégico con todas las actividades
como positiva la gestión que se lleva a cabo que deben efectuar las unidades administrati-
con el proceso de certificación y evaluación de vas y asesoras para apoyar, fortalecer y coadyu-
calidad que se lleva a cabo con las ONGs. var con las unidades y procesos técnicos, y la
alta dirección, para que las acciones institucio-
Sin embargo es preciso hacer referencia que nales se dirijan al cumplimiento de la misión y la
en el caso de las alternativas propias (Alber- visión de manera eficaz y eficiente.
gues Institucionales) hay importantes retos
que cumplir como por ejemplo la calidad y la Más que un eje estratégico como se ha plan-
variedad de los servicios que se les brinda a las teado es una coadyuvancia institucional para
personas menores de edad. Esto último impli- que los programas, proyectos y acciones es-
ca la incorporación de profesionales como psi- tratégicas se implementen de forma efectiva
cólogos, psiquiatras, educadores, entre otros y eficaz.
que puedan diversificar los mismos. Igual reto
queda pendiente con el tema de la calidad y Objetivos Generales
las condiciones generales en las que se en- Objetivo de incidencia al interno
cuentran esos albergues.
Lograr que el PANI cuente con los recursos fi-
La institución debería entrar a analizar y conse- nancieros, humanos, tecnológicos y materiales
cuentemente crear políticas propias, así como que le permitan, con una adecuada planifica-
estrategias y por su puesto un plan de media- ción estratégica, apoyar los procesos sustanti-
no plazo en donde se establezca de forma clara vos para cumplir en forma eficaz y eficiente
la posición que se estaría teniendo en materia con las responsabilidades en materia de pre-
de albergues propios. Lo anterior por cuanto vención, atención, protección, defensa, garan-
se percibe que este tema presenta diferentes tía y promoción de los derechos de las perso-
corrientes de pensamiento que limitan tener nas menores de edad.
una posición estratégica al respecto.

62
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Objetivos específicos de nas locales con personal no calificado para ello
(abogados, administradores, planificadores). El
incidencia en el interno aporte principal es de carácter tramitológico
organizacional según sus niveles en la gestión de planillas, confección de tar-
de institucionalización jetas de identificación, reportes rutinarios de
gestión. Tampoco se identificó que exista un
Nivel Normativo aporte de planificación estratégica de recursos
humanos.
Desarrollar un plan de control y seguimiento
para asegurar que el PANI reciba los recursos La institución cuenta con un plan de informá-
financieros que establece la ley. tica, sin embargo las soluciones actuales no se
encuentran integradas y los procesos sustan-
Durante el proceso de estudio se evidencia tivos, no cuentan con herramientas automati-
que el PANI efectúa un control de los recursos zadas, salvo la iniciativa del INFOPANI que se
financieros asignados por ley, a pesar de ello encuentra en un proceso de implementación.
se presentan deficiencia en su desembolso
tanto en tiempo como en monto dado que en
gran medida no se entrega lo que la ley indica Nivel socio- cultural
como obligatorio para el financiamiento de la
operación del PANI. Promover una cultura de planeación estratégi-
ca institucional
Nivel político – organizacional El área de Planificación y Desarrollo Institu-
cional ha liderado este objetivo específico
Gestionar oportunamente los recursos huma-
estableciendo pautas para la planificación
nos, financieros, tecnológicos y materiales ne-
institucional en principio en el POI, pero pre-
cesarios, garantizando un uso eficiente y una
parándose para el desarrollo del próximo PEI.
distribución adecuada de los mismos para el
cumplimiento de los objetivos estratégicos ins- Adicionalmente, se ha trabajado en el pro-
titucionales. ceso de rendición de cuentas mediante el
reporte de indicadores por parte de las áreas
Desde la perspectiva de La Oficina de Recur-
funcionales. El proceso es manual y maneja-
sos Humanos hay ausencia de un proceso
do en Excel.
sistemático y permanente de inducción del
personal nuevo en todas las áreas, se tiene
Análisis de vinculación del eje
una respuesta muy limitada a las necesidades
de capacitación técnica de las áreas operati- con las variables de evaluación
vas que básicamente se tramitan a través del social
Centro de Cultura, existe escaso apoyo para
El eje de apoyo administrativo más que un
la gestión de contratación de personal de las
eje estratégico como se ha planteado es una
áreas técnicas, limitándose al trámite de ingre-
coadyuvancia institucional para que los pro-
so, no hay valoración psicométrica o de otro
gramas, proyectos y acciones estratégicas se
tipo, labor que en parte se realiza en las ofici-
implementen de forma efectiva y eficaz. Por lo

63
Modelo de Gestión Institucional
que su pertinencia dentro del plan estratégico como una variable estratégica, por lo que los
institucional debe ser evaluada. Esto no signi- alcances de este eje salen sobrando en el mar-
fica que no sea importante pero la gestión de co del desarrollo estratégico institucional.
apoyo administrativo debe responder las es-
Corresponderá al PANI valorar su eliminación
trategias de los ejes primordiales del PANI.
en futuros planes estratégicos pues no cumple
En el ámbito de eficacia, se observan debili- a todas luces una función de tal envergadura.
dades en los objetivos específicos planteados,
pero se han realizado acciones tendientes a la
mejora en el período 2008-2012, por lo que no Aspectos relativos a los objetivos
se puede obviar el esfuerzo institucional en generales del eje
esta materia.
El objetivo general planteado para este eje es
La sostenibilidad de los procesos planteados “Lograr que el PANI cuente con los recursos
tal y como se han estipulado deben ser revisa- financieros, humanos, tecnológicos y ma-
dos en sus alcances y funciones dado que no teriales que le permitan, con una adecuada
se establece un marco robusto de gestión en planificación estratégica, apoyar los procesos
el largo plazo. sustantivos para cumplir en forma eficaz y
eficiente con las responsabilidades en mate-
Análisis de carácter general ria de prevención, atención, protección, de-
relativos al eje de Organización, fensa, garantía y promoción de los derechos
de las personas menores de edad.”
gestión y apoyo administrativo y
su incidencia en la gestión El objetivo es sumamente general, el PANI en
alguna medida ha logrado mantener la ope-
estratégica del PANI ración con el recurso humano existente y en
cada uno de los ejes. Sin embargo, resulta fun-
Aspectos relativos al alcance del eje damental que el plan estratégico incida en la
Al momento de llevar a cabo la presente asignación de estos recursos de apoyo para
evaluación queda claro que el PANI no ha lograr los objetivos que se planteen.
logrado de manera efectiva y equilibrada la
Por otra parte, si bien es cierto se han llevado a
asignación de recursos presupuestarios, hu-
cabo esfuerzos, con contrataciones externa, y
manos, tecnológicos, procedimentales y de
el desarrollo de algunas aplicaciones tecnoló-
infraestructura para la mejor gestión de sus
gicas acordes al plan estratégico, es fundamen-
programas proyectos y acciones de abordaje
tal en el siguiente plan estratégico además de
de la fenomenología de la protección y aten-
la formulación se cuente con los recursos ne-
ción de derechos de la niñez y adolescencia.
cesarios para ejecutar de una mejor los objeti-
Aun así, más allá de los resultados alcanzados, vos planteados en el tiempo estipulado.
la gestión de soporte operativo o de “logística
institucional” no es, ni debe ser considerada

64
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 5

El modelo de atención
y su vinculación
con el PEI del PANI

Características del modelo de


atención actual
Los modelos de gestión o servicio
A nivel institucional el PANI consideró importante que a partir del año 2011
se planteara un modelo de gestión de servicios atencionales que lo harían
efectivo las Oficinas Locales. A través de este se pretendía homologar y me-
jorar los procesos y procedimientos relacionados con la protección y defensa
de los derechos de las personas menores de edad.

De acuerdo a lo anterior resultaba prioritario que los “procesos atencionales


se llevaran a cabo en concordancia con los plazos de ley establecidos y de
acuerdo con los Modelos de Atención (Hogares Solidarios, ONG, Albergues),
Protocolos, Reglamentos, Manuales y otros, vigentes a nivel institucional, en
relación a la persona menor de edad y su familia”.

A partir de ese momento, el PANI emprende un proceso paulatino que con-


lleva un viraje de su modelo de atención caracterizado por el paradigma de
la Doctrina de Situación Irregular (DSI), que predominó por espacio de dos

65
Modelo de Gestión Institucional
siglos, y tiene sus umbrales normativos, en la Este aspecto resulta de gran importancia para
legislación latinoamericana formulada en las el desarrollo de la gestión institucional, sin em-
primeras décadas del siglo XX, y más concre- bargo queda claro que una las más significati-
tamente en materia penal juvenil, respaldada vas limitaciones encontradas en este proceso
por teorías positivistas del ser humano y de de evaluación es que a pesar de las buenas
la sociedad, y enumeradas en los respectivos propuestas se falla en el ciclo de la planifica-
“Códigos de Menores”, en los que se exhiben ción que consisten en establecer mecanismos
las “problemáticas sociales” como enfermeda- y acciones para la programación, monitoreo,
des, y los niños y niñas que las viven, como ob- seguimiento y evaluación.
jetos de compasión y control.

Es así como este nuevo modelo de abordaje Hacia organizaciones


más eficientes
responde a la necesidad de tomar una posi-
ción ideológica, filosófica y conceptual, que
como primera etapa, guie y condicione un
viraje organizacional, que implica el paso de
la Doctrina de situación irregular, a la nueva Sin lugar a dudas lo único que puede ga-
doctrina. rantizar logros positivos en este ámbito es la
Dentro de los contenidos más importantes se creación de buenos servicios y un proceso de
destacan: mejora continua. Por lo tanto, los modelos de
atención para el servicio no solamente deben
§§ Los procesos de análisis técnico partir de la satisfacción de necesidades de los
§§ Los procesos de atención psicosocial usuarios o beneficiarios de sus servicios, sino
que deben de sobremanera, considerar como
§§ El proceso especial de protección en factor consustancial de su éxito las capacida-
sede administrativa des y actitudes del grupo humano que confor-
§ § Otros procesos administrativos y ma la institución.
judiciales.
Lo que es obvio y apreciable es que ante tal
viraje, el PANI se abocó a la generación de nor-
mativa, procedimientos y estrategias de abor-
daje a la problemática social de la niñez y la
adolescencia en el país, mas no se ha ocupado
de generar el modelo de cambio institucional,
organizacional, tecnológico y humano, nece-
sario para la implementación efectiva de ese
nuevo modelo.

66
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Características del Análisis crítico del
modelo de atención modelo de atención
del PANI actual
El modelo de atención se basó en la Doctrina Con el desarrollo tecnológico y la globaliza-
de la Protección Integral. Lo anterior implica ción de la economía, las organizaciones públi-
dejar atrás la noción de las personas menores cas se han visto en la necesidad de replantear
de edad como objetos de protección y lástima, su razón de ser, teniendo que redefinir a su vez
seres humanos disminuidos, dependientes de el modelo de gestión que mejor conviene a
la voluntad adulta y de criterios caritativos y sus intereses y alcances legales.
lastimeros, incapaces y, por lo tanto, recep-
La permanencia de una organización, en el
tores pasivos de protección y abordaje tanto
medio en el cual actúa, radica en su capacidad
Judicial como Administrativo (que dominó el
de adaptación a los cambios generados en su
accionar jurídico y estatal por varios siglos), y
entorno, a la calidad y oportunidad de la res-
pasa a considerarlos sujetos sociales plenos
puesta que puedan dar a las demandas de sus
de derechos y responsabilidades, de acuerdo
usuarios, para lo cual se requieren organizacio-
a su autonomía progresiva y como actores
nes flexibles, que respondan a las tendencias
del desarrollo nacional en todos los ámbitos,
del entorno y a la oportuna satisfacción de las
como parte integral de la sociedad y no un
demandas de la sociedad a que sirve.
subconjunto de ella.
El PANI no escapa a esta realidad, máxime por
el rol que, como organización estratégica en la
protección de derechos de los niños, niñas y
adolescentes le compete cumplir dentro de la
sociedad costarricense.

67
Modelo de Gestión Institucional
68
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 6

La estructura organizacional
y humana del PANI y el PEI

Las estructuras institucionales y su


incidencia en el PEI
La vinculación entre los planes
institucionales y la estructura funcional y
humana
La forma en que las organizaciones se estructuran se convierta en un medio
para alcanzar los objetivos previstos. Dicho de otra forma, la estructura debe ser
diseñada de tal forma que permita o facilite ajustarse a la estrategia.

La teoría de la relación entre estructura y estrategia proponen el modelo de


estimación de la orientación a la atención de necesidades de la sociedad. Esta
relación se expresa, en particular, bajo la máxima de que “la estructura debe
adaptarse a la estrategia”.

