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CHQAO

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

GESTÃO DE GESTÃO DA
MATERIAL E TECNOLOGIA
PATRIMÔNIO DA INFORMAÇÃO

GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
QUALIDADE EM SERVIÇOS

GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
FUNDAMENTOS PÚBLICA BRASILEIRA
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa

Redação Pedagógica
Alessandra Muylaert Archer
Frieda Marti
Tito Ricardo de Almeida Tortori

Revisão
Alessandra Muylaert Archer

Projeto Gráfico
Romulo Freitas

Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte B: História


Luiza Serpa da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica:
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra
Coordenação de Conteudistas Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ;
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica:
Conteudistas
Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do
Alexandre Duarte de Paiva Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do]
Edson Carmelo de Souza Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Geraldo Mendes Gutian
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.
Weslei Jardim Batista
38 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Revisão Técnica Inclui bibliografia.
Marcelo Cabus Klötzle 1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de
Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori,
Produção Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa,
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército.
Realização Escola de Instrução Especializada.
EsIE – Escola de Instrução Especializada
CDD: 351.81
Exército Brasileiro
CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA


Unidade 1 – Parte B
História da Administração Pública Brasileira
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os sub-
tenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas para o
Quadro Auxiliar de Oficiais.

A disciplina Administração Pública Brasileira possui carga horária total de


90 horas.

Os objetivos gerais dessa disciplina são:

• Conhecer a história da Administração Pública;

• Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua


cronologia;

• Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;

• Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas


integradas;

• Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Administra-


ção Pública;

• Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para reali-


zar e controlar suas tarefas.

Na segunda apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte B –


História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão
especificados a cada capítulo.

Boa leitura!
conteudistaS

Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-
lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-
genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia
Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal
de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor
da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de
Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e
Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-
plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos
e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva.
Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-
peamento, análise e melhoria de processos.

Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder
Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela
Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração
da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise
e melhoria de processos.

Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom
Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento
de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada
(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da
AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.

Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de
Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-
ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em
Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/
UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área
de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de
carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-
to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no
serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.
Índice

1. Administração Pública na atualidade 09


1.1 Conceito de estado 09
1.2 Estado Brasileiro 10
1.2 Estado brasileiro na atualidade 16

2. O Estado brasileiro: conceito e evolução do Estado moderno 21


2.1 Surgimento do Estado Brasileiro 21

3. Relações entre esferas de governo e regime federativo 31

4. Bibliografia 35
1 Administração Pública
na atualidade

Objetivos específicos

• Analisar, por meio de fatos, as mudanças ocorridas na sociedade e a


consequente modernização do Estado.

Este capítulo apresentará os aspectos atuais da Administração Pública, descre-


vendo fatos e mudanças ocorridas na sociedade e a consequente moderniza-
ção do Estado, com base na discussão sobre o conceito de Estado e na descri-
ção do Estado brasileiro.

1.1 Conceito de Estado

Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites


da cidade, usavam o termo “polis”, cidade, e daí veio
política, arte ou ciência de governar a cidade. Os roma-
nos, com o mesmo sentido tinham civitas e res publica.
(...). Do século XVI em diante o termo “Estado” vai aos
poucos tendo entrada na terminologia política dos povos
ocidentais: é o État francês, o Staat alemão, em inglês
State, em italiano Stato, em português e espanhol Estado
(Azambuja, 2008, p.55).

Lopes (2010) afirma que Aristóteles (IV a.C.) já escrevia sobre o Estado em sua
obra denominada A Política, abordando a organização política de Atenas e
Esparta, os órgãos de governo dessas cidades, chegando a propor uma clas-
sificação de todas as formas de governos então existentes. Por isso, podemos
considerá-lo o “fundador” da ciência do Estado. Na mesma época, Platão (IV
a.C.) escreveu a obra denominada A República, em que descrevia o Estado
Ideal. Aristóteles estudou o Estado real, tal como existia, procurando descobrir
os princípios que o regiam, enquanto Platão descreveu o Estado idealizado, tal
como devia ser, de acordo com sua própria concepção do homem e do mun-
do. Cícero (II a.C.), posteriormente, fez uma análise jurídica e moral do Estado

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
romano, do que era e do que deveria ser. Avançando muito tempo, no século
XVI, Maquiavel escreveu O Príncipe, lançando os fundamentos da política,
como a arte de atingir, exercer e conservar o poder.

Podemos definir o Estado como uma sociedade natural, tendo em vista que
decorre naturalmente do fato de que os homens vivem necessariamente em
sociedade e tem como objetivo fundamental o bem comum. Assim, segundo
essa concepção, o Estado brasileiro pode ser descrito como uma organi-
zação política administrativa que tem ação soberana, ocupa um território, é
dirigido por um governo próprio e se institui pessoa jurídica de direito público
internacionalmente reconhecida.

Quando nos referimos a Estado, estamos nos referindo à pessoa jurídica terri-
torial e soberana, formada por três elementos indissociáveis:

a. O povo – componente humano, submetido juridicamente ao Estado,


localizado em um determinado território e organizado livremente de
acordo com a sua vontade.

b. O território – limite dentro do qual o Estado exerce o seu domínio so-


berano sobre pessoas e bens e compreende a extensão circunscrita pelas
fronteiras, às águas territoriais, o ar e o subsolo correspondentes.

c. O governo soberano – componente que conduz o Estado, detém e


exerce o poder absoluto emanado do povo.

É importante destacar que os conceitos de Estado e de governo


não são sinônimos.

1.2 Estado brasileiro

Como foi visto na Unidade 1 – Parte A, o Brasil, ao longo de sua história, pas-
sou por diversas mudanças sociais, políticas, organizacionais e administrativas
que afetaram sua Administração Pública.

Desde o período colonial (1500-1822), passando pelo imperial (1822-1889)


Égide: amparo; defesa; até a República Velha (1889-1930), o país viveu sob a [égide] do Estado
proteção.
Patrimonialista em que o patrimônio público se confundia com o privado.

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Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Em relação a este período, Bresser-Pereira afirma: A República Velha corres-
ponde à Primeira República
[...] durante todo o século XIX e os primeiros 30 anos (1889-1930). Pode ser sub-
dividida em:
do século XX, o Estado brasileiro era um Estado oligár-
• República da Espada (1889
quico e patrimonial, no meio de uma economia agrícola,
a 1894) – período em que
mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do o país foi governado por
escravismo. Uma pequena elite de senhores de terra e de militares, consolidação das
políticos patrimonialistas dominava amplamente o país. instituições republicanas e
repressão aos que apoiavam
(Bresser-Pereira 2003, p. 301). a monarquia.
• República Oligárquica (1894
O período conhecido como República Velha, segundo Costa (2008), durou a 1930) – período domina-
cerca de 40 anos e, aos poucos, foi se tornando inadequada às mudanças do pelas elites agrárias que
controlavam as instituições
naquele momento histórico. As transformações ocorridas pela diversificação republicanas graças ao apoio
da economia brasileira, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbaniza- dado ao governo de pre-
sidentes civis oriundos da
ção e pela organização política das camadas urbanas geraram novos conflitos
aliança entre São Paulo e Mi-
de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as nas Gerais –­ a chamada polí-
regiões. tica “Café com Leite”.

