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ROBERT O. KEOHANE
JOSEPH S. NYE

-PODER
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INTERDEPENDENCIA
LA poli~ica mundial en transiciôn

l
1
1
GEL
GRuPO EDlTOR LATINOAMERICANO
Colecciân ESTlIDIQS I-N~ERNACIONALES
 1· edidôn - 3.000 cjemplares
Colcl'don Estudios Intemacionales 1
?11-J09
ISBN 95fl694-007-X 1

1 A nuestras pac{res,
-----
1 can gratitud.
Tilulo dei original en inglés: y a rfuestros Ilijos,
POWER AND INTERDEPENDENCE COn esperaula..
W{lrid PoIitics in Tr.lO~ition
Copyright _© J977 by urtlc. Brown and Company (Inc.)

Tradllccion de Heber Cardoso Franco \

© 1988 b)' Grupo EdilOr Lalino3mericano S.R.L. Laprida 1183, 1!. (1425)
Buenus Aires. Argenlina. Tel. 961-9135.
Qocùa hceha cl dCpQsito que dispone la ley 11.723.
r rnprcso y hcella en la Argcntina. Pl"Înted and -made in Argentina.
Cola/Jor:aroH erl la pre.paracioJl de este libro: _ ~
Oisela) de tapa: Pablo llarragan. Composici6n. armada y aceUltos:-
Tipogr;irÎ~' Pompe}·;). S.R.L Imprcsiôn interior: EDIGRAF. Impresi6n
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de tapa: Imprenta dt: los Buenos Ayres S.A._ PeIiculas de tapa: Foto- .\
~I
cromos Rudel. EnclI<ldcmacion: Proa S.R.L Se utiliz6 para el interior '1
pape~ OESPE de 80 gs. y para la lapa cartulina grano fino de 240 gs ..
provls!oS par Copagra S.A. ,
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~ï';'6wrr+
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 Capitul~ l

.' LA- INTERDEPENDENCIA

.'". .. , ,.... - -

EN. LA POLITICA MUNDIAL

\ Vivimos en una era de interdependencia. Esta· vaga afi("maci6n ex;-

presa 'pohreJIlente: un sobreentendido que, sin embargo. corres-
1 ponde a un difundido sentimiento de que la propia naluraleza d.e
J

l la politica mundial esta -cambiando. El poder de las naciones

-aquella secular piedra basal de analistas' y estadistas- se ha
tornado mas elusivo: "los cAlculas de parler son mas diffciles y
engafiosos de cuanto eran en otras é~as".~ Aunque profunda-
mente arraigado en la tradici6n clâsica. Henry Kissinger ha- sena-
lado que -'el programa t:radicional de los asuntos internacionales
-et equiIibrio entre las ;principales p<itencias • .la seguridad de . las
naciones- ha dejado de definir nuestros peligros -0 ouestras
posibilidades •.. Estamos ingresando a "una nueva em. Los vie jas
•; modelas internacionales.'~stan de;smoronândose; los viejos slogans
carecen de sentido; las \,iejas 'soluciones SOn inutiles. El 'munda
se ha vuelto interdependiente,.en economfa. en comunicadones y
en el campo de las. aspiraciones humanas'?
Lewin profundos SOIl los cambios? Una escuela moderna con-
sidera que las te1ecomunicaciones y los "iajes en jet han- creado
una o'aldea global" y so~liene que el crecimÎento de los intercam-
\ bios sociales y econ6micos esta creando un "mundo sin fronte-
ras".) En Mayor 0 menor medida. muchas investigadores consÎ-
deran que en nuestra éP?ca el Estado territorial. figura dominante
e? la polftica mundial d~rante cuatro siglos a -partir de la finaliza-
c:6n deI feudalismo. esta" siendo eclipsado por adores no ternto-
nal~s. c~mo ]a.5 corporaciones._.!I1u1tinacionales. los movimientos.
socIales transnacionales y- las organizaciones internaciona:.es. Cor..l0
. .
.nat~~e~oi3ma!Ul. "Notes on the.Eluslvenes.s or ,Modern Power·· •. 11/.le-r.
2" • Primavern, de 19'15, p. lM.
OU .
, A. K1s A New Natlanal Partnenshlp··. dhcu.rso deI Secretarlo de ~ts..ckl Henry
Sta.ùl; s~~l.o~~~~. 24 de enero de 1975. News relea.s.e, Dcpartment of
i .n.uaJllI. 0Uice- of Media Serv1cea'. p.!., .
j dependV:'ar~:{1o~Po~ Brown, World WUhout Borden: The InW·
R.
York. 19'12. • Pollcy AMocta.~on. Hoo.dllne Berles, NUtYVa

l
 - <-"
16 ROBERT 0, K.t'OIIA.Nr T JOSD'II: s. NrE
seI1alaba un economista, "el Estado esta casi acabado como una
unidad econ6mica"..'
Los tradicionalistas sostienen que esas afinnaciones son "glo-
balrilcnlc" infundadas~ Comprueban 'que existe una continuidad en
la polHica mundial. La interdependencia militar siempre ha exis-
lido y el poder militar es aûn ,importante en la politica mundial
--coma 10 prueban la disuasi6n nuclear y las guerras de Vietnam,
dei Media Oriente y de IRdia y Paquis tan, la influencÏa soviética
en Europa Oriental 0 la norteamericana en el Caribe-. Mâs aun,
camo Jo ha deDiosl rado la Uni6n Soviética, los Estados autoritarios
pueücn, en gran medida, conlrolar las telecomunicaciones y los
intercambios sociales que consideran inconvenientes para sus inte-
reses. Inch.iso Eslados pobres y débiles han sido capaces de na-
cionali7..ar corporaciones multinscionales' par todo clio los natio-
nalistas ponen en duda que estemos asi~ticndo a la e;tinci6n dei
Estado.-nacion. . ,
Ni los modernistas ni los lradiciunalistas disponen de una ade-
cuada estruc.tura para la __ comprensi6n de la polftica de la inter-
dependencia global.~ Los modernistas senalan correctamente Jas
cambios fundamenlales que estan ocurriendo, pero -a menudo su-
ponen, sin un anâlisis suficienle, que los avances tecnol6gicos y
los aumentos en los intercambios sociales y economicos Ilevarân
a uh nuevo mundo en el que el
.Estado ~y su control de la ·fuer-
za.....:... ya _no habra 'de ser impOrtante.' Los ,tradicionalistas son adic-
tas il mQstrar .los dcfcctos de la perspecth~a modernista insistiendo
-en la pcrduraci6n- de la inlerdependencia ~milita:r; pero les es muy
diffcil interpretat· con precisi6n la actual y_ multidimensional in-
tcrdependencia economif;a., social y ecol6gica.
Nucstra tarca en este libro no consiste en argumentar en Cavar
de_las posiciones modcrllistas a tradicionalistas. Dada que nuestra
época esta signada (anto par la continuidad camo par el cambio,
clio seria aIgu poco fructifero. Nuestro objetivo apunta. mas bien.
a proporcionar Jos medios para -reflnar y armonizar la sabidurfa
que pueda existir en ambas posidones. mediante el desarrollo de
una cSlruclura tcûrica coherente para el anâIisis polîtico de la in·
terdcpendcncia~ Dcsarrollarcmos varios modelos diferentes, pero
potencialmentc complementarios. un conjunto de herramientas in-
telectualcs para comprender la realidad de la interdependencia en
[a poHlica mundial contemporânca.-Y, ta que es igualmente impor-
-tante, inlcntarcmos explorar las condiciones bajo las que cada
modelo lendrâ rncjorcs probabilidades de produck- predi.cçiones
precisas y explicaciones satisCaclorias. La poUtiea mundial con·
1 Charle~ KIndlebel'gel', Amerlcan -Bu$Jneu Abroad', Yale untvel'sfly Press,
New Haven. 1969. p. 207. ' . - -- -- ---- -~.
j LAS expreslones son tomadas de Stanley HO[lffi!Lntl, "Cholces", 'Foreign
Polfcp 12, olono de 1913. p. 6. ' ,
& POl' ejernplo. 'l'use Robert Angel!, peace on lhe MrlTCh: Transnalkmal
Participation, Van Noslrand. Nueva. york. 1969.·
>
LA INnltDEPEtIlI~N"C(A EN lA 1'01.lncA. MUNDtAL i 17
temporânea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccÎonado
con diversas reJaciones. En Un mundo as!, un solo modela no
} puede expIicar todas las situaciones. El secreto para llegar a la
comprensiôn reside -en saber cual enfoque - 0 combinaci6n de
enfoques- debe emplearse para analÏzar cada situaci6n. Nunca
habra nada que reemplace el analisis cuidadoso de las ~ituacio-­
nes reales.
Pero la teoria es ineludible; todos los analisis empfricos 0
pr.kticos descansan en ella. Los ejecutores de poUticas pragmati-
cos pueden pensar que no necesitan prestar mayor atenci6n a las
disputas te6ricas -sobre la Haturaleza de la poHtica mundial de la
que prestarian a las -disputas escolasticas medievales sobre la cah-
tidad de Angeles que podian brinGar en la punta de Un alfiler. Sin
embargo, el pensamiento académico incide en los estadistas. con
profundo resultado para la poHtica. No 5610 son los "hombres
prâcticos que se creen MUy a salvo de cUillquier influencia inte-
lectual"'. cautivos inconscientes 'de concepciones creadas "por al-
gUn escriba académico pocos aiios antes", sino que los escribas
han estado desempeiiando un roi directo en la conformaci6n de
la poUtica externa.1 Conceptos inadecuados.y. percepciones erroneas
~e la poUtiea mundial pueden cOllducir directamente a una ina-
propiada -y aun a una 'desastrosa- polftka nacional.
Fundamenta,ci6n- y racionalizaciôn, presentaci6n sistemAtica: y
simbolismo. son operaciones que se han entrelazado tantp que es
dificil, aun para los propios fonnuladores de poHticas, desenmara-
Dar la reatidad de la ret6rica. Las teonas tradicionales y clasicas
de la poHtica _mundial habJaban de lin potencial Uestado de guetTa"
en el que el comportamiento de los Eslados, se encontraba domi-
nado por el constante peligro de' un conflicto miHtar. Durante la
guerra frra, especi';"lmente durante la primera década que sigui6
a la segunda gucrra mundial, esta concepci6n, denorninada por
sus creadores corno "realismo poUtico", consigui6 amplia 'acepta-
ciôn por parte de estudiosos y practicantes de las relaciones in-
ternacionales. tanto en Europa coma en Estados Unidos.' En la
década deI '60. muchos otras agudos observadores que aceptaban
ci enfoque realista Ientamente comenzaron a percibir el desarrollo
de nuevos carninas que no se centraban en los aspectos de segu-
7 John Maynard Keynes, The General Theory of EmploJfTIJenl, Intere!! and
MontIl, Mru::mlllan, Londres, 1957. p. 383.
1 Para la clttsica lonnulacl6n contemponinea do realfsmo poIIUco.·~
Jœ trabaJos de Rans J. Morgenthau. partlculalmenta Pollllc! Âmong Nal1011-f:
The Struçgle fOT Power and Peace. Knop[, Nueva York. 19-4,8 Y lBS edfclone3
subslguJent.es. De Morgentbau Yéanse tambtén "Anather 'Great Debale": 'flle
National In(erest ol the United States", Amer/con PoUHcal Science Revlew 46
dic1ernbro de 1952, pp. 00H38, Y Scientlflc Man VenlL! Power POlltfc$, UnIver·
sity cC Chicago PI'e5S. ChIcago, 194.6. Una lonriulacf6n dlrerente, pero- 19ual.
mente notable, de la posicl6n "realbta" puede encontnu&e en E. H. Carr,
The TwenlJl YeaT!' Crnis, 1919-1939, 2da. ed., MacmlItan. Londres, J946, Sin
embargo, C'lcr pane el énlasis en las [uenles econ6mIcas dei poder.