Por tanto, toda estructura organizacional ha de ser un reflejo de la filosofía particu-


lar del planteamiento estratégico que soporta, aunque habrá que saber leer en la
misma, los signos y rasgos estructurales que determinan, en este particular caso,
los de la orientación a las demandas de la sociedad, en particular a sus clientes
externos, (sean estos usuarios, o beneficiarios de los servicios organizacionales).

69
Modelo de Gestión Institucional
Consecuentes con lo anterior pude decirse El Nivel Político- Determinativo
que el desarrollo estratégico es un proceso de
El nivel político es el responsable por la toma
cambio organizacional que nos obliga a prepa-
decisiones que afecta el quehacer institucio-
rarnos funcional, humana y tecnológicamente
nal, y que como tal incide directamente en po-
para poder conducir a la organización desde
líticas y estrategias; en este nivel se centraliza
su posición actual la posición deseada (visión).
el control y seguimiento de los cambios ins-
titucionales; así como el desempeño general
La estructura de los programas y proyectos que promueve

orgánica – funcional
y favorece la organización. Todo lo anterior en
armonía y concordancia con los postulados

del PANI derivados del marco filosófico institucional vi-


gente. Las máximas autoridades en este nivel
son la Junta Directiva, la cual tiene una línea
de mando directa con la Presidencia Ejecuti-
La estructura funcional
va, pero a su vez existen otras instancias que
El PANI muestra una estructura funcional tradi- dependen de esa presidencia las cuales son: el
cional que ofrece poco margen de maniobra Consejo Regional de Adopciones, el Consejo
para la implementación estratégica, dado que Nacional de Adopciones, las Juntas de Protec-
no se ha ajustado al plan que se evalúa. ción y la Auditoría Interna.
La estructura actual, más allá de su rigidez di-
ficulta los procesos de coordinación de activi- Para el caso de la Presidencia Ejecutiva la
dades, la toma de decisiones así como las rela- misma tiene las siguientes instancias como
ciones e interrelaciones que deben privar de dependencias directas: Asesoría Jurídica, Pla-
forma efectiva entre instancias institucionales nificación y Desarrollo Institucional, Comu-
y, entre instancias institucionales y aliados del nicación y Prensa, Contraloría de Servicios,
entorno. Centro de Cultura de Derechos de Niñez y la
Adolescencia y las Gerencias: de Administra-
Los niveles de desagregación ción y Técnica.
jerárquica
En la estructura organizativa del PANI se apre- El Nivel Técnico Especializado
cian claramente definidos cuatro niveles orga-
El nivel técnico especializado es la instancia insti-
nizacionales de desagregación jerárquica:
tucional, garante de la gestión, implementación
y control de los planes, programas y proyectos
1. Nivel político determinativo
de la institución, destinados a incidir en primera
2. Nivel técnico especializado instancia en las poblaciones beneficiarias y en
segunda instancia en la población total.
3. Nivel técnico desconcentrado

4. Nivel de apoyo administrativo operativo

70
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
La Gerencia Técnica cuenta con la unidad de la Información, Financiero Contable, Recursos
Servicios Técnicos de Asesoría y Supervisión Humanos, Administración de Presupuesto, Su-
Nacional, así mismo tiene a su cargo los De- ministros Bienes y Servicios y el Archivo Central.
partamento de Atención Integral (De este de-
penden los Albergues la Garita y el San José),
Acreditación, Adopciones, las Direcciones Re- Los niveles de coordinación
gionales la Aldea Arthur Gough, las Oficinas y comunicación institucional
Locales y los Albergues Institucionales.
El desarrollo de las acciones de coordinación
con entidades públicas y privadas más signi-
El nivel de Apoyo Administrativo ficativa del PANI se sustenta en el Sistema Na-
Está compuesto por una Gerencia de Adminis- cional de Protección, tal y como se evidencia
tración la cual se encuentra conformada por en la ilustración siguiente:
los siguientes Departamentos: Tecnologías de

Ilustración 2Sistema Nacional de Protección

SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN


Consejo Adolescentes Erradicación
Madre MS CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Trabajo Infantil
Y LA ADOLESCENCIA
Conacoes Patronato Nacional de la Infancia (preside) Trata de personas
MSP
PANI Ministros Rectores
Presidencias Ejecutivas
Agencia Nacional
Seguimiento convención Sociedad civil PANI
PANI Consumo drogas
Paternidad responsable
IAFA
INAMU

DINADECO PANI IMAS


MS
CCSS

MJ NIVEL REGIONAL INA

MTSS MCUL
MTSS MEP

446 COMITES CON 41 OFICINA


TUTELARES LOCALES PANI
SISTEMA LOCAL DE
59 JUNTAS PROTECCION INTEGRAL ACTORES
PROTECCION SOCIALES

Fuente: PANI

71
Modelo de Gestión Institucional
Análisis crítico de la estructura de la misma Gerencia Técnica. Esta situación
no permite que los mismos se conviertan en
organizacional y sus facilidades una herramienta de trabajo uniforme.
para propiciar la implementación
De acuerdo a lo anteriormente es claro que
y gestión estratégica esta situación se convierte en una importan-
te debilidad de parte de la Gerencia Técnica, y
que por lo tanto debería de hacer los esfuer-
Los modelos de gestión zos del caso con la finalidad de mejorar esta
Es ineludible apelar a criterios de calidad; en situación, por cuanto limita de manera clara su
la medida que se oferten buenos servicios y buena gestión.
productos, de nada valdrá conocer los mode-
los teóricos ideales que moldean el compor-
tamiento de las organizaciones, sino existe
compromiso a llevar el mensaje y asumir, de
acuerdo al cambio de los tiempos tomando
en consideración la integralidad con equidad,
productividad y eficiencia.

Por lo tanto, los modelos de gestión no solamen-


te deben partir de la satisfacción de necesidades
y prestación de servicios, deben de sobremane-
ra, considerar como factor consustancial de su
éxito las capacidades y actitudes del grupo hu-
mano que conforma la organización.

Como producto de la presente evaluación


se determinó que en el PANI se ha dado una
tendencia histórica de crear “modelos de ges-
tión” los cuales se cambian o dejan de operar
sin haberse llevado a cabo la formalidad de las
respectivas evaluaciones de medio término
o finales. En otras palabras dependiendo del
momento y la circunstancia de quien sea el o
la Gerente Técnica, así se dejan de operar los
mencionados modelos. Por otra parte, se da el
caso de que los denominados modelos se ela-
boran pero al momento de ponerlos en fun-
cionamiento por las instancias competentes
los mismos carecen del debido seguimiento

72
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 7

La planificación operativa y
los presupuestos

La planificación operativa
institucional (POI)
y los presupuestos
Los POI´s y su vinculación
con el PEI institucional
De acuerdo a las evidencias encontradas, a pesar de que el PEI había sido pre-
sentado y oficializado a nivel institucional a partir del mes de julio del año 2008,
es hasta el segundo semestre del año 2009 en donde la Oficina de Planificación
y Desarrollo Institucional (OPDI) lleva a cabo un proceso participativo a nivel
institucional para la construcción del Plan Operativo Institucional correspon-
diente al año 2010.

Se partió de dos aspectos medulares. Por una parte retomar lo plasmado en


el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008-2012 y por otra apegarse a lo esta-
blecido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio
de Hacienda a través de los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la
Programación Estratégica Sectorial e Institucional y Seguimiento y Evaluación
Sectorial, la Contraloría General de la República y consecuentemente el Plan Na-
cional de Desarrollo“.

73
Modelo de Gestión Institucional
De acuerdo a lo descrito anteriormente, a nivel §§ Talleres con funcionarios (as) claves de
metodológico dentro de este proceso de pla- la institución para la validación de los
nificación institucional en el PANI se llevaron a resultados obtenidos durante el pro-
cabo las siguientes acciones: ceso de planificación.

§§ Revisión de los compromisos que el


PANI ha venido asumiendo desde años El proceso descrito anteriormente permitió
anteriores (Los últimos de dos años). obtener los siguientes resultados:

§§ Identificación y apropiación de las di- a- Realización de Talleres


rectrices emanadas por los entes ex- Para el caso de la aplicación de los talleres se
ternos e identificar los mecanismos a trabajaron tres grandes temas, a saber: Valida-
utilizar para honrar técnicamente los ción del Plan Estratégico Institucional 2008-
compromisos institucionales que se 2012, realización de un análisis FODA institu-
asumirán en los años futuros. cional y construcción de líneas estratégicas
§§ Realización de talleres con los funcio- institucionales prioritarias para el 2010 las cua-
narios de la Oficina de Planificación les deberían ser el insumo básico para la cons-
Institucional a fin de tener claras las trucción de los indicadores que medirían los
directrices de las entidades externas compromisos institucionales para el año 2010.
así como para la construcción de la es-
trategia a seguir para elaborar la plani- a.1 Sistematización de los resultados por
ficación institucional. taller
§§ Reuniones con instancias institucio- Para cada uno de los casos se procedió a la sis-
nales tomadoras de decisiones a fin tematización de los resultados obtenidos en
de socializar los contenidos de las los talleres, esto sirvió de insumo al momento
metodologías previstas de tal forma de construir las grandes líneas estratégicas de
que permitiera obtener los productos operación.
esperados dentro del proceso de pl-
anificación institucional. a.2 Validación de las líneas
§§ Reuniones con las entidades solici- Una vez obtenidas las líneas se procedió a va-
tantes de la información a efectos de lidar la priorización de las mismas con funcio-
aclarar dudas de los términos de refer- narios institucionales tomadores de decisio-
encia establecidos en la construcción nes, lo anterior con la finalidad de armonizar
del plan. el quehacer institucional de cara a los com-
promisos previstos para el 2010. Una vez que
§§ Talleres con funcionarios (as) institu-
las mismas fueron validadas se procedió a la
cionales del PANI tanto de las oficinas
construcción los indicadores que permitieran
centrales como de las direcciones re-
materializar los compromisos de la institución
gionales y las oficinas locales).
de acuerdo a lo establecido por parte de los
entes externos.

74
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Resultados de ese proceso Correlación por ejes
Es de reconocer que a partir de ese año 2009,
se establecieron a nivel institucional las pautas
Durante el desarrollo de los POIs a partir del
básicas que han permitido que hasta la fecha
año 2010 se han realizado una correlación de
se cuente con una batería de indicadores a tra-
los objetivos estratégicos de los POIs con los
vés de los cuales ha sido posible mostrar esta-
ejes del PEI sin que necesariamente corres-
dísticas anuales a nivel de las Oficinas Locales,
ponda a una partición de alcances parciales de
Direcciones Regionales quienes son las instan-
metas dado, como se comentó anteriormente,
cias responsables en última instancia de hacer
el PEI, carece de valores metas a alcanzar en el
la gestión a nivel institucional. Ambas instan-
largo plazo a pesar de contar con indicadores
cias monitoreadas por la Gerencia Técnica.
de gestión de sus objetivos específicos. Para tal
Con ese ejercicio fue posible cumplir con lo es- efecto se cuenta con la siguiente descripción:
tablecido con los entes externos, situación que
era una deuda pendiente a nivel de la institu-
ción durante varios años.

Ahora bien, en lo relacionado a la vinculación


entre el Plan Estratégico Institucional 2008-
2012 (PEI) y los Planes Operativos Instituciona-
les (POIs) es preciso hacer la referencia de que
el primero fue construido sin tomar en consi-
deración los requerimientos establecidos para
tales fines en la normativa nacional vigente
por parte de los entes que dan las pautas al
respecto. Esta situación provocó entre otras
cosas que los indicadores descritos dentro del
PEI no cumplieran técnicamente con lo esta-
blecido por dichas entidades. Esto ocasionó
que lo pautado en el PEI no permitiera ser me-
dible y estratégicamente ser compatibles con
dicha metodología.

