Etapa de Aprobación:

El presupuesto público se aprueba por el Congreso de la República mediante una Ley que contiene
el límite máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal.

La aprobación presupuestaria presenta cinco pasos:

Paso 1 El MEF - DGPP prepara el Anteproye cto de la Ley Anual de Presupues to del Sector Público

PASO 2: El Consejo de Ministros remite el Proyecto de Ley Anual del Presupues to al Congreso de
la República.

PASO 3: El Congreso debate y aprueba

PASO 4: Las entidades aprueban su Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de acuerdo a la

asignación aprobada por la Ley Anual de Presupuesto

PASO 5: La DGPP emite a los pliegos el reporte oficial de presupuesto con el desagregad o por
ingresos y egresos.

PLAZOS
La Constitución establece un plazo mínimo para la presentación del proyecto de ley de
presupuestos, señalando en el Art. 67 que deberá ser presentado por el Presidente/a de la
República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que
debe empezar a regir. La misma disposición fija un plazo máximo para su tramitación, al
disponer que si el Congreso no lo despacha dentro de 60 días desde su presentación, regirá el
proyecto presentado por el Presidente/a de la República.
El DL N°1.263, Orgánico de la Administración Financiera del Estado, dispone en su Art.14 que
“el Presupuesto deberá quedar totalmente tramitado a más tardar el 1 de diciembre del año
anterior a su vigencia”.

DISCUSIÓN
El proyecto de ley que remite el Ejecutivo debe presentarse necesariamente en la Cámara de
Diputados.
La Ley Orgánica Constitucional del Congreso, en su Art.19, dispone que “el proyecto de ley de
presupuestos será informado exclusivamente por una comisión especial, que se integrará con
el mismo número de diputados y de senadores”. Forman parte de ella los miembros de sus
respectivas comisiones de Hacienda.
La Comisión será presidida por el senador que ella elija de entre sus miembros y deberá
quedar constituida antes del término de la legislatura ordinaria. Esta Comisión Especial fijará
en cada oportunidad sus normas de procedimiento y formará de su seno las subcomisiones
que necesite para el estudio de las diversas partidas del proyecto.
La Comisión Especial de Presupuestos deberá informar a la Cámara de Diputados en el
término de quince días, o entregar los antecedentes dentro de ese plazo, en el estado en que
se encuentren, a menos que esa Cámara prorrogue ese término.
Quince días después de recibido de la Cámara de Diputados el proyecto de ley de
presupuestos deberá quedar despachado por el Senado y se devolverá en el acto a dicha
Cámara. Respecto de los demás trámites, el presidente del Senado estará facultado para
distribuir la discusión y votación dentro de lo que reste del plazo constitucional”.
APROBACIÓN
De acuerdo al artículo 67 de la Constitución Política, el Congreso Nacional no podrá aumentar
ni disminuir la estimación de los ingresos; sólo podrá reducir los gastos contenidos en el
proyecto de Ley de Presupuestos, salvo los que estén establecidos por ley permanente.
La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos y de los
nuevos que establezca cualquiera otra iniciativa de ley, corresponderá exclusivamente al
Presidente/a de la República, previo informe de los organismos técnicos respectivos.
La Ley de Presupuestos tiene el rango de precepto legal de quórum simple.
Aprobado el proyecto por ambas Cámaras es remitido al Presidente/a de la República, quien
dispone su promulgación como ley (Art. 72 de la Constitución).
¾ DISCUSIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO.

o Responsabilidad de la aprobación. Es una atribución exclusiva del Parlamento, en los sistemas

bicamerales se suele limitar las intervenciones de la Cámara Alta o Senado.

o Limitaciones a la iniciativa presupuestaria. En casi todas las Constituciones se ha generalizado la

limitación del derecho de los Parlamento para incrementar los gastos propuestos por el Gobierno.

o Limitación del derecho de enmienda parlamentario. Por regla general, se admiten las
denominadas “enmiendas constructivas del presupuesto” según las cuales pueden aceptarse
elevaciones en determinados gastos, siempre que supongan disminuciones en otras partidas o
sean compensados por un aumento correlativo de ingresos. Salvo esta excepción, toda enmienda
a los proyectos de Ley de presupuesto que suponga un aumento de créditos o una disminución de
ingresos tiene limitaciones en su tramitación, puesto que normalmente ha de contar con la
aceptación previa del Gobierno.