A partir de 1930, com a assunção ao poder de Getúlio Vargas, diversas medi-


das foram tomadas com o intuito de transformar o Estado patrimonialista em
um Estado burocrático.

Sobre esta transformação, Froes e Neto, diz: A Era Vargas (1930-1945) é o


nome que se dá ao período
O Estado burocrático surgiu com a Revolução de 1930, em que Getúlio Vargas go-
vernou o Brasil por 15 anos
fruto de um pacto popular nacional, com o apoio da
ininterruptos.
burguesia industrial e a nova classe média tecnoburocrá-
tica, constituída de administradores de nível médio e de
profissionais liberais de vários tipos (2013, p.27).

Além da tomada do poder por novos grupos oligárquicos e o


consequente enfraquecimento das elites agrárias, o início da
Revolução de 1930 significou a passagem do Brasil agrário
para o Brasil industrial. (COSTA, 2008)

Entre as medidas apresentadas por Vargas, a principal, e que ficou como o


marco da reforma burocrática, foi a criação do Conselho Federal do Serviço
Público Civil (1936) e do Departamento Administrativo do Serviço Público –
DASP (1938), cujas principais mudanças estabelecidas foram apresentadas na
primeira parte desta disciplina.

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
A CSN (Companhia Siderúr- A partir destes marcos uma série de transformações ocorreram no aparelho do
gica Nacional) foi privatizada
Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento, tendo
em 1993, durante o gover-
no Itamar Franco. A CSN foi sido criados inúmeros organismos especializados e empresas estatais.
vendida por cerca de R$ 1,2
bilhão, para o empresário Este crescimento pode ser identificado na afirmação de Lima Júnior (1998, p.8):
Benjamin Steinbruch, dono
da fabricante têxtil Vicunha. Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre
A CVRD (Companhia Vale do
1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empre-
Rio Doce) foi privatizada em
6 de maio de 1997, durante o sas públicas, sociedades de economia mista e fundações.
governo de Fernando Henri-
que Cardoso. O consórcio Bra- No período de 1930 a 1945 foram criadas treze (13) novas empresas, entre as
sil, liderado pela Companhia
quais podemos citar Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Vale
Siderúrgica Nacional adquiriu
o controle acionário da Vale. do Rio Doce − ambas privatizadas na década de 1990 −, Petrobras e Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES), grande pilar de fomento da
política nacional.

Estas mudanças, principalmente as aplicadas pela DASP, ficaram conhecidas


como a reforma administrativa do Estado Novo (primeira experiência de
reforma de largo alcance). Essa reforma, inspirada no modelo weberiano
de burocracia − cujas principais características são a centralização, a
Instituído pela constituição de
1937, o Estado Novo suprimiu impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito e a separação
a liberdade partidária e a inde- entre o público e o privado − foi uma ação deliberada e ambiciosa no
pendência entre os três pode-
res. Foi um período de poder sentido da burocratização do Estado brasileiro e consequente superação do
centralizador e autoritário em patrimonialismo. Suas ações foram focadas na administração de pessoal, de
que o Congresso Nacional foi
fechado e criado um Tribunal
material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para
de Segurança Nacional. a racionalização dos métodos de trabalho.

Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre


a administração direta, entregue ao clientelismo e sub-
metida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e
controles, e a administração descentralizada (autarquias,
empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados
de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus
quadros sem concursos (...). Constituíram-se assim ilhas
de excelência no setor público voltadas para a adminis-
tração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o
núcleo central da administração (Costa, 2008, p.848).

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Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
A partir de 1967, com o Decreto-Lei nº 200, uma nova forma de Estado come- De abril de 1964 a março de
1985, o governo do país es-
çava a ser desenhada no Brasil. Algumas características podiam ser vistas no teve sob regime militar de
seu estatuto básico, que prescrevia cinco princípios fundamentais: diretriz nacionalista e desen-
volvimentista. Este período
• O planejamento (princípio dominante); teve seu início com a revolta
militar fomentada pelos então
• A expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e governadores dos Estados de
empresas públicas), bem como de órgãos independentes (fundações Minas Gerais, São Paulo e Rio
de Janeiro e forte apoio da
públicas) e semi-independentes (autarquias);
classe média e dos principais
• A necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito, sobre veículos de comunicação.

o qual se estabeleciam diversas regras;

• Diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos;

• O reagrupamento de departamentos, divisões e serviços nos seguintes O Decreto-Lei nº 200, de 25


de fevereiro de 1967, dispôs
ministérios: Justiça, Interior, Relações Exteriores, Agricultura, Indústria e
sobre a organização da Ad-
Comércio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educa- ministração Federal e estabe-
ção e Cultura, Trabalho, Previdência e Assistência Social, Saúde, Comuni- leceu diretrizes para a Refor-
ma Administrativa, além de
cações, Exército, Marinha e Aeronáutica. outras providências. Dispo-
nível em: <http://www2.
As características do Decreto-Lei nº 200 demonstravam a necessidade de mu- camara.leg.br/legin/fed/
danças no estado burocrático. Sobre isso, Bresser-Pereira (2001, p. 13) afirma: declei/1960-1969/decreto-
-lei-200-25-fevereiro-1967-
“Desde o início dos anos 60, formara-se a convicção de que a utilização dos -376033-normaatualizada-
princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em um -pe.pdf>. Acesso em: 29 de
julho de 2013.
empecilho ao desenvolvimento do país”.

Ainda sobre este momento histórico, Bresser-Pereira afirma que o Decreto-Lei


200 e a reforma administrativa dele decorrente “foi uma tentativa de supera-
ção da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro mo-
mento de administração gerencial no Brasil” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 172).

O início dos anos 1980 foi um período marcado pela crise mundial, reflexo do
segundo choque do petróleo (1979), pela elevação dos juros internacionais da
dívida externa, pela crise fiscal no Brasil e pela forma equivocada de interven-
ção do Estado na economia, fatos esses que contribuíram para que essa fase
recebesse a denominação de década perdida.
A Nova República é caracte-
Neste contexto, houve a necessidade de uma reforma do Estado, uma das rizada pela ampla democrati-
principais promessas da Nova República que hora se instaurava. Diversas ban- zação do país que ocorreu a
partir de 1985, quando assu-
deiras de luta, que iam muito além do rearranjo administrativo, foram levanta-
me o primeiro presidente ci-
das para serem atingidas pela reforma, podendo se destacar a vigência efetiva vil após o regime militar.