75
Modelo de Gestión Institucional
Cuadro 2. Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013
Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013
Eje(s) estratégico(s) del PEI
Objetivo estratégico 2011- vinculado(s) a los POIs
N° Objetivo estratégico 2010 Prioridad
2013
Definir y fortalecer estrategias de in- Atención (POI 2010)
Brindar una respuesta opor-
tervención, en el marco del modelo Atención (POI 2011)
tuna y de calidad a los niños,
de atención, que permitan brindar una Atención (POI 2013)
niñas y adolescentes ante
1 respuesta oportuna y de calidad a las
las diferentes situaciones de
02
diferentes situaciones de vulnerabilidad
vulnerabilidad y violación de
o violación de derechos de la población
derechos.
menor de edad.
Disminuir los factores de Prevención (POI 2010)
Reforzar las acciones de prevención riesgo de violación de los Prevención (POI 2011)
en las familias, las comunidades e in- derechos de los niños, niñas y Prevención (POI 2012)
stituciones públicas y privadas, para adolescentes y promover en- Prevención (POI 2013)
2 disminuir los factores de riesgo de vio- tornos protectores de las per-
03

lación de los derechos y promover en- sonas menores de edad en las


tornos protectores de los mismos. instituciones, la comunidad y
las familias.
Fortalecer las capacidades internas de Defensa (POI 2010)
la entidad que permitan brindar una Protección (POI 2011)
Lograr que los niños, niñas y
respuesta oportuna e integral con ga- Protección (POI 2012)
adolescentes ubicados en al-
rantías procesales y de ejecución de las Protección (POI 2013)
3 medidas de protección para la defensa
ternativas de protección se les 01 y 02
garanticen el ejercicio pleno
ante los derechos vulnerados, ame-
de sus derechos.
nazados y violentados de las personas
menores de edad.
Promover una cultura de Protección (POI 2010)
Brindar servicios de calidad a la po-
reconocimiento, respeto y Promoción (POI 2011)
blación menor de edad que se encuen-
cumplimiento de los derechos Promoción (POI 2012)
tre en alternativas de protección, para
4 que se cumplan sus derechos, espe-
de la niñez y la adolescencia 01 y 03
con la participación de las in-
cialmente la restitución del derecho a
stancias que conforma el Sis-
la familia.
tema Nacional de Protección.
Incentivar la formulación de políticas y Promoción (POI 2010)
Asegurar a los niños, niñas y
programas de promoción interinstitu- Defensa (POI 2011)
adolescentes y a sus familias,
cionales, con la participación de todas Garantía (POI 2011)
el cumplimiento y respeto
las instancias del Sistema Nacional de Defensa (POI 2012)
5 Protección, con miras a fortalecer una
de sus garantías procesales y 01
Defensa (POI 2013)
sustantivas en el marco de los
cultura de reconocimiento, respeto y
procesos especiales de pro-
cumplimiento de los derechos de la
tección.
niñez y la adolescencia.

Fuente Oficina de Planificación y Desarrollo del Patronato Nacional de la Infancia (PANI

76
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Los presupuestos obtención o la creación de posibles compro-
misos para lograrlos. Este tipo de situación, si

institucionales bien es frecuente en el sector público, propicia


ineficiencia e ineficacia en la gestión económi-
ca-estratégica de las organizaciones.
Un proceso de planificación estratégica invo-
El departamento de administración del presu-
lucra necesariamente la creación de Planes
puesto, controla que el gasto posea contenido
Operativos Institucionales, que transfieren la
presupuestal y que se encuentre sustentado
estrategia con una perspectiva de largo plazo
en el presupuesto previamente aprobado en la
a acciones de corto plazo para la obtención de
organización. El área se encarga del proceso de
los objetivos propuestos en él.
gestión y control de los fondos, dando énfasis
La ejecución de cualquier plan requiere que al cumplimiento de compromisos preestable-
se provea de los recursos económicos para cidos como: salarios, contratos, transferencias
la generación de las acciones específicas que y gastos fijos. Posteriormente el remanente del
se encuentran incorporadas en él, es por ello presupuesto es asignado a las regiones para el
que resulta fundamental en el análisis de los desarrollo de programas específicos, pero sin
resultados del PEI, evaluar la forma mediante obligarlos, necesariamente, a que se encuen-
la cual se asignaron los recursos económicos tre directamente relacionados con proyectos
para soporte. del Plan Estratégico Institucional.

El formular el presupuesto de esta forma obli-


Presupuestos del ga que la incidencia estratégica se encuen-

PANI durante la
tre en un nivel “indirecto” y no explícito en la
asignación de recursos. Esto a pesar que se

vigencia del PEI observa en el “Informe Evaluación Anual Metas


Plan Operativo Institucional” (al menos para el
2012) las acciones efectuadas, así como en la
liquidación de los Planes operativos institu-
Aspectos generales cionales (POI) se presenta un avance y cum-
En las entrevistas sostenidas con los y las fun- plimiento de indicadores, no es factible hacer
cionarias del PANI, resulta notorio que si bien una separación específica de las partidas pre-
es cierto existe una asignación de recursos supuestaria que tiene una incidencia univoca
previstos por ley, durante su historia el PANI se con los ejes establecidos por el PEI.
ha enfrentado en forma recurrente al no giro
en tiempo y monto de los recursos asignados De alguna forma y de manera relativamente
por las mismas. forzada se pude llegar a segregar en los aspec-
tos de publicidad, característica del eje de pro-
La incertidumbre en los ingresos afecta en for- moción y de prevención.
ma negativa a la consecución de los objetivos
estratégicos al generar inseguridad sobre su

77
Modelo de Gestión Institucional
Formulación del Presupuesto: Estructuración del
En general y según entrevistas sostenidas con
el encargado de presupuesto así como la en- Presupuesto
trevista sostenida con la Gerente Administra-
tiva del PANI se pude determinar lo siguiente:
Durante la vigencia del PEI, el PANI ha manteni-
Por un mandato legal, existe el compromiso do la estructura del presupuesto en dos gran-
de establecer en primera instancia el conteni- des programas donde se aglutinan los fondos:
do presupuestario para satisfacer las necesida-
Estos programas son:
des de salarios y compromiso contractuales.

Asimismo, se cuenta con una serie de fuentes Actividades centrales


de ingresos con fines específicos para tareas Este tiende a satisfacer la operación de las Ofi-
y programas que gestiona el PANI, por lo que cinas Centrales de la institución, en las cuales
con ellos no se cuenta con mayor flexibilidad se ubican las áreas de apoyo institucional, tales
para asignarlos en cualquier otra prioridad ins- como: Tecnologías de la Información y Finan-
titucional. ciero Contable, entre otras. En este programa
también se incorporan algunos proyectos
El presupuesto se asigna dando prioridad a los
como: INFOPANI, y sistemas de cómputo que
compromisos institucionales primero hacia
procuran establecer una gestión más eficiente
las partidas de salarios y gastos contratados,
de la organización y mejorar la atención de los
así como compromisos y contratos con ONG,
beneficiados.
posteriormente se aplican partidas para pro-
yectos específicos, y por último se distribuye Derechos de los niños, niñas y
el restante monto a las direcciones regionales.
adolescentes en adelante PDNNA:
De acuerdo a lo descrito anteriormente no se
encontró “link” entre la planificación estratégi- En él se incorporan los presupuestos de las
ca, ordinaria y presupuesto. Direcciones Regionales y las Oficinas Locales,
además de programas de transferencias de
fondos hacia las ONG y los Hogares Solidarios.
Fondos que son gestionados desde Oficinas
Centrales.

Si se observa la conducta del presupuesto por


programa en los últimos cinco años el progra-
ma con mayor peso presupuestal corresponde
al PNNA superando por mucho al de Activida-
des Centrales que anda alrededor de un 30%
del PNNA.

78
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Gráfico 1. Distribución proporcional por programa del presupuesto
Distribución proporcional por programa
25 000
20 729
19 004
20 000 18 038
14 911
15 000
12 413
10 000
4 392 4 229 4 793 5 751
5 000 3 301

2008 2009 2010 2011 2012

Actividades Centrales Derechos de los niños, niñas y Adolescentes

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007.

Sin embargo, cuando se evalúa el crecimiento


interanual de los programas se observa que el
gasto ejecutado en las Actividades Centrales
ha crecido en forma proporcionalmente su-
perior a los asignados al PNNA, con excepción
del año 2010. Siendo que el Programa PNNA
debería acoger la mayor cantidad de acciones
para cumplir con las metas de los ejes del PEI
2008-2012, sería de esperar la conducta fuera
al menos de un crecimiento similar entre am-
bos programas, sin embargo no es así.

79
Modelo de Gestión Institucional
Gráfico 2. Crecimiento interanual por programa de un año a otro
% Crecimiento del Programa Contra Año Anterior
40% 36%
31% 33%
30%
20% 21% 20%
20%
13%
10% 9%
5%
0%
2008 2009 -4% 2010 2011 2012
-10%
Actividades Centrales Programa DNNA

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007.

Una partida que es relevante en el gasto del del PANI, por cuanto se transfieren tareas de
PANI son las transferencias a ONG, que involu- los ejes de atención, garantía y protección a
cran más de 5 mil millones de colones en el terceros.
año 2012 atendiendo a cerca de cinco mil ni-
Conociendo que estas personas y organiza-
ños, niñas y adolescentes. Al momento de la
ciones, representan un peso importante en el
evaluación, la institución cuenta con más de
accionar de la institución, es necesario poseer
100 organizaciones que además de recibir el
una participación significativa en las metas de
subsidio deberían ser fiscalizadas por el PANI.
los ejes del Plan Estratégico Institucional, se
Esta condición resulta difícil de cumplir si se
deben prever acciones que establezcan una
considera la cantidad de personal con que se
estrategia específica en tipo, clase y calidad del
cuenta para esta gestión.
servicio que se debe obtener de estos servicios
Al evaluar las dos transferencias más significa- que se contratan, tanto para su acreditación,
tivas se observa que Hogares Solidarios y las como un seguimiento para el desembolso de
ONGs, presentan una tendencia crecimiento los fondos que garanticen la adecuada aten-
en el gasto institucional, entre los años 2008 ción de los niños, las niñas y los adolescentes.
y 2010 con una leve disminución en el 2011
pero retoma la tendencia de crecimiento para
el año 2012. Alrededor del 25% del gasto to-
tal de la institución se asigna a la transferencia
de fondos a estos dos entes, que en alguna
medida son una tercerización de los servicios

80
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Transferencias especí específica
Gráfico 3. Transferencia ficas / gasto total
a gastos total

30,00%
18,92% 18,42% 18,99%
25,00% 17,16%
15,13%
20,00%

15,00%

10,00%

5,00%
5,42% 4,83% 6,50% 6,32% 5,85%
0,00%
2008 2009 2010 2011 2012

Hogares solidarios ONG

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007.

Al analizar la distribución de los gastos en cias, siendo las más importantes en peso las
forma proporcional se observa que el mayor de Hogares Solidarios y ONGs. Siempre conti-
peso del gasto corresponde a salarios, sin nuando con el tema de los gastos se identificó
embargo estos han tenido una disminución que en tercer lugar se destaca el pago de servi-
proporcional del gasto en los últimos años. En cios que ha mostrado un crecimiento progresi-
segunda posición se presentan las transferen- vo en los años recientes.

Gráfico 4. Distribución proporcional del gasto por partidas específicas


Distribución proporcional del gasto
100%

90% 25,28% 31,33% 28,42%


28,58% 30,26%

80%
5,53%
2,86% 2,66% 2,26% 2,58%
70%
6,85% 5,98% 5,54%
5,25% 5,42%
60%
17,42% 14,12% 17,26%
18,21% 17,47%
50%

40%

30%

44,13% 45,16% 46,63% 46,52% 44,27%


20%

10%

0%
2008 2009 2010 2011 2012
Remuneraciones Servicios Materiales y suministros Bienes duraderos Trans. Corrientes

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

81
Modelo de Gestión Institucional
Estructura de
financiamiento
Un aspecto que ha resultado un problema en Adicionalmente, existen partidas que presen-
el quehacer institucional es la definición de los tan restricciones en su empleo y que impide
ingresos, por cuanto a pesar que existen leyes su reasignación presupuestaria al interior de la
que establecen con claridad los fondos que se organización, dependiendo de las prioridades
deben entregar al PANI, es frecuente que es- institucionales. No se puede determinar nin-
tos no sean entregados en forma integral en lo guna tendencia en la conducta del superávit
correspondiente al monto al PANI ni tampoco en cada uno de los años, como se puede ob-
con la oportunidad para ser adecuadamente servar en la siguiente gráfica
incorporados en el flujo del gasto institucional.

Gráfico 5. Peso relativo del superavit como fuente de financiamiento a ingresos totales.
Proporción del Superativ / Ingresos Totales
25,00 %
23,39

20,00 % 18,96

15,00 % 14,28

10,94
10,00 %
7,20
5,00 %

0,00 %
2008 2009 2010 2011 2012

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

82
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Análisis de Fuentes de ingreso: En el siguiente cuadro se puede apreciar que
FODESAF es la fuente de fondos principal del
PANI, la cual presenta restricciones indicadas
FODESAF: Es la principal y más estable fuen-
previamente, en una segunda posición se
te pero tenía como problema que no permite
encuentran los fondos de Subvención del Mi-
gastos administrativos, incluso los correspon-
nisterio de Hacienda. Cabe acotar que para el
dientes a la atención directa de los niños, niñas
año 2011 las Multas de Tránsito tuvieron una
y adolescentes por ejemplo el costo de alqui-
participación significativa en el financiamien-
ler de los albergues, este cambio se presentó
to del PANI, pero ahora por la modificación en
a partir del año 2010 y se logró resolver la si-
la Ley de Tránsito se vio disminuida en forma
tuación en el año 2013. El monto no ejecuta-
sustancial. Adicionalmente, se observa que el
do de FODESAF debe reintegrarse al final del
PANI ha podido transferir de un año a otro una
ejercicio, permitiendo que se incorporen los
parte de superávit como financiamiento para
gastos operativos que corresponde a los del
los proyectos institucionales.
programa 02. Derechos de los Niños, Niñas y
Adolescentes.