o Procedimiento seguido para la discusión y aprobación del presupuesto. Los presupuestos son
normalmente examinados y discutidos por Comisiones parlamentarias que tienen distinta
composición y naturaleza según los países (permanentes o temporales, globales o específicas, etc.)
y es el Pleno del parlamento el que efectúa la aprobación del presupuesto. En España el
Presupuesto se discute en la Comisión de Presupuestos, donde se presentan y dirimen las
enmiendas parciales al articulado, y posteriormente en el Pleno (Congreso y Senado,
sucesivamente), donde se debaten las enmiendas a la totalidad (que proponen la devolución o un
texto alternativo).

o Alcance de la acción parlamentaria. Es pequeño por dos razones. Las condiciones de enmienda
son muy duras, por lo cual lo normal es la aprobación de ninguna o muy pocas enmiendas. La
rigidez del contenido del presupuesto hace que la mayor parte de los créditos para gastos en el
proyecto estén ya comprometidos, es decir, la mayor parte de los gastos corresponden a
dotaciones indispensables para el funcionamiento normal de los servicios públicos. El caso de
Estados Unidos constituye una excepción ya que las cámaras legislativas (Congreso y Senado)
tienen amplios poderes presupuestarios y pueden modificar sustancialmente la propuesta
presidencial, alterando los topes de gasto o de déficit, o suprimiendo o añadiendo programas. Las
cámaras actúan fundamentalmente a través de Comités y existe una consideración independiente
de ingresos y gastos que son tratados por Comités distintos. Las diferencias entre Congreso y
Senado se resuelven por un Comité mixto al efecto.
DISCUSIÓN Y APROBACIÓN

Según la Ley 24156, la Cámara de Diputados es el origen para el tratamiento legislativo. A través
de la participación de sus distintas comisiones (la comisión de presupuesto entre otras), el
proyecto del ejecutivo es discutido y aprobado, ya sea en su totalidad o con modificaciones. El
congreso puede hacer modificaciones de distintos grados, pero no puede por iniciativa propia
elaborar su propio proyecto de presupuesto.

El presupuesto es de iniciativa exclusiva del poder administrador, porque solo a él le compete su

ejecución y hace a la sustancia de que está revestido como poder esencialmente administrador de
la Republica.

La discusión del proyecto es asignada a la Cámara de Diputados para poder ensamblar las
actividades de los poderes del estado, y esto permite que el poder de la Administración Nacional
no esté al mando de uno solo de ellos.

probado en segunda discusión proyecto de Ley de

Presupuesto de 2014
Diciembre 10, 2013
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Caracas/Prensa AN.- Los diputados y diputadas de la Asamblea Nacional, sancionaron durante la sesión
ordinaria de este martes, la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2014, la cual asciende a la cantidad de
552.632,6 millones de bolívares, cifra que representa el 22,9% del Producto Interno Bruto, ratificó el presidente
de la Comisión permanente de Finanzas y Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional, diputado Ricardo
Sanguino.

De esa cifra, corresponde a gastos corrientes la cantidad de 439.876,6 millones de bolívares y a otras fuentes
de financiamiento la suma de 112.762 millones de bolívares; mientras que los gastos corrientes representan
433.666,9 (78,47%); gastos de capital e inversión financiera, 109.975,3 bolívares (20%); y unas aplicaciones
financieras de 8.990 bolívares (1,63).

“Con los ingresos petroleros se estima alcanzar la cifra de 114.596,1 millones de bolívares, lo que representa
el 20% del total de los ingresos; mientras que los ingresos internos llegan a 325.116,7 millones de bolívares,
representando ese monto un 58,83%. Eso significa que los ingresos corrientes son un factor importante en el
financiamiento del gasto público”, refirió el diputado socialista.

Explicó que entre los gastos, se prevén 208.356 millones de bolívares para sectores sociales (37,7%),
considerando que la inversión social es prioridad para el Gobierno Nacional; en materia de educación, 69 mil
320 millones (12,5%); seguridad y defensa, 40.888 millones (7,4%); salud, 41.444 millones (7,5%); seguridad
social (12,2%); sectores productivos (2%). En los gastos no clasificados sectorialmente, está el servicio de la
deuda pública 121.507 millones de bolívares (5,1%); Situado Constitucional (15,9%).

El proyecto de presupuesto para el año 2014, que contempla un 62% en inversión social, está formulado en
correspondencia con las propuestas del Plan de la Patria, los lineamientos del Plan Operativo Anual (POA) y
basado en los salarios operativos de instituciones del Estado, resaltó Sanguino.