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
do império da lei, desobstrução do Legislativo, aparelhamento da Justiça,
reforma tributária, descentralização, reforma agrária, saneamento da previ-
dência, implantação do sistema único de saúde, erradicação do analfabetismo,
reforma do ensino básico e desenvolvimento regional.

Tancredo Neves prometeu uma reforma administrativa destinada a acomodar


os interesses das diversas facções políticas que o apoiavam. Por Tancredo não
ter chegado a assumir a presidência, pois faleceu antes da sua posse, coube
ao governo de José Sarney realizar essa tarefa. Para tal, em agosto de 1985,
foi instituída uma comissão, cujos objetivos eram redefinir o papel do Estado,
estabelecer as bases do funcionamento da administração pública, fixar o desti-
no da função pública, reformular as estruturas do Poder Executivo federal e de
seus órgãos e entidades, e racionalizar os procedimentos administrativos. Além
disso, a comissão deveria traçar metas para áreas consideradas prioritárias, tais
como a organização federal, os recursos humanos e a informatização do setor
público. Os trabalhos da comissão foram suspensos em fevereiro de 1986.

Segundo Marcelino (apud Costa, 2008, p.856/857), em setembro de 1986,


O Plano Cruzado propunha a após o grande esforço causado pela implementação do Plano Cruzado, foi
redução e o controle da infla-
lançado um programa de reformas que tinha três objetivos principais:
ção a partir de medidas econô-
micas, entre as quais destaca- • Racionalização das estruturas administrativas;
ram-se a criação de uma nova
moeda – o Cruzado – e o con- • Formulação de uma política de recursos humanos;
gelamento dos preços de pro-
dutos e salários por um ano. • Contenção de gastos públicos.

Ao mesmo tempo em que o governo tentava, sem sucesso, pôr em prática


as reformas planejadas, a Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986,
iniciava os trabalhos. A nova Carta pretendia fundar novamente a República,
estabelecendo bases para a soberania, a ordem social, a cidadania, a organi-
zação do Estado, as formas de deliberação coletiva, o financiamento do gasto
público, as políticas públicas e a administração pública (Costa, 2008).
A Constituição de 1988 pode
ser consultada em: <http:// Segundo Bresser-Pereira (2001), os dispositivos sobre a administração pública
www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/constituicao/consti- na Constituição de 1988 fizeram ressurgir os “princípios burocráticos clássi-
tuicao.htm>. cos”, tais como:

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Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
• A administração pública voltava a ser hierárquica e rígida.

• A distinção entre a administração direta e indireta praticamente desaparecia.

• O regime jurídico dos funcionários passava a ser único na União e em


A Era Collor corresponde ao
cada nível da federação.
período iniciado em 15 de
• A implantação de aposentadoria com vencimentos e planos sem qual- março de 1990, com a posse
de Fernando Collor de Mello
quer relação com o tempo e o valor das contribuições. – primeiro presidente eleito
• A aquisição automática da estabilidade a partir do concurso público. diretamente pelo povo após
o regime militar – e termi-
na com seu impeachment, e
Resumindo, segundo Bresser-Pereira (2001), o período de 1985 a 1989 apre-
posterior renúncia, em 29 de
sentou um retrocesso com características burocráticas e as seguintes conse- setembro de 1992.
quências:

• Reação ao clientelismo que dominava o país.


Ethos: refere-se a usos
• Afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis e costumes de um grupo.
com o [ethos] burocrático.

• Surgimento de uma atitude defensiva da alta burocracia que defendeu-se Impeachment: im-
de forma irracional por sentir-se acuada e injustamente acusada. pedimento. Processo que
se instaura contra as altas
Com o fim do governo Sarney, em 1990, Fernando Collor de Mello assume o autoridades do governo com
o fim de as destituir do cargo
poder. Em sua curta “Era Collor”, sob o pretexto de reformar o Estado, realizou
por denúncia de infração gra-
corte de funcionários – que não trouxe expressiva redução de custos – redução ve dos deveres funcionais.
dos salários reais e diminuição de tamanho do Estado com a desestatização e
racionalização.

Com o [impeachment] e a renúncia de Collor, o seu vice-presidente, Itamar O Plano Real foi um progra-
ma de estabilização econô-
Franco, assume o Palácio do Planalto. Devido ao caráter de excepcionalidade
mica lançado em 30 de julho
de seu governo, adotou uma postura tímida e conservadora com relação à re- de 1994. Seu principal obje-
forma do Estado. Para conservar a ampla base de apoio que possuía, persistiu tivo era o controle da infla-
ção, que em junho de 1994
na estratégia de ressuscitar ministérios extintos por Collor e manter o progra- chegava a 46,58% ao mês.
ma de privatização. Para isso foram aplicados
diferentes instrumentos eco-
A principal contribuição do governo Itamar Franco foi o Plano Real, um pro- nômicos e políticos, como,
por exemplo, a instituição
grama  de estabilização econômica, que promoveu o fim da elevada inflação  da URV – Unidade Real de
que já durava aproximadamente trinta anos. Naquela época o ministro da Fa- Valor – que estabelecia regras
de conversão e uso de valores
zenda do presidente Itamar Franco era Fernando Henrique Cardoso que, após
monetários e a instituição de
o sucesso do plano, veio a ser eleito presidente por dois mandatos seguidos. uma nova moeda, o Real.

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
O modelo weberiano criado 1.3 Estado brasileiro na atualidade
pelo alemão Max Weber, um
dos mais renomados pensa-
O modelo weberiano não atendia às demandas da sociedade e não contri-
dores sociais, estabelecia um
conceito de burocracia basea- buía para debelar a crise econômica pujante. A burocracia do arranjo estatal
do em normas, atribuições es- se mostrou ineficiente e ineficaz para gerir as estruturas do Estado no forneci-
pecíficas, esferas de competên-
cia bem delimitadas e critérios mento de serviços públicos de boa qualidade, para atender às demandas com-
de seleção de funcionários. plexas do mundo globalizado e não elevar a carga tributária. Nesse contexto, o
modelo burocrático expressava sinais de esgotamento (COSTA, 2012).

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência, dando início à


reforma gerencial do Estado, consubstanciada com a criação do Ministério
da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) e com a elaboração
A Emenda Constitucional nº
19 de 4 de junho de 1998 do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Além disso, o governo
modificou o regime e propôs envia ao Congresso Nacional a proposta de Emenda Constitucional nº 19 com
disposições sobre princípios e
normas da Administração Pú- a intenção de viabilizar a reforma administrativa idealizada. Esse cenário inicial
blica, servidores e agentes po- foi sintetizado por Bresser-Pereira da seguinte maneira:
líticos, controle de despesas e
finanças públicas e custeio de
Depois de amplamente debatida, a emenda constitucio-
atividades a cargo do Distrito
Federal e providências. nal da reforma administrativa foi remetida ao Congresso
Nacional em agosto de 1995. À emenda seguiu-se a pu-
blicação pela Presidência da República do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta
básica é a de transformar a administração pública brasi-
leira, de burocrática em administração pública gerencial
(2001, p. 5).