Gráfico 6. Peso proporcional


Composición dede
proporcional laslos
fuentes de anuales
ingresos ingreso institucional.

0,3% 0,1% 0,5% 0,9% 0,5% 0,2%


100,0%
5,6% 6,7% 4,7% 8,4% 7,0%
90,0% 16,2%
15,0% 17,6% 9,9% 12,1%
22,1% 3,0% 2,4%
80,0% 3,2% 6,2% 2,7%
3,9% 1,5% 1,2%
1,9% 1,6% 1,6% 1,4%
70,0% 0,4%
26,5%
60,0% 30,7% 27,9%
32,6% 31,7% 31,5%
50,0%
40,0%
30,0%
50,6%
40,6% 45,5% 45,1%
20,0% 39,2% 39,2%
10,0%
0,0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012
DESAF Subvención Hacienda Ley 7972 art 14 Ley 7972 art 15 Superativ Cosevi-Multas Otros

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

Seguidamente se observa la variación de de crecimiento muy similar entre una y otra


cada una de las fuentes de financiamiento fuente pero esto no es así. Si bien, para todos
con que cuanta la institución. Resultaría razo- los años existe un crecimiento en los ingresos
nable asumir que los fondos tuvieran una tasa totales entregados al PANI, no se puede obser-

83
Modelo de Gestión Institucional
var que las fuentes de financiamiento presen- Es notorio el cambio dado por el CONAVI en el
ten una condición de estabilidad, esto aunado año 2011 con las modificaciones a las multas
a la existencia de fuentes con fines específicos de la Ley de Tránsito le proporcionó un peso
genera una incertidumbre en la capacidad ins- importante a este rubro, como se puede ob-
titucional de alcanzar sus metas concretas. servar en el cuadro anterior. Sin embargo, se
ve reversado en el año 2012 con los cambios
en la Ley.

Gráfico 7. Crecimiento anual de las fuentes de financiamiento del PANI


Crecimiento de las fuentes contra con respecto al año anterior

18%
16%
Ingresos Totales 11%
6%
32%
-50%
-41%
Otros 114%
269%
-46%

-49%
122%
Cosevi-Multas 98%
-26%
57%

129%
-27%
-51% Superativ
33%
55%

4%
5%
Ley 7972 art 15 112%
-47%
6%

4,%
5%
Ley 7972 art 14 324,0%
-73,5%
6%

12%
5%
Subvención Hacienda 8%
5%
28%

32%
15%
DESAF 28%
6%
28%

-100,0% -50,0% 0,0% 50,0% 100,0% 150,0% 200,0% 250,0% 300,0% 350,0%
2012 2011 2010 2009 2008

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

84
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Gráfico 8. Crecimiento anual de los ingresos y gastos comparados con el IPC

Crecimiento ingreso vrs Crecimiento Gasto

35%
32%
30%
25%
23%
20%
18%
15% 15%
13,90% 16%
10% 11% 11,3%

6% 5,82% 6,9%
5% 4,55%
4,05% 4,74%
0%
2008 2009 2010 2011 2012

Inc. Ingresos Ing.Gastos IPC

Fuentes: PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008, 2007.
BCCR: IPC

Cuando se evalúa el crecimiento de los ingre- La generación de un superávit se encuentra


sos y los gastos se observa que hasta el año estrechamente relacionada a la eficiencia de la
2010 la tasa interanual de crecimiento de los entidad en organizar la ejecución presupues-
gastos era superior a la de los ingresos cam- taria o bien en la recepción de los fondos. En
biando su tendencia en este año. Sin embar- general el PANI recibió en el último trimestre
go, cabe destacar que para todos los años el del año para el 2012 el 35% de los recursos, si-
incremento tanto de los gastos como de los tuación que no favorece la buena ejecución.
ingresos es muy superior al IPC interanual. Se considera adicionalmente la poca flexibili-
dad que posee la institución para el uso de es-
Al comparar los ingresos y gastos totales se tos recursos, pues muchos son orientados por
observa que en todos los años del PEI, la ins- Ley a fines específicos. Llama la atención sobre
titución ha logrado controlar sus gastos por todo los recursos provenientes de FODESAF,
debajo de los ingresos asignados, generando que presenta una entrega tardía alcanzando
por tanto un superávit que se logra al menos un 40% en el último trimestre del año, como
parcialmente de un año a otro como podemos se puede apreciar en el gráfico 10:
observar en el gráfico 9.

85
Modelo de Gestión Institucional
Gráfico 9. Presentación de Ingresos y Gastos

Ingresos vrs Gastos (Absolutos)

35 000,00
30 000,00
25 000,00
20 000,00
15 000,00
10 000,00
5 000,00
-
2008 2009 2010 2011 2012

Ingresos Gastos

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

Gráfico 10. Peso relativo de los recursos


desembolsados en el último trimestre del año por fuente y total (2012,2011)

Recursos desembolsados al PANI


45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Hacienda Fodesaf CONAVI Total

Ult. Trimestre 2011 Ult. Trimestre 2012

Fuente PANI: Planificación y Desarrollo institucional.

86
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
PARTE 8

Consideraciones finales

Consideraciones de resultados
Relacionadas con el marco filosófico
del plan estratégico
El diseño escogido es válido, y es una práctica que se identifica en la planeación estra-
tégica, la coincidencia de los ejes estratégicos con los procesos institucionales pueden
invisibilizar temas estratégicos y confundir objetivos de los procesos del quehacer ins-
titucional.

El PEI 2008 - 2012, tuvo la cualidad que permitió aportar una visión homogénea, al
menos a un nivel macro, de las prioridades institucionales. Esta visualización permitió a
la institución establecer un rumbo claro para la cumplir con sus objetivos estratégicos.

Sin entrar a valorar las motivaciones que generaron los objetivos específicos del PEI, la
identificación de los tres niveles (normativo, político organizativo, y socio cultural) y los
dos ámbitos (externo e interno) y la cantidad de componentes resultantes (15 objetivos
generales, 44 objetivos específicos, 53 resultados esperados, 100 acciones prioritarias,
105 indicadores) podría estar sugiriendo la necesidad de desarrollar un nivel mayor de
síntesis a partir de este análisis, lo que podría simplificar (unificar) algunos objetivos y
dar un mayor potencial a los mismos, sin necesidad de que aparezca esta clasificación
en la propuesta final.

87
Modelo de Gestión Institucional
En el desarrollo del nuevo PEI, se debe con- La aplicación operativa del PEI, expuesta en to-
siderar la Política Nacional para la Niñez y la dos los ejes indica que los postulados básicos
Adolescencia, incluso podría considerarse con identificados en el mismo fueron acertados, a
una planeación de más largo plazo alineado pesar de identificarse algunas prevalencias de
con la vigencia de la política que corresponde unos ejes sobre otros, principalmente por la ca-
a 2009- 2021. pacidad de contar con los recursos instituciona-
les suficientes para poder satisfacerlos todos al
Sobre las acciones prioritarias e indicadores
unísono. El futuro PEI, con un plazo mayor pue-
se coincide plenamente con las apreciaciones
de dar a la institución una capacidad de generar
realizadas en 2008 por la STAP, en lo concer-
planes de más largo plazo acorde a su capaci-
niente a la visión, misión y principio, así como
dad operativa y financiera para atender la tarea
la definición de los indicadores, se hace énfasis
encomendada en su Ley orgánica
en la apreciación de mantener estos compo-
nentes en el nivel estratégico exclusivamente.

Cuando se evalúan los “indicadores” estableci- Relacionadas con los ejes


dos en el PEI, se observa que estos tienden a ser
más una medición de variable que un indicador, estratégicos
dado que carecen de “dirección” al no estable-
cer una meta clara que debería ser alcanzado al En lo concerniente al eje de rectoría se deben
finalizar el período de ejecución del PEI. considerar dos aspectos, por una parte si efec-
Esta situación se encuentra en todos los indi- tivamente es un eje que deba integrarse al
cadores del PEI, situación que imposibilita ha- Plan Estratégico, al ser más la creación de me-
cer una evaluación cuantitativa de sus resulta- canismos de apoyo y ejecución de otros ejes
dos, por lo que es imposible poder indicar si se del PEI y por otra parte establecer claramente
cumplió con lo propuesto o no. el rol de coordinación (no de rectoría, dado la
condición jurídica de este término) en el ámbi-
Se debe efectuar un análisis si los “principios” to de la protección de los derechos de las PME.
que se incorporaron en la ley en su oportuni-
dad son congruentes con los valores actuales En lo concerniente a la divulgación de la nor-
de la institución bajo la definición que el mis- mativa, no existen mecanismos integrales de
mo PEI en su anexo define. “VALORES: Princi- intercambio de nuevas normas entre las distin-
pios, creencias, convicciones y reglas de con- tas instituciones. Para tales efectos, la creación
ducta que guían la acción de la organización” de un Observatorio de la Niñez y Adolescen-
cias puede permitir establecer un mecanismo
El abordaje amplio que se identificó en el PEI más efectivo de comunicación de la normativa
y lo que en la práctica se demostró que la ins- una vez aprobada, además de informar de los
titución logró desarrollar en el periodo, puede efectos de las políticas públicas mediante in-
estar sugiriendo la necesidad de contar con formación estadísticas en la protección de los
un instrumento estratégico de mayor plazo derechos de las PME.
que involucre la interacción más profunda ha-
cia otros participes externos a la institución.

88
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
La incorporación del eje de rectoría en el PEI En lo concerniente a los objetivos estratégicos
2008-2012 resultó pertinente y fundamental no existe forma de medir satisfactoriamente lo
para aclarar los alcances de en qué consistía planteado el PEI, dado que estos carecen de in-
el concepto de rectoría del PANI en la protec- dicadores cuantitativos que permitan determi-
ción de los derechos de las PME y establecer nar si se logró o no la meta pretendida. Sin em-
el futuro marco de coordinación del PANI con bargo, en el apartado de cada uno de los ejes
otras instituciones. Sin embargo, en el Plan Es- estratégicos, se hace un análisis de los objetivos
tratégico futuro se recomienda evaluar si resul- específicos y de las acciones llevadas a cabo
ta pertinente su incorporación dado que este para cumplir con ellos, considerando su nivel
tema corresponde a acciones estratégica que de ejecución en términos cualitativos dada la
den sustento a otros objetivos estratégicos restricción indicada anteriormente.

Al evaluar el proceso de atención el PANI, esta- Por otra parte los ejes estratégicos de pro-
bleció una estrategia multicanal, incrementan- moción y prevención son complementarios
do las soluciones de atención física (oficinas entre sí, y transversales a los ejes de protec-
locales) y virtual (internet, Facebook, 1147) du- ción y atención, por lo que se puede evaluar
rante el período 2008-2012, permite a la insti- si efectivamente deben visualizarse en forma
tución potenciar su cobertura y una respuesta independiente.
más efectiva e inmediata a las situaciones de
vulnerabilidad o violación de los derechos de
las PME. Esto sin embargo, no se vio apoyado Relacionados con el
con una capacidad instalada en la capacidad
de dar seguimiento y conclusión de las nece- modelo de atención
sidades de atención conocidas, logrando por
ejemplo, para el año 2012 un porcentaje de El PANI definió un modelo de atención basa-
atención del 70,39% de los casos conocidos. do en el esquema de protección integral para
Por otra parte el eje de apoyo administrativo no efectos de alinear su actuar institucional. El
posee características de estratégico, siendo que modelo se encuentra en un proceso de imple-
este debe responder a las necesidades que se mentación y aún no se puede determinar la
plantee en los otros ejes como un proceso de generación de resultados concretos dado que
apoyo a la consecución de los resultados. no todas las oficinas lo han implementado. Sin
embargo, el modelo es acorde con el marco
Al momento de llevarse a cabo la presente filosófico de la PNNA.
evaluación queda claro que el PANI no ha lo-
grado de manera efectiva y equilibrada la asig- Se debe tener particular cuidado en impulsar
nación de recursos presupuestarios, humanos, la adopción del modelo con mayor celeridad
tecnológicos, procedimentales y de infraes- y la instauración de la herramienta correspon-
tructura para la mejor gestión de sus progra- diente dado los plazos empleados para tal fin.
mas proyectos y acciones de abordaje de la Lo que es apreciable es que ante tal viraje en el
fenomenología de la protección y atención de modelo de atención, el PANI se abocó a la ge-
derechos de la niñez y adolescencia. neración de normativa, procedimientos y es-

89
Modelo de Gestión Institucional
trategias de abordaje a la problemática social Desde esta perspectiva de incidencia es que el
de la niñez y la adolescencia en el país, mas no equipo consultor ha abordado el análisis de la
se ha ocupado de generar el modelo de cam- estructura orgánico - funcional, humana y tec-
bio institucional, organizacional, tecnológico nológica del PANI y valorar su incidencia en la
y humano, necesario para la implementación operación, ejecución e influencia del PEI sujeto
efectiva de ese nuevo modelo. Por ejemplo, de evaluación. No se visualiza que la estructura
se cuenta con el INFOPANI que es un proyec- funcional del PANI se haya modificado y adap-
to que ha avanzado lentamente aspecto que tado a las necesidades del PEI para su imple-
afecta la implementación del modelo de ges- mentación y alcance de resultados, un claro
tión establecido. ejemplo de ello es el poco peso del personal
asignado a la promoción contra el asignado a
Se deben evaluar si se cuenta con los recursos
otros ejes como atención y protección.
necesarios, para lograr implementar el modelo
de gestión seleccionado. La estructura orgánico - funcional
La búsqueda de estructuras más acordes

Relacionados con las estrategias están llevando a las orga-


nizaciones modernas al diseño basado en
con la estructura procesos,permitiendola revisión permanente
de los procesos, a la luz del modelo de gestión
organizacional, humana y los procesos que lo sustentan y, a partir de
ello, rediseñar su los procedimientos de traba-
y el apoyo tecnológico jo, de cara a la estrategia organizacional.