18 ,'" ~ O. 'KDJHANX
. ". S; Nn.
ly; 30SJ:f'l!
rid~d y militares.:'" La misma percepci6n~ en las décadis" dei" 70' 0
del '80, probabIemente habria llevado a expectativas mas irreales..
Pero cambiarlas por una perspectiva igualmente s~~lista --por
ejemplo, que la fuerza militaI" es obsoleta" y que la interdependen-
da econ6mica resulta benigna- hab ria conducido a otro. errar
. igualmente grave, aunque diferente.
ê..CmiIes son las. caract~rfsticas domin?Intes de .la politica mun-j
diaI cuando tenemOs una mterdependencIa -particulannente una [
interdependencia econ6mica- extensiva?' :e:ste uno de los dos
interrogantes mayores que plànteamos en este libm. En el capi-
tula 2 exploramos esta pregunta en ténhinos generaIes; en el
capitula 5 y en 'pa"rte deI 7 la investigamos mediante c~tro. casas
de estudio y en el capitulo 8 examinamos sus imp~cac.iones para
la polltica exterior norteameriqm.a. Para establecer los 'fundamen-,
tas de esos an3lisis, en el resta de este capitula definiinos-lo qu'!"
entendemos par interdependencia. diferenciamos sUs variedades.·
mas impqrtantes y las relacionamos con el concepto' de poder~
que continûa siendo fundamental para el anâlisis de la. poHti-:
ta mundiaL . '.:
La interdependencia afecta la poUtica mundial y' el co~porw'
tamiento de 105 Estados. pero las acciones gubemamentales tam
bién influyen sobre los modelas de interdependencia. _Al crear a
aceptar procedimientos, nonnas 0 iostituciones para ciertas c~
de actividades. los gobiernos regulan y controlan las' relaciones
transnacionales e interestatales. A estos acuerdos gubernamentales
los denominaremas reglmen'es iniernacionales. La segunda pre-
" gunta central de este libro - es ic6mo y por - qué cambian los
reg(menes internacionales? El capitula 3 desarrolla u"n conjunto
de explicaciones para el desenvolvimiento~ y la eventual declina-
ci6n. de los regimeries internacionales. En el capitula § aplicamos
esas explicaciones a los problemas maritimos y deI dînera y en el
1 las empleamos para entender aJgun~ caracteristiças de las rela-
doues' canadiense-norteamericanas y ihistraliano-norteamericanas.
Pero la interdependencia -DO eS simplemente un concepto ana-
l1tico. También eS un mecanismo ret6rico que emplean publicistas.
y estadistas. Para los estadistas. ansiosos de aumentar la cantidad
de gente que se allnee tras sus banderas, las palabras vagas de
gran resonancia son MUy utiles. Para el aIÏalista. ta! vaguedad· ès
el camiDo hacia una ciénaga de confusi6n. Nites de que podamos
e1.aborar conceptos apJicables que nos permitan aume~tar nuestra
• En The Troubled Partnenhfp, Nueva York, McGraw-HllI para. el Councll
on Foreign. Relations, 1965, Henry KIssinger discuUa los problemas de la
aliRnz.a. COn escasas relerenclas a las cue.stlones econ6mlcas: aunque éstas
. ccmep.za.ban a divldir seriamenle a los aUados c:!e la OTAN.
- , Para. al&Una evidencla sobre las tendenclas en la Intardependencla. véastt
tUch~rd Rosecrance y Arthur Stein, "Interdependence; Myth or Reality". Wvrld
POll!IC3 26, N~ l, oc.tubra de 1~3 y Peter J. K.alzenstein, ··YmernatJonal Inter-
dependence: Some Long-Tet"Trul T'rends and Recent Charries", Intçrnaliona!
Ora-anlhltiol1 29. N~ (. otone de uns.
,~
L\ IN'n:RDl':PINDENClA n i LA. POLfrrCA MUNDUL _, 19
comprensiôn de- la interdependencia y el cambio dt! régimen, de-
bernas desbrozar un cami no en media de la selva ret6rica. Nuestra
tarea consiste en analizar la po~îtica de- la interdependencia y no
en celebrarla.
LA NUEVA RETORICA DE LA INTERDEPENDENCIA
Durante la guerra fria, "segurldad nacional" era un slogan que
empleaban los lideres politicos norteamerlcanos con el fin de
lograr apoyo para sus poIiticas. La ret6rica de la seguridad na-
cionai justificaba el diseiio de estrategias, a un elevado costo, para
reforzar las estructuras econ6mica, militar·y politica dei "mundo·
libre". También proporcion6 una base racional 'para la coopera-
cion internacional y apayo a Naciones Unidas, asi coma Iampién
la justificaci6n para alianzas, asistencia externa e intervencÎones
militares en gran escala.
La seguridad nadonal sé convirti6 en el simbolo favorlto de
los Înternacionalistas que propugnaban un aumenta de la parti-
cipaci6n norteamericana, en los asuntos niundiales.- La unidad
w
coordinadora clave de la poHtica exterior en la Casa- Blanca se
llam6 Conséjo de Seguridad NacionaL La administrad6n TnJffian
emple6 la supuesta amenaza soviética a la seguridad norteameri-
cana para empujar el préstarno a Gran Bretana -y luego el Plan
Marshall a través deI. Congreso. La administraci6n Kennedy em-
. ple6 el argumenta de ]a séguridad para proinover en 1962 el Acta
de Expansi6n Comercial. Los presidentes invocaron la seguridad
nacional.para controlar ciertos intereses ecan6micos sectoriaIes'
en -el Congreso, en especial aqueIJos que favorecfan poHticas co-
merciales proteccionistas. A los congresistas que protestaban por
efectos econ6micos adversos en sus distritos a par_ el incremento
de los impuestos. se les asegur6 -y a su vez se explic6 10 rnismo
a los ciudadanos- que "intereses de scguridad nacional" re-
querian su sacrificio. Al mismo tiempo, denos sectorès frecuen-
lemente manipularon el simbolismo de la 'seguridad nacional para
su~ propios fines, como en el casa de las cuotas de importaci6n
de petr6Jeo, impuIsadas por producton::s petroleros internas en
conjunci6n con sus aliados poHticos.t0 .
El simbolismo de la seguridad nacional fue, en amplia medida,
producto de la guerra fria' y del--intenso sentimiento de amenaza
que .105 norteamericanos experimentaban par entonces. Esta con--
vlcC16n resuItaba incrementada par anâlisis realistas, que 'ÎnsÎstfan '
en que la segu~ida-:t nacional era el objetivo nacional primario y
que en la poHtlca .lDternacional ·Ias amenazas a la seguridad son
permanentes. El slrnbolism~ de la seguridad nacional. y et ffi.odo
_. _10, Véase ~be~ Engler~ The POlillc$ 01 OU: Prlvate Power and D~a1ic
DITecLJons, UnIVerStty ol Chicago Press. Chicago. 1962.
l
 ·::.-..
-----~,. ,._.... ~ ..'---
r1
20 J JICBXRT 0_ KEOHANI T J"OSI:PH s.. NR
reaHsta de am1lisis que Jo apoyaba, no 5610 ejemplificaba un
cierto tipo' de reaccidn ante los hechos. sino que también ayudaba
a codificar una perspectiva en la cual algunos cambios. en espe-
cial aquellos que se orientaban a reglmenes radicales en los palses
dei Tercer Mundo. parecfan hostiles a la seguridad nacional. mien-
(ras que los cambios fundamentales en las relaciones econômicas
de los pa (ses aJtamente .industrializados paredan insignificantes.
En tanlo cl sentimiento de amcnaza ·a la seguridad. caracte:'.
rlstico de la guerra Cria. iba disrninuyendo. la competencia econ~ . .
mica e~terna y los conflictos distributivos internos aumentaron~:
La ambigüedad inteIcctual de la "·seguridad naeional'· se torn6~
maS pronunciada en la medida en que variadas y a menudo contra-
dictorias fonnas de involucramientos encontraron un refugio se-
guro bajo ese paraguas ret6rico.H En su fanlasia de Un equilibrio
de poder mundial sobre cineo puntos centrales (Estados Unidos.
Ia Uni6n Soviética; China, Europa y Jap6nl, cl presidente Nixon
trat6 infructuosamente de extender los conceptos~···realistas tradi~
clonales para aplicarlos tanto al desaffo econ6mico planteado par
~ aUados norteamericanos de posguerra como a las acciones
politlèas y militares de Ia Uni6n So"iética y China. . diaI (como .seiialabamos antes) es concomitante con la confusion
En la misma medida en que la prolijidad descriptiva de la
perspectiva de la seguridad nadonal. dominada por intereses mi-
lif:ares. declinaba. 10 rnismo ocurria con los ténninos dei poder
simb6lico. Esa decadencia no 5610 reflejaba la crecieiIte ambigiie-
dad deI con·cepta. sina también 'Ia ·reacci6n norteamerican~ al
embrol1o de Vietnam. a las relaciones menas hostiles con Rusia
y China, producto de la détente mundial. y al mat usa que hiciera
el presidente Nixon de la ret6nca de la seguridad naeional en el
caso WalergéÜc. La seguridad nadonal tuvo que corn partir su po- ~
sici6n de primer s!mbolo dei léxico internacionalista con inter~'~
depertdencia.
A men\.tda los Uderes paUtieos emplean la ret6rica de la inter-
dependcncia para presentar a este concepto camo si respondiese a
una neeesidad natural. coma un hecho_ al que fà polftica (y los
inten~ses sectariales internas) depieran ajustarse y no como una
situaci6n pardalmente creada por la prapia pol{tica~ Habitual~ "-
mente sostienen que la interdependenda reduce 105 conflictos de r
intcre::;es y que la cooperaci6n por si sola es la respuesta a los
problcmas mundiales.
"Todos cstamos compromelidos en una empresa comûn. Nin-
guna naciôn ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo
los limitcs quc sustentan el crecimiento econômico mundial. Nadie
Il "National Securlty as an Amblguous Symbof" de Arnold Wallers slgue
el a.ruillsls cl.âslco. Véase su coleccl6n de ensayos, Dfscord and Collaboration.
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962. El estudIo de Daniel Ye"f"gin
sobre la emergencla de la doctrlns. de la seguridad naclonaI (en lugar deI tra-
dfcJonaI conceplo de de{ensal la pInta como una "Idea domlnnnte"·en la époc:a
de ln guerra frfa. Véase Daniel Yergin, The Shn1.tered Peace. Rist!! 01 the National
Securlly State. Houghton Mllflin, Boston. uns,
"
LA '~lU{DEP.t:ND".O'lClA T.N lA roLfTICA. MUNDIAL , 21
logra benefldos basando el progreso en pruebas de fuerza",u Estas
palabras perlenecen claramente a un hombre de Estado tratando
de limitar las demandas dei" Tercer Mundo y promovie·ndo actitu-
des pûblicas internas, antes que a un ailâlisis de la realidad con-
temporanea! Para quienes desean que Estados Uni dos mantenga
el liderazgo mundial. la interdependencia se ha transformado. en
parte de la nueva ret6rica que debe emplearse tanto contra el na-
donatismo econ6mico en el frente interna como contra los desa-
fIos externos. Aunque las connotaciones de la ret6rica de la in-
terdependencia pueden parecer bastante diferentes a las del sim-
bolismo de la seguridad naeionat, Jas dos frecuentemente han
sido empleadas para legitimar el liderazgo presidencial norteame-
ricana en los asunlos mundiales_ .
*-
Pero la ret6rlca de la interdepcndencia y el simbolismo de la
seguridad nacional no coexisten con comodidad, En su fannula"":
ci6n extrema, la primera sugiere que los conflictos de intereses .son
aigo anticuado, en tanto que el segundo arguye que son, y segui..,
ran stcnda. fundamental y potencialmentè vi.olentos. La· confusi6n
para discemir qué modelos analfticos aplicar a la poUtica mun-
acerea de las polfticas que debiera implementar Estados Unidos.
Ni la ret6rica de la interdependencia ni el simbolismo He la se-
guridad nacional proporcionan pautas confiables para el manejo
de los problemas planteados pol' la interdependencia t;xtensiva.
A melludo s los' ret6ricos de ta interdependencia afirman que,
dada que la supervivencia de la raza humana se encuentra arne-
nazada por peligros p:rovenien.tes tanto dei media ambiente como
de acciones miUtares.-los confIiclos .de intereses entre Estados y
pueblos carecen de importancia.· Esta conclusi6n seria viable si
.convergieran tres condiciones: un· sistema econ6mico intemacional
deI que depenrlieran jodos los Estados 0 si la vida basic3. de
nuestros sistema eco16gico se viera en peligro; todos los paises
se sintieran vulnerables en grado significativo a seme jante ·catas-
trofe; y si existiera una unica soluci6n al problema que no dejara
espado para el confIÏCto sobre cômo resolverlo y sobrc· quién de-
biera cargar con los costos. Obviamente. esas condiciones no se
dan todas junlas.
Sin embargo. las tcorIas deI equilibrio de poder y de la segu~ "
ridad nacional resultan muy pobres para el am,lisis de .Ios proble- ','
mas de la interdependcnçi.~ .. _ç.con6mica 0 ccol6gica. En térrnin0s
tradicionales. la seguridad· no ès ciêrtamente el principal problcma
que enfrcntan los gobicrnos. Y dado que la fuerza miJitar es ine-
ficaz frcnte a dertos problcmas. la nod6n convencional de podcr
carece de precisi6n_ .Por 10 tanto: puéden IJegar a ser necesari~s
Il Secretario de Estado Henry A_ ~lnger. Mensaje ant.e la sextÎl 5>:!S!6n
especlal de la Asamblea General de Naclonal Unfdns 15 de abrlI de 1974, Ne-çt.'"S
k
release. Departrnent of Stale, Office of Medis. Services. p. 2. Reprodur.:ldo en
lnte.rnclfonal Oruanfzatfon 28. N! J. verano.de 197-1, pp. 57J-BJ.