Essa reforma visava, principalmente, transformar o Estado burocrático em um


Estado Gerencial, focado na eficiência, eficácia e efetividade.

Para contextualizar a reforma gerencial no Brasil, Bresser-Pereira explica que:

A reforma gerencial do Estado deve ser compreendida no


âmbito de duas grandes forças que moldaram a socieda-
de contemporânea no século XX. De um lado, a globaliza-
ção, o fato de o capitalismo haver-se tornado dominante
em nível mundial, e os mercados terem sido todos abertos
para a competição capitalista. Isto obrigou os países a
serem mais competitivos, e, por isso, contarem com um
Estado que além de mais legítimo, porque democrático,
fosse mais eficiente porque gerencial (2011, p. 2).

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como principal pro-


posta inaugurar a chamada “administração gerencial”. Seus objetivos a serem

16
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
alcançados eram claros: “atacar a administração pública burocrática, defender
as carreiras de Estado e fortalecer a capacidade gerencial do Estado”.

Foram propostas as seguintes mudanças:

• Criação das “agências executivas” (instituições estatais com atividades ex-


clusivas de Estado) e das “organizações sociais” (instituições híbridas entre
Estado e sociedade que executam os serviços sociais e competitivos);

• Extinção do regime único dos servidores públicos e criação do “regime


de emprego público”;

• Mudanças na forma de arrecadar receitas, selecionar e remunerar as


carreiras do Estado;

• Fortalecimento da ação reguladora do Estado.

O modelo apresentado baseava-se nos seguintes pressupostos:

• O Estado conta com três setores: o setor de atividade exclusiva do


Estado, os serviços sociais e científicos e o setor de produção de bens e
serviços para o mercado; A escola keynesiana é a teoria
econômica que se fundamen-
• Uso da propriedade estatal no núcleo estratégico e nas atividades ex- ta no princípio de que o ciclo
clusivas do Estado e da “propriedade privada” no setor de produção de econômico não é autorregu-
lado, uma vez que é determi-
bens e serviços para o mercado; nado pelo “espírito animal”
(animal spirit no original em
• Existência de servidores públicos altamente competentes, bem treinados
inglês) dos empresários. É por
e bem pagos no núcleo estratégico do Estado; esse motivo, e pela incapaci-
dade do sistema capitalista
• Nos “serviços não-exclusivos” (educação, saúde etc.), a adoção do regime conseguir empregar todos os
de propriedade pública; que querem trabalhar, que
Keynes defende a intervenção
• Existência de três tipos de instituições organizacionais: agências regula- do Estado na economia.
doras, organizações sociais e agências executivas;

• Criação do “contrato de gestão”.

Sobre essas mudanças no Estado, Costa afirma:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contex-


to da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o
responsável direto pelo desenvolvimento econômico e so-
O modelo de Estado Regu-
cial para se tornar seu promotor e regulador (2008, p.863). lador foi adotado pelo Brasil
após a transição do regime
O Estado intervencionista aos moldes do keynesianismo cede lugar, então, ao militar e está relacionado com
a transição de um modelo de
modelo de Estado regulador com a criação de agências reguladoras, como
Estado intervencionista para
visto em partes do texto anterior: Agência Nacional de Água (ANA), Agência um Estado Liberal.

17
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); Agência Nacional
de Energia Elétrica (ANEEL); Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); Agência Nacional de Transportes
Aquaviários (ANTAQ) e Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Com
efeito, as agências reguladoras tornaram-se mecanismos governamentais de
controle e normatização de setores altamente relevantes do mercado fornecedor
de serviços essenciais (telecomunicações, energia, transportes e outros).

Em janeiro de 1999, o Ministério da Administração Federal e Reforma do


Estado (MARE) foi fundido com o Ministério do Planejamento, passando a
denominar-se Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Segundo Bresser-Pereira (1998, p. 192), três tipos de mudanças no Estado


brasileiro envolveram a implantação da administração pública gerencial:

• Reforma constitucional, particularmente a flexibilização da estabilidade


dos funcionários públicos;

• Mudança cultural, substituindo-se a cultura burocrática ainda dominan-


te no país por uma cultura gerencial;

• Mudanças na gestão, através da prática da administração pública gerencial.

Em 2003, o governo de Luiz Inácio Lula da Silva revelou sua determinação de


prosseguir na Reforma da Gestão Pública, iniciada em 1995. Atualmente, o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), órgão que substi-
tuiu o MARE, possui a competência nos assuntos pertinentes à modernização
administrativa do governo federal.

Assim, cabe à Secretaria de Gestão Pública (SEGEP) do MPOG, entre outras


atribuições:

• Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas, proje-


tos e ações estratégicas de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública;

• Promover a gestão do conhecimento e a cooperação em gestão pública;

• Coordenar as ações do Programa Nacional de Gestão Pública e Desbu-


rocratização - GESPÚBLICA (instituído pelo Decreto n° 5.378, de 23 de
fevereiro de 2005).

Martins, no cargo de Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento,


elaborou um estudo identificando as quatro gerações de transformações do
processo de gestão pública:

18
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
As transformações de primeira geração foram as do DASP
- Departamento de Administração de Serviço Público ‑
criado no Estado Novo, que iniciou uma série de transfor-
mações no sentido de construir uma burocracia gover-
namental profissional. As reformas de segunda geração
foram aquelas previstas no Decreto-Lei 200 [...]. A terceira
geração de transformações foi aquela da chamada era das
reformas de Estado, nos dois governos de Fernando Hen-
rique Cardoso (reforma gerencial do Estado). A ênfase das
reformas de terceira geração era a crise do Estado (apud
FROES e NETO, 2006, p. 32-33).

A quarta geração está sendo chamada, também, de a era de revitalização do Estado.

O Brasil precisa de um Estado que garanta minimamen-


te direitos civis e direitos sociais, um novo Estado para o
Brasil de todos. Que melhore a segurança, que diminua as
desigualdades sociais, que promova a solidariedade, fun-
damentalmente isso, o Estado como um bem da sociedade
tal como é nas democracias consolidadas. Um estado que
também garanta os investimentos e que gere bons resulta-
dos econômicos (apud FROES e NETO, 2006, p. 33).

Transformações do processo de gestão pública


Amparo
Geração Período Ação Objetivo
legal

1ª Decreto-Lei Criação do Departamento


Construir uma burocracia gover-
Reforma 1938 n° 579, de de Administração de Serviço
namental profissional.
Administrativa 30/07/1938 Público (DASP).