La organización debe contar con una estructu-


La calidad, oportunidad y efectividad de los
ra logística de soporte a las actividades funda-
servicios son la esencia clave para dar un ade-
mentales del PANI.
cuado marco estructural e institucional a los
derechos de las personas menores de edad y El PANI muestra una estructura funcional tradi-
coadyuvar en su incorporación eficaz e irrever- cional que ofrece poco margen de maniobra
sible en las prácticas sociales de la población para la implementación estratégica, dado que
de forma útil a la cultura y la sociedad. Es por no se ha ajustado al plan que se evalúa.
ello que, tan importantes son las normas, los
La estructura actual, más allá de su rigidez difi-
procedimientos y los planteamientos de abor-
culta los procesos de coordinación de activida-
daje que se implementarán con tales fines
des, la toma de decisiones así como las relacio-
como, la claridad, capacidad y operacionali-
nes e interrelaciones que deben privar de forma
dad de la estructura organizacional, el equipo
efectiva entre instancias institucionales y, entre
humano y las tecnologías responsables de que
instancias institucionales y aliados del entorno.
los planteamientos se hagan realidades efecti-
vas ante la sociedad.

90
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Sobre la incorporación del recurso Relacionadas con los
humano dentro de la institución
planes operativos y los
Desde la perspectiva del Departamento de
Recursos Humanos, existe ausencia de un pro- presupuestos
ceso sistemático y permanente de inducción
del personal nuevo en todas las áreas, se tiene
una respuesta muy limitada a las necesidades Planes operativos
de capacitación técnica de las áreas operativas Los Planes Operativos institucionales logra-
que básicamente se tramita a través del Centro ron establecer: a) una política social selecti-
de Cultura7. El apoyo para la gestión de con- va en comunidades y distritos prioritarios; b)
tratación de personal de las áreas técnicas, se la readecuación operativa orientada hacia las
limita al trámite de ingreso, no hay valoración prioridades institucionales, c) el ajuste con
psicométrica o de otro tipo, labor que en parte adaptación hacia su realidad presupuestal, d)
se realiza en las oficinas locales con personal adecuación estratégica de los resultados espe-
no calificado para ello (abogados, administra- rados plasmados originalmente, e) el estable-
dores, planificadores). El aporte principal es de cimiento y re-programación de metas, y c) la
carácter tramitológico en la gestión de plani- asignación de responsabilidades en la imple-
llas, confección de tarjetas de identificación, mentación operativa de los ejes selecciona-
reportes rutinarios de gestión. Tampoco se dos. La vinculación de los objetivos del PEI con
identificó un aporte de planificación estratégi- los POIs es alcanzada en 2010 a partir de una
ca de recursos humanos. El Departamento de estrategia de operativización del PEI.
Recursos Humanos no reporta acciones ni otro
tipo de relaciones con los POIs institucionales. Un número significativo de los proyectos y
programas desarrollados a partir de la estrate-
La estructura tecnológica gia de operativización del PEI en 2010 están te-
niendo resultados todavía en 2013, y se espera
Es necesario el fortalecimiento de la estructura que su cumplimiento se prolongue por uno o
tecnológica de gestión y de servicios del PANI, dos años más.
de forma tal que los procesos institucionales
no se vean afectados por deficiencias de inte- Presupuestos
roperabilidad tecnológica que afectan de for-
ma directa los programas y proyectos institu- Por la forma en que se definió en el periodo
cionales, y sus relaciones e interelaciones con 2008-2012 el presupuesto institucional exis-
el interno y entorno de la institución te una relación limitada entre este y los planes
estratégicos y los planes operativos institucio-
nales. En realidad estos no incidieron en forma
explícita en la asignación presupuestaria as-
pecto que limita la adecuada gestión estraté-
gica de la institución al no dotar de los fondos
necesarios los objetivos estratégicos y operati-
7 Informe Plan Anual Operativo del Centro de Cultura de vos que la institución define.
Derechos de la Niñez y la Adolescencia CCDNA 2012 y 2013

91
Modelo de Gestión Institucional
Las restricciones y fluctuaciones de los ingre-
sos del PANI han impedido a la institución
brindar una mejor atención y calidad en todos
los niveles de gestión del PANI.

El presupuesto del PANI es condicionado en


más de un 80% por las obligaciones contrac-
tuales, tributarias y operativas, el resultante se
asigna para las acciones identificadas en los
POIs en los cuatro ejes prioritarios (protección,
atención, promoción y prevención).

El formular el presupuesto de esta forma obli-


ga que la incidencia estratégica se encuen-
tre en un nivel “indirecto” y no explícito en la
asignación de recursos. Esto a pesar que se
observa en el “Informe Evaluación Anual Metas
Plan Operativo Institucional” (al menos para el
2012) las acciones efectuadas, así como en la
liquidación de los Planes operativos institu-
cionales (POI) se presenta un avance y cum-
plimiento de indicadores, no es factible hacer
una separación específica de las partidas pre-
supuestaria que tiene una incidencia univoca
con los ejes establecidos por el PEI.

92
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Glosario de términos usuales
en el proceso de evaluación
del PANI

Acción estratégica: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de


la República y presupuestos públicos) Es todo aquel programa o proyecto consistente
con el Plan Nacional de Desarrollo, cuya ejecución ha sido considerada por la Presiden-
cia de la República de importancia prioritaria por su impacto en el ámbito nacional,
sectorial y regional dentro del conjunto de tareas por realizar por una entidad pública,
ministerios y demás órganos.

Actividad: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de


Gobierno MIDEPLAN 2012) acciones emprendidas o labor realizada mediante las cuales
se movilizan los insumos para generar productos determinados.

Actividades de control: (Ley N° 8292 General de control Interno) políticas y procedi-


mientos que permiten obtener la seguridad de que se llevan a cabo las disposiciones
emitidas por la Contraloría General de la República, por los jerarcas y los titulares subor-
dinados para la consecución de los objetivos del sistema de control interno.

Administración activa: (Ley N° 8292 General de control Interno) desde el punto de


vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la
Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes
de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última
instancia.

Adolescencia (primera etapa): (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR


2009-2021) Período que va desde los 12 a los 14 años. Se divide la adolescencia en dos
etapas, de acuerdo con la realidad jurídica costarricense. En esta primera etapa, los y
las adolescentes adquieren niveles de responsabilidad penal por sus actos ilícitos, de
acuerdo con la Ley de Justicia Penal Juvenil, y en materia laboral tienen prohibición ab-
soluta de trabajar. Se puede describir como una etapa de autoafirmación. Se inicia el
interés por la pareja y por información acerca de la sexualidad. Para fortalecer la par-
ticipación de la persona en la vida social, se requiere empoderamiento y desmitifi-

93
Modelo de Gestión Institucional
cación de la pubertad y de la adolescencia. Ayuda técnica (ley N° 7600 del 29 de mayo
Resulta pertinente la reflexión sobre proyec- de 1996): Elemento requerido por una perso-
to de vida. La franja de población compren- na con discapacidad para mejorar su funcionali-
de unos 255 000 adolescentes. dad y garantizar su autonomía.

Adolescencia (segunda etapa): (Política Na- Cadena de resultados: (Manual gerencial


cional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021) para el diseño y elección de evaluaciones es-
Etapa comprendida entre los 15 y 17 años. Para tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es la
esta edad, el CNA reconoce la realidad del tra- lógica causal desde el comienzo de la inter-
bajador o la trabajadora adolescente, y le ga- vención, empezando por los recursos disponi-
rantiza un régimen de protección (artículos 78 bles hasta los objetivos a largo plazo (Jacoby
y siguientes). Al cumplir los 18 años de edad 2007). Da una definición lógica de cómo una
adquirirá los derechos políticos, momento en secuencia de insumos, actividades y produc-
que culmina el período de adolescencia. Cuen- tos relacionados directamente con la interven-
ta con autonomía psicológica y legal para esta- ción, interactúan y establecen las vías por las
blecer relaciones de noviazgo y para trabajar, que se logran los impactos.
aunque prevalece su derecho a la educación.
Ciego(a): (Ley N° 2171) considerase ciega a
En esta franja de población se encuentran poco
toda persona que con lentes correctivos no
más de 260 000 adolescentes.
posea una agudeza visual de más de 20-200
Adolescente: (Ley N° 7739 “Código de la ni- o 6-60 en la gráfica de Snellen o cuyo campo
ñez y adolescencia) Se considera adolescente visual esté disminuido a menos de 20 grados
a toda persona mayor de doce años y menor y ciega total, a toda persona que no tiene per-
de dieciocho. Ante la duda, prevalecerá la cepción de luz. (Así reformado por el artículo 1
condición de adolescente frente a la de adulto. de la Ley Nº 7286 de 4 de febrero de 1992)

Ambiente de control:(Ley N° 8292 General de Conclusiones: (Manual gerencial para el di-


control Interno) conjunto de factores del am- seño y elección de evaluaciones estratégicas
biente organizacional que deben establecer de Gobierno MIDEPLAN 2012) son las deter-
y mantener el jerarca, los titulares subordi- minaciones o juicios de valor al que se llega
nados y demás funcionarios, para permitir el para cada criterio o interrogante central de la
desarrollo de una actitud positiva y de apoyo evaluación, las cuales deben ser corroboradas
para el control interno y para una administra- por las evidencias y conectadas de forma lógi-
ción escrupulosa. ca con los hallazgos de la evaluación.