El parlamentario socialista indicó que para el 2014 se prevé desarrollar un total de 1.490 proyectos, de los
cuales, 447 corresponden a órganos de la República, 1.029 a entes descentralizados y 17 a entidades federales.
En ese contexto detalló proyectos en materia de vivienda y hábitat; salud, educación, alimentación, programas
sociales, comunas y movimientos sociales, trabajo y seguridad social, energía eléctrica, ambiente, transporte
terrestre, cultura, entre otros.

Contenido de la Ley
La Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2014 establece que los créditos presupuestarios aprobados en
la Ley para financiar los gastos corrientes, de capital y las aplicaciones financieras, así como el monto total
señalado para cada órgano del Poder Público Nacional, constituyen los límites máximos de las autorizaciones
para comprometer y causar gastos.

La desagregación de los créditos del presupuesto de gastos y aplicaciones financieras, indicados en la Ley,
distribuidos por proyectos, acciones centralizadas y acciones específicas, se señalan a fines informativos para
los órganos del Poder Ejecutivo Nacional. Dicha desagregación, constituirá el límite máximo de las
autorizaciones para gastar del Poder Legislativo Nacional, del Poder Judicial, del Poder Electoral, del Poder
Ciudadano y sus órganos.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 50 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, los órganos de la República remitirán la programación de la ejecución física y financiera de
compromisos y desembolsos de sus presupuestos de gastos y aplicaciones financieras a la Oficina Nacional de
Presupuesto y a la Oficina Nacional del Tesoro, respectivamente, de conformidad con las instrucciones que al
efecto dicten, a excepción de lo correspondiente a sueldos, salarios, pensiones y jubilaciones en el primer
trimestre del año, de los cuales informarán a las citadas Oficinas en un plazo que no excederá de quince (15)
días continuos, contados a partir del inicio del ejercicio presupuestario.

A través de la Oficina Nacional de Presupuesto, se formalizarán las solicitudes de traspaso de créditos

presupuestarios, cuya aprobación compete a la Asamblea Nacional, formuladas por los respectivos órganos del
Poder Público Nacional.

Autorización de la Asamblea Nacional

Las modificaciones presupuestarias que signifiquen incremento en el monto total del Presupuesto de Gastos de
la República, requerirán autorización de la Asamblea Nacional y se tramitarán a través de la Oficina Nacional
de Presupuesto, con indicación del o de los organismos afectados y las respectivas imputaciones
presupuestarias. Las demás modificaciones del presupuesto de ingresos o de gastos no requerirán autorización
de la Asamblea Nacional.

Cuando las modificaciones presupuestarias impliquen incremento del gasto corriente en detrimento del gasto
de capital, deberán ser justificadas por el órgano solicitante ante la Oficina Nacional de Presupuesto, de acuerdo
con las instrucciones que ésta dicte, la cual se dirigirá a la Asamblea Nacional con la debida documentación.

Cuando la fuente de financiamiento de un crédito adicional, provenga de una reprogramación de la Ley Especial
de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Fiscal 2014 u otra autorización especial de endeudamiento aprobada
para el mismo año, autorizada por la Asamblea Nacional, no se requerirá otra autorización legislativa para su
incorporación en el presupuesto de gastos de la República.

La Asamblea Nacional dispondrá de quince días continuos para decidir sobre las modificaciones
presupuestarias sometidas a su consideración, contados a partir de la fecha en que se dé cuenta de la solicitud
en reunión ordinaria. Si transcurrido este lapso, dicho órgano legislativo no se hubiere pronunciado, la solicitud
en referencia se considerará aprobada.

Una vez autorizada por la Asamblea Nacional la modificación solicitada, el Presidente de la República o el
Ejecutivo Nacional, según corresponda, decretará y ordenará su publicación en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela.

Los ordenadores de compromisos y pagos de la República remitirán a la Asamblea Nacional, durante los
primeros cinco días hábiles de cada mes, una relación de las modificaciones presupuestarias aprobadas por
aquellos, o sus dependientes, en el mes anterior, señalando como mínimo la identificación del órgano, el
proyecto o la acción centralizada, las partidas cedentes y receptoras y sus respectivos montos. En la misma
oportunidad y forma, remitirán un ejemplar de la citada relación a la Oficina Nacional de Presupuesto, anexando
copia de las modificaciones aprobadas.
El Jefe de la Oficina Nacional de Presupuesto remitirá a la Asamblea Nacional, durante los primeros cinco días
hábiles de cada mes, una relación de los traspasos presupuestarios aprobados por él en el mes anterior,
señalando los datos exigidos a los ordenadores de compromisos y pagos de la República.