2ª Decreto-Lei
Estabeleceu diretrizes para a Reorganização da Administração
Modernização 1969 n° 200, de
Reforma Administrativa. Federal.
Administrativa 25/02/1967

Executar as tarefas exclusivas do


3ª Decreto-Lei
Estabeleceu diretrizes para a Estado que envolvem o empre-
Reforma do 1995/1998 n° 200, de
Reforma Administrativa. go do poder de Estado ou que
Estado 25/02/1967
apliquem os recursos do Estado.

Criação do Plano de Gestão Garantir minimamente direitos


4ª Decreto n° Pública, com inovações ge- civis e direitos sociais, melhoran-
Revitalização 2004/2007 5.378 de renciais e equacionamento do a segurança, diminuindo as
do Estado 23/02/2005 de problemas estruturais da desigualdades sociais e promo-
administração federal. vendo a justiça social.

Quadro 1 − Visão geral de transformações do processo de gestão pública

19
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
2 O Estado brasileiro: conceito
e evolução do Estado moderno

Objetivos específicos

• Identificar as diversas teorias referentes ao momento do surgimento do


Estado brasileiro.

O breve histórico a seguir contribui para a compreensão do surgimento e


evolução do Estado Brasileiro.

2.1 Surgimento do estado brasileiro

De acordo com COSTA (2008), até 1808 existia no Brasil e, sobretudo, na


sede do Governo Geral (Vice-Reino) uma administração colonial relativamente
aparelhada. Segundo ele:

[...] a formação do Reino Unido de Portugal, Brasil e


Algarves e a instalação de sua sede na antiga colônia
tornaram irreversível a constituição de um novo Estado
nacional. Todo um aparato burocrático, transplantado
de Lisboa ou formado aqui, em paralelo à antiga admi-
nistração metropolitana, teve que ser montado para que
a soberania se afirmasse, o Estado se constituísse e se
projetasse sobre o território, e o governo pudesse tomar
decisões, ditar políticas e agir (COSTA, 2008, p.831).

O desembarque da corte por- O desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro em 1808 não pode ser
tuguesa aconteceu na cidade
considerado como um marco temporal para a construção do Estado Brasileiro,
de São Salvador da Bahia de
Todos os Santos, em 23 de pois já existia na colônia uma administração colonial que era organizada em
janeiro de 1808, e calcula-se quatro níveis:
que 15 mil pessoas estavam a
bordo das 8 naus, 3 fragatas, • Instituições metropolitanas;
2 brigues, 1 escuna de guerra,
1 charrua de mantimentos e • Administração central;
mais 20 navios mercantes.
• Administração regional;
• Administração local.

21
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
O Brasil, considerando a sua organização territorial, estava divido em capi-
tanias (maiores unidades administrativas da colônia) e estas eram separadas
territorialmente em comarcas. As comarcas, por sua vez, eram compostas
por termos (sediados nas cidades e vilas), e estes eram constituídos de fre-
guesias, que correspondiam às paróquias da circunscrição eclesiástica e eram
divididas em bairros com jurisdição imprecisa.

A Coroa portuguesa, devido ao fracasso da administração privada da maio-


ria das capitanias hereditárias, achou por bem assumir o controle e resolveu
instituir uma administração central com a finalidade de assumir os assuntos
relativos à defesa contra ataques de invasores e de índios belicosos. Assim, em
1549, na Bahia, foi instituído o Governo Geral, o que seria mais tarde, no Rio
de Janeiro, o Vice-Reino.

A administração geral contemplava a esfera administrativa e judiciária e, às


vezes, se confundia com a administração local. As câmaras exerciam funções
legislativas, executivas e judiciárias cumulativamente. As principais característi-
cas (ou disfunções) apresentadas pela administração colonial — que a tornava
frágil e ineficaz — eram a descentralização, a ausência de diferenciação de
funções, o mimetismo (imitação), a grande quantidade de normas, o formalis-
mo e a morosidade (lentidão). Segundo Costa:

O fato é que a transferência da corte e mais tarde a


elevação do Brasil à parte integrante do Reino Unido de
Portugal constituíram as bases do Estado nacional,
com todo o aparato necessário à afirmação da soberania
e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condi-
ção de corte de um império transcontinental fez da nova
administração brasileira, agora devidamente aparelhada,
a expressão do poder de um Estado nacional que jamais
poderia voltar a constituir-se em mera subsidiária de uma
metrópole de além-mar (grifo nosso, 2008, p. 836).

D. João VI, após a derrota de Napoleão Bonaparte, retorna a Portugal, em


1821, para reassumir seu controle político, deixando no Brasil o seu prínci-
pe herdeiro, na condição de regente, e todo o aparato administrativo que lá
havia instalado. No ano de 1822, D. Pedro I declara a independência, institui o
governo do Brasil e outorga, em 1824, a primeira Constituição do Império. De
acordo com Costa:

22
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
A primeira Constituição do Brasil mantinha a monarquia, O primeiro governo, a par-
a dinastia da Casa de Orleans e Bragança e D. Pedro I tir da queda do Imperador
D. Pedro I, foi marcado pela
como imperador e defensor perpétuo do Brasil. Cons-
sucessão de dois governos
tituía um Estado unitário e centralizador, cujo território conhecidos como Regência
era dividido em províncias, que substituíam as antigas Trina. O primeiro, provisório,
capitanias. Os poderes políticos eram quatro – Legislati- aconteceu por apenas dois
meses, em 1831, criando
vo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada província era
condições para que a segunda
dirigida por um presidente nomeado pelo imperador, que Regência Trina, essa chamada
tomava posse perante a câmara da capital. Em cada uma de “permanente”, governasse
delas havia também um conselho geral, cujos membros de 1831 até 1835, seguida de
uma Regência Una, de Araú-
eram eleitos juntamente com a representação nacional.
jo Lima, que governou entre
O monarca exercia o Poder Moderador, com o apoio do 1838 até 1840.
Conselho de Estado, órgão de caráter consultivo e, ao
mesmo tempo, o Poder Executivo, auxiliado pelos seus
ministros de Estado (2008, p. 837).

Passados cerca de dez anos, D. Pedro I resolve abdicar do trono em favor de


seu filho Pedro II, que na época estava com cinco anos de idade. Assim, deixa
o governo brasileiro em uma grande crise, causada por revoltas regionais, pro-
blemas financeiros, dentre outros. Uma Regência Trina assume o governo, de
acordo com o previsto na Constituição e, em 1841, foi declarada a maioridade
do imperador D. Pedro II, aos quinze anos de idade.

Nos dez anos finais do Império no Brasil, alguns conflitos, como, por exem-
plo, a questão do trabalho escravo, a autonomia das províncias e a Guerra
do Paraguai, exerceram forte pressão no governo de D. Pedro II, sendo sufi-
cientes para desestabilizá-lo.