Aprovechamiento del producto: (Manual Criterios: (Manual gerencial para el diseño y


gerencial para el diseño y elección de evalua- elección de evaluaciones estratégicas de Go-
ciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN bierno MIDEPLAN 2012) es una condición que
2012) representa la medida y la manera en que permite realizar una elección, lo que implica
la población beneficiaria recibe, usa y aprove- que sobre un criterio se pueda basar una de-
cha los bienes y servicios puestos a disposición cisión o un juicio de valor o una norma para
por el programa. acceder a la verdad. En el caso de los criterios

94
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
de evaluación, que corresponden a diferentes Atribución de competencia al órgano que
puntos de vista sobre lo que se evalúa, la Or- ejecuta un determinado proceso, para adop-
ganización para la Cooperación Económica y tar decisiones administrativas y operativas con
el Desarrollo (OCDE) ha formalizado cinco cri- el propósito de alcanzar objetivos que le son
terios eficiencia, eficacia, sostenibilidad, perti- propios, con apego al marco normativo esta-
nencia, impacto que hoy son de uso común a blecido por el órgano competente.
nivel internacional y siempre pueden ser usa-
Directriz o lineamiento: (Reglamento N°
dos como un punto de partida aun cuando
32988 a la Ley de Administración Financiera de
se decida enfocar la evaluación hacia criterios
la República y presupuestos públicos) Instru-
más específicos.
mento normativo por medio del cual se vin-
Diagnóstico: (Manual gerencial para el dise- cula a los órganos destinatarios a cumplir con
ño y elección de evaluaciones estratégicas de un fin, un medio o un objetivo determinado,
Gobierno MIDEPLAN 2012) en el contexto de reconociéndoseles plena libertad en cuanto a
intervenciones públicas, el diagnóstico corres- la elección de las acciones necesarias para pro-
ponde a una fase de planificación y compren- curar su adecuada aplicación.
de un análisis de la realidad que interesa trans-
Discapacidad (ley N° 7600 del 29 de mayo
formar. Sobre la base de informaciones, datos
de 1996): Cualquier deficiencia física, mental o
y hechos recogidos y ordenados sistemática-
sensorial que limite, sustancialmente, una o más
mente, se delimitan los problemas, prioritarios,
de las actividades principales de un individuo.
causas y consecuencias de dichos problemas,
los afectados por el problema y posibles invo- Discriminación contra las personas con
lucrados en la intervención y las posibles áreas discapacidad: (Ley N° 7948) El término “discri-
y estrategias de intervención. minación contra las personas con discapacidad”
significa toda distinción, exclusión o restricción
Desarrollo integral de la persona joven:
basada en una discapacidad, antecedente de
(Ley N° 8261 “ley general de la persona joven”)
discapacidad, consecuencia de discapacidad
Proceso por el cual la persona joven, mediante
anterior o percepción de una discapacidad
el ejercicio efectivo de sus derechos y el acce-
presente o pasada, que tenga el efecto o pro-
so democrático a las oportunidades que el Es-
pósito de impedir o anular el reconocimien-
tado garantiza por medio de las instituciones
to, goce o ejercicio por parte de las personas
un adecuado desarrollo espiritual, social, afec-
con discapacidad, de sus derechos humanos
tivo, ético, cognoscitivo, físico, moral y mate-
y libertades fundamentales. No constituye dis-
rial, que la involucre a participar activamente
criminación la distinción o preferencia adop-
en el desarrollo de la vida nacional y en la iden-
tada por un Estado parte a fin de promover la
tificación y solución de los problemas que la
integración social o el desarrollo personal de
afectan a ella como parte de un grupo social y
las personas con discapacidad, siempre que la
a la sociedad como un todo.
distinción o preferencia no limite en sí misma
Desconcentración operativa: (Reglamento el derecho a la igualdad de las personas con
N° 32988 a la Ley de Administración Financie- discapacidad y que los individuos con disca-
ra de la República y presupuestos públicos) pacidad no se vean obligados a aceptar tal dis-

95
Modelo de Gestión Institucional
tinción o preferencia. En los casos en que la ción Financiera de la República y presupuestos
legislación interna prevea la figura de la decla- públicos) Documentos orientados a revelar
ratoria de interdicción, cuando sea necesaria y la situación, actividad y flujo .de recursos del
apropiada para su bienestar, ésta no constitui- conjunto de órganos y entes que conforman
rá discriminación. el Sector Público, a una fecha o periodo deter-
minado. Surgen de la agregación y consolida-
Eficacia: (Manual gerencial para el diseño y
ción de información contable a nivel sectorial
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
y permiten determinar magnitudes de bienes
bierno MIDEPLAN 2012) medida en que se
y servicios, remuneraciones, ingresos, gasto
lograron o se espera lograr los objetivos de la
público, ahorro, inversión, endeudamiento,
intervención, tomando en cuenta su impor-
situación presupuestal y fiscal, y, en general,
tancia relativa. Comúnmente, se refiere a los
agregados de importancia significativa para la
efectos directos que la intervención se ha pro-
definición, análisis y control de decisiones de
puesto. Sin embargo, también es usado como
política macroeconómica.
medida agregada o juicio sobre el mérito o el
valor de una actividad, es decir, el grado al cual Estimulación temprana (ley N° 7600 del 29
una intervención ha logrado, o se espera que de mayo de 1996): Atención brindada al niño
logre, sus principales objetivos pertinentes de entre cero y siete años para potenciar y desa-
manera eficaz, en forma sostenible y con un rrollar al máximo sus posibilidades físicas, in-
impacto institucional positivo en el desarrollo. telectuales, sensoriales y afectivas, mediante
programas sistemáticos y secuenciados que
Eficiencia: (Manual gerencial para el dise-
abarcan todas las áreas del desarrollo humano,
ño y elección de evaluaciones estratégicas
sin forzar el curso lógico de la maduración.
de Gobierno MIDEPLAN 2012) capacidad de
alcanzar los objetivos y metas programadas Evaluación de resultados: (Reglamento N°
con el mínimo de recursos disponibles y tiem- 32988 a la Ley de Administración Financiera
po, logrando su optimización. En economía, la de la República y presupuestos públicos) Es el
eficiencia es relación entre los resultados obte- proceso Comparativo entre lo planificado y lo
nidos (ganancias, objetivos cumplidos, produc- realizado, desde el punto de vista cualitativo
tos, etc.) y los recursos utilizados (horas hombre, y cuantitativo, mediante la aplicación de me-
capital invertido, materias primas, etc.). didas de desempeño, verificando el grado de
cumplimiento de las previsiones contenidas
Equiparación de oportunidades (ley N°
en los instrumentos de planificación y presu-
7600 del 29 de mayo de 1996): Proceso
puesto, en relación con los logros obtenidos.
de ajuste del entorno, los servicios, las activi-
dades, la información, la documentación así Evaluación Estratégica: (Manual gerencial
como las actitudes a las necesidades de las para el diseño y elección de evaluaciones es-
personas, en particular de las discapacitadas. tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Es
una valoración/análisis sistemática y objetiva
Estados contables e informes comple-
sobre el diseño, puesta en práctica de los re-
mentarios consolidados y agregados:
sultados de políticas, planes, programas y pro-
(Reglamento N° 32988 a la Ley de Administra-
yectos impulsados por instituciones y sectores

96
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
que integran el Sistema Nacional de Evalua- luar. Tiene siempre una funcionalidad sumati-
ción, los cuales se priorizan y seleccionan me- va dado que ya no puede influir en la gestión
diante el procedimiento establecido por MI- de la misma. Esto no quiere decir que los re-
DEPLAN, con el objetivo de sustentar la toma sultados no puedan informar decisiones sobre
de decisiones para mejorar la gestión pública. futuras iniciativas acerca del mismo problema
al que se dirigió la intervención (funcionalidad
Evaluabilidad: (Manual gerencial para el di-
preformativa). Por lo común, la evaluación se
seño y elección de evaluaciones estratégicas
enfoca en el efecto e impacto y en la sosteni-
de Gobierno MIDEPLAN 2012) es la posibilidad
bilidad de capacidades desarrolladas y de los
que tiene una intervención pública para ser
cambios alcanzados en la población objetivo.
evaluada. De este modo, es pertinente llevar
a cabo un análisis de evaluabilidad después Evaluación externa: (Manual gerencial para
de que se haya formulado el objetivo de la el diseño y elección de evaluaciones estratégi-
evaluación. Un análisis de evaluabilidad valora cas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella
la existencia de las condiciones óptimas para que se lleva a cabo por personal distinto a la
que la evaluación pueda llevarse a cabo y res- institución ejecutora, dado que para lograr el
ponde a interrogantes que dan espacio para propósito de la evaluación se requiere de inde-
preparar la intervención a la evaluación, apor- pendencia y neutralidad por parte del evalua-
tando así legitimación a la decisión de evaluar dor, se necesita un evaluador con una visión no
o no dicha intervención. contaminada de la intervención y que tenga
una mayor capacidad de concertar (e incluso
Evaluación ex-ante: (Manual gerencial
mediar) intereses y perspectivas divergentes.
para el diseño y elección de evaluaciones
estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Evaluación final: (Manual gerencial para el
es aquella que se lleva a cabo antes de que diseño y elección de evaluaciones estratégicas
inicia la implementación de una intervención de Gobierno MIDEPLAN 2012) se lleva a cabo
pública. El objetivo de la evaluación ex ante es en el momento en que termina la interven-
analizar el diseño de la intervención, esto es, ción pública. Tiene siempre una funcionalidad
su racionalidad y coherencia, y contribuir a su sumativa, tratando de conocer hasta qué pun-
optimización, de acuerdo con el enfoque te- to la intervención aplicada ha conseguido los
mático, se trata de verificar la bondad del diag- objetivos específicos establecidos (cuando es
nóstico socioeconómico realizado, constatar la con referencia a objetivos) o está creando un
existencia de objetivos claramente definidos y valor agregado con respecto a los parámetros
medibles, analizar su correspondencia con los o criterios de valor definidos (cuando la eva-
problemas y examinar la lógica y factibilidad luación está centrada en resultados) y a qué
del modelo de intervención diseñado. costo se han alcanzado dichos logros (en tér-
minos de tiempo, recursos humanos, recursos
Evaluación ex-post: (Manual gerencial para
materiales y monetarios).
el diseño y elección de evaluaciones estraté-
gicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se lleva a Evaluación formativa: (Manual gerencial
cabo un tiempo considerable después de ha- para el diseño y elección de evaluaciones es-
ber terminado la intervención pública a eva- tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) tiene

97
Modelo de Gestión Institucional
como finalidad la mejora de la intervención ción – más que de la elaboración y aplicación
evaluada, buscando identificar fortalezas y rigurosa de técnicas de investigación– para
debilidades de la intervención y proponiendo responder las interrogantes. El mayor involu-
medidas correctivas, aunque una evaluación cramiento con la intervención también tiene
formativa también incluye la medición de re- la consecuencia de que se pueden obtener
sultados intermedios, suele concentrarse en recomendaciones más factibles y practicables
el análisis del concepto de la intervención y que en muchas evaluaciones externas. Ade-
del proceso de implementación. Los usuarios más, se debe considerar una serie de razones
principales son las mismas personas involucra- para su elección: cuando las instituciones tie-
das en la intervención evaluada. nen limitaciones presupuestarias, explorar el
posible desarrollo de nuevas capacidades que
Evaluación intermedia: (Manual gerencial
puedan ser de gran valor para la organización,
para el diseño y elección de evaluaciones es-
motivos específicos de confidencialidad y deli-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es
cadeza de la información que se maneja en al-
aquella que se lleva a cabo durante el pro-
gunas organizaciones, necesidad de crear una
ceso de implementación. Por lo general, asu-
adecuada conciencia del significado y el valor
me una funcionalidad formativa (evaluación
del proceso evaluativo entre los miembros de
formativa), examinando la forma en la que
la organización, posibilidades de contar con
se gestiona y ejecuta una determinada inter-
gente idónea para realizar las tareas propias
vención. Sin embargo, también puede asumir
del quehacer evaluativo, fortalecimiento de la
una funcionalidad sumativa y orientarse hacia
organización a partir de un quehacer colectivo
el logro de resultados intermedios. Más espe-
de sus integrantes, investigar los potenciales
cíficamente, la evaluación intermedia trata de
latentes para emprender un proceso de auto
medir la capacidad del gestor en relación con
aprendizaje significativo.
el diseño formulado, ejecución, seguimiento
y evaluación de la intervención y de valorar Evaluación sumativa: (Manual gerencial
el grado de implicación de los gestores con para el diseño y elección de evaluaciones es-
dichas tareas, su actitud, formación, organiza- tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es
ción, procedimientos y criterios de funciona- aquella que se concentra en los resultados de
miento interno y la dotación de recursos para una intervención y, por tanto, se rige en mayor
llevarlas a cabo óptimamente. medida por los criterios de la objetividad y pre-
cisión de la información generada.
Evaluación interna: (Manual gerencial para
el diseño y elección de evaluaciones estraté- Factores externos (también: variables con-
gicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella fusoras, factores confusores externos): (Ma-
que se realiza cuando el propósito de la eva- nual gerencial para el diseño y elección de
luación permite ser llevada a cabo por la mis- evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDE-
ma institución que ejecuta la intervención (o el PLAN 2012) son aquellas situaciones presen-
mismo personal a cargo de la intervención en tes en el entorno de la intervención que pue-
el caso de la auto-evaluación). Esto es el caso den influir en el proceso de implementación
cuando se requiere de un íntimo conocimien- y en los resultados, aunque no están directa-
to de la institución ejecutora y/o de la evalua- mente relacionados con la intervención. De