22' 1 ROaE:RT. O. lUl)HANZ t:. JOSUH S. NU
distÎntos concep~os de poder para enfrentar problemas -di~ersos.
Finalmente. en' la politica de la, interdependencia se encuentran _.
involucrados intereses internas, transnacionaJes y &ubemamenta~ '1'
les. Las poUticas interna y extema 'comie~ a eslabonarse estre-
chamente. La nod6n de interés nacional -èstreUa polar de los
tradiciona1istas~ cada vez opone mayores dificultades para su usa
eficaz. Las maximas tradicionales de la poU~ica internacional -los
Estados actuarân en fund6n de sus intere~es nacionales 0 los Es~
tados procuraran maximizar su poder- se~vuelven ambiguas.
No estamos sugiriendo que
los conflictos internacionales des-
aparecen cuando prevalece la interdependencia~· Por el contrario,
los conflictos puedeù" adquirir nuevas fonnas- e incluso pueden
incr-errièntarse: Pero las' apraximaciones tr-o!.dicionales para la ~m­
prensi6n de los conflictos en la poUtica mundial no ex.plican' con
sufÎciente c1aridad el confJicto de la lnterdependencia. La apIica~
ci6n de un concepto y de 'una ret6rica ',equivocados conduce a
un analisis erroneo y _a una' mala poUlica.
LA Hl/TERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO
ANALlTICO
En lenguaje comÛll, dePf!ndencia significa un estado en que se
es determinado 0 significativamente afectado por fuerzas externa5 .
. fnterdependencia, en su defmici6n mas simple, significa dependen~
da J"'tlulua. En politica _mundial, interdependencia se refiere a si~l
tuacfones caracterizadas por efectas recîprocos entre paises a entre 1:.
ac[ores en diferentes pafses. -'. ~-- . J
\-- A menudo, estas efectos resultari de intetcambios intern~cio­
! nales (flujos de dinera, bienes, personas y mensajes que trasponen
i las fronteras internacionales). Tales intercambios. se incremç:nta-
1 ron dramaticainente a' pa~.tir de là segunda,_ guerra mundiàI: "Las
1 décadas recientes revelan una tendenda general hacia diversas
fonnas de interconexi6n humana por encima de las fronteras na-
J
cionales que se duplica cada diez afios·'.1l Pero esta interconexi6n,
no es la mIs ma que la interdependencia. Los efectos deI inter-
cambio' sobre la interdependencia dependerân de las limitacianes'1:
o costos. que impliquen. Un pais que imp,orte torla su petr6leo ,
probablernente sera mas dependiente de un' continuo ,flujo de
combustible que 10 que puede s~r1a otro p~Js que impOrte·' piel'es,
joyas y perfume ,(aun por un valar monetario similar); el ininte--
rrumpido acceSQ de estas bienes sunluarios -_no 10_ hani tan depen-
diente. Donde existen efectos de. costa reciproco en-los' intercam~l
bios {aunque no necesariamente simétricos);'hay:-interdependencia.
Cuando las inlcl"û.c'cioncs no impli.can efectos de costa significati-
Il Alex Inkeles. "The Eme~g Social Structure ol the -World··. WOTld
POtWClf 27. Julio de 1915. p. -179.
P. _ ..•. - .. _.. ~
LA urnRDut::m1z:NClA EN LA. l'OLtTICA WUNDJAL 1 23
vos, simplemente hay interconexi6n. La diferenciaci6n es .... ital si
qlu:remos en tender la politica de ,la interdependencia.
+
Los efectos de costa deben ser impuestos directa e intencio-
naImente par atro -açtor (como en el casa de la interdependencia
estratégi~ soviét,ico-norteamericana, que deriva de la alnenaza
mutua de destrucci6n nuclear). Pero algunos efectos de cos-
ta no provienen directa 0 intencionalmente de olros actores. Por
ejemplo, las acciones colectivas pueden ser necesarias para evi·
lar eJ desastre de una alianza (cuyos miembros son interde·
pendientes), de un sistel!l"~ __ecOn6mico internacional (que puede
enfrentar el çaos en virtud de la aus.encia de coordinaci6n mas
que por la malevolencia de alguno de sus integrantes) 0' de un
sistema ecol6gico amenazado por_ el." graduai incremenlQ de los
efluentes industriales.
No limitamos el término interdeperulenci.Q.· a situacianes de )
beneficio mutuo. Tai definici6n supondrfa que el concepto 5610 es 1(
ûtiI anaUticamentc -dande prevalece la perspectiva modernista dei
mundo; es decir, dande las amenazas de i!ltervend6n militar son
escasas y los niveies de coufl;cto bajos. Excluirfa de la noci6n de
interdependencia casos de cièpendencia mutua, tales, camo la in-
terdependencia estratégica entre Estados Unidos y la Uni6n 50-
viética. Mas aÛD, resultana muy ambiguo establecer si las relacio-
nes entre los pafses industrializados y los menos desacroUados'
debiera CQnsid~~rse como înterdeperidencia a no. Su inc1usi6n
dependerfa de Un juicio subjetivo que, det~,rminara si las relacio-
nes son ~'mutuamente beneficiosas".
Puesto que d~seamos evitar argumentaciones estériles aceoca
de si .un determinado conjunto de relaciones puede caracterizarse
coma interdependencia 0 no y dada que procuramos emplear el
concepto de interdependencia para int,egrar. antes que para divi~
dir, los enfaques modernista y tradicional, optamos por una defi-
nici6n mas amplia. Nuestra perspectiva implica que las relaciones
int-erdependientes siempre implicaran costos, dado que la intç:r-
dependencia reduce la aulonomia; per.o es imposibJe detenninar
a priori si los beneficios de una relaci6n seran mayores que los
cos tas. Esta dependera tanto de los valores que.animen a los acto-
res coma de la naturaleza de la relaci6n. Nada 'asegura que las
relacipnes que denominamos "interdependientes" puedan carac[e-
, nz.arse coma de beneficio mutuo.
Se pueden ·adoptar dos perspecth'as dis tintas para analizar los
costas y los beneficios de Una relad6n interdependiente. La prime-
ra se centra en las ganancias 0 pérdidas comunes de las partes 1
en cuesti6n. La otra pone el _énfasis en las ganancias relat.ivas y i
en la, distribucion de los temas en cuestion. Los economistas \
clâsicos adoptaron el primer enCoque para formular su aguda
'i' apreciaci6n sobre las ventajas comparativas: que un comerdo in~
ternacianal sin distorsiones sÎempre _arrojarâ en todas partes be~
ndîcios nelos. Desafortunadamente. una concentraci6n exclusiva
(1
L-\
 24 1 ftoB~ 0" KEOH.utt T .J05V'H S. Mn:
sobre las ganancias conjuntas: puede escamotear el segundo punto
clav~: iC6mo. se dividen. csas ganancias? Muchas de los aspectas
poIltlcos cruclales·de la mtcrdependenda giran en torno a la vieja
prcgunt~ de la poUtica: lquién consigue" qué?
!3s Impor.raDte estar en guardia contra el supuesto, de que las
medld~s que IOcrt:mentan las ganancias conjuntas en una relaci6n.
de algun modo consegulr:ân liberarse de los conflictos distributivos.
Las organÎzaciones gubernamentales y no gubemamentales pu'gna.
mn par aumentar sus cuotas de ganancias en las transaccion'es,
aun clla.ndo amb~s obtengan un enQnne provecho de la relaci6n.
\-
Los ~obl:rnos exporta~ores de petroleo y 1as 'compafiras petroleràs
multmacJOna!es. por eJemplt? compartieron el mismo interés par
o~tc,!cr preciQs altos para el petroleo;' pero también mantuvieron
confhctos sobre la cuotifiqtci6n de los beneficios obtenidos.
Por la tanto debem9s s~r prudentes ante la pet-spectiva de que",
la ascendente interdependencia estarfa creando un nuevo mundo ~....'
fe1iz de coopera dort que reempla7.ar(a al "iejo' y deficiente munda ':
de lo~. conflictos internacÎonales. Coma la sabe cualquier' padre \
con hlJos pequetios. hacer un pa... tel mas grande',no' es suficiértte
para terminar con las. disputas sobre el tamai'io de las porciones.
Un e.nfoque oP.limista pasarla ~r alto los usas de la interdepen*
dencla econ6mlca y aun ecol6gtca en el campo de la competencia
politica intemacional.
"~ difere~cia entre .la poUtica internacionaI tradicional y la
P9 Hti ca de la mterdependencia econ6mica y. ecol6gica no consisie
e? la direrc~cia entre un munda 4e "suma cero" (dande la ganan.
cla de una parte significa una pérdida para la otm) y los juegos;
"no suma cero". La interdependencia militar no necesita ser suma~
cero. En rcalidad. 105. alia.~os militares procuran que la interne-·'
pcndcneia proporcione un.':" aumento de la segundad para todos.
[ncluso cl equilibrio de poder de distintas situacÏones no necesita
ser de su ma œro. Si una' de las partes procurara quebrar el
statu quo. cntanees su ganancia se produciria a expensas de atra
parte. Pero si la mayor parte --0 todo~ de los integrante's desean
un statu. quo estable. pueden conseguir beneficios comùnes si
entre todos mantienen el "equilibrio de poder.. :Por el contrario,
la .politica. de . la inlerdepe~~encÏa e~on6mica, y ecol6gica implica
competencla. mc1uso en los casos en que la cooperaci6n prometa
ampIios bendicios netos~ Existen importantes continuidades. as!
como marcadas dife"rencias, entre la tradicional poll,tica de la se-
guridad militar y la poUtiea de la interdependenda econ6miéa
y ccolôgica. . .'. ' '. ,
,!,ambiért debemos ser cuidadosos de no definir- la inf~rdepen­
dcncIa completa mente en ,términos de situaciones de dependencia
mulua equilibrnda. Son Jas asime/rias en la dependencia los
rac(?res qu.c, mâs probablcmentc han de proporcio~ar Cuentes
de IIlflucncla a los actorcs en sus mancjos con los demas. Los
aclores menas dependientes a menudo se encuentran en situaci6it
de us.ar las relacion'!s interdependicntés coma fuentes de pader en
")a negociaciôn sobre un tema y tal vez hasta para incidir· en otras
cuestiones. En el otro' extremo de la pura sirnetria se eneuenlra la
pura dependencia (a veces encubierta con la denominaci6n de in-
terdependcncia); pero esta es también raro~ Muchas casos se encuen-
tran entre' 'estos dos extremos. Y alH es '"donde reside el corazôn
def praces~ de negodaci6n poUtica de la interdependencia.
PODEREINTERDEPENDENCIA
El pader siempre ha, sido un concepto e1usivo tanto para los esta~
distas como para los analistas de la,".polftica internacional; en la
actualidad, se ha tornado aûn mas escurridizo. El punto de vista
tradicionaI. consideraba que el poder militar dominaba a todas Jas
~emâs formas y que el Estado que contaba con mayor poder militnr
controlab~ _los asuntos mundiales. Pero las fuentes que producen
poder se h~n vuelta mas camp lejas. Para un observador astuto "la
" posguerra 'ha asistido a,·una transfonnaci6n radical en los elemen·
los.- emplcps y logras deI poder·'.f. y Hans Morgenthau, autor deI .
mâs inrIuyente texto sobre' poÜtica internacional. en su reaccion '
- a los acontedmiento's de comienzos de )a déeada deI '70 Heg6 tan
lejos como para anunciar un corfe hist6rico sin preced.enles en
las relacio1.1cs funcionales entre el poder politlcO. miIitar y'econ6-
mico puesto de maitifiesto en la" posici6n por parte ~de pafses
militarmente débiles':' de "4" control monop6iico. 0 casi monop6-
lieo de ,materias primas esenciales para la -Vida de las ec6nomias
desarrolladas·'.u - '
El poder puede 'pensarse. 'co~(; la habilidad de un ~ctor para
conseguir.que otros'hagan algo que,de otr:<> modo no harian (y a
un .costo .aceptable p'~ra el ador que pro.mueve la acci6n). El po-
der también puede concebirse en ténninos de control sobre los.
resultados. En cualquiera 'de los dos caso~. la caracterizaci6n no
es, senc~na." Podemo:s 'considenir ~os reqû·so.s· de pader iniciales
que otorgan a un actor una cipa.cidad .. potenéial 0 podemos tomar
en cuent~ la influenc.ia real·del actor sobre ·los pa/rottes- de resul·
• t.ados. Cua~da decimos que la interdependencia asimétrica puede scr
una fuente de poder estamos p·cnsanda cl poder como el control.so-
. bre los recur~os .0 como el potencial para afeclar los resultados. Un
actor menos depend.~ente en una relaci6n. a menu do euenta con
un recurso poHtico 'significativo, porque los eambios cn 1a reIa-
cion (que el ac:~or puede iniciar 0 amenazar "con eUos) seran. me·
--'-.~--
U Hoffmann. "Notes',on the Eluslvfmess ·o[ Modem Power·'. ,p. 183.
U Hans J. Morgenthau. "The New Dlplomacy of Movement". Encounler 3,
N! 2, agosto de 1914.. p. 56. Este punta.de vista, que nos parece equlvocado. no
encaja muy bien con la tradlc16n dei· reaUsmo.' .
1& Véase JeUrey Hart. '"Domlnl!Ilce ln International PollUes"'. In!ernallomtl
Organlzafion JO. prlma.vera de 1916. _,
 . 'f.I"
r,
~.
;:
26 J ROBEHT O. KEOHANE y ~K S. N'rE
nos costosos pani.ese actor que para sus socios~ Sin embargo. esa
ventaja no garantiza que los recursos politicos otorgados por asi~
metdas-.- favorables IIevarân a simÏJares patcones de control sobre
los rcsultados.· Raramente se produce una relaci6n de une a una
entre el pader medido mediante cüalqtiier --tipa de recursos y el
pader medido por los efeeros sobre los resuhados-. La negociaci6n
polîtica es el media usual de traducir la potencialidad a los efeetos
y a menudo se pierde buena parte en la traducci6n.
Pàra en tender el papel deI pader en là interdependencia .. de~ 'j
bernas distinguir entre dos dimensiones: se"sibilidad y vulnerabi~ J
lidad. Sensibilidad implica.. grados de respuesta dentro de una es-
tructura politica "fl.con qué rapidez los cambios en un pais ocasio- \
nan cambios, COn determinado costa, en ,otro pais y cuAl es la \
magniwd de ese costa?'). Puede medirse no -meramente par el VG--
lumen de los flujos que trasponen las fronteras, sina también par
los efedos de casto de' los cambios en las transacciones sabre las
sociedades 0 los gobiemos. La sensibilidad de la interdepend-encia
se crea mediante interacciones dentro de un marco de poHticas.
La sensibilidad supone què el marco pennanece invariado. El
hecho de que, un conjunto de politicas perinanexca constànte
pucde refJejar la dificultad para formular nuevas politicas en un
corto plazo 0 tamb.ién el compromiso COn cierto patron de nor-
mas internas 0, i~ternaciona1es.
Un ejemplo de- dependenda de sensibUidad es el modo en que
Estados Unidos. JaP6n y Europa o~cidental' resultaroh afectados
por el incremento -de Jas precios deI petr61eo en 1971" en 1973-74
y en 1975. En ausencÏa de--~nuevas polîticas. que podrian haber de-
morado en impIementaise muchos afios 0 décadas, la sensibilidad
de'esas economias' estaba en funci6n dei mayor costa de} petr61eo
extranjero y de_ la propc;>cci6n que impartaban. Estados Unidos
result6 menos sensible que Jap6n al alza de :105 precios deI petrô- .
Ieo, porque una menor proporci6n de sus necesidades"petroleras
dependia de la impoi-taci6n; pero· el rapidb increménta de los
precios y las largas filas en las estaciones de "'servicio demostraron
que Estados Unidos también era sensible al cambio externo. Otm
ejemplo de la interdependencia de sensibilidad la proporciona la .
situaci6n monetaria intemacional previa al 15 de agosto de 1971.
Dadas las limitaciones creadas pOI" las normas dei Fondo Moneta-
rio Internacional, los gobiernos europcos eran sensible~ a los
cambios en la politica ·monetaria norteamedcana y Estaçlos-,_~ Vni~
dos era sensible a las decisiones europeas açerca de si r~cla~ar~
o tornaron menas seria. en el piano politico. su sensibilidad.
o no la conversiQo de d6Iares en oro. ,', _.
'\ La interdependencia de sensiblIidad puede se'r~ taifto---sociai 0
P?litica COmo econ6mica.* Par ejemplo. existen*'efectos de conta-
• Dada Que nos referlrn~ a ln senslblHelad 'de. las economia..s y poIftteRS
~ntre 51. y no 8610 a las se.n.slblUdll.des der!vadas de precIos 0 de tas&.s de
lOtcrés segùn el modo de los CCCnOmlslas,. nuesu'a detlnJcJ6n es conslst.enta.
~- ..--_ ..
LA. INTE!lCEnNDnfCI4 Dl U POLfTICA U-UNDIAL 1 27
gio-" sociales~ tales camo lao-trivial pero rapida diseminaci6n de
la moda: deI "sircaking" desde la sociedad norteamericana a la
- europea en 1974 o. mas s.l:gnjficativamente. el modo en que el desa-
rroIJo de los movimientos estudiantiles radicalizados 3. fines de la
década dei '60 se 'revitalizaba ante el conocimiento en atras par-
tes' de aqueUas actividades. Al presentar vividamcnlt! el tcrna deI
hambre en el sudeste asiatico a los europeos y norteamericanos
cuanda estos ultimos se sentaban a cenar. la telcvisi6n cierta·
mente contribuy6 a aumentar la atenci6n y_ la preocupaci6n por
el problema en las sociedades europeas y norteamericana. La_ sen-
sibiIidad a un pro1?:I.ema -seme jante puede reUejacse en manifcsla-
dones 0 en otras' aedones politicas. aunque. no se tome ninguna;
medida concrela ,para paliar la miseria (con 10 que no resullara .
ninguna sensibilidad eCbn6mica). ~
Sin embargo, emplear la palabra interdepe·n(1encia para refe-
rimas soIamente a la sensibilidad ensombrece algunos de los mâs
importantes aspectas politicos de la dependencia mutuaP Tam-
bién debemos considerar c6ma se modificaria la situaci6n si el
marco de politicas pudiera cambiar. Si se dispusiera de mas al-
ternativas y fuecan posibles' nuevas y muy diferentes poJiticas.
lcua! seria el casto que insumiiia el ajuste a los cambios externos?
En el petr61eo. par _ejemplo, 10 que importa no es soJamente la
proporci6n de netesidades propias que debe sec importada., sino-
las alternativas a la importaci6ri de-.energia y los costas que eHas
,impIican. Dos p~ises que importen tin 3S % del petrôleo que con-
sumen parecen igualmente sensibles aJ aumento de los precios;
pero si una de ellos pudiera re<;urrir à. fuentes energéticas inter-
nas a Un costo__ moderado. el atro' pais' resuItaria muc~o mas vul-
nerable. La dimensi6n de vulnerabilidad de la interdependericia
se-apoya en la -disponibilidad relativa y en el costa de las alterna·
tivas que los actores deben encarar.
Bajo el régimen monetano de Bretton Wooq.s. durante la dé-
cada dei '60, tanto Estados Unidos camo Gran Brctana era sensi·
bles a las decisiones de especuladores extranjeros 0 de bancos
centrales orientadas a la modificaci6n de los activûs en d6lares 0
Jibra~ esterlinas. respectivamente. Pero Estados Uni dos era menas
vulnerable que Gran Bretana porque ten~a la opci6n (que ejerci6
en agosto de 1971) de cambiar las nonnas· deI sistema si conside-
raba que Jas co!Otos eran aceptables. Las capacidades subyacen-
tes de Estados Unidos redujeron su vulnerabilidad_ y. por la tanto.
" . En ténninos de costos de la dependencia. la sensibilidad sig-
mflca una contingencia ante los efectos de costa impuestos desde
\ pero di!iez:e de la de Richard Cooper. -TIu! Economlc3 0/ InteTdependence.
> M~w·Hill. Nueva York, 100a. '
11 Kenneth Waltz.. "The Myth of Interdependenœ"·, en Charles KJndJeber.
ger. ed .• The Internaltonal COTJ}OraltOlI MIT Press Cambrtdge Ma.s.sa.chusetts.
1910. - . .
o
t}
L
 28 1 ROBERT O. KEOHAI'll!: y JOSEPH S. l'ln:

rJC;VR'.\ 1.1 Scnsibilidad de Ires FIGURA 1.2 Vulncrabilidad de fres

Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada pais
p~iscs (cn cl supucs(o de que paiscs (en cl supucsto de que trata de cambiar sus ppliticas a los cfCClOS de rcducir 10.5 cos tas
la.'> POlîl icas no cambicn) Jas poHtica~ cambicn) . impuestas por ·Ias acciones extcrnas. En nuestro ejcmpl0 deI petro~
(eo, ese intenta }iodla revestir la forma de una decisi6n que acep-
tara Jos altos ·costos in·ternos deI· racionamiento 0 el desarrollo de
~ il fuentcs ~ne~éticas propias •. también a alto casto. Et monto de
Ë A a
a
A estos costos y la· voluntad poUtica de asumirlos vcndrfa a ser la
rncdida de la vulnerabilida&,..La·''vulnerabilidad de un pais como
.g
~
B
j B Jap6n surge prlmanamenle dei hecho de que los rccursos ff:icos
dei pais no l'ermiten escapar. a la ·situaciôn sin costos dra.sUcQs .
.!l ...
c ...
.!! Para otros paIses# coma Estados Unidos. la vulnerabilidad ffsica
~