O movimento republicano tinha como meta a implantação de um programa


de reformas que conciliasse os interesses dos monarquistas liberais e dos escra-
vocratas que estavam descontentes com a política abolicionista que havia sido
instituída no Império.

As estruturas socioeconômicas do Brasil não sofreram muitas alterações após a


proclamação da República em 15 de novembro de 1889. Não houve grandes
alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Costa
afirma ainda que:

Desde a proclamação da República, a principal mudança


no Poder Executivo foi a criação dos ministérios da Instru-
ção Pública, de brevíssima existência; da Viação e Obras
Públicas; e da Agricultura, Indústria e Comércio, cujos
nomes sofreram pequenas modificações (2008, p. 840).

23
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
Do ponto de vista da federação, houve uma ligeira redução na capacidade legisla-
tiva dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matérias.

As principais características do Estado nacional surgiram ao longo do período


do Império (1822 – 1889) e da República Velha (1889 – 1930). No que diz
respeito a esse período, Costa afirma:

Embora seja desse período a cristalização das principais


características do Estado brasileiro apontadas anterior-
mente, observa-se que a própria diferenciação do apare-
lho de Estado e a criação de novas instituições fazem par-
te da dinâmica de instauração da modernidade. Estado e
mercado, autônomos com relação à ordem do sagrado e
à dominação patriarcal e cada vez mais separados entre
si, constituem as bases da formação social moderna. Seu
desenvolvimento, consideradas as características do con-
texto local, se dá no sentido da racionalização. A buro-
cracia está no horizonte da administração pública que se
consolida e atualiza. Se esse movimento se deu de forma
lenta e superficial nos primeiros 100 anos de história do
Brasil independente, ele vai encontrar seu ponto de infle-
xão e aceleração na Revolução de 1930 (2008, p. 84).

A Revolução de 1930 foi um A Revolução de 1930 pode ser considerada um marco para a modernização
movimento armado que pôs
do Estado nacional, uma vez que significou a passagem do Brasil agrícola para
fim à República Velha com
um golpe de Estado que de- um Brasil industrial. A partir dessa revolução, o país deu início ao processo de
pôs o presidente da Repúbli- modernização das estruturas e processos do aparelho do Estado, que perdurou
ca, Washington Luís, em 24
de outubro de 1930, e impe- durante a maior parte do século XX.
diu a posse de Júlio Prestes,
presidente eleito. No início da década de 30 foram desencadeadas, como fruto da insatisfação
em setores liberais, particularmente em São Paulo, uma série de revoltas, como
a Revolução de 1932. Depois de sufocada, essa revolta ensejou a convocação
de uma Assembleia Constituinte, dando origem à promulgação da Constitui-
ção de 1934. De acordo com Costa:

A Constituição de 1934 restabeleceu os direitos e garan-


tias dos cidadãos, restaurou o Poder Legislativo e devol-
veu a autonomia dos estados. Não consentiu a volta dos
mesmos níveis de descentralização que vigoravam na
República Velha. Na repartição de encargos e recursos,
concentrou competências no nível da União. Promo-
veu a uniformização das denominações dos cargos de

24
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
governador e prefeito e fixou limites para a organização
e as atribuições dos legislativos estaduais. Inaugurou o
federalismo cooperativo, com a repartição dos tributos,
beneficiando inclusive os municípios, e a coordenação de
ações entre as três esferas de governo (2008, p. 843).

A Constituição de 1934 vigorou por pouco tempo. Em novembro de 1937,


após ter enfrentado a oposição político-partidária, a organização do movimen-
to integralista e a ação revolucionária dos comunistas, o governo resolveu de-
sencadear um golpe de Estado e instituiu no Brasil o chamado Estado Novo. O Estado Novo, regime po-
lítico brasileiro caracterizado
No Estado Novo a centralização passou a constituir um princípio de organi- pela centralização do poder,
nacionalismo, anticomunis-
zação do Estado brasileiro, que foi aplicada de forma sistemática nos diversos mo, autoritarismo e imposto
setores e níveis de estruturação de todo o território nacional. O governo iniciou por Getúlio Vargas, durou de
1937 até 1945, quando foi
um projeto desenvolvimentista e criou as bases necessárias à industrialização,
deposto por um movimento
como a oferta de energia elétrica, infraestrutura de transporte e a produção de militar liderado por generais
aço, matéria-prima básica para a indústria de bens duráveis. Surgiu, então, a do seu próprio ministério.

necessidade de se reformar o Estado, o governo e a Administração Pública.

O governo de Getúlio Vargas deu início a uma série de mudanças, como o in-
centivo à atividade industrial e a racionalização burocrática do serviço público
(padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle nas
áreas de pessoal, material e finanças). Surgiram nesse período a Companhia
Vale do Rio Doce (CVRD), atualmente um gigante em mineração, e a Compa-
nhia Siderúrgica Nacional (CSN). O Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP), de acordo com Costa, foi criado nesse período:

O DASP foi efetivamente organizado em 1938, com a


missão de definir e executar a política para o pessoal civil,
inclusive a admissão mediante concurso público e a capa-
citação técnica do funcionalismo, promover a racionali-
zação de métodos no serviço público e elaborar o orça-
mento da União. O DASP tinha seções nos estados, com o
objetivo de adaptar as normas vindas do governo central
às unidades federadas sob intervenção (2008, p. 845).

Essa reforma, inspirada no modelo weberiano de burocracia, estava voltada


para a administração de pessoal – incluindo a racionalização de métodos de
trabalho –, de material, orçamentária e para a revisão das estruturas adminis-
trativas. Esta reforma administrativa pode ser considerada o primeiro esforço
sistemático na busca da superação do patrimonialismo.

25
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
A burocratização do Estado brasileiro tinha como objetivos:

• Introdução no aparelho do Estado da centralização;


• Busca por uma administração pública mais racional e eficiente;
• Ocupação de cargos através de concursos públicos (sistema de mérito);
• Impessoalidade no tratamento;
• Hierarquia;
• Separação entre o setor público e privado.

O DASP se tornou a grande agência de modernização administrativa e ficou


encarregado de implementar as mudanças, elaboração de orçamentos, sele-
ção de servidores e treinamento de pessoal. Em 1956, após um tumultuado
período de transição, Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo com
um Plano de Metas com trinta e seis objetivos que englobavam com destaque
quatro setores importantíssimos:

• Transporte;
• Energia;
• Alimentação;
• Indústria pesada.

Esse plano visava a aceleração industrial, apoiada na associação de capitais


nacionais e estrangeiros e dava ênfase às indústrias de bens duráveis, com
prioridade para a indústria automobilística e o sistema rodoviário. Seu lema era
a realização de “cinquenta anos em cinco” e a previsão da construção da nova
capital do Brasil, a cidade de Brasília.

O Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck mencionava cinco


setores básicos da economia: energia, transportes, alimenta-
ção, indústria de base e educação. Cada setor abrangia várias
metas, para as quais os investimentos públicos e privados
deveriam ser canalizados.

De acordo com Torres:

Embora tenha havido avanços isolados durante os


governos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio
Quadros e João Goulart, o que se observa é a manuten-
ção de práticas clientelistas, que negligenciavam a bu-
rocracia existente, além da falta de investimento na sua

26
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
profissionalização. A cada desafio surgido na adminis-
tração do setor público, decorrente da própria evolução
socioeconômica e política do país, a saída utilizada era
sempre a criação de novas estruturas alheias à adminis-
tração direta e o consequente adiamento da difícil tarefa
de reformulação e profissionalização da burocracia
pública existente (apud COSTA, 2008. p.151).

Durante o governo militar, mais precisamente em 1965, teve início a reforma


tributária, consolidada com a Constituição de 1967, que uniformizava a legis-
lação, simplificava o sistema e reduzia o número de impostos, levando a con-
centração de recursos para as mãos da União. Em 25 de fevereiro de 1967, foi
editado o Decreto-Lei n° 200, o mais sistemático e ambicioso empreendimento
para a reforma da administração federal. Esse decreto fixava princípios, esta-
belecia conceitos, balizava estruturas e determinava providências, apoiando-se
numa doutrina consistente, que definia claramente a organização e o funcio-
namento da máquina administrativa do Estado.

Não resta dúvida que o Decreto-Lei n° 200 contribuiu muito para a consolida-
ção do modelo de administração voltada para o desenvolvimento no Brasil. De
acordo com Costa, este Decreto-Lei:

Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pú-


blica deveria se guiar pelos princípios do planejamento,
da coordenação, da descentralização, da delegação de
competência e do controle. Em segundo, estabelecia a
distinção entre a administração direta – os ministérios e
demais órgãos diretamente subordinados ao presidente
da República – e a indireta, constituída pelos órgãos des-
centralizados – autarquias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a
estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos
de assistência imediata do presidente da República e dis-
tribuindo os ministérios entre os setores político, econô-
mico, social, militar e de planejamento, além de apontar
os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios. Em
quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares -
pessoal, orçamento, estatística, administração financeira,
contabilidade e auditoria e serviços gerais. Em quinto,
definia as bases do controle externo e interno. Em sexto,
indicava diretrizes gerais para um novo plano de classifica-
ção de cargos. E finalmente, estatuía normas de aquisição
e contratação de bens e serviços (2008, p. 851).

27
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
A tentativa de reforma e modernização do aparelho do Estado, especialmente
a partir da década de 1960, proporcionou a multiplicação de entidades da
administração pública indireta (empresas públicas, autarquias, sociedades de
economia mista e fundações), que buscavam otimizar e flexibilizar a forma de
atuação dessas entidades, melhorando, com isso, o atendimento às necessida-
des do Estado e da sociedade.

Entre os anos de 1979 e 1982, por iniciativa do Poder Executivo, surgiram dois
programas de reforma instituídos com o objetivo de aumentar a eficiência
e a eficácia na Administração Pública e fortalecer o sistema de livre empresa: a
desburocratização e a desestatização.

O programa de desburocratização possuía um caráter social, privilegiava


o usuário do serviço público e incluía entre seus objetivos o enxugamento da
máquina estatal, prevendo a eliminação de órgãos pouco úteis e impedindo a
proliferação de entidades que possuíam tarefas pouco definidas.

O programa de desestatização visava fortalecer o sistema de livre empresa


e a privatização das empresas estatais, considerando que o papel do Estado
é encorajar e apoiar o setor privado no campo econômico. Esse processo de
privatização, no entanto, não deveria enfraquecer as entidades que devessem
ser mantidas sob o controle público, por motivos de segurança nacional ou
favorecimento do processo de desenvolvimento do país.

O Brasil, ainda nessa época, vivenciava uma severa crise econômica marcada
por crescentes desigualdades sociais. Havia a necessidade urgente da instala-
ção de sistemas administrativos que pudessem promover o desenvolvimento
do país e utilizassem toda a potencialidade de seus recursos. Dessa forma, o
governo da chamada Nova República tinha a difícil e inadiável missão de ope-
racionalizar o aparelho administrativo do Estado, tornando-o mais eficiente e
receptivo às necessidades do povo brasileiro.

Em fevereiro de 1986, durante o governo Sarney, é criado o Plano Cruzado,


com o objetivo de estabilizar a economia brasileira, racionalizar as estruturas
administrativas, formular uma política de recursos humanos e conter os gastos
públicos. Os preços foram congelados e os salários foram reajustados. Em
1987 surge o Plano Bresser, com o objetivo de equilibrar as contas públicas
e que novamente não consegue controlar a inflação. Em 1988 é promulgada a
nova Constituição Federal, que ampliou os direitos individuais e coletivos.

28
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Em se tratando da Constituição Federal de 1988, Costa afirma:

A Constituição de 1988 proclamou uma nova enunciação


dos direitos de cidadania, ampliou os mecanismos de
inclusão política e participação, estabeleceu larga faixa de
intervenção do Estado no domínio econômico, redistribuiu
os ingressos públicos entre as esferas de governo, diminuiu
o aparato repressivo herdado do regime militar e institu-
cionalizou os instrumentos de política social, dando-lhes
substância de direção. Nesse sentido, a promulgação da
Carta Magna representou uma verdadeira reforma
do Estado (2008, p.858 - grifo nosso).

Em 1989, Fernando Collor de Mello é eleito presidente do Brasil e, com o


mesmo objetivo, isto é, combater a inflação, em março de 1990 cria mais um
programa de estabilização: o Plano Collor. Esse plano foi baseado no con-
fisco monetário das contas-correntes e poupanças, além do congelamento de
preços e salários. No entanto, a inflação voltou a crescer e o plano fracassou.

Em 1992, após o impeachment presidencial de Collor, assume a presidência


do Brasil o vice-presidente Itamar Franco, que herda o mesmo problema: o
combate à inflação. Em 1994 é criado pelo então ministro da Fazenda, Fernan-
do Henrique Cardoso, FHC, o novo pacote econômico: o Plano Real. A moeda
brasileira teve o seu valor cambial fixado equivalente ao dólar e seu nome
mudado para real.

Dessa vez o combate à inflação funcionou e, em 1994, FHC é eleito no primeiro


turno, passando a praticar uma política neoliberal e defendendo a intervenção
mínima do Estado na economia. Em seu governo foram privatizadas empresas
das áreas de mineração, telecomunicações e siderurgia. FHC permaneceu no go-
verno por dois mandatos (1995 a 2003) e enfrentou duras críticas em seu último
ano de poder, devido à desvalorização do real e ao crescimento do desemprego.