98
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
esta manera, la presencia de factores exter- Hallazgos: (Manual gerencial para el diseño y
nos dificulta la determinación del “resultado elección de evaluaciones estratégicas de Go-
neto” de la intervención. bierno MIDEPLAN 2012) es una declaración de
hechos encontrados que están basados en el
Gestión institucional: (Reglamento N° 32988
análisis de datos, los cuales deben ser presen-
a la Ley de Administración Financiera de la Re-
tados respondiendo a las preguntas específi-
pública y presupuestos públicos) Es la acción
cas planteadas en la evaluación.
que relaciona la planificación con la ejecución
de los procesos internos de cada órgano o ente, Igualdad de oportunidades (ley N° 7600
según se trate, mediante la asignación de recur- del 29 de mayo de 1996): Principio que reco-
sos financieros y humanos, para proveer bienes noce la importancia de las diversas necesida-
y servicios finales a los ciudadanos. El objetivo des del individuo, las cuales deben constituir la
de la gestión institucional es garantizar la ob- base de la planificación de la sociedad con el
tención efectiva de los resultados previstos en fin de asegurar el empleo de los recursos para
los instrumentos de planificación, asegurando garantizar que las personas disfruten de igua-
la calidad de los bienes y servicios. les oportunidades de acceso y participación
en idénticas circunstancias.
Gestión institucional: (Reglamento N° 32988
a la Ley de Administración Financiera de la Re- Impacto: (Manual gerencial para el diseño y
pública y presupuestos públicos) Es la acción elección de evaluaciones estratégicas de Go-
que relaciona la planificación con la ejecución bierno MIDEPLAN 2012) efectos de largo pla-
de los procesos internos de cada órgano o ente, zo, positivos y negativos, primarios y secunda-
según se trate, mediante la asignación de recur- rios, producidos directa e indirectamente por
sos financieros y humanos, para proveer bienes una intervención, intencionalmente o no. Más
y servicios finales a los ciudadanos. El objetivo específicamente, se usa también como medi-
de la gestión institucional es garantizar la ob- da en que la intervención contribuye a la reso-
tención efectiva de los resultados previstos en lución del problema que dio lugar a su diseño.
los instrumentos de planificación, asegurando
Indicador (de desempeño / de resultado):
la calidad de los bienes y servicios.
(Manual gerencial para el diseño y elección de
Grupo delictivo organizado: (Ley N° 8302) evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDE-
se entenderá un grupo estructurado de tres o PLAN 2012) variable o relación de variables
más personas que exista durante cierto tiem- que permite verificar los cambios debidos a la
po y que actúe concertadamente con el pro- intervención o que muestra resultados en rela-
pósito de cometer uno o más delitos graves ción con lo que se ha planeado y pueden ser a
o delitos tipificados con arreglo a la presente nivel cuantitativo o cualitativo.
Convención con miras a obtener, directa o in-
Infancia: (Política Nacional de la Niñez y
directamente, un beneficio económico u otro
Adolescencia CR 2009-2021) Período que va
beneficio de orden material.
desde el nacimiento hasta los 2 años. Con el
nacimiento, se agrega a lo anterior el cuidado
de otros factores: componentes básicos de

99
Modelo de Gestión Institucional
apego afectivo, lactancia materna, etc. Son y beneficiosa en otras situaciones; suelen ir más
esenciales los vínculos afectivos, la nutrición allá de las preguntas específicas de la evalua-
adecuada, la estimulación temprana y todas ción y resumen en qué medida la evaluación de
las acciones relacionadas con salud mental e una intervención en particular contribuye a la
integral preventiva. Al finalizar esta etapa, se generación de nuevo conocimiento en temas
inicia el proceso de establecimiento de lími- relacionados con la evaluación.
tes, basado en criterios o principios de reali-
Línea Base: (Manual gerencial para el dise-
dad. Representa a una población de 230 000
ño y elección de evaluaciones estratégicas
niños y niñas aproximadamente (INEC).
de Gobierno MIDEPLAN 2012) es el valor que
Insumos: (Manual gerencial para el diseño y presentan los indicadores contemplados antes
elección de evaluaciones estratégicas de Go- del diseño de una intervención y permite co-
bierno MIDEPLAN 2012) se refiere a recursos nocer la situación en el momento de iniciarse
financieros, humanos y materiales empleados las acciones planificadas. De esta manera, esta-
en una intervención. blece el “punto de partida“, en relación con la
cual puede medirse el avance o pueden efec-
Intervención pública: (Manual gerencial
tuarse comparaciones.
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se Medios ilícitos: (Según Ley N° 8071, “Conven-
utiliza el término intervención pública para ción Interamericana sobre el Tráfico Internacio-
hacer referencia a cualquier tipo de actuación nal de Menores”) incluyen, entre otros, secues-
pública: política, plan, programa o proyecto, tro, consentimiento fraudulento o forzado, la
dirigidos a resolver un problema definido a entrega o recepción de pagos o beneficios
través de una estrategia de acción. ilícitos con el fin de lograr el consentimiento
de los padres, las personas o la institución a
Involucrados: (Manual gerencial para el dise-
cuyo cargo se halla el menor, o cualquier otro
ño y elección de evaluaciones estratégicas de
medio ilícito ya sea en el Estado de residencia
Gobierno MIDEPLAN 2012) aquellas personas,
habitual del menor o en el Estado Parte en el
grupos o instituciones que tienen intereses re-
que el menor se encuentre.
lacionados con la intervención y que, a través
de sus actitudes o acciones, pueden influir en Menor: (Según Ley N° 8071, “Convención In-
el desarrollo del mismo (como por ejemplo las teramericana sobre el Tráfico Internacional
entidades financieras o ejecutoras, otros socios de Menores”) significa todo ser humano cuya
de la intervención, beneficiarios de la interven- edad sea inferior a dieciocho años.
ción, otras partes interesadas).
Monitoreo: (Manual gerencial para el dise-
Lecciones aprendidas: (Manual gerencial ño y elección de evaluaciones estratégicas
para el diseño y elección de evaluaciones estra- de Gobierno MIDEPLAN 2012) es una función
tégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) una hipó- continua que responde a la pregunta ¿Qué
tesis general basada en las conclusiones de una estamos haciendo?; implica una recopilación
evaluación específica que establece o apoya un sistemática de datos o información prioritaria
principio general y que en teoría podría ser útil sobre indicadores especificados para propor-

100
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
cionar a los gestores y a las partes interesadas sexo/género, por lo que es el momento de ini-
principales de una intervención indicaciones ciar la educación sobre la sexualidad. Se forta-
sobre el avance en la planeación y el logro de lece el desarrollo de las capacidades motoras
los objetivos, así como, de la utilización de los finas y la capacidad conceptual. Los niños y
fondos asignados. niñas de este rango de edad usualmente han
completado su desarrollo neurológico para la
Muestra: (Manual gerencial para el diseño y
comunicación, lo que tiene implicaciones para
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
el lenguaje. La vida social es más activa, y la for-
bierno MIDEPLAN 2012) conjunto de unidades
mación en hábitos y valores empieza a adquirir
o elementos de análisis sacados de una pobla-
un papel importante. Es necesario desarrollar y
ción de mayor tamaño.
brindar servicios para la estimulación tempra-
Necesidad educativa especial (ley N° 7600 na a los niños y niñas que así lo requieran, es-
del 29 de mayo de 1996): Necesidad de una pecialmente para personas con alguna disca-
persona derivada de su capacidad o de sus di- pacidad. Comprende una población de poco
ficultades de aprendizaje. más de 310,000 niños y niñas.

Niñez media: (Política Nacional de la Niñez y Notariado público: (Ley N° 7764 “Código
Adolescencia CR 2009-2021) Etapa compren- Notarial, Capítulo I) El notariado público es la
dida entre los 7 y 11 años. Se inscribe básica- función pública ejercida privadamente. Por
mente en el período de escuela. Niños y niñas medio de ella, el funcionario habilitado aseso-
requieren la atención de sus garantías básicas: ra a las personas sobre la correcta formación
alimentación, descanso apropiado, afecto, etc. legal de su voluntad en los actos o contratos
Se forman los hábitos de higiene, orden y res- jurídicos y da fe de la existencia de los hechos
ponsabilidad. Es un período de concreción de que ocurran ante él.
la lectoescritura, pero al mismo tiempo muy
Notario público: (Ley N° 7764 “Código No-
relevante en materia de vida social, cuando se
tarial, Capítulo I) El notario público es el pro-
dan las bases de la cooperación, solidaridad y
fesional en Derecho, especialista en Derecho
capacidad de elegir. Aumenta la autonomía y
Notarial y Registral, habilitado legalmente para
se inicia la pubertad, por lo que la educación
ejercer la función notarial. En leyes, reglamen-
sexual resulta indispensable. El grupo lo cons-
tos, acuerdos y documentos, cuando se use
tituyen aproximadamente 410,000 niños y ni-
la palabra notario debe entenderse referida al
ñas. Hasta los 12 años la persona es inimputa-
notario público.
ble en materia penal.
Niño(a): (Ley N° 7739 “Código de la niñez
Niñez temprana: (Política Nacional de la Ni-
y adolescencia) Se considerará niño o niña a
ñez y Adolescencia CR 2009-2021) Período en-
toda persona desde su concepción hasta los
tre los 3 y 6 años. Esta etapa corresponde con
doce años de edad cumplidos. Ante la duda,
la época preescolar. Niños y niñas mantienen
prevalecerá la condición de niño frente a la de
dependencia total de las personas adultas, pero
adolescente.
inician una relación más activa con sus igua-
les, así como factores asociados a la identidad

101
Modelo de Gestión Institucional
Objetivo de desarrollo: (Manual gerencial Organización de personas con discapaci-
para el diseño y elección de evaluaciones es- dad (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Son
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es el aquellas organizaciones dirigidas por personas
impacto intencional esperado que contribuye con discapacidad o por sus familiares cuyos fi-
a generar beneficios físicos, financieros, institu- nes y objetivos están dirigidos a la promoción
cionales, sociales, ambientales o de otra índole y defensa de la igualdad de oportunidades.
a una sociedad, una comunidad o un grupo de
Patronato Nacional de la Infancia (PANI):
personas mediante una o más intervenciones
es una institución autónoma con administra-
para el desarrollo.
ción descentralizada y presupuesto propio. Su
Objetivos específicos (de una interven- fin primordial es proteger especialmente y en
ción pública): (Manual gerencial para el dise- forma integral a las personas menores de edad
ño y elección de evaluaciones estratégicas de y sus familias, como elemento natural y pilar
Gobierno MIDEPLAN 2012) define los principa- de la sociedad.
les bienes y servicios que la intervención debe
Peores formas de trabajo infantil: (Ley N°
poner a disposición.
8122) Esta expresión abarca: “a) todas las for-
Objetivos específicos de la evaluación: mas de esclavitud o las prácticas análogas a la
(Manual gerencial para el diseño y elección de esclavitud, como la venta y el tráfico de niños,
evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDE- la servidumbre por deudas y la condición de
PLAN 2012) está relacionado con el producto siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, inclui-
de la evaluación, es decir, al conocimiento ge- do el reclutamiento forzoso u obligatorio de
nerado acerca de los principales criterios de la niños para utilizarlos en conflictos armados;
evaluación. Los objetivos deberían responder b) la utilización, el reclutamiento o la oferta
a preguntas específicas de la problemática de niños para la prostitución, la producción
planteada y finalidad de la intervención. de pornografía o actuaciones pornográficas;
c) la utilización, el reclutamiento o la oferta de
Objetivo general (de una intervención
niños para la realización de actividades ilícitas,
pública): (Manual gerencial para el diseño y
en particular la producción y el tráfico de estu-
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
pefacientes, tal como se definen en los trata-
bierno MIDEPLAN 2012) se refiere a los efectos
dos internacionales pertinentes, y d) el trabajo
y beneficios directos que se quieren alcanzar
que, por su naturaleza o por las condiciones en
en una intervención.
que se lleva a cabo, es probable que dañe la
Objetivo general de la evaluación: referido salud, la seguridad o la moralidad de los niños”.
a la manera en que la evaluación será usada y
Personas jóvenes: (Ley N° 8261 “ley general
en que deberá incidir sobre el concepto de la
de la persona joven”) Personas con edades
intervención evaluada. Se debe plantear sola-
comprendidas entre los doce y treinta y cinco
mente un objetivo general y este debe estar
años, llámense adolescentes, jóvenes o adul-
en correspondencia con la pregunta que jus-
tos jóvenes; lo anterior sin perjuicio de lo que
tifica la evaluación (¿Para qué y para quién se
dispongan otras leyes en beneficio de los ni-
quiere evaluar?).
ños y adolescentes.