Los ordenadores de compromisos y pagos de la República deberán participar los resultados de su ejecución
presupuestaria y de su gestión, a la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, a la Superintendencia Nacional
de Auditoría Interna y a la Oficina Nacional de Presupuesto, conforme a las instrucciones que a tal efecto dicten
cada uno de estos órganos rectores en el ámbito de sus competencias, pudiendo ser dictadas conjuntamente;
asimismo, remitirán a las Comisiones Permanentes de Finanzas y Desarrollo Económico y de Contraloría de la
Asamblea Nacional, dentro de los cuarenta y cinco días continuos siguientes al vencimiento de cada trimestre,
un informe de los resultados de su ejecución presupuestaria acumulada al término de dicho trimestre,
comparándola con el Presupuesto, señalando lo comprometido, causado y pagado, con indicación expresa de
lo ejecutado con el financiamiento previsto en la correspondiente Ley Especial de Endeudamiento Anual u otras
autorizaciones especiales de endeudamiento.

Administración descentralizada
Además de los entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales a que se refiere el numeral 1 del
artículo 7 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se consideran entes
descentralizados funcionalmente sin fines empresariales, los Institutos Autónomos, los Institutos Públicos, las
personas jurídicas estatales de derecho público, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con
fondos públicos o dirigidas por algunas de las personas referidas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, cuando el cincuenta por ciento o más de su presupuesto provenga
de aportes efectuados por una o varias de las personas referidas en el precitado artículo, o de la recaudación
de especies tributarias especialmente afectadas.

Las fundaciones constituidas con fondos públicos, independientemente de su dirección o del monto del aporte
anual que reciban de los demás órganos o entes que conforman el sector público, se considerarán entes
descentralizados funcionalmente sin fines empresariales y les serán aplicables las normas contenidas en la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, su Reglamento Nº 1, sobre el Sistema
Presupuestario, las disposiciones de esta Ley y las normas dictadas por la Oficina Nacional de Presupuesto.
Asimismo, a los solos efectos del proceso presupuestario, los Servicios Autónomos sin Personalidad Jurídica y
los Servicios Desconcentrados aplicarán el régimen establecido para los entes descentralizados funcionalmente
sin fines empresariales.

Una vez promulgada la Ley de Presupuesto 2014, las máximas autoridades de los entes descentralizados
funcionalmente sin fines empresariales realizarán los ajustes respectivos a sus presupuestos. El proyecto así
ajustado se convertirá en el presupuesto definitivo de recursos y egresos de cada uno de los entes, sin perjuicio
de las modificaciones que se autoricen de conformidad con el Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario. Este presupuesto definitivo, en
cuanto a egresos se refiere, equivale a la respectiva distribución general de su presupuesto de gastos.

Los entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales informarán trimestralmente a las Comisiones
Permanentes de Finanzas y Desarrollo Económico y de Contraloría de la Asamblea Nacional, acerca de los
resultados de su ejecución presupuestaria y de su gestión, con indicación expresa de lo ejecutado con
financiamiento previsto en la correspondiente Ley Especial de Endeudamiento Anual u otras autorizaciones
especiales de endeudamiento, comparándola con el Presupuesto aprobado e indicando lo comprometido,
causado y pagado, en un plazo que no excederá de veinticinco días continuos, contados a partir de la conclusión
de cada trimestre.

Del Banco Central de Venezuela

El Banco Central de Venezuela remitirá a la Oficina Nacional de Presupuesto, dentro de los primeros quince
días del mes de enero, un ejemplar del presupuesto de ingresos y gastos operativos y de sus anexos aprobado
por la Asamblea Nacional para el ejercicio económico financiero, a los fines de su inclusión en el Presupuesto
Consolidado del Sector Público, así como para el seguimiento y evaluación de su ejecución; sin perjuicio de las
facultades de la Contraloría General de la República, previstas en los artículos 81 y 82 de la Ley del Banco
Central de Venezuela.