8. .'. ... ... S~

~

8. no es tan grande. pe·ra tas .limitacionè~ sociopoUticas dei cambio

j
c. c.
~
••• ••
li T, T,
.!l
TJ T, T,
S•
S• Ticmpo Tiempo
8•
8 lidad. Un cambio de poHtica. at comienw del scgundo pedodo per·
afucr" antes que se puedan modificar las politi"Cas para tratar de
cambia,· la situaciôn. La \"Ulncrabilidad pucdc definirse coma la:
desventaja de un actor que continüa experimentando costos im·;
pucstos por aconledmientos externos aun después de haber mo-'
.dificado las: politicas. Dada que es habitualmente dificiI modificar.
con rapidcz las politicas. los efcctos· inmediatos de los cambios
externos gcncralmcntc reflejan ser:tsibilidad ante la dependencia..
La dependenci~ a la vulnerabilidad 5610 puede medirse par el
casto que implican los ajustes efectivos a un media que ha cam·
biado durnnle cicrlo lapso ·de tiempo.
Pcrmitascnos ilustrar· grâficamente esta diferenciadôn imagi-
mmdo tres paiscs que deben· enfrentar simultanearnente un acon·
tccimicnto cxtcrilo ·que.les imponc costos; por cjemplo, la situa-
cion que afronlaron los palses consumidores de petr61eo cuando
los produclorcs·aumcnlaron ~os precios. <
La Figura 1.1 indï"ca la scnsibilidad de los tres pa{ses a los
costo!'; impuc~los por scmcjante cambi,?. extemo~- Inicialmente. el
pais· A ·manifiesta una scnsibilidad.algo mayor que el pais B y mu-·
cho ma.s scnsibilidad que C. Con el tiempo, la sensibilidad de C
decae ittcluso ... in cambio alguno en la politica. Este cambio puede
ser causa do por cl aumento de precios en el pais C. el que gra-
dualrncnte rcducc cl consumo de petrôleo Y. par 10 tanto; la im-
portacion. La scnsibilidad total de cada pais durante el periodo
cxaminado por cl grâfico esta representada por la superficie que.
queda bajo la !inca respcctiva.*
~ r{1lestro. ejemplo es deliberad~me~le s.im~1iflcado. Entre otras. cosas. los
costos de la siluaci6n expuesLa en ultimo termmo. par supuesta que podrian
hah-er sida reducidas mcdianle una tlprOpiada Lasa de descuento.
politico pueden causar vulnerapilidad. Par ejemplo. los esfuerzos
norteamericanos para formular ùna nueva poUtica energét ka a
parti.r de 1973 fueron enlentecidos por la faIta de.consenso. interna
sobre cl problcma.
T,
En la figura l.2. a.~ rep~esentar 1.3 vulnerabilidad. podemos :c:-
que la vulnerabilidad del pals A es mucho menor que su senstbl-
mile a ese pais. duran·te el tercer perfodo. reducir los cos.tos im..'
puestos par el cambio··externo hasta un. punto en que pra.çtlCamen-
te desàpai-cce la incidénci~_ La decrecÎente· disminuci6n de la vul-
nerabilidad dei pars k rc.f.1eja,rfauna cficaz poHtica Gue 10 ,:onver-
tiria en un. pars con···.autoabastecÎmiento. actual.o pOlenclal,. cn
petr61eo. Par ejemplo. puede posc~r. nuevas fuentes energétlcas
que podrian. ser desarroUadas por cl gobicmo. Bye so.n menas
capaces ·de modificar.,; sus rcspectivas situacioncs n1cd1ar.tc un
cambio de politicas. por 10 que continuarân siendo vulnerables a
los coslOS· impuestos por los aconteciinicntos e~ternos.
La·sensibilidad de~tos tres .palses. durantc cl"tiempo dei primer
acontecimiento externo no es, por la tanto. la misma· que su v~l­
ncrabi1idad cn el mismo periodo. La med~ci6n de los e~e~:os In-
mediatos de los cambios no indkara precisamente senslb1l1da~es
de largo plazo (téngasê presente que la sensibilidad de C dec1ma
naluralmente con el paso dei tiempo). y' probablemente s.c.ran me-
nos precisas atm en el registra de las vulnera~i1idadcs de larg?
plazo, las que dependeran de la. voluntad. poUuea. de la capact-
dad gubernativa y ·de-la disponibilidad de recursos. En nllcslro
ejemplo. aunque el pais A cS mas sensib!e que cl pais B, en cam-
bio rcsulta mucho menos vulnerable.
La vulncrabitidad ;·es partkularmente importante para enten-
der la estructura poHtica de las relaciones de interdcpendencia.
En derto sen lido. pcrnlite.Joglliiar los actores que son "los dcfini-
dores de la c1âusuJa celeris parfbŒ..". ·que establcccn las rcglas dei
jucgo.1' La vulneràbi1i~ad cs claramcnte mas rcJcvantc que la sen-
Il Véase Anthony Lanyl. "PollUcal Aspects or Exchange:~te Sy~tems··. en
Rfchar'.l Menil. ed.• · Ç"ommunications Îtl International Pohtlcs. Uruverslly oC
 JO l ROBERT 0_ KEQUANE y JOSEPH S_ MYE
sibilidad; -se observa, par ejemplo, al analizar la poIilica de ma-'
le rias' primas tal como' se dio en la supuesla transformaciôn deI
poder. tras -1973, Ùerriasia~o a menudo. un alto. porcentajc de im-
porlacion de malerias primas .cs considerado camo un îndicc de
vulnerabilidad, cuando en
si. mismo s.ôta sugiere que la sensibili-
dad puede ser alla. La pregunta cla"Ve-i;arâ determinar la vuInera-
oilidad consiste en saher con cuanta eficacia las nilcvas. poIidcas
podnin aportar suficientes existcncias de las malcrias primas' nece-
sarias (o' similares) ya qué costo_ El hecho de que Estados Unidos
importe aproximadamente el 85 % de la bauxita que consUme na
indica vulnerabilidad norteamericana a las .acciones de los expor-
ladores de! bauxita, al menas hasta que sepamos cuanto costarîa
(~n tiempo.y en dine.ra) conseguir suslitutos, . expansion comercial no la controlaron-. el comercio agricol!i pudo
La. vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopoliti-
cas· coma a las poHtico-econômicas_ La vulnerabilidad de las sode-
dadcs a los movimientos radicales transnadonales de fines de los
'60 depcndia de sus capachladcs para ajuslar las poIiticas nacionales
3 los efcclos de 'cnfrenlar el-cambio' y rcducir los costos de los de-
sordenes_ Cuando Suecia criticaba· la politiea norteamericana en
Vietnam; su vuinerabilidad a una posiblc suspensiôn norteamt!rica-
na de los contactos culturales habria depcndido deI êxito cOn que
Jograra -adaptar su politiea a la nueva situacion_ iEI intercambio de
profesores y t.uriSlas pocHa ser lentado desde alguna Olra parte?"
Permîtasenos' volver a los efeclOs sobre ESlados Unidos deI
hambre 'en el sudcste asiâtico. La vulnerabilidad de una administra-
don nortcamericanâ~ a Iris protestas internas par la falta de una po--
litica, de asistencia alirncntaria depcnderia de la faciliùad con la que
pudiera .adaptar la politien. (par ejcmplo, enviando mas cereales a
la. India) sin incu~rir en aIras altos costas pOlîlicos 0 cconomicos.
iDe! qué modo esta distinciôn nOs ayuda a entender las rela-
dones que existen enlre înterdependencia y poder? Claramente, '.
indiea que la sensibilidad sera menOS importante que la vulnera-
bilidad para pToporcionar recursas de poder a los ac~ores. Si un
actor puede requdi sùs costos rriedîatite la' modificacion de su
politiea, lanto interna como internacional, los indices de sensibili-
dad no st:nin una buena guia sobre su~ re~ursos de poder#
Consideremos cl comercio de productos agrfcolas entre Esta-
dos Unidos y la Uniôn Soviética desde 1972 a 1975_ lnicialmentc la
economia nor1earne!dcana era altamente sensible a las compras so-
VletIcas de cereales: los precias' aumentaban dramâticamente en
Estados Unidos_ La Union Soviêtica también ·..fue sensible· a: la dis-
Illinois Press, Urbana, 1972, para un examen dei modo te6rico de enfrenLar
tales cuestlones empleando matrices redituables. Para Wl-rmis--reciente es.
luerzo sobre lin~nlienlOS simUares véase Richard N_ Cooper. "Prol~gomena
t~ the Cho1ce or an International Monetary System", International OTgantza-
Il01l 29, N~ l, invierno de 19'I5. pp. 63-98_ .~
VétlSt: Darbal"ll. Hasketl, "Recent Swedish-American Relations: Sorne
1'1
Analytlcal Observatlons"_ IlIfeJ"rJaHoJ1ella studieJ" 1. Estocolmo, 1976, pp_ 30-32_
}
Il
""'" ._-
LA. IN"IERDEPl!NDENClA EN LA roLfTIClt MUNDIAL 1 31
ponibiIidad de stocks de cereales excedentcs en
Estados Unidos,
dado qUe su ausencia podria, haber producido implicaciones tanto
de paIitka interna camo econômica_ Sin embargo, las vuln~rabili·
dades asimêtdcas favorecieron notoriamenle a ESlados Unidos, da~
do que sus alternativas de ven der cereales a la Union Soviética
(tales como el almacenamiento gubemamentaI. prccios internas
mas bajos y mas asistencia alimentaria cxlerna) rueron mâs atrac-
rivas que la unica aIternativa bâsica soviêtica de comprarle a los
norteamericanos (faenar los stocks de ganado y reducir el· consu-
mo de carne), Asi, en la medida en que cl gobicrna de Estados
Unidos. pudo mantener un control coherente sobre esta politica
--es decir, en tanto los. grupos econ6micos que apostaban' a la
ser usado coma una herramienta mâs cn la puja poHlica COn la
Union Saviêtica.
La interdependencia de vuhlerabilidqd inçluye la dimension
estratégica que 'la interdependencia de sensibilidad amite, pero.
ésto no significa. que la sensibilidad sea politicamente menus im-j
portante. El rapido crecimiento de la sensibilidad a menu do lleva
a la queja sobre la interdcpendencia y los esfuerzos polîlicos para
contrarrestarla, espe!cialmente en paises con sistcmas . politicos
pluralisras. Obreros textiles, 'meialurgicos y de la industria, consu·
midores de petr6leo y conservadores' preocupados par los movi-
inientos radicales originados en el èxterior, concuerdan en' re:-
clamar al gobierno politicas que pro.Iejan sus inlcrescs_ Sin em-
bargo. 105 implementadores de politicas y los analistas poHticos
deben examinar los modeIos,subyacenles de intcrdepl!ndencia de
vulnerabilidad cuando deciden sobre' 'estrategias_ iQué pueden
haccr y a qué casto? Y. a su vez., iqué~pucdcn hact!r los alros aeto-
reS y a quê, costo? Aunque lo.s modelas de scnsibilidad interdepen-
diente. pueden 'expJicar dônde aprieta el zapato, una politiea debe
basarse so?re un anâlisis; de las actualcs y potenciales vulnerabi1i#
dade.s,_ ~l mt~nto de manipular intcrdependcncias asimétricas de
senslbdldad SIn tumar en considcraciôn los pau-onc.s subyact.:ntcs
de vu~nerabilidad es probable que fra~ase_
SIn c:mbargo, la manipulaci6n de 'las vulnerabilidadcs econo-
micas ~ soci?politicas también implica l"Ïl'sgos. Las cstrategias
de mampula,clO_n ?e la interdependencia muy probablemente con-
duzean al ,surglmlento de contraes[r'ategia;s. Ademâs, debc tenerse
pr~sente ~Iempre que el poder mililar domina al poder e<:onomico
en el s~ntldo de que Jas Oledios ccon6micos por si solos SOn cic.rta-
?lente lDefic~ces contra el empleo serio de la ruerza milital'_ Asi,
mc1uso la eflca~ manipulacion de la interdependencia asimétrica
dentro de _un a~:a no militar pucdc suscitar cl riesgo dt! una
c'?"~tram_edlda milItar. Cuando ESlados Unidos explot6 la 'vulncra-
blhda~ Japonesa a un embargo cconomico en 1940-41. Japon con-
trataco. con el_ bombardeo a Pcar-I Harbur y Filipinas. 'PCI"O usuaJ-
nlcr.lc las aCClones rn:ililan:s sun muy coslOsaS; y. para mlJCho!) li-
,
t,
 ?~ 1 IU;mDfT O. Km" ... ,.,!: T .rosr::rn s. NT!;

POS" dc aecioncs, esos eoslos han subido aeclcradarncntc durantc

Jas ultimos treinta anos.
TABLA IJ
. La: tabla 1.1 mUcstra los tres tipas de interdependencia asimé-
t~lC~ q~c hcrnos estado cxaminando. La columna Nivel de predomi- INTERDEPENDENCIA ÀSIMËTRICA y SUS usas
ma Indlca .que ~~s recursos de poder proporcionados por la intcr- Nivd de
Fue~te de 4 Nive.l de.
depcndenc(~ nuillar predominan sobre aqucllos provenientes de inlerdepende!JCta . pre.dol1-iinio costa Uso con/empordl1eo
la vulnc.rabJlidad no militar. Ja que~ a su vez. predomina sobre los
Militar (costo dei Usada en situaciones
proporclonados par las asimetrias en sensibilidad. El ejercicio de extremas 0 contra
empleo de la
fonn?~ de poder mas domin.mtcs impIiea mayores cos tas". AsC.- en ,fuena militar) adversarios débiles cuanda
relaCIOIl al C?sto, no (:xisten garantias de que los medios militares los castos puedcn ser
~can m?s eflcacc$ que 10$ cconômicos para lograr un propôsito escasos.,
( ado. Sm c~bargo, cs de cspcrar que en la medida cn quc·los in. 2 Usada cuanda las
Vulnerabilidad 2
tcrcses en juego sc lorne" mas importantes. los actores (enderan no militar iimitadoncs normativas
a cmplear recursos de poder que se ubicaran mâs alto en los nive- '(costa de ta son biijas y las normas
les de predominiu v de costo prosecud6n intcmacionalcs no se
El dcs.~lazamic~to de un °recurso de poder a otro mas eficaz de politicas consideran obligalorias
alternativas) (incluyendo rel3.ciones no
(?un~uc mas COMoso) sera mas probable "donde exista una su~tan­ militares entre advcrsarios
cial lIl(,OII~rflef1cfa cn~~e la distrihuciôn de los I"ecursos de poder y situadones de alta
en una y otra dImenSion. En tal situad6n. la disminuida posici6n conOictividad entre sodas
cercanps y aliados).
d~ poder de une de los actorcs pucde ser' mejorada levantando el
nlvel en qu~ sc maneja la controversia. Por -ejemplo. en un acuerdo Scnsibilidad 3 3 Un rccurso de poder en
de cxplota,:lon, un.a .compaiHa petroJcra rnultinacional puede pare-- no militar 'cf cOrto plazo 0, cuando ,
ce.r, en mCJor poslclon para la negociaci6n que el gobierno anfi~ (costo dei cambio la::> limitaciones normativas
en el marco de son allas y las narmas
trlOn. 1::1 acucrdo pucdc pennilir a la cornpanîa que nje el nivel de las, poHticas intemacionale.o;
~x.lracc16n ~y cl precio-- dei pelrô1,eo producido. con 10 que Jos cxistcntcs) obligatarias. Limitado,
mgl'csos det gobiemo se vuclven sensibles a las decisiont's de la dada que se imponen "altos
compailia. Pel'u t'al situacion cs intrinsccamente inestnblc dado cos tas. los adores en
desvcnlaja pueden
~uc cl ~obicrno pucde ser mas [~erte en el campo de la vul~erabi­ formular ,nuevas. poHtica5.
hdad. Una vez que el pais ha deterrninado que se rcsen'a el derc-
C?O de modifiear uriilateralmente el acuerdo. el control de la situa-
clén qucda cn sus manos. Cualquier" intenta por parte de la com- a un actor en una' POStCIOn desventajosa. d actor probablcmentc
pania en cl sentido de." aprovecharse de su me jar posici6n en el lratara de cambiar esas normas, si ,pucde hacerlo a un costo razo·
ca~po de la scnsibilidad, sin recanoeer su debdidad en el nivel nable. As!, la influencia derivada de asimetrfas favorables en cl
de la vulncrabilidad (y mucha menos en el nivel de la fuerza mi- campo-de ta "sensibilidad es muy limitada cuando las asimetrfas
litar). muy probablementc terminarâ en Un desastre. subyacentes en el campo" de la, vulncrabilidad son des favorables.
. ConcJuirnos que un ûtil comienzo en el anâlisis politieo de la Del mismo modo. si':un estado exacerba su vuInerabilid,ad econ6-
tntcrdepcndcncia intcmadonal puede ser I~ consideracién de las mka, puede intentar el cmpleo de, la fuerza militar para [ratar
inlCrdcpcrit~cncias asimétricas corno [ucntes tic poder entre los de componer c:;a situaci6n. tai como hizo Jap6n en 1941; 0 puede
adores. Seme jante estructu-ra pucde aplicarse a las re1aciones amen"a7.ar sulilmcnte' con cl emplco' de la fuerza. como hizo Estado5
cntre actan's transnacionalcs (coma las corporaciones multinacio. Unidos en 1975, cuando sc cncaraba la posibilidad de nuevos cm·
nales) ya los gobicrnos, asimismo coma a Jas reladones intcresta. bargos pctroleros. Pero en muchas situaciories contcmporaneas, cl
talcs. Diferentcs lipos de interdepcndencia Bevan, a ta inCluencia cm pIco de la fuerza es taq costoso. y la arncnaza de" sU, empICo tan
polflica pot~ncial. éllinguc bajo, distintas Iimitacioncs. La inlcrdc.:. difidl dc creer. que la estrategia mi!itar rcsuIta, un acto de dcscs·
pcmkncia de scnsibilidad puede proporcionar las -bases para una peracÎôn. ' ' ___ '.
influcncia politica signHicativa sola mente cuando las rcglas y nor- Pero ésta no es toda la "-historia dei poder y la' intcrdcpcn-
mas dcctiv01mcntc pucden darsc pOl' sentadas 0 en cl casa de que denda. Tan importante como entcndcr el modo "cn que la mani·
hlera pr-ohibitivamcntc (:ÏJSloso para los cstados insatis[echos cl 'pulaci6n de la interdepcndcnda puede scr un instrumenta de po--
nipido cambio dt: !"U!\ polîtica!oo. Si un conjunto de normas -coloca der. rcsu1ta eslablecer los limites de C5C instrumento. La intcrde·