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Pertinencia: (Manual gerencial para el dise- acceso a los servicios sociales y la participación
ño y elección de evaluaciones estratégicas de ciudadana para la mejora en la calidad de vida
Gobierno MIDEPLAN 2012) medida en que los de la población. Establece de forma vinculan-
objetivos de una intervención son congruen- te para las entidades públicas, los ministerios y
tes con las necesidades de la población obje- demás órganos, las prioridades, objetivos y es-
tivo y las políticas del país. En retrospectiva, se trategias derivados de esas políticas, que han
refiere a si los objetivos y el diseño siguen ade- sido fijadas por el Gobierno de la República a
cuados aun cuando haya cambiado el entorno nivel nacional, regional y sectorial.
de la intervención.
Población objetivo: (Manual gerencial para
Plan: (Manual gerencial para el diseño y el diseño y elección de evaluaciones estraté-
elección de evaluaciones estratégicas de gicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) entende-
Gobierno MIDEPLAN 2012) Es el instrumen- mos aquella parte de la población afectada
to mediante el cual las instituciones definen por un determinado problema que potencial-
objetivos, acciones, indicadores y metas que mente podría ser beneficiada, en forma directa
deberán ejecutar en el corto, mediano y largo o indirecta por la intervención.
plazo y donde se estiman los recursos requeridos.
Población beneficiaria: (Manual gerencial
Plan Anual Operativo (PAO): (Reglamento para el diseño y elección de evaluaciones es-
N° 32988 a la Ley de Administración Financiera tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) en-
de la República y presupuestos públicos) Ins- tendemos aquella población que se aprove-
trumento formulado en sujeción al PND en el cha en forma directa de la intervención. Son
que se concretan las políticas nacionales, sec- aquellos que reciben un bien o servicio de la
toriales y regionales de las entidades públicas, intervención para satisfacer una necesidad
ministerios y demás órganos según corres- identificada y es con ellos que la intervención
ponda, mediante la definición de objetivos, va a trabajar más de cerca.
acciones, indicadores y metas, que deberán
Política: (Manual gerencial para el diseño y
ejecutar durante el período presupuestario y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
se estiman los recursos humanos, materiales y
bierno MIDEPLAN 2012) Es la decisión (es este
financieros necesarios para obtener los resul-
caso del Gobierno) que desarrolla determina-
tados esperados y se identifican los responsa-
da acción orientada a resolver problemas pú-
bles de las metas establecidas.
blicos relevantes. Incluye la toma de decisio-
Plan Nacional de Desarrollo (PND): (Re- nes, su formulación, desarrollo y evaluación.
glamento N° 32988 a la Ley de Administración
Pornografía infantil: (Según Ley N° 8172)
Financiera de la República y presupuestos pú-
Por pornografía infantil se entiende toda re-
blicos) Marco orientador del Gobierno de la
presentación, por cualquier medio, de un niño
República que define las políticas que norma-
dedicado a actividades sexuales explícitas, rea-
rán la acción de gobierna para promover el de-
les o simuladas, o toda representación de las
sarrollo del país, el aumento de la producción y
partes genitales de un niño con fines primor-
la productividad, la distribución del ingreso, el
dialmente sexuales.

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Modelo de Gestión Institucional
Prenatal: (Política Nacional de la Niñez y Ado- Principio de seguridad: (Reglamento N°
lescencia CR 2009-2021) Se refiere al momen- 32988 a la Ley de Administración Financiera de
to inicial de concepción de la persona hasta el la República y presupuestos públicos) El esta-
nacimiento. Durante el proceso de gestación blecimiento de una infraestructura jurídica y
se encuentra a completa merced de la aten- operativa que permita al mercado tener certe-
ción que se le pueda brindar, a través del servi- za y confianza sobre lo que es derecho en cada
cio médico prenatal, nutrición y así como otros momento y sobre lo que previsiblemente será
programas relacionados con la preparación en el futuro, para orientar su actuar.
para el ejercicio responsable de la maternidad
Principio de transparencia: (Reglamento N°
y la paternidad de sus progenitores.
32988 a la Ley de Administración Financiera de
Principio de economía: (Reglamento N° la República y presupuestos públicos) Se apli-
32988 a la Ley de Administración Financiera ca a un mercado financiero o a una operación
de la República y presupuestos públicos) La que no tiene partes ocultas que limiten el libre
obtención de bienes y servicios al menor cos- ejercicio de es leyes de la oferta y la demanda y
to, en igualdad de condiciones de calidad. en el cual se puede verificar la correcta forma-
ción de precios.
Principio de eficacia: (Reglamento N° 32988
a la Ley de Administración Financiera de la Re- Programa: (Manual gerencial para el diseño y
pública y presupuestos públicos) El logro de elección de evaluaciones estratégicas de Go-
los resultados de manera oportuna, en directa bierno MIDEPLAN 2012) Es un conjunto de pro-
relación con los objetivos y metas. yectos o servicios inter-relacionados, mismos
que se dirigen hacia el logro de objetivos es-
Principio de eficiencia: (Reglamento N°
pecíficos (generalmente similares).
32988 a la Ley de Administración Financiera
de la República y presupuestos públicos) La Programación física del presupuesto: (Re-
aplicación más conveniente de los recursos glamento N° 32988 a la Ley de Administración
asignados para maximizar los resultados obte- Financiera de la República y presupuestos pú-
nidos o esperados. blicos) Definición de las metas anuales y pe-
riódicas en términos de producción física de
Principio de publicidad: (Reglamento N°
bienes y servicios, intermedios y finales, que se
32988 a la Ley de Administración Financiera de
pretenden alcanzar durante el ejercicio econó-
la República y presupuestos públicos) El brin-
mico formulado, tanto en el nivel institucional
dar a terceros la más amplia información sobre
como en el programático.
los presupuestos públicos, el uso de los recur-
sos públicos, a través de los medios y sistemas Programación financiera de la ejecución
de información disponibles, los valores, sus presupuestaria: (Reglamento N° 32988 a la
emisores y las características de las operacio- Ley de Administración Financiera de la Repú-
nes y servicios, en aras de la transparencia que blica y presupuestos públicos) Es el proceso
debe prevalecer en el manejo de la Hacienda que permite mantener el equilibrio entre los
Pública, como garantes que abonen a la segu- ingresos efectivos y los gastos autorizados para
ridad jurídica, a la eficiencia y la eficacia. ejecutar el presupuesto, en donde la Dirección

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
General de Presupuesto Nacional, conjunta- Resultados: (Manual gerencial para el dise-
mente con la Tesorería Nacional, aprueban las ño y elección de evaluaciones estratégicas de
cuotas de gasto del ejercicio económico de Gobierno MIDEPLAN 2012) son cambios efec-
que se trate. tuados por las acciones ejecutadas de una in-
Propósitos ilícitos: (Según Ley N° 8071, tervención pública y pueden ser del producto,
“Convención Interamericana sobre el Tráfico efecto o impacto (intencional o no, positivo o
Internacional de Menores”) Incluyen, entre negativo), es decir, siguiendo la definición de
otros, prostitución, explotación sexual, servi- la OECD, el término de resultado se entiende
dumbre o cualquier otro propósito ilícito, ya de manera transversal para cambios efectua-
sea en el Estado de residencia habitual del dos en cualquier nivel de la cadena de resul-
menor o en el Estado Parte en el que el me- tados y no relacionado con un nivel específico
nor se halle localizado. de la cadena.

Prostitución infantil: (Según Ley N° 8172) Resultado bruto: (Manual gerencial para el
Por prostitución infantil se entiende la utili- diseño y elección de evaluaciones estratégicas
zación de un niño en actividades sexuales a de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a la
cambio de remuneración o de cualquier otra totalidad de los cambios observados en con-
retribución. secuencia a una intervención. Sin embargo, el
resultado bruto puede ser causado tanto por
Proyectos: (Manual gerencial para el diseño y la intervención evaluada como también por
elección de evaluaciones estratégicas de Go- diversos factores externos e incluso efectos re-
bierno MIDEPLAN 2012) Nivel más concreto lacionados con el diseño de la evaluación.
de programación o unidad mínima de plani-
ficación. Intervención planificada destinada a Resultado neto: (Manual gerencial para el
lograr ciertos objetivos específicos con un pre- diseño y elección de evaluaciones estratégi-
supuesto dado y dentro de cierto período de cas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a
tiempo. Se orienta a la producción de un bien aquellos resultados que son causados especí-
o servicio público. ficamente por la intervención y no por otros
factores externos. El resultado neto de una
Recomendaciones: (Manual gerencial para el intervención es la diferencia entre la situación
diseño y elección de evaluaciones estratégicas real (con intervención) y la situación contra
de Gobierno MIDEPLAN 2012) son propuestas factual (sin intervención).
acerca de acciones concretas a emprender o
decisiones a tomar. Deben ser prácticas y facti- Riesgo: (Manual gerencial para el diseño y elec-
bles para los usuarios de la evaluación; deben ción de evaluaciones estratégicas de Gobierno
evitar generalidades y ser lo más concretas MIDEPLAN 2012) son factores externos que pu-
posibles en términos de: ¿Quién? debe hacer dieran incidir negativamente en la implementa-
¿qué? y ¿cómo? Las recomendaciones deben ción o los resultados de la intervención.
estar apoyadas específicamente por las evi- Servicio de apoyo (ley N° 7600 del 29 de
dencias y vinculadas en forma lógica a los ha- mayo de 1996): Ayudas técnicas, equipo, re-
llazgos y conclusiones. cursos auxiliares, asistencia personal y servicios

105
Modelo de Gestión Institucional
de educación especial requeridos por las per- implementación de la intervención y la apari-
sonas con discapacidad para aumentar su gra- ción de los resultados esperados. En otras pala-
do de autonomía y garantizar oportunidades bras, son los mecanismos que permiten analizar
equiparables de acceso al desarrollo. y elaborar la ruta a seguir para lograr un cambio
deseado, identificando las precondiciones que
Sistema de control interno: (Ley N° 8292
permitirán o inhibirán cada paso, enlistando las
General de control Interno) Se refiere a la se-
actividades que producirán esas condiciones y
rie de acciones ejecutadas por la administra-
explicando cómo esas actividades podrían de-
ción activa, diseñadas para proporcionar se-
sarrollarse para producir los impactos.
guridad en la consecución de los siguientes
objetivos:a)Proteger y conservar el patrimonio Tráfico Internacional de menores: (Según
público contra cualquier pérdida, despilfarro, Ley N° 8071, “Convención Interamericana sobre
uso indebido, irregularidad o acto ilegal; b) el Tráfico Internacional de Menores”) Significa la
Exigir confiabilidad y oportunidad de la infor- substracción, el traslado o la retención, o la ten-
mación; c)Garantizar eficiencia y eficacia de las tativa de substracción, traslado o retención, de
operaciones; d) Cumplir con el ordenamiento un menor con propósitos o medios ilícitos.
jurídico y técnico.
Trata de personas: (Ley N° 8315) a) Por “tra-
Sistema Nacional de Juventud: (Ley N° 8261 ta de personas” se entenderá la captación, el
“ley general de la persona joven”) Conjunto de transporte, el traslado, la acogida o la recep-
instituciones públicas y privadas, organizacio- ción de personas, recurriendo a la amenaza o
nes no gubernamentales y entidades civiles al uso de la fuerza u otras formas de coacción,
cuyo objetivo sea propiciar el cumplimiento al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de po-
de los derechos y mayores oportunidades para der o de una situación de vulnerabilidad o a la
las personas jóvenes. concesión o recepción de pagos o beneficios
para obtener el consentimiento de una perso-
Sociedad civil: (Ley N° 8261 “ley general de
na que tenga autoridad sobre otra, con fines de
la persona joven”) Conjunto de instituciones y
explotación. Esa explotación incluirá, como mí-
organizaciones privadas, organizaciones no gu-
nimo, la explotación de la prostitución ajena u
bernamentales, familias y otras organizaciones
otras formas de explotación sexual, los trabajos
sociales, establecidas formal o informalmente.
o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas
Sostenibilidad: (Manual gerencial para el di- análogas a la esclavitud, la servidumbre o la ex-
seño y elección de evaluaciones estratégicas tracción de órganos; b) El consentimiento dado
de Gobierno MIDEPLAN 2012) medida en que por la víctima de la trata de personas a toda for-
los resultados alcanzados perdurarán más allá ma de explotación que se tenga la intención de
del final de la intervención. realizar descrita en el apartado a) del presente
artículo no se tendrá en cuenta cuando se haya
Teoría de cambio / Teoría de la interven- recurrido a cualquiera de los medios enuncia-
ción: (Manual gerencial para el diseño y elec- dos en dicho apartado; c) La captación, el trans-
ción de evaluaciones estratégicas de Gobierno porte, el traslado, la acogida o la recepción de
MIDEPLAN 2012) se refiere a la modelación ex- un niño con fines de explotación se considerará
plícita de los mecanismos que median entre la “trata de personas” incluso cuando no se recu-

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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
rra a ninguno de los medios enunciados en el
apartado a) del presente artículo.

Valoración del riesgo: (Ley N° 8292 General


de control Interno) identificación y análisis de
los riesgos que enfrenta la institución, tanto
de fuentes internas como externas relevantes
para la consecución de los objetivos; deben
ser realizados por el jerarca y los titulares su-
bordinados, con el fin de determinar cómo se
deben administrar dichos riesgos.

Venta de niños: (Según Ley N° 8172) Por ven-


ta de niños se entiende todo acto o transac-
ción en virtud del cual un niño es transferido
por una persona o grupo de personas a otra a
cambio de remuneración o de cualquier otra
retribución.

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Modelo de Gestión Institucional
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PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
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