El Banco Central de Venezuela informará los resultados de su gestión y de la ejecución de su presupuesto de

ingresos y gastos operativos a la Oficina Nacional de Presupuesto, conforme a las instrucciones que a tal efecto
dicte. Asimismo, aplicará las técnicas de formulación, programación, ejecución, seguimiento y evaluación
presupuestaria dictadas para el Sector Público, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, incluso lo relativo a los clasificadores de recursos y egresos a
utilizarse.

También podrá implantar su propio sistema de modificaciones presupuestarias, el cual someterá a la aprobación
de la Asamblea Nacional, previa opinión favorable de la Oficina Nacional de Presupuesto, en la misma
oportunidad que presente su proyecto de presupuesto de ingresos y gastos operativos. Dicho sistema de
modificaciones sólo regirá durante el ejercicio económico financiero, sin el cual toda modificación presupuestaria
deberá ser aprobada por la Asamblea Nacional.

Las autorizaciones de las modificaciones presupuestarias, que conforme a icho sistema sean de aprobación
interna del Banco Central de Venezuela, serán informadas a la Oficina Nacional de Presupuesto conforme a las
instrucciones que a tal efecto dicte, y las que requieran aprobación de la Asamblea Nacional, en todo caso, se
tramitarán a través de la referida quien emitirá opinión sobre la modificación de que se trate.

La Oficina Nacional de Presupuesto dictará las normas que rijan el proceso presupuestario del Banco Central
de Venezuela, observando lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las
leyes aplicables, dentro de los principios de libertad, justicia, igualdad, solidaridad, democracia participativa y
protagónica, responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el
pluralismo político.

El incumplimiento de las obligaciones previstas en esta Sección dará lugar a la aplicación de las sanciones
establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal y demás normas aplicables.

Del Distrito Capital y del Territorio Insular Francisco de Miranda

El Distrito Capital, el Territorio Insular Francisco de Miranda y sus entes descentralizados funcionalmente, con
o sin fines empresariales, aplicarán lo establecido en el Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario, en cuanto a formulación,
clasificadores, ejecución y modificaciones a sus presupuestos.

Respecto del presupuesto del Distrito Capital y del Territorio Insular Francisco de Miranda, corresponderá a su
jefe o jefa de Gobierno las mismas atribuciones que se confieren en el Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de
la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario a las máximas autoridades de
los órganos de la República.

Será a través de la Oficina Nacional de Presupuesto, que se formalizarán las solicitudes de traspaso de créditos
presupuestarios formuladas por los entes territoriales a que se refiere esta sección, cuya aprobación compete
a la Asamblea Nacional. Las modificaciones presupuestarias que signifiquen incremento en el monto total del
presupuesto de gastos de los entes territoriales, requerirán autorización de la Asamblea Nacional y se tramitarán
a través de la Oficina Nacional de Presupuesto, con indicación de la respectiva imputación presupuestaria.

La Asamblea Nacional dispondrá de quince días continuos para decidir sobre las modificaciones
presupuestarias sometidas a su consideración, contados a partir de la fecha en que se dé cuenta de la solicitud
en reunión ordinaria. Si transcurrido este lapso dicho órgano legislativo no se hubiere pronunciado, la solicitud
en referencia se considerará aprobada.

De los Estados, de los Distritos y de los Municipios

Los gobernadores de Estado, y los alcaldes del Área Metropolitana de Caracas, de los distritos y municipios,
remitirán directamente al Ministerio competente en materia de Relaciones Interiores y Justicia y a la Oficina
Nacional de Presupuesto, dentro de los treinta días hábiles siguientes al fin de cada trimestre, las modificaciones
presupuestarias aprobadas, así como un informe sobre la ejecución del presupuesto, de conformidad con las
normas técnicas que dicte la Oficina Nacional de Presupuesto.

En dicho informe, deberán distinguirse los créditos comprometidos, causados y pagados por los Estados, Área
Metropolitana de Caracas, distritos y municipios para la ejecución de planes en coordinación con los órganos y
entes nacionales. Igualmente, deberán distinguirse los ingresos derivados de su potestad tributaria,
sancionadora y demás actividades económicas propias, que hubieren recaudado en dicho período hasta el nivel
de desagregación que les requiera la Oficina Nacional de Presupuesto.
Asimismo, deberá reflejar la información sobre ejecución de los proyectos financiados con los recursos
provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y los que devenguen por cualquier otra transferencia
derivada de Leyes especiales o acordada discrecionalmente por el Poder Público Naciona