Luiz Inácio Lula da Silva assume a Presidência da República em 2003, mantendo Impeachment (impugnação
os princípios adotados por seu antecessor, sob o pretexto de garantir a tranquili- de mandato) é um termo em
inglês que denomina o pro-
dade econômica do país. Reeleito, sua segunda gestão foi marcada pela delibe- cesso de cassação de mandato
rada expansão do Estado e por uma acentuada política de redistribuição de ren- do chefe do poder executivo
por crime comum, crime de
da. Nesse período, o Brasil viveu anos de crescimento, avanços sociais e relativa
responsabilidade, abuso de
tranquilidade político-econômica. O país adquiriu “poder de compra” suficiente poder, desrespeito às normas
para enfrentar as turbulências causadas pela crise de 2008, que causou danos constitucionais ou violação
de direitos pétreos previstos
catastróficos em diversas economias mundiais. Em 2011, é eleita presidente do na Constituição.
Brasil Dilma Rousseff, a primeira mulher a ocupar este cargo.

29
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
3 Relações entre esferas
de governo e regime federativo

Objetivos específicos

• Identificar as esferas de governo no Brasil.

Segundo Motta e Douglas (2000), ao dividir o poder que é uno em três grandes
órgãos do Estado – os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário – com as funções
básicas de administrar, fazer leis e julgar, o Estado busca um sistema de “freio e
contrapeso” para evitar o arbítrio ou o abuso de poder de seus exercentes.

O regime federativo estabeleceu o sistema de separação de poderes. Os poderes


são harmônicos, independentes e se concretizam em um esquema de equilíbrio
mútuo: o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário. Na estrutu-
ra federal o primeiro é exercido pelo presidente da República, substituído em
seus impedimentos pelo vice-presidente; o segundo é exercido pelo Congresso
Nacional, composto pela Câmara de Deputados e Senado e o terceiro poder
da República brasileira é exercido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), Superior
Tribunal de Justiça (STJ), Tribunais Regionais Federais, juízes federais, juízes e
Tribunais Militares, juízes e Tribunais Eleitorais, juízes e Tribunais de Trabalho.

Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário

Presidente da República Congresso Nacional Supremo Tribunal Federal


(Senado + Câmara de Deputados)

Superior Tribunal de Justiça, Tribunais


Vice-presidente da República Regionais Federais, Tribunais Militares,
Tribunais Eleitorais, juízes federais,
juízes militares, juízes eleitorais
e juízes do trabalho.

Figura 1 − Distribuição dos poderes

31
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
Ordem jurídica: designa O Brasil, por ser um Estado Federado, possui no plano interno uma [ordem
um sistema de normas que re-
jurídica] central e várias parciais. Cada uma destas esferas de poder possui
gula a conduta humana e que,
diferentemente das demais algum grau de autonomia, com descentralização política e administrativa
ordens sociais, contém o ele- (MOTTA e DOUGLAS, 2000).
mento da coação, isto é, exige
determinado comportamento
Isto nos levou a uma estrutura que integra a União, os Estados Federados, os
expresso por uma norma,
ligando o comportamento municípios e o Distrito Federal.
oposto a um ato de coerção,
apoiado no uso da força. Os Estados-membros da Federação, o Distrito Federal e os municípios organi-
zam-se de maneira semelhante ao governo federal, entretanto, os municípios
não possuem um poder judiciário.

Já quando nos referimos à divisão territorial do poder de um Estado, Motta e


Douglas ensinam que:

Ao se dividir geograficamente, o poder facilita a admi-


nistração, protege e incentiva a democracia e realiza a
essência do sistema federativo. Essa decisão pode ter ra-
zões as mais diversas (histórica, geopolítica, etc.). Doutra
feita, levando-se em conta razões geográficas (um país de
pequena dimensão) ou políticas (ex: China), o titular do
poder pode optar por um Estado unitário, com maior ou
menor grau de descentralização.

Havendo a criação do Estado federal, a regra é a existên-


cia de duas espécies de ordem jurídica: uma central (em
nosso caso a União) e várias ordens parciais ou regionais
(Estados-Membros, cantões, províncias, etc.). O Brasil tem
Sui generis: expressão uma federação [sui generis], que admite, além dessas
do latim que significa “único figuras, os municípios (Art. 18). A federação tradicional
em seu gênero”.
é bifacetada e a doutrina brasileira da federação, a partir
de 1988, passou a admitir uma federação multifacetada.
Em nosso caso o próprio Distrito federal alçou patamares
mais altos do que o de uma simples região onde se esta-
belece o governo central (2000, p. 144).

Conforme estabelecem os parágrafos 3º e 4º do artigo 18 da Constituição Fe-


deral, os Estados-membros podem incorporar-se, subdividir-se, desmembrar-se,
e os municípios serem criados, incorporados, fundidos e desmembrados.

O Estado brasileiro é detentor de soberania e os Estados-membros e municí-


pios possuem autonomia.

32
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
A soberania estabelece que um Estado não deve obediência jurídica a nenhum Para obter mais informações
sobre os bens da União e
outro e a autonomia trata da margem de discrição para decidir sobre seus
dos Estados, consulte os arti-
próprios negócios, delimitado pelo que estabelece a lei. gos 20 e 26 da Constituição
Federal, disponível no link
Para respeitar a autonomia de todas as partes nas Relações entre esferas de go- <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/
verno e regime federativo, tornou-se fundamental definir as responsabilidades da
Constituicao.htm>
União, Estados e municípios sobre áreas do território nacional.

• A União é pessoa jurídica com capacidade política para manifestar-se


em nome da estrutura federal (é autônoma) e representa o Estado no
plano internacional (é soberana).

• Os Estados-membros são ordens jurídicas que possuem autonomia


e capacidade política e administrativa. A competência dos Estados-
-membros e dos municípios, assim como a União, é regulada pela
Constituição Federal.

• O município possui autonomia e responsabilidade exclusivas, privati-


vas, comuns ou concorrentes em relação à união e ao Estado federado
onde se situa.

33
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
4 Bibliografia

Referências Bibliográficas

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download&gid=1608>. Acesso em: 14 jun 2013.

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Helder Câmara, Belo Horizonte, 2010.

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Concursos. 6ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000.

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ministração do Exército (R 3). Brasília. 1990.

MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Teoria Geral da Administração. São


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LIMA, Paulo Daniel Barreto. A Excelência em Gestão Pública: A Trajetória


e a Estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.

PEREIRA, José M. Manual de Gestão Pública Contemporânea. São Paulo:


Atlas, 2007.

FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo:


Saraiva, 2002.

36
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CCEAD – Coordenação Central de Educação a Distância

Coordenação Geral
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Coordenação de Avaliação e Acompanhamento


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