......
~_ --~----------------------------------~-------------------------------------.. - .., . . . - - -
j
34 l' ltOIlltlIT 0_ lŒOHANE Y .JOSUH S. UYE .
pendencia asi'métrica por si misma no puede explicar 'los resuIta-
dos de Jas negociaciones~ lilcluso en las tradicionales relaciones
entre los estados. Como _diji~os antes,- el pader medido en térmi-
nos de reeursos 0 cie potenciaCpüéoe--parecer diferente dei poder
medido en' ténninos de influencia sobre los resultados. También
debemos consideraI" su u traducci6nu efectiva en los procesos de
negociaéi6n paIHiea._ Una de las razones mâs importantes para
ello consiste en que el compromiso dei 'estado mâs débil puede ser
mucho mayor que el deI soda fuerte. El actûr mas dependiente
puede' estar (0 parecer) mas expuesto al sufrimiento. En el nivel
politico-militar~_ el intenta de Estados'-- Unidos de coaccionar a
Vietnam dei Norte -proporciona Un ejemplo obvio.
Este pùnto subsiste aun en las relaciones interestatales mâs
. cooperativas. En las relaciones canadiense·norteamericanas. por
eje-mplo, el empleo, 0 la amenaza de e;mplear. la fuerza se halla
virtualmente excluido de toda consideraci6n por parte -de ambas
partes. El hechô de que Canadâ tcnga menos capacidad militar que
Estados Uni dos no slgnifica un obstacuIo mayor en el proceso d~
negociaci6n. Los _canadienses pueden aprovecharse de su mejor
posici6n en aspe'ctos econ6micos tales como la exportaci6n de pe·
tr61eo Y- gas flaturaI. sin temor de represalias militares par parte
de Estados Unidos. Mas aûn. aIras. condiciones de la interdepen~
denda internacional contemporanea tienden a limitar Jas habili·
des- de los estadistas para manejar la, interdependencia asimétrica.
Los Estados pequeflos, en especial. pueden tener mayDr ul'udad po--
Iitica interna qut;: Jos- grandes. Aunque el Estado mâs poderaso
pueda ser menas dependiente en."_lérminos de conjunto. puede es-
tar mas disgregado internamente, con lo~que su coherencia se verâ
reducida p.or los conflictos de intereses y las dificultades de
coordînaci6n dentro de su pro pia gobierno.
Examinaremos mas· detalladamente esta cuesti6n en el capi-
tula 7, cuando analiceîÙos nuestros descubrimientas sobre Jas re-
laciones canadi~nse~notteamericanas entre 1920 y 1970_ Le que
hernos dicho -debe ser suficiente para indicar que no esperamos
que de una- medida determinada de pader potencial. tal coma la
interdeperidencia asimi!lrica, puedan prcdecirse con precision los
éxitos 0 fracasos de los aetores para incidir sobre los resultados.
Esta medida proporciona meramente una primera aproxj~acion
a las ventajas iniciales de la negociacion. Si las predicciones ba-
sad as en moddos de interdependencia asimétrica son incorrectas.
se deben buscar concknzudamenle las razones. A menudo se ha·
lIarân en el proceso de negociaci6n que traduce 16s recursos de
po der en poder sobre los resultados.
><.
LA UftEED'UENDENCU. EN LA POl1TICA MUNDUL ! 35
CAMBIO DE RÉGlMEN INTERNACIONAL
Para' entender el' concepto de interdependencia y su rclevancia
para el concepto de poder, es necesario responder la prinlera, y
mas 'importante, pregunta de este libro, lcuâles son las caracleris·
ticas de la politica mundial bajo condidones de intcrdependencia
extensiva? Pero. coma hernas seiialado. las relaciones de interde-
pendencia a menudo ocUITen' dcnlro, de -y pucden scr_ efccta-
das por- rcdes de_ reglas-, nOrmas y _ procedimicnws que regulan
los comportamfcntos y controlan sus ,efectos. Nos rcfcrimos a los
conjuntos de acuerdos -gubernamenV~les que ufectan las re1acio.
nes de _interdependencia conocidos camo regimenes îHternacio1Ja~
jes_ Aunque no tan obvia como el proceso dt! negociacion politica,
nues(ra segunda pregunta importante es igualmcnLc importanlc
para- en tender el poder y la interdepcndencia: lc6rno y por qué
cambian los regj~enes?
En la palitica mundial, las normas Y los pruccdirniclllOs no
son ni tan completas ni lan 'opligatori.as como en 10.5 5istcmas pO-
lilicos internos: las instituciones lampoco son tan poderosas ni
tan aUlônomas. "La-s reglas de jucgo -induyen algunas nOfmas na-
cian~les. algunas normas inte,rnaciona1es. algunas normas prÎvadas
y amplias zonas donde no existen normas en absoluw".lU La debi-
lidad de las organizaciones internaci~nales Y los problemas de
la obIigatoriedad deI derecho .intemacional a vc::ces des pis tan a los
observadores y los Bevan a pensar que los rcgimc::nes intcrnaciona~
-_: cionales son insignificantes y que pueden ignararse por completa.
Pcro.liunque la integr'aci6n global gerieralizada sca débil. a mcnu-
do los regîmenes internadonales tienen importantes efeeros sobre
las. relaciones de inter~~'pendencia que involucran a unos pocos
palses --0 a muchos- en un problema espedfico. Dcsde la ségun-
da guerra mundial, par ejempio. se han de:5.anollado conjuntos
de normas y.procediinientos para guiar a los Estados y a los acta-
res l:ansnaclonales en media de una amplia vaJ'Ïcdad de campos.
que mcl~yen I~ ayuda a p~iscs menos desarrollados. protcccion
rl~l medJ(~ a~btente. conserydciôn de la rique'za iClicola. poJitica
ahmenta.r~a lfllernacional. coordinacién' mcteorul6gica inlcrnacio-
n~l. pohtJca. m~netaria internacjonal, regulac:iôn de las cerponl'
c!o~es multmaclO~ales. politica de navcgaci6n intcroacîonal, poli-
lI~a de teJecomuDIcaciones internacionales- y comercio Înleruacio-
nal .lJ En al gunos casas. estas rcgimcncs han sido form~des y 3m-
lG Susan Strange, "What Is EconomJc Power and Who Has Il?'', Interna·
tional Journal 30, pril!lavera de 1975. p_ 219_ .
. li P~ra una revis16n de los reglmenes inlemacionales en las areas, econ6·
mICas, vease C, FrE:d Bergsten y Lawrence B, Krause. ed:.,. lVorld Pû[lllCs aTld
ln; .-_',~;:.-" •• , .!::collomÎcs. Brookings Institution. Washington. lS75. originaJmenle
pubucado COmo una edicion especial de ItdernaliollaI Orgalli.<!alJOn 2!1. Nv 1.
/Î
/
 T ar ';:t lM 1 ri
36 1 koUERT c. Kl:OnAlfl: y JOSD"J{ s. Nn:
plias; en atros, inf?rmales y parcialcs. Su c:ficacia ha variado segûri
las a~eas de c~nfhcto y en funci6n dei ticmpo. En Un nivel mâs
seleClJv.o0 rcglonal, grupos espedficos de. paises, camo los de la
?omun~dad Europ~a ~ I~s de la Organizaci6n para la Cooperaciân
_\ cl DcsarroJio Economlco (OCDE), han dcsarrollado rcgimenes
que arC'ctan diversos aspectas de sus relaciones nacionalcs. . deI juego.
Los rcgimenes j~ternacionales pueden ser incorporados a los
~cucrdo~ 0 trat~~os Interestatales, como los acuerdos monetarios
mtem~clonalcs dcsarroJJados en BreHon Woods en 1944 0 pueden
e\'oluclonar de acuerdos (ormaIes propuesfos V nunca 'irnplemen-
tados: cOma ocurri6 con cl Acuerdo General ~obre Tarifas y Co.
me~clo (GATT). que deriv6 de )a Organizaci6n de" Comerdo Inter-
naelOnal, prop:.Jest~ tras. la s~gunda guerra· mundial. 0 pueden
estar mer~mente Implfcltos, camo en las relaciones canadiense-
n.orteamer~~anas de posguerra. Varian no s610 en su amplitud,
SIflO ~amblcn en cl grado de adhesi6n que reciben de los aetores
mas '~P?rt3ntcs. Cuando no existen narmas de acuerdo ni de
proeedlmlcnfo, 0 cuando las excepciones a -las reglas son mas
H~nportanles que Jas instancias de adhesi6n~ se produce una situa-
cl6n de Ialta de régimen. *
Para enf.cnder los regit;"1cnes internacionales que afectan los
mOdel,os de mtcrdependencla. se debe considerar, como haremos
en cl capftuJo 3, la estructura y.los procesos de los sistemas inter-
nacionales, asimismo coma el modo en· que se influyen entœ si.
Lon :slraclura de Un sistema remite a las capacidades de unidades
slmll~res~ En los sistemas polftieos intcmacianales, las unidades
nuis Importantes son los Estados y se consideran como capacida-
des rcfeva~tcs a su~ r~('ur~~s de poder. Existe una laJ"ga tradiciôn
de categonzar la (hstnbuClon de poder en sÎstemas interestataIes
seglin. la cantidad c importancia de los aetores mâs importantes
(po.r ejcmr:lo. c.omo unipolar, bipolar, muHipolar 0 disperso), mo-
daltdad nnaloga a la que cm pican los economistas para describir
la cstruclura dt' los sistcmas de rncrcada coma monopôlica, duo-
P?1i~o, oligopolico y compctitivo.u Estructura es, por Jo tanto, algo
dlstmto de proceso, que remite ~aI compottamienta distributivo 0
{nvlerno de 1976. P~ra un revisi6n de los regJmenes lntemaclonales en los
campQ5 de la ciencia Y. la tecnolog1a, véase la edîci6n especial de International
Resport.!cs to Ter.hnolouy, editada por John Gerard Ruggfe y Ernst B. Haas, 29,
N~ 3. ventno tIe 1975_ . teoria alguna en el,~ campo de las reladnnes internacionales que
.. En este libro nos QCuparnos: de la cuestt6n de la adhesi6n a·las normas
blislc:\..'i de Jos reglmenes, Los reglmenes tarnbién puéden 'categorizarse en
térmlnos dei grade y Upo de lntegrncl6n poUtlca de los ·estados que adhferen
a ('lias. Véasc J. S. Nye, peacc in Parts. Little, Brown •. Boston, 1971~ Cap. 2,
pnra un examen de la rnedlci6n de las dlmenslones inregraUva e fnstltucfonaI
de 105 regfmenes, .
~'. 11 Kenneth N. Walb.: "T~~ry ol InternatIonal RelaUons", en Nelson W.
PoJsby y Fred L Greenstetn. eas .. Handbook of Political Scicnce vol 8 Interna·
tiona~ Polîlict, Addison·~esley, ReadJng. Massachusetts, 1975. ·PP. '1-85. Véase
tnmblén George Modelski, Wortd Power Concentration.,: TlIPOlogy. Data. Ex·
planatory FrameworJc. Gen('.rnI Learn.ing Co .. MOlTistown. New Jersey, 1974.
'ï··' ·«1-"
..<
LA IN""r"alDErENDEN"CtA EN lA rodncA M.UtlTItAL 1 37
negociador dentro de una eSlructura de poder. Para recurrir· a la
analogia deI -juego (:)c poker, en el nivel de proceso los analistas
se intcr-esan en c6mo los jugadores juegan las manas que les han
sida distribuidas. En el 'nivel estructural, et interes se
concen-
(rani en c6mo fueran di~tribujdas las cartas y fichas al comienzo
.
Los regfmenes 'lnternacionales son factores intermedios entre
la estructura de pader de un.sistema internacional Y la negocia.
ci6n poHtica y ·ecari6ritica que se produce dentro deI .mismo. La
estructura deI sistcma (la distribuci6n de los recursOs de podcr
entre los Estadas) ·'afecta profUtldamente la· naturaleza deI régi-
men (el mayor 0 menor anojamiento del conjunto de normas,
reglas y procedimientos fonnales e inforrnales que son relevarites
para el sistema)_
Los cambios en ·105 reg(menes internacionales son muy im~
portantes. En el ·comercio internacional,' por ejcmpl0, el régi men
internacional que inchda prâcticas comerdaIes no discriminatorias
fue establecido por· el· Acuerdo General· de Tarifas y Comercio,
(GATT) en 1947. Par casi tres décadas, los acuerdos de.! GATT han
constituido un régimen internacional reIativamente eficaz. Pero
la ultima década, en particular d'esde la Primera Conferencia. de
Naciones Unidas sobre Comercio y DesarrolIq., celebrada en 1964,
ha estado signada p,or· los esftierzos parcialmente exitosos de los
l'aises menos desarfoUados en el sentido d~. modificar ~quel ré-
gimen. A media dos de la década deI 70, las d.emandas de los pafses
menas desarrollados de un Nuevo Orden· Econ6mico Internacional
involucraron pugtlas~;sobre qué··regimenes intern~donales debieran
gobernar et comercio de materias primas y mâriufacturas·, as{ camo
también la inversion extran jera.
. En los dos can1pas ·problematicos· ·que investigaremos en la
Scgunda Parte --dinèro y océanos-, algunos cambios de regimcnes
han sida rapidas y: dramâticos en tanto OLTOS fueron graduales.
Los c~mbios dramâlicos tuvieron lugar en ·Ia poHtica monctana
internacional en 191"4 (suspension del patron oro). en '1931 (aban·
dono deI patron OTO para el cambio). en 1944 (acuerdo para el
sistema de Bretton Woods) y en 1971 (abandono· de la convertibi·
lidad deI dôlar t:n oro). Las normas que regulaban los uSOs de las
âreas maritimas intèrnaciQnaJes cambiaron mas Icntamcnte, pero
con significativos p~ntos c~ticos en 1945 y tras fQ~7 .. No tcncmos
explique adecuadamentes tales carnHos. Realmente, muchas de
no
nuestras teorias enfocan··en absaluto esta cuesti6n.
En el eapftulo 3 obscrvaremos de cerca el problcma de la
cxplicaciôn dei càmhio a la persistenda de los patroncs de nor~
m:,!s, reglas y proccdimientos que gobieman la intcrdependcncia
en varias campos. En ese momento estabJeceremos cuatro modelos
o andamiajes intclcctuales a Jos efectos de expHcar cl cambio de
régi men y examinar sus puntas fuertes y $US 7.0n3S ·débile!'>. Los
 p

38 1 ROBERT O. KEOUANE y JOSZl'H S. Nn:

modelas se bâsan en diferentes supuestos sobre las condiciones

basicas de la poIitica mundiaI. Dada que la politica mWldial varia,
segiln el tiempo y el lugar. no hay raron para pensar que un _Capitulo 2
solo conjunto de condiciones sent aplicable siempre y en to--
das partes a que cualquier modela sea universaImente .aplicable.
Por la tanto, antes -de examinar los modelas explicativos debemos REALISMO E
estabIecer las condiciones bajo las que se prevé sean aplicados.
Como sefialamos en el proxima c~pitulo, en periodos de crunbio
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
nipido, como el actual. los supuestos sobre las. con~iciones de la
p6litica mundial pueden diferir dramâticamente.

'i

Los supuestos propios sobre la politica mundial afectan peofun·

damente tanto la que se ve :como la elaboraci6n dt! lcarias que
pretendan explicar los hechos. Pensamos' que los supuestos de
los realistas politicos cuyas tcorias predorrtinaron en cl pt!riodo
k

de posguerra, a menudo representan tina base inadecu';'da para

el anâlisis de la politka de la interdèpendencia. Los supuestos
realistas· sobre la politica mundial pueden eonsidenirse. camo la
definici6n de un eonjunto' extrema de- condiciones 0 ripa ideal. Tam-
bién se pueden imaginar condicionès muy diferentes. En este capi- 1·
tulo construiremos atro ripa ideal el" cipuesto al realismo. Lo
k

Hamaremos interdependencia compleia. Después de establecer las ..

diferencias entre realismo e interdependencia eompleja. sosten-·
·dremas que a veces esta J.iltima se, aeerea mâs a la realidad que
el realismo. Cuando la hace. Jas explicaciones tradicionales deI
cambio en los regimenes internacionales se toman cuestionables
y la busqueda de nuevos modelas explicativos,se hace mas urgente.
Par-a los realistas pôliticos, la polîtica internacional, al igual
que cuaIquier otra politica, consiste en una lucha por el poder~
pero, a diferencia de la que ocurre-- en la politica interna, se ·trata
dt! una lucha dande predomina la violencia organizada. Segun las
p~lab~as dei ~anual -mas inflùyenle de 1a posguerra: "Toda la
hls~o.na . demuestra que las naeiones activas en el campo de la
pollUea ~ternacional estan conrinuam'ent~ prepaclndose para, acti-
vamente
d Invaluerad as en 0 reeo·randose
b · de - la vlOIencla
. . organl- .
~ a que se presehta_bajo la 'forma de la guerra".J Tres supuestos
IOlegran la visiôn realistà>Prime.f(> los 'Estados coma unidades
.~oherentes. son los aelûres domi~;-.:i-tes- "en la l;'olitica mundial.
sto, en r~lidad, implica un doble su pues ta: que los Estados
son predommantes y - h .
-que aetoan como unidades co ere~tcs. Se-
1 •

d 1 - 1"
g~.~.. ObI os rcf.a lstas suponen que la fuerza eS un instrumento
u 1 Iza e y C lcaz en la poHLica. También pueden emplearse alTOS