Elaboración y aprobación del

presupuesto parlamentario
Posted on 1 diciembre, 2011
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Para terminar la exposición, y ciñéndonos casi en exclusiva al presupuesto de las Cortes Generales,
resaltaremos unas cuantas notas en relación a las diversas fases del ciclo presupuestario. Aparte de
las previsiones que contienen los propios Reglamentos de las Cámaras (arts. 8, 9, 28 y 31 RCD y 23
y 24 RS), cabe citar varias Resoluciones que han de ser tenidas en consideración: por lo que se
refiere al Congreso de los Diputados están las Normas de organización de la Secretaría General de
dicha Cámara, aprobadas por Resolución de la Mesa del Congreso, de 4 de septiembre de 2007
(BOCG, serie D, n.º 596, de 5-9-2007) y las Normas de contracción de obligaciones, ordenación y
fiscalización del gasto y ordenación de pagos, aprobadas por la Mesa del Congreso en reunión del 17
de noviembre de 2008 (BOCG, serie D, n.º 156, de 2-3-2009); en el Senado existe un Texto
refundido de las Normas sobre procedimiento presupuestario, control, contabilidad y contratación,
aprobado por la Mesa de la Cámara en reunión del 28 de abril de 2009 (BOCG, serie I, n.º 231, de
13-05-2009), modificado ulteriormente por el mismo órgano en reunión de 28 de septiembre de
2010 (BOCG, serie I, n.º 522, de 30-9-2010).
A) Elaboración del presupuesto parlamentario
La elaboración del presupuesto de las Cortes Generales está atribuida a las Mesas de las Cámaras.
Así lo establece expresamente el Reglamento del Congreso (art. 31.1.2.º) e implícitamente se puede
deducir de la cláusula residual prevista en el Reglamento del Senado [art. 36.1.d)], tras la
desaparición de la Comisión de Gobierno Interior que antes existía en esta Cámara. Los proyectos
incluirán los créditos correspondientes a las asignaciones económicas de los Diputados y Senadores,
subvenciones a grupos parlamentarios, cotizaciones a la Seguridad Social y Mutualidades, etc.
La naturaleza mixta, político-técnica de dichos órganos, hace que, en realidad, la elaboración del
presupuesto parlamentario descanse en las Direcciones de Presupuestos y Contratación
dependientes de las Secretarías Generales de cada Cámara, conservando las Mesas la facultad de
aprobación.
B) Debate, aprobación y enmiendas al presupuesto parlamentario. Su prórroga
cuando no se aprueben los Presupuestos Generales del Estado
La Constitución habla de aprobación autónoma de los presupuestos por las Cámaras, lo cual no casa
muy bien con el hecho de que existan servicios comunes de las Cortes Generales que han de tener
reflejo en esta sección presupuestaria, al igual que lo habrán de tener las dotaciones que se
establezcan para la Junta Electoral Central y el Defensor del Pueblo. La recíproca autonomía del
Congreso y del Senado, de llevarla hasta sus últimas consecuencias implicaría una aprobación
desgajada del presupuesto parlamentario, lo que puede evitarse si el mismo es aprobado en sesión
conjunta de las Mesas de las dos Cámaras, aunque la realización de este acto simultáneo de
aprobación del presupuesto de las Cortes no esté previsto en los respectivos Reglamentos.
Lógicamente, este sería uno de los aspectos a determinar en un eventual Reglamento de las Cortes
Generales.
Una vez que los presupuestos han sido aprobados por las Mesas de las Cámaras, se remitirán al
Ministerio de Economía y Hacienda para su integración con los restantes anteproyectos, de cara a la
formación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado que ha de resultar aprobado
por el Gobierno. Y aquí se suscita el problema de si el citado departamento ministerial, o el Consejo
de Ministros, pueden alterar las cifras que recibieron la aprobación de los citados órganos
parlamentarios, incorporando esas modificaciones en el proyecto de ley que después debatirán las
Cortes.
La autonomía reconocida constitucionalmente a las Cortes debe imponer al Gobierno
una autorrestricción, incluyendo sin modificaciones los presupuestos de las Cámaras. La facultad
de presupuestar del Ejecutivo no puede implicar la asfixia financiera del Parlamento. Una
interpretación que concilie los enunciados de los artículos 72.1 y 134.1 de la Constitución debe
imponer la automática inclusión de los presupuestos de las Cámaras sin que sufran ninguna
variación en el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. Pero, como