1 Hans J. Morgenthau PolT .

and Peace 4a ed Knopf
. ..
N ' ICS Amono Natlon~:
. ueva York, 1967, p. 36.
The Struoule for Power
40 1 MOUnT O. Xp;QHAl'lZ: y JOSz:FH S. l'lYE
instrumentos, pero cl empleo (0 la arnenaza dei empleo) de la
fucrza es el mas eficaz media para mancjar el poder. Tercera,
en parte a cauSa de su segundo supuesto, los realistas presuponen
una jerarquia de problemas en la politica mundial que es encabe-
zada por las cuestiones·.de...segllridad militar: la "alta politica'" de
la scguridad militar predominà sobre 13. Ubaja poHtica" de los
aSuntos econ6micos y sociales.
Estos supuestos realislas. definen un lipo ideal de poUtica
mundial. El mismo nos permite imaginar un mundo en et que la
polftica estarfa continuarncnte caracterizada por los rcales 0 po-
tencia1es conflictos entre los Estados y en el que el empleo de
la fuerza seria posible en cualquier momento. Cada Estado pro-
cura ria defender su territorio e intereses de amenazas ["cales a
potenciales. La integraci6n poHtica entre los Estados seria escasa
v durada cn tanto sirvicra a los intercses nacionales de los Estados
~as poderosos. Los actoics transnacionales no existen 0 - bien ca-
recen de importanda poUlica. S6lo el experlo ejercicio de la fuerza
----0 la amenaza de su empleo-- pennite sobrevivir a _los Estados
y s610 con 'estadistas capaces de adaptar sus infére,ses. en el mareo
de un equilibrio de pader en adeeuado funcionamiento. se consigue
la estabilidad deI sistema ..
Cada -uno de los supuestos realistas puede refutarse. Si se
hace 1.lOa refutaci6n global, pademas imaginar un mundo en el que
otros actores ademas de los Estados participen activamente en la
palItica mundial, en el que no exista: una clara jerarqufa de' eues-
tiones y en ei que la fuerza Sea un ineficaz instrumento de paIitica.
Hajo estas condiciones --qUe denorninarnas camo las caracteris-
tÎcas de la interdepend~ncia compleja- se puede esperar que la
polftlca mundial sea muy diferente de la que es bajo las: candi-
dones realistas.
Examinaremos esas diferendas en la pr6xima secci6n de este
capitula. Sin embargo, no sostendremos que la intenlependenda
compleja refJeja fehacientemente la realidad politica mundial. Par
el contrario, tanto ella como la representaciôn realista ~on tipos
ideales. Muchas situaciones caeran en algtin lugar situido entre
ambos extremos. A veces los supuestos realishis seran precisas,
y hasta muy precisos, pero con frecuencia la interdependencia
compleja proporcionara un mejor retrato de la realidad. Antes
de decidir qué modela explicativo se va a aplicar a umi situaciôn
o problema, se necesita entender el grada en que los supuestos
rcalistas 0 los de interdependencia compleja correspanden a
la situaci6n.
CARACTÈRfSTICAS DE LA
INTERDEPENDENCIA COl'rlPLEJA
La interdep~~dencia compleja liene tres ca~actedslicas pri~cipale.s:
. 1. Canales mûltiples conectan las socledades: los mlsmOS ln-
c1uyen tanto nexos informales entre élites guberna~entales co~o
acuerdos fonnales entre agendas de servicio extenor, nexos m-
formales entre élites no gubernamentales (cara a cara y mediante.
te1ecomunicaciones) y organi7..aciones transnacÏonales (tales. coma
bancos 0 - corporaciones multinacionales). Estos ~nales puedcn
resumirse como relaciones interestatales, transguberna,mentales y
·tr-ansnacionales. Las relaciones interestataIes son los canal es nor-
males supuestos par los realistas. Las relaciones transgubemamen.
tales apare.cen cuando_ sc_ flexibiliza el Sllpu~Sto realista de qu.e. los
Estados actûan coherentemente cÇ)mo umdades; las relaclOnes
transnacionales surgen cuando se fle'Xibiliza et supuesto de que
los Estados -son las {micas unidades.
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en mul-
tiples temas que no· estan colocados en una j~ra~q.uia clara a s6-
lida. Esta auseJ1cia de jcrarquia en los temas slgmfIca, entre OU'aS
cosas, que la seguridad militar no domina consistentemente. la:
agenda. Muchas temas surg.en de 10 que ~e aeos~u~braba consIde-
rar camo politica interna, con la que la dlferenclac16n entre temas
internas Y' extemos se vuelve bOITosa. Esos teroas son considerados
en distintos depa,rtamentos gubernamentales (no exactamente en
Re1aciones Exteriores) y en distintos nive1es. Una inadecuada po-
Htica de éoordinaci6n de estos temas implica 'costos significativos.
Diferentes problemas gêne:ran q.iferentes coalicianes, tanto -de~tro
como fuera deI gohierno, y suponen distintos grados de confllcto.
La poiitica no se detiene al borde det agua.
3. La -fuerra rnilitar no es empleada par los gobiernos contra
otros gob.iernas de la regi6n cuanda predomina-la inte~depend~n­
da compleja. Sin embargo, puede ser importante en esas relaclO-
nes de los gobiemos c~n otros situa~9s fuera de esa region. 0 en
otras cuestiones. La fuerra militar, por ejemplo, puede oser Irrele-
vante para resolver des3cuerdo~ sobre aspectas eeon6micos entre
los miembros de una alianza, _pero al mismo tiempo puede ser
<
muy importante para ~as reIaciones poHli::as y milita:es de _esa
alianza con un bloque rival.' Para .Ias pr:meras relaclOnes, esta
condici6n de la interdependencia compJeja· debiera encontrarse;
no ase en el .segundo caso.
Implicita 0 explicitamente, 'las teorias tradicionales' de la po-
litica internacional niega-q ,exactitud.a estas .tres s~puestos. por 10
tanto, Jos tradicionalistas también se sienten tentados a negar re-
lcvancia a la critica basada en el tipo de ideal de la interdepen-
.!
 r
42 J ROBDrI' O. lUXlHun:: T 30sttH s.. NYJ!
dencia compleja ..Sin embargc. pensamos que nuestias tres condi-
ciones se acetcan bas tante bien a algunos problemas globales de
la interdependencia econ6mica y ecol6gica y que esfan muy cerca
de caracterizar la relaci6n total entre algunos pafses~ Uno de nues-
tras prop6sitos consiste en demostrar este punta de vista. En los
capitulas siguientes tiaminaremos la interdependencia compleja
! en la poUtic:a marftima. y en la poHtka monetaria· y en las rda-
ciones de Estados Unidos con Canada y Australia~ En este capitula.
no obstante, trataremos· de convencer: 'al lector de que hay que
tomar con seriedad estas criticas ,a las hip6tesis tradicionales.
Canales mult.Îples
Una vlsIta a cualquier aeropuerto importante se convierte en un
medio contundente para' confirmar la existenda de canal es mw-
. tiples de contacta entre 'los palses industdalmente avanzados;
exiSte una ingente Iiteratura para demostrarlo.l Bur6cratas. de dis-
tintas pafses tratan unos con. otras en. reuniones, ,por °teléfono y
par media deI correo. Del mismo modo~ Jas élites no gubernamen-
tales frecuentemente se encuentran en el curso Donnai de los ne-
gocias, . en organizaciones tales coma la Coinisi6n. Trilateral y en
conferendas patrocinadas por fundaciones privadas.
Ademas, las, _empresas y bancos.' muitinacionales inciden tanto
. ;: e~ 'his relaciones internas camo en las· interestatales. Los limites
a las finnas privadas 0 la estredJ.cz de los Iazos entre el gobierno
y los negocios varian eonsidernblemente de una sociedad a olm.
Pero la participaci6n de amplias y dihâmicas organizaciones. nO
. enteramente controladas por los gobiernos, se ha convertido en
parte nonnal de las relaciones tanto: exterÏores ,como internas.
Estos aetores son importantes no 5610 par sus actividades en
la cancreci6n de sus propios intereses, ~jno también porque actûan
camo correas de trasmisi6n, haCienda mas sensibles a las politicas
gubernamentaIes en distintos proses. Como los fines de las activi-
dades internas de los gobiemos se han dilatado y corno las cor-
poraciones, bancos y (en menor medida) los sindicatos adoptan
decisiones que trascie'nden las front~r.as nacionales. las polîticas
internas de los diferentes· paîses interfieren entre si cada vez mas.
Las comunicaciones transnacionales refuerzan estas efectos. Asi.
las poHticas econ6micas extem3S aJcanzan. mas que en el pasado.
la actividad econ6mica interna, borrando las fronteras entre poli-
tica interna y externa. y aumentando: la cantidad',de'-probl emas
relevantes para la poUtica exterior. DesarroUos paraleIos en temas
de regulaci6n ambiental y control de la tecnologia refuerzan esta
tendencia. . . ,- "-_.
1 Vé:ase el materlal referldo en lu notas 9,y,:'13 d·el capItulo 1; tsmbléo
Edward L. Morne. "TrarumaUona] Economic .Processes", eu'Robert O. Keohane
y Joseph S. Nye J't. eds: Trarunatlonal Relations and World Politlc3. Harvard
o •
University Press, Cambridge, Mn.asachusetts, 1972. . V~ tamblet) Raymond HopIdns "The International Role oC 'DomestIc' Bu.
OI.....: •• ~_ .•
lŒALISMO E INTERDEPENDENClA roMPI..t:J'A 1 43
Falta de jerarquizaci6n entre !as cuestiones
Las agendas' de asuntos extenores --es decir, conjuntos de eues-
tiones· televantes para la politica exterÏor en los que sc hallan
involucrados los gobiernos- sç han tornado mas amplias y mas
diversas. Ya no pueden subordinarse ·todos los lemas al de la
seguridâd militar. Asi describia la situaci6n en 19ï5 el Secretario
de Estado Henry Kissinger:
los progresos· en el manejo de la age'nda tradidonal ya no son
suficientes.. Ha surgido lma gama de· cuestiones nueva y sin
precedentes. Los problemas energélÎcos. de los recurSOs, .deI
rnedio ambiente; de la poblacion. dei empleo dei espado y de
. ,los mares· se equiparan ahora con éuestion,?s de seguridad
. militar. ideoJ6gicas y. de rivalidad territorial. las que tradicio-
nalmente habîan confonnado la agenda diplon,tâtica.1
. ~'-.
El Ustado de Kissinger --que adinitiria una fâcil ampliaci6n-
muestra c6mo las politicas de los gohiernos. aun aquellas que
antes se. con~ideraban como rrieramente internas, tropiezan unas
contra otras, Los ·acuerdos consuItivos globales desarrollados por
la OCED, el GATT, el FMI y la Comunidad Europea indican cuan
caracteristico es el solapamiento de·las politicas internas·y ex:ter~.
nas entre los paises desarrollados pluralistas. La organizacion de
los diez departamentos prin.dpales deI gabiemo de ESladoJ Unidos
(Agricultura,' Comercio. Defensa. Salud. Educaci6n' y Bienestar.
Intenor, Justicia. Trabajo, Estado y Tesoro) y de muchas otras -i
reparticiones re:fleja sus compromisos internacionales extensives.
Los inûltiples y superp.uestos, problemas en que esto resulta sig-
nifican una pesadilla pàra la organizaci6n gubernamental.""
Cuando se plantéan mûltipIes temas en 'la agenda, muchos de
los cuales amena:i::an los intereses de grupos internas aunque no
cpn claridad los de la naci6n camo conjunto, aumentan los pro-
blemas para fonnular una poIitica exterior coherente y consis·
tente. En ·1975 .la energia fue un problcma de poHtica extenor,
pero '105 remedios espedficos. tales coma el impùeslo a la gasoJina
y a los autom6viIes, involucraban una legislaci6n interna a la que
se o~onian los trabajadores y las companias de la indus tria auto-
motnz. Cerna seiialaba- un comentarista, "virtualmente cada vez
que el Congreso tiene que estabIecer una poIitica nacionaJ que
1.Henry A. Kissinger. -A New National Partnershlp", Department 01 Staü
Bulletm. 17 de !ebrero 1975, p. 199.
f Véase el Wanne de la Commission on the Organfza.tlon ol the Govem.
ment Cor the Conduc1 ot ForeIgn POIicy fIa comlsi6n Murphy), UB. Govemment
Prln~ OC!ica. Washington. 1975. Y Jas estudJas prepamdos para ese Worrne.
reaucraëy". International Organi2atfon JO. N~ J. verano de 1976.
L

44 1 ROBERr O. XEOHAm y JCSZ?H S. l'lYE
cambi~ el modo de vida deI puebla ... esta acciôn sobreviene tra5 un
conscnso largamente desarrollado, parte POl- parte, durante muchos
alÏos. en cl sentido de que el problcma realmentc existia y que
esa era la mcjor manera de resolverIo".!i Las ocasÎones para la
demora, para la prot"ècd6n especial, para la inconsistencia y para
la incoherencia abundan cuando las poHticas intemacionales re-
quiercn el aIineamiento de Jas politicas internas de los paises
democraticos y pluralistas.
i\1enor papel de la fuerza rnilitar
Los estudiosos de la poHtica tradicionalmentc han puesto el énfa-
sis en el papel que desempefia la fuerza militar- en la polftica
internacional. Coma vÎmos en el primer capitula, l~ fuerza domina
otroS medios de poder: si no existen limitaciones para la elecci6n
de instrumentos (situaci6n hipotética que sôlo se dio aproximati-
vamente en amba$ .guerras mundiales). el Estado con capacidad
miHt~r superior prevalecerâ. Si el dilema de la seguridad fuese
extremadamente agudo para todos los Estados.,.la fuerza militar,
apoyada por recursos eon6micos y de todo afro -tipo. sena -dara-
mente la fuente de poder predominante. La supervivencia es la pri-
mera meta de todos los Estados y en las peores situaciones la
fuena es el elemento tina:! que garantiza la supervivencia.. Asi,
. la fuerza miHtar siempre es un componente central deI pader
nacional. - des: 1) un dd.sticO cambio social 0 poHtico puede determinar
Pero especialmente entre los ·paises industrializados pluralistas
la pcrcepci6n dei margen de seguridad propio se ha ensanchado:
par la general ha disminuido el temor a un ataque, situaci6n ésta
que es virtualmente inexistente. Francia ha abandonado la estra-
tegia de tous atimuts (defensa en todas las direcciones), que era
defendida por-el prcsidentc' De 'Gaulle· (la que, dicho sea de paso.
tampoco fue tomada totalmente en seria en su propio tiempo).
Los ûltimos planes bélicos canadienses para enfrentarse a Estados
.onidos fueron abandonados hace media siglo. Gran Bretafia y
Alemania hace l'a mucha que no se sienten muluamente amenaza-
das. Entrc estos paises existen intens~s relaciories de infJuencia
redproca yen. muchas de ellos.la -fuerza es irrelevante 0 carece
de importancia como instrumento al servicio·de la poHtica.
Mas aûn,. a menudo la fuerza no es un medio apropiado para
lograr otras metas (tales coma el bienestar econômico y eco16gi-
co) que se estan volviendo mas importantes: No es imposible ima-
ginar un conflicto dramâtico 0 un cambio revolucio'nario en el
que el uso de la ruen.a militar sobre un problema econ6mico 0
cntre paises industrialmente avanzados pudiera llegar a ser plau-
sible. Entonccs, los supue:stos realistas volverian a ser una guia con-
Fiable para interpretar los acontecimientos. Pero en muchas situa-
~ New York Times •. 22 de maye de 1915.
i
45
RL\USMO E II'lTT.RDEPEUDI!:NCIA roMrLEJ ... 1
don es, los efectos de la fuerza militar son tanio CQstosos cuan-
ta inciertos.'
Incluso en los casos en que el empleo (Ùrecto de la: fucrra
esté proscripto entre un grupo de .paises, aun alH l?uede e?1~learse
politicam'cnte et poder milita,. Cada superpotencla continua em-
plcando la amenaza d.e la fuerza para disuadir el ataq'!c de las
olras' superpatendas tanto a si misma camo a sus al~ad?s; su
capacidad disuasona cumple asi un pape! p~o.t~ctC?r e mdtrecto,
que puede, utilizarse cuando entra e!1 negoclacl0ne~ ~obre otro~
temas con sus aliados. Esta herramtenta de negoclac16n es par-
licularmente importante para Eslados Unidos.· cuyo!':' aIiàdos se
sÎenten preocupados ·ànte la potencial amen.il7.a sovi~tica •. ya que
los norteamericanos cuentan con pocos med~ü'; para mflulr sobre
sus aIiados situaci6n dis tinta a la que caracterÏ'za a la Uni6n Sa-
't'iética fr~~te a sus sodos de Europa Oriental. En consecuencia',
Estados Ùnidos ha aprovechado el deseo europeo (p~rticutarmente
alemân) ~e buscar proteccion empleando su presencia milita"r en
Europa en negociadones corn:erciaJes y monetar~as. AsC aunque el
efecto de .-primer orden de la fue~ disuasoria sea esencialmen.~e
negativo -invalidar la capacidad ofensiva de ?na superpot~ncla
adversalia-, un Es.tado puede e'mplear positivamente esa fuerza
para ganar influencia politica. .
De es~te modo, aun-·para'lôs paises cuyas r:e1acion~s se apro~­
men a la interdependericia éoinpleja, persisten dos, serias salveda-
que la fueru vue1va a ser uh importante y d~recto' inslrurh~n-to
de la P9litica; y 2) aun cuando los intereses de las élites SC!in com-
plementa'rios, un' pais 'que :emplea, la fuerza mi1!tar para proteger
a otro pu.ede tener significativa infiuenGia politica, sobre ese pais.
En lâ.s relaciones Norte·Sur, en las relaciones. entre. l.os paises
dei Tercer Mundo, asimismo como en las relaciones Es~e-,Oeste la
fuerza"a -rrienudo resulia importante. El poder militar contribuye
-_ a Aue la Union Soviética domine ec~nômica y polîticamente a
Europa Oriental.. La amenaza de una intervenci6n rni1itar norte-
'. americaha, abit'rta 0 encubierta, ha contribuido a limi,tar -los cam-
bias revolucionarios èÎ1 el Caribe, especialmente eu Guatemala
en 1954 y en la Repûblka Dominicana cn 1965. En enerq de 1975,
el Secretario d~ Estado: Henry Kissinger expres6 una velada adver-
tencia a los integrantes' de la Organizaci6n de· Pa{ses Exportadares
" de Petroleo (OPEP) de q'ue Estados Unidos podria el!lplear la
, fuerza contra ellas "si se produjera un real estrangulamicnto del
munda industria1izado".1 -
Sin ~mbargo. aun en ·esas situacio~es' realment~ conflictiv'ls,
la apelaci6n a la fuerza parece menos probable que en la mayor
6. Para un vaIlos~ examen. vé~e Klaus Knorr, power 01 Na~ions: rhe
The
Politfcal Economy 01 International Relatiom, Basic BOOks, Nueva "York. 1915_
7 Busineu Week. 13 de enero de 1975.
 c
46 1 ROeEltl' o. K!:OHANZ y J'osz:J'n S. Nn:
\~'
parte de las situaclones similares ocur~jdas en el siglo con ameriori-
.dad a 1945. La destructivÎdad de Jas armas nucIeares hace peligr6so
!" cualquier ataque a: Una- patencia nuclear. -Las armas nucleares son
"empleadas fundamentalinente como factores de disuasi6n. La ame-
nai..a dè acciones nucIeares contra .paises mas débiles ocasional-
mente puedè resultar eficaz._ pero se orieutan igual ~y mas proba-
bIemente- a consolidar las rel~ciones entre los adversarios propios.
La Iimitada utiIidad de la fueaa. convencional para .el control de
poblaciones.socialmente movilizadas quedô demostrada taoto con
el fracaso de "Estados Unidos en Vietnam como con l~ rapida decli-
naci6n deI colonialismo -en Afr-Îca. Ademâs._ el empleo de la fuerza
en un ,campo contr,a un Estado independiente con el que se mantiene
una variedad de re1adones_:significa romper relaciones mutuamen-
te pr,?vechosas en atros campos. Dicha de otro modo. a menudo el.
empleo de la fuerza acarrea resuItados costosôs para- objetivos
situarlos fuera deI area de la ,seguridad. y, finalme~te, en las de-:-
mocracias occidentales- es muy merte la opasici6n popular a los
conflictos' ,militares prolongados.'
. Resulta clara que esas limitaciones_ no ,ienen la misma inci~
dencia en distintos paises 0, en _diferentes situacÎones dentro de
un mis ma pars.' Los riesgas de una escalada nuclear afectan a
todos~ pero la opini6n interna eSta mucha mâs Iimitada en los
'paises comuniStas 0 en potencias regionales autoritarias que 10
que puede estar en Estados t/nidos, Europa a Jap6n. Inclusa paî~
ses. autoritarios puede_n mos,trarse renuentes al empleo de la fuerza
para lograr objetivos econ6micos cuanda tal acci6n no asegure
totalmente su 'eficacia. Tanta la dificultad par;:t c<?ntrolar pobla-
ciohes socialmente movi1izadas medianie tropas extranjeras camo
el cambio de la tecnologia bélica pueden Iilcrementa,.- la capacidad
de ciertos p'aises - 0 de gru'pos no estatales- para emplear el terra·
·rÏsmo coma un anna politica sin expone:rse al temoI"'-,de represalias.
El llecha de· que el cambiante papel de la fuerza tenga efectos
, desiguales no la hace menas importante; tan 5610 ,complica algo
mas las cosas. Esta complejid~d se .compone de las ,diferencias en
la utilidad d.e la fuerza en las dis tintas areas de cuestiones 0
problemas. Cuando un problema s_uscita -pequefios intereses 0 pa~
siones, el empleo de la fuerza es impensable. En tales instancias,
la interdepe'ndencia campleja puede ser un concepto vâ.l~do para
el anâIisis del proceso politico. Pero si ese problèimi sé' 'coi;vierte
en cuesti6n de vida 0 muerte -coma aIguna gente Jleg6 a pensar
deI problema deI petr6leo- el 'empleo~'o la _ame!laza de la fuerza
puede volver a -ser decisivo. En ese' Casa - las -hip6tesis realistas
serian mas relevantes. ,'. _ "'
Par la tanto, resulta importante: detdnninar .la· apli~bi1idad
1 Stanley Horrmann. '"The .... cceptability of Military Fo-~ce·· y uurenèe
Martin, ·'~e Ut1l1tY,of MUltary Force·', en Force ln Modern SocleHes: It3 Place
in InternatIOnal PollUe.!. International Instilute Cor Strategic Studies. Adelphl
Paper. 1973, VéBS6 tamblén Knorr, Th~ POwer 01 Na.tloru
-<
ItEALISMO :f: INTI!:RDEPENDJ!:NCIA COMf'~A. 1 47
deI- realismo' 0 de la interdependencia compleja en cada situaci6n.
. Sin esa detenninaci6n previa, cualquier analisis ulterior puede
desembacar _,en la confusi6n. Al desarrollar una descripci6n al ter·
nativa de la polîtica mundial, nuestro proposito consiste en alen~
tar Un enfaque diferenciado capaz de distinguir las dimensiones
y âreas de- la politica mundial y no --camo hacen algunos obser-
vadores modernist~s-- cambiar una simplificaci6n por atra.
LOS PROCESOS POLITICOS DE LA
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
Las tres caracferisticas-principaJes de la interdependencia compleja
dRn ·origen ;i-_difen::;:tes procesos politicos, que traducen los recur~
sos de poder en control de los resultados. Coma sQstenfamos antes,
habituaI mente se pierde 0 se agrega algo en la _tn:tducci6n. Bajo
las condiciones de la interdependencia compleja la tt'aduccion
sera diferente a la que-acurre l·n cQndiciones realistas, par la que
nuestras- predicciones sobre los rcsuhados debe.rân ser corregidas.
En el mundo realista, la seguridad -~ilitar habni de ser la
meta predominante de los E~13rlO". Afectarâ cucstiones <lue no
estân directamente vinculadas COll el Doder militar 0 con la .de-
fensa del territorlo. Los asuntos, no miIit~res no s610 .se 'subordi-
naran a los milîtares; también sc eSludiara su aplicacion al campo
poIitico-militar. Los problemas de I~ balanza de pagos, por ejem-
plo, sera considerados a la luz de sus implicaciones en la estruc·
tum. deI poc;ier~~undial en general a:ntes que en sus connotadones
puramentE( financieras~ McGeorge Bundy se plegaba a las expec·
tativas realista.s cuando, en 1964, sostenia que la revaluaci6n dei
d61ar debia ser seriamente considerada si eHp era necesario para
1ibrar la guerra Î:le Vietnam.' En d'erta medida 10 mismo hizo el
Secretario deI Tesoro Henry Fow1tir, cuanda argüia en 1971 que
Estados Unidos necesitaba un superâvit'comer-cial de_entre 4 y 6 mil
millones de d61ares a los efectos de conducir la defensa occidental}°
Sin embargo, en un mundo de interdependencia compleja es
de esperar que algunos funcionarios, en especial de los niveles bajos,
enfaticen la variedad de mdas que deben -prop6nerse los Estados.
En ausencÎa de una clara jerarquizad6n de los problemas. Jas metas
variacln segûn las cuestiones y pueden no estar estrechamente rela· .
cîonadas oon ellas. Cada burocracia se mueve en pas de sus propios
intereses y aunque varias organismos puedan llegar a compromisos
sobre cuestiones que afecten a to-do~ -hallaran que es dificil man-
tener un patron politico consistente. MAs aûn. los actores tiansna-
, Henry Brandon, The Retreat 0/ .Ame:rican Power. Doubleday. Nuev8,Yo.k.
197{. }l. 218.
10 Internatlo-nnl Implk:at~ of Ou! New Eccnunnfc poncy, u.s. Congress.
House of Represents~ves. Corrunittee on Foreign M!rurs Subcommltlee on
. Pore~gn Economic PollCY. Hear1ngs, 16 de setfembre de 1971.
 48 1 ROEElIT o. )UOnANl!: y JOSEP.H S. NYE
cionales habran de introducir sus diferentes roetas en varias gru-
pos de cuestiones.
Estraiegias de vin~~ci6n
._-,._,,",~--
Por 10 tanto, las: metas habran de-~ariar ,bajo la, interdependencia
complc ja seglin las areas de cuestiones y lo II1ismo ocurrira con
Ja distribud6n de poder y"los pracesos poUticos tlpiços. El analisis
tradicionaJ sc coneenfraba en el sistema jnternacional y nos llevaba
a an ticipar procesos poHticos similares en una variedad de cuestio-
nes. Los Estados 'militar y econ6micamente fuertes predominaban
en u~a gran variedad de organismos y en una gt:an variedad de eueS-
tiones en vhtud de la asociaciôn de' sùs propias politicas sobre
algunas cuestiones a las poUticas de otros Estados sobre otras eues-
tiones. Al emplear todo su predominio para preval,eeer en las euestio-
nes donde eran mâs débiles. segûn el modela tradicional, los Es·
tados fuertes asegùrarian la congruencia entre la estructura global
dei pader militar y ecan6mico' y el patron de ;-esultados en cual-
quier ârea de cuestiones. Asi, la politica mundial puede tratarse
coma una malla sin costuras. ~ ;.
Bajo la interdependencia compleja es' menas probable que
ocurra seme jante congruencia. Como la fuerza militar se halla des·
valorizada, a los Estadas militannente fuertes les serâ mâs dificil
. emplear su predominio total para el" control de resultados en
eues tian es cn' las que se sienten débiles. y. dada que la distribu-
ci6n de los recursos de poder en comercio, transporte. naviero a
petrôleo. par ejemplo. puede '·sec muy diferente. los modelas de
resultados y los distintos, procesos politicos probablemente habrân
de variar de ,un conjunto '~de cuesiiones a otro. Si la fuerza fue·
sc râpidamente aplicable 'Y la seguridad militar fuese la mas Îm·
portante mcta. de la politiea exterior, ~ esas variaciones en las
estrueturaS de poder sobre distintas cuestiones no importarian
demasiada. La artieulaciôn' en'tre ellaS-:' y las cuestiones ffiilitares
asegurarîan un fucrte predominio prir" parte d!! los Estados po--
derosos. Pero cuando la fuerza militar pennanezca largamente
inrpo'vilizada, los Estados fuertes hallaran que -la articulaci6n es
menas efecliva. Aûn estan en cQndidones de intentar tales cone·
xioncs. pero frente a 'Ia falta de; una jerarquia de temas, ,su éxito
serâ problemâtico.
Los ESlados predominantes pueden fralaI" de asegurar el
mismo rcsultado cmpleand~ todo su poder eeon~mico para incidir
en los resul tados de otros 'problemas. Si se. hallan' en juego ob je~
tÎvos solamente econ6micos, pueden' triunfar: ,después de todo. el
dincro cs intcrcambiable_ Pero los objetivos ,econ6micos -tienen
implicacioncs poHticas y la' vinculaciôn econômica par fucrza sc
encucntra limitada par aetares internos, transnacionales: y- trans-
gubernarnentales que se resisten a deponer sus intereses. Mas atm,
los actores internacionales pueden ser muy diversos en las dis-
tintas cucstiones y las organizadones intcnlat.:iunalcs en las que
lienen lugar las negodacicncs.a menudo se encuentran bas~a.r::te
separadas. Asi. par ejempl0. es diffcil imaginar a un Estado mIlI!ar
o econ6micamente merte viriculando sus concesiones de poUtiea
monetaria: a concesiones redprocas en el campo de la paUti.ca
marftima. Par otro lado, los 'Estados pabres y débiles' no se en-
cuentran igùalmente irihibidos para vincular cuestiones nO r~la­
cionadas, '.'en parte po'rque sus intereses son menas compl~Jos.
La vinculaci6n de cuestiones no vinculadas _a menudo se convIer:te
en un media para lograr concesiones 0 _ pagos .adicio~~les par
parte de ,los Eslados rieos y poderosos. Y,. a dlf~rencla de .105
Estados ,poderosos, cuyo instrumen,to de _vmcula.:16n (la fuerra
militar) a, menudo resuIta demasiado oneros~. el Instrumenta de
vinculaci6n empleado por los Estados pobres y débiles (1a orga-
'nizaci6n internacional)' se encuentra gratuitamente di.sponibl e .
Asi inientras la ùtilidad de la fuerza disminuye y las cue$-
tiones ~q~iparan su importanCia. la distribuci6n de pode~ d:ntro·
de cada cuesti6n se to'tnara 'mas importante. Si d eslab<mamlento
se toma 'menas eficaz' en el canjunto, los restiltados de la ne,gO'-
cÏaciôn poHtica variaran conside~bleme~te seglin las areas de
cuestiones.
La diferenciaci6n de las areas tèmâticas dentro de· la interde-
pendencia campleja significa',,'<i~e el eslabonamiento en~re las,cues·
tionés se· tomarâ' mas problematico y tendeci a reduclr a,~tes que
a reforzar la jerarqufa intemacionaL Las estrategias. de eslat: 0na-
miento --:-Y la defensa,~ contra ellas- pl~ntearan" crftlcas ~pclones
estratégicas a los ESJados., l~s ,cuest;ones deben con~lderarse
par separado 0 tlentr~, de un paquete? Si van a establecerse esla-
bonamieI)tos, ,qué, cuestiones serân ~ conecra..das, y sobre cuâles de
citas deben hacerse"coilCesiones? ,Cuan lejl's se puede llevar ade-
larite un 'eslabonamierito' antes de' que Sl' tOi-ne contraproducente? ,
Par ejemplo, {se deben procurar acucrdœi. fonnales 0 entendt-
miel).tos; infonnales •. ~unquè polfticarncnte, menos sensib!es? El
hecho de que la polftjca mundial bajo là inï.~rdepend~nCla com-
pleja' no· sea una maUa sin 'costuras. nOs lIe1."3. a conÏlar en que
los esfuèrzos por dar: puntadas ventajosas p.'1ra ta.dos. como 1?
reflejan·.las estrateg~ "de eslabon~miento. rldennmen la conh·
guraciôn de la trama.~
El insignificante ,papel de ·la fuerza. nos llcva a espe~a~ que
los Estados deperidan.:,mâs de àtros instrumentus a los, efectQs de
ejercer el poder. Par; las razones que ya herno!::. examinado. los
Estados menos vulnerables trataran de emplear la, interdepend en-
da asimétrica en gropos particulares de cuestione~ c~mo u~a
fuente de poder; tam~ién trataran de usar "las C:'rg~nIza.clOn~s m-
ternadonales los ,aetores transflacionales y los fiuJos de dmero.
Los Estados' enfocarln la Interdep~ndencia econômica' tanto en
lérminos de poder camp ctcsde)a perspcctivà deI bie.nestar. q~~
puedan procurar a, sus ciu~adanos. ,aunquc ,las conslderactOn
,.
50-1 o. y s. JIn
!'
ROBl'.JlT KlOHAliE J'OSEPH ,:
sobre ·el bienestar habcln de Iimitar sus intentos de maximizar el
pader. Buena parte de la interdependencia econ6mieâ 0 eeo16gica
implica la posibilidad de pérdidas 0 gananeias conjuntas. La mu·
tua conciencia de las potenciaIes pérdidas 0 ganandas y el empeo--
ramiento de la posici6n de cada aetor en virtud de disputas cada
vez mas asperas aeerea de la distribuci6n de las ginancias son
cireunstancias que pueden Iimi~r el empleo de la interdependen-
da asimétrica.
Establecimiento de la agenda
Nuestro segundo supuesto aèerca de la inte~dependenci~ compleja
-la falta de lll1a jerarqufa clara entre las roûltipleso cuestiones-
nos lleva a esperar que la poUtica de ~ormaci6n y control de la·
agenda se tome. mas importante. El anâlisis tradicional lleva a
los estadistas a concentrarSe en cuestiones ~ poHtico-militares y a
prestar poca atenci6n a las mas amplias poHticas de conformaci6n
de la agenda. Los' esta dis tas suponen qùe la agenda sera establ~
cida mediante. cambios en el equilibria de pader -reales a previ.
sibles- y a través de la percepci6n de amenazas a :la seguridad
de los Estados. Otro tiPo de cuestiones 's610 lIegad a ser muy im·
portante cu,,!-ndo parezca afectar la" seguridad y el poder militar.·
En esos casos~ las· agendas seran ",ruertemente influidas par con-
sideraciones deI equilibrio de perler globaL
Pero hoy -en dia CÏertos teroas no militares adquieren énfasis
en las relaciones interestatales, mientras que otros ·realmente de
igual lmportancia son descuidados 0 clitectamente se entrega su
. manejo a un nivel técnico. La poHtica monetaria internacional,
los problemas de los términos de inte:rcambio de las materias
primas, deI petroleo, de los âIimentos y 'de las corporaciones. muI·
tinacionales fueron importantes durante la ûltima década; pero
no todos estuvierori colocados en posiciones altas en las agendas
interestatales. deI ruismo perIodo.. . . .
Los analistas tradicionales de la politica internadonal han
prestado poca atend6n a la fonnad6n de la agenda, a c6mo los
problemas llegan a reçibir sostenida atenci6n par parte de los altos,
funcionanos. La orientaci6n tradicional. hacia los ~tos milita~
res'y de segurid~d implica que los~probleinas cruciales de polîtica
ex.terior sean impuestos a los. Estados par las accion~s Q amenazas
de otros Estados. l!sta es hi' que se considera aIta poIitica, como
algo opuesto a la baja politica de los asuntos ecoQ.6micos. Pero
. como la c?mplejidad de los adores y los pi1)bleriia.s·'en el marco
de la ~Ht1ca rnun.diaI aumentan. la utilidad de la fUeIZa,disl1l:inuye
y. la .hnea que sep~ra politica .interna y ext~ma coÏnfenza' -a: . des..
dlbuJarse: camo las condiciones de la· interdependencia"cori:ipleja
t!s~an mas estrechamente cercanas, la politica de fonnaci6n de la
agenda Se toma mas sutU v diferenciada . politizad6n_ En Estados Unidos, la atenci6n dei Congreso es Wl
Bajo la inlerdependenc-ia compIeja e~ posible ~sperar que la
r
1
,
, JtU.LISMO z: INTDlDEl'ENDENCIA COMFlLJA 1 51
i
1 agenda resulte afectaâa par los probl~mas internos y extcrnos crea-
i dos por el érecimiento econ6rnico.y que se incremente la interdc:-
pendencia de· scnsibilidad que describimos en cl anterior capitulo.
Los grupos internas' disconformes habran de politizar los temas y
pugnaran· par incluir otras tradidonalmente considerados comO
internas en la agenda interestatal. Lo~ cambios en la distribuci6n
de los recursos de poder dentro de lo~ conjuntos de teruas tambiéo
incidirân sobre la agenda. -A comienzos de la década dei 70, el
creciente. pode_~. de los paises praductores de petr6leo sobre las
corporildones transnacÏonales y los paises consumidores aItero
dramaticame.p.te la poU ti_ca de I.a. ctgenda. Por oUa parte, las agen-
das. para ÛD'·' &rupo de temas pueden cambiar .cOmo resul tado. de
las yinculaciones de atros grupos~ en los que los recursos de poder
estén cimbiando; por'- ejemplo, la voluminosa agenda de los pro-
blemas comerciales Narte-Sur cambi6 tras el alza de los precios
determinado por la OPEP y el embargo petrolero de 1973-74. ln-
duso si las capacidades de los Es.tados no cambian. Jas agendas
pueden ser afectadas por cambios en la importancia de los actores
transnacionales~ La publicidad que tuvieron las corporaciones mul-
tÏnacionales a comienzos de la década deI 70, unida al . rapido
crecimiento que habfan tenido en las dos décadas precedentes,
determin6 que se colocara en primer lugar de las agendas. tanto
de Nacion.~s Unida~ como de los distintos paises, el tema de la
regulad6n de tales corporaciones_ .
La politizaci6n de un asunto --es decir. la agitaci6n y contro-
versia en tomo al'mismo a los efectos de intentar lIevarlo hasta el
tope de' I~ a·genda- puede obedeeer a muchas fuentes. ta1 como
hernos vista. Los gobiernos euyo poder se balla en proceso de
crecimiento pueden politizar cuestiones a tl"avés de su vinculaci6n
con atras. Un' régimen intel"nacional que se vudve inefieaz 0 que
no estA al servicio de asuntos importantes puede producir una
politizaci6n creciente en Ja .med~da en que. los gobiernos descon-
tentos presionen en pos de un cambio. Sin embargo, la politizaci6n
puede provenir desde abajo. Grupos internas pueden desarrollar
el suficiente encono cOma para activa.r un as~nto que donnfa 0
como para interferir en los mas altos niveles de la negodaci6n
interestataL En 1974, el lacito eslabonaniiento de un acuerdo de.
intercambio soviético-norteamericano, con repercusiones favora-
bles para la détente, que se encontraba en la 6rbita de la Secretaria
de Estado norteamericana tue... desbaratado par el éxito de gru-
pas internas norteamericanos que':-trilbajaban a través deI Con-
.greso para vincular el acuerdo con las politicas soviéticas so-
. bie emigraci6n.
-Las caracteristicas técnicas y el marco institucional en el que
>. los asuntos son promovidos afectan fuertemente los patroncs de
instrumento eficaz de poIitizaci6n. Por la generaI, espernmos que
las organi7.aciones econ6micas transnacionales y las redes. trans-
52 1 ROBrRT 0_ KZOJ-lANE y .JOSD"H S_ N~
-gubcrnamentaJes de funcionarios tmien de evitar la politizaciôn.
Grupo~ internas de base, como los sindicatos y las hurocracias
internas con objetivos propios, tenderân a emplear la politizacion
(particulannente la parlamentaria) contra sus competidores trans-
nacionalcs. En el niyçl intemacianal. esperamos q~e los Estados
y los actores "bagan su -traoa"jo en)!ls foros" y lucben para que
las cuestiones sean debatidas en las organÎ,zaciones internaciona·
les que maximicen sus ventajas ampliando 0 redudendo la agenda.
Rclaciones transnaclonales y transgubernamentales
Nuestra tercera caracteristica de la interdependencia compleja.
los multiples canales de contacta entre las sociedades. haee 3li.n
mas borrosa la distind6n entre poHtica interna y politica inter-
nacionaL La disponibilidad de sodas en las coaliciones poHticas
no sc cncuentra neccsariamente limitada par las 'fronleras nacier
nales. tal como supone el anâlisis tradicionaL Cuanto mas cercana
sc encuentre una situaci6n de la interdependencia compleja. mas
probaple sera que los resultados de la negociaci6n polîtica se vean
afectados por las relaciones transnacionales. Las corporaciones
mul tinacionales pueden ser- significativas tanto como actores inde~
pendientes 0 como instrumentos manejados por los gobiemos.
Las -3ctitudes y plataformas poUticas de los grupos internas pro-
bablcmenle se vean afectadas par la comunicaci6n. organizada 0
-no, entre ellos y sus hom610gos en el exterior.
. De este modo, la existencia de canales mûltiples de contacto
nos lleva a esperar- limites;' mas ·allâ de los habituales en la po-
litica interna. a la capacidad -de los estadistas para calcular la
rnanipulaci6n ,de la interdependencia 0 seguir una s61ida estra-
tcgi3 de vinculaci6n. Los -estadistas deben considerar los efectos
ai;lados y conjuntos de las estrategias de interdependencia y sus
probables implicaciones en- la politizaciôn y en el control de
la agenda_ Los intercambios entre las sociedades -los intercam~
bios econ6micos y sociales mas que l,?s de seguridad- afectan
en forma diversa a los grupos_ Las oportunidades y cos tas del
aumento de vinculos transnacionales pueden ser mayores para
ciertos grupos -par ejemplo, los t~hajado-res---norteamericanos
de las industrias textil y deI calzado- qu~ para otras. Algunas
organizaciones 0 grupos pueden interactuar diredamente con
actores de otras sociedades 0 con otras gobiernas para aumentar
sus beneficios mediante la' red de interaccioIies~ Par 10 tanto,
algunos actores -pueden 'ser menas vulnerables as! como también
meno:s sensibles que ot1"OS a los cambias que ocurran en -cualquier
parte de la red. la que incidira en los modelas de acci6n politica.
Los canales mûltiples de contacto de la interdependencia com~
plcja no se, encuentran limitados a los adores no gubernamentalt:.s.
Los contactos cntre la.!?, burocracias gubernamentales encargadas
de ta1"~3S simiJarcs pucdcn no 5610 alterar sus perspcctivas, sino
.E.AUSMO x: INn:RD!:M:NDENCIJ. COMf'LFJA 1 53.
también llevar a coaliciones transgubernamentalcs sobre cucstio·
nes poHticas especfficas. Para mejorar sus oportunidades de' éxito,
_los organismos gubernamentales procuran atmer camo aJjados a
actores de otros gobiernos a sus propios procesos de t~ma di!
decisiones._ .organismos' de pa{ses poderosos, coma. Estados Unidos.
r.an empJeado tales coaliciones para infiltrarse en gobicrno's débi-
les de paises coma Turqufa y Cbile. También han sido empleadas
para ayudar a organismos de olros gobiernos a infiltrar la buro-
cracia norteamericana.u -Camo veremos en el- capitula 7, las poH.
ticas transgubemamentales son caracterfstica frecuente de las
relaciones .canadiense·norteamerlcanas. a menudo 'para ventaja de
los intereses canadienses.
\ La, existencia de redes poHticas transgubernamentales nos lleva
a una interpretaci6n diferente de una de las propuestas corrientes
Il de la poHtica internacianal: que los Estados adûan en "interés pro-
pia. 'Baja Ja interdepen~encia compleja, esta sabidurfa convencio-
nai da por sentadas dos preguntas importantes: (qué significa
-propio y qué significa i~terés? Un organismo gubernamental puede
perseguir..'sus propios iritereses bajo la apariencia de estar actuan~
do en pas dei interés nacionaL Par otra parte, las interacciones
1 recurrentes pueden cani.biar las percepciones oficiales de la .que
1 son sus intereses. {;Pma 10 ha demostrad9 un cuidadoso. ~studîo
1 de la politica comercial norteàmencana, concentrarse solamente
en la presi6n de varia dos intereses a los 'cfectos de las decisione.s
Ueva a. nna perspectiva excesivamente meclnica_ de un proceso
continuo y descuida'- ef importante papel de las comunicacion'es
en las - percepciones lentamente cambiantes deI interés propio.12
La ambigüedad def interés n~donal suscita serios _pI"9blerna..s
a los mas altos lfderes poUticos de los gobiernos. Como las buro-
1
cracias se re1acionan. -directamente por end ma. de' las fronteras
1 nacionales (sin tenei: que pasar por los despachos de relaciones
exteriores)~ su control centralizado se toma muy dificult.aso. Exis~
te menos .seguridad de ~.que el Es"tado se mantenga unicio cuanda
ile'gocie con gobiernos;itampoco es segura que sus_- comp'onente s
\ interpreten dei mismo inodo la- nod6n de interés nacional cuando
negocien _,con extrnrijeros. El Estado debe _probar su capacidad
1
i para ser multifacético yaun esquizofi-énico. -Los intereses naciona·
1 les habrâ"n de ser· defin.idos en fonp.a diferente ante problemas
1
dife.rentes. en· OcasiODe$ diferentes y par diferentes unidades gu-
bernamentales. Los Es(ados ,qué se hallen mejor colocados para
mantener_ su coherenci~ (a causa de una t~dici6n poHtiéa cen-
tralizada# como Francl-i) estaran en mejares condiciones- de ma·
nipularla interdependenda_desigual que los Estados fragmentados.
Il Para un examen mâs detaIlado, 'Wast) Robert O. K~hane y Joseph S.
Nye Jr_. "Tra.nsgovemmental Relatlons and International Organlzatlons", World
1 , PoLUf=s n. N!·l. octuhre de, 197.(. pp. 39-62_ .
: Il -Raymond Ba.uer. IthIel de Sola Pool y Lewis Dexter, .American' Bwfnen
and Foreign Polfq, Atherton~ Nueva York. 1953. cap. 35. especla.lrnente pp_ i7J-75.
\
\ •
l

54 1 l!.OB.t....""'\t O. KLOHANl!:. y .JOSEPH 50 NrE
"
los' ·que a primera .·vista pareC!!ll tener mas recursos "en un ârea
de eues tiones.
, nismos internacionales también peffiliten a las entidades guberna-
Pape! de los or~mos internacionales
Finalmente. la existencia de. canaIes mûltiples Ileva a.prededr un
diferente y significativo papel p~ra los 9rganismos internacionales
en la palitiea mundial. Los realistas alineados en la tradici6n de
Hans- J. Morgenthau habian descripto un mundo en el que los
Estadas, al actuar en pas deI interés propio, luchaban por "el po-
der y la paz". Los 'problemas de seguridad predominan; ]a guerra
"1
cs una constante amena2a. En un mundo as! se puede suponer
que los organismos interna.donales han de cumplir una funci6n
secundaria, ya·que se 'encuentran limitados par la rara.congruencia
de tales intereses. por la tanto, los organismos· intemacianales
son claramente periférkos en la politica mundial.· Pero en un
mundo de mi;tltiples problemas imperfe.ctamente relacionadas. en
el cual las· coaliciones son transnacionales y transgubernamentaIes;
el papel patencial de las instituciones' intemacionales para la
negociaci6n poUtiea ha crecido enormemente. Ellas contribuyen,
en particular. a establecer la agenda internacional. actUan coma
catalizadores para la fonnacÏ6n de coaliciones y como escenario
para iniciatlvas .poHticas y vinculad6n de los Estados débiles~
Los gobiernos deben organizarse para manejar el caudal de
inidativas generado par los organismos intli:rnacionales. Al definir
los problemas promine:-.tes y decidir cu~les pueden agruparse•. los
.-.
organismos pueden contribuir a determinar las prioridades gu-
bcrnamentales, la naturaleza de las 'comisiones interdepartamen-
tales y atras' disposiciones al interior de los gobiernos. La Confe-
renda sobre el Media A.mbiente celebrad3. en Estocolmo en 1972
fortaleci6 la pasici6n de entidades dedicâdas a ese tema en varias'
gobiernas. En 1974, la Conferencia para la Alimentaci6n Mundial
cancentr6 la ~ atenci6n de importantes seetores deI. gobierno de
Estados Unidos sobre la prevenci6n de los déficits, alimentarios.
En setiembre de .1975, la sesi6n especial de Naciones Unidas para
la propuesta de ùn Nuevo' Orden Econ6mico Internacianal gener6
un debate intragubemamental aeerea. de las politicas hacia el
Tercer Munda en generaL El Fondo: Monetarlo Intemacional y el
Acuerdo General sobre Arance1es Aduaneros y Comercio (GATI)
han concentrado la, aetividad gubernamental sobre el dinero y el
comercio en lugar- de llevarla a la inversi6n privada directa, sector
que carece de u~ organismo internacional anal<?go~,
A.l reunir a 1l~s funcionarios. los orgal1ismos intemacionales
con,t~lbuyen a acUvar coaliciones potenciales en··el campo de la
p~hhca mundia~. Es, bastante' obvia que los organiSmos interna-
clOoales han sida muy importantes en su funci6n""de reunir a los
representantes de los paises menas desarrollados, muchos de los
cuales no mantienen embajadas en otras capitales. Las estrategias
l't&\USMO .!: nrn:lUlD'UfDEN"ClA COUPlLJA 1 55
tercermundistas de solidaddad èntre los paises pobres han si do
desarroUadas en y por una serie de conferencias internacionales,
muchas de ellas con los auspicios de Naciones Unidas. 1l Los orga-
~
mentales, que de otro modo no podrian' ponerse en contacto, con-
,'ertir las coaliciones potenciaJes 0 taeitas en coaliciones tranS-
gubernarnentales explicitas caracterizadas pc'" la comunicaci6n
directa. En algunos casos, las seeretarias internacionaJes promue-
ven deliberadamente estos proeesos fonnando coaliciones entre
grupos de gobiernos --::o__ coÎl unidades de los gobiemos-:- ·como asi
también enJre"organismos no gubernamentales a.nimados por inte-
reses similares.14
Los organismos internacionaIes frecuentemente son institucio-
nes cODvenientes para los Estados débiles. La regla de "un Estado-
un voto" deI sistema de Naciones' Unidas favorece las caaliciones
de los pequeiios y menos poderosos. A menudo, las secreta rias
son las responsables de las demandas deI Tercer Mundo. Por otm
parte, las Donnas sustantivas de la mayorîa de los organismos
internacionales. segUn han ide des~rroJlândose al cabo de los anos,
pane el énfasis en la igualdad social y econ6mica asi como tam-
bién en la iguaJdad de los Estados.· Antiguas resoIucion,es que
expresaban las posiciones dei Tercer Mundo, algunas veces acor-
dadas con reservas por los pa(ses industrializados, son empleadas
para legitimizar atras demandas. Estos acuerdos raramente son
vinculantes, pero hasta derto punto las nonnas de la instituci6n
hacen que la oposici6n parezca mas duramentc centrada l'n la de-
fensa de; Intereses propios y menos sustentabIes.
Los organismos intemacionales también pemJ.Ïten que los pai-
i ses pequeiios y débiles lleven a cabo estrategias dt: vinculaci6n
de cuestiones. En las discusiones sobre un Nuevo. Orden Econô-
mico Internacional. los paises dei Tercer Munda insistieron en
vincular el predo dei petr6leo y su disponibilidad a oU-as CUe5tio-
Des en las que han sida tradicionalmente ineapaces de lograr sus
\ objetivos. Como veremos en los 'capitulas 4 a 6, los paises pequenos
y débiles también han seguido, una estra(egia de vinculaci6n en
la serie de conferencÏas sobre Derecho Maritimo patrocinadas par
Naciones Unidas'.
Por la tanto la interdependencia compleja produce patrones
politicos diferentes a. los de la concepci6n realista del mundo.
(La tabla 2.1 sintetiza es"as' djferencias.) De ese modo, se esperaria
que las tcorias tradicionaIes fracasaran' en ·Ia expJicaci6n deI caffi-
u Brmù5lav GosQ.vJe y John Genrd Ruggfe. "00 the Creation oC a. New
International Economie Order: Issue Llnkage and. the Seventh Special Sessfon
oC the UN General Assembly"'. lnternatlcnal Orgallfza1fon JO, N! 2. prirnavera.
de 1976, pp. 309-i6.
1-1 Robert W. Cox, ·"The Executive Head", IntenulflonaI OrOantzatlon: 23,
N~ 2, prtmavera de 1969, pp. 205-30_
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1. ...- - -......- - - - , . . - - - . .,--------

TABLA 2.1

PROCESOS POLITICOS BAJO LAS CONDli:::IONES DEL REALISMO y DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

Rea!tJmo , /nterdepmaen#â compleJo.

La. segtUiciD.d mllitar sem 1& meta: Las metas de los Esta.dos va..rlanln scgilil lus dreru! de cuestionc:s.
Mew de predom.tn.an~. LD. poHtica l:rnrug'Ubername.nta.! puede est.o.bleeer metas d.i!lclles
105 actorea de de!1n1r. Lo.s actore.s transnacionale;, pUl..'<ien persegu.Lr sus
prop!ns metns.
La'fuerZa milltar. serâ m..d..is Mlcru:, Recursos de poder espec!1fcœ B. ca.da. areu de problemns senin
!nstrumento.s aunque la economJa y 'otros 1n:strumentœ rru13 relevant.es. La manlpulac16n de la interdcpendeoclll., '105
de la poHtica. tamblén senin emplea.d.08 • orgtlIliBmos internaclonales y los actores trnnsn.a<::lonalc8 sento
.. total les Lostrumentos: mayore:s.

Estnbleclmlento
Los cambios potencinle.s en el eq4illbrio
de l'oder y las amenazas B' la seguridad
de la agenda e.sta.blecorâ.c. la 'agenda de Illta poUtJca
e tnt1u!n1n tuertemente en otras agend.tui.
La vineulac!6n de terna.$ reducln1 18.5
La. agenda serâ atectada por los cambios en la. dish1bucldn de
los recursoa de poder denero de la.! &re8.5 de cuesUond;
ê
la naturuleu. d.., los reg!menes internncJonale:l; los c.tunhJos
en lâ. Jmporta.nc1a de acteres trarustlllcionales; la vinculLclôn de
a"
otras cuestlones y la pol1t.tzaci6n como resulta.do de ln. creclent.e "
~
Jnterdepe..odencJ.a de .seo.s1bUJdn.d..
La. vinculacl6n de cuesUone.s poT parte de lo.s.Estados menes serl.

~
Vincula.c16n d.i!erencJIl.S en 105 resultado.s entre mas d.l!lcultosa dada que la (uerm es Inerlcaz. La.1 vlnculuclones
de cue:stionea 18.5 distinta.1 I1reM cie cuest1.one.s y de cuestJones por pa.rta de los E.o;t.ados dtlblle.:s n trnv6s de los
reloX"Zll..n1 ln. Jera.rqula Jnternn.clonal. orgunismos lnternadonales erosioc..a.nt -unt.es que reton:.ar-

Los role!! son menore.:s, llmitndo!l por

lA JerarquJa interna..clon.aJ.
Los orgaru.,mo.s es,tablecen!.n agendas, lnduclnin ln !onnn.cl6n de
~
Roi 'da'JO:I.
org-anj.!;mo.s
el poder de! EstAdo y la tmpOr1ancia
de la tuen:s. miUtar.
coallclone!l y lunc!on.at'1l.n coma e.scen.n.rioo p.o..m la accton polItien
de los Estados déb!le5. La cnpac1dad. pnro. elel(Ù' el loro adecundo •8
Internnclonale.s para Wl. problema y para movil..!.zar votos seri!. Wl 1.mportanta
recuNO pollUee.
6
>

VI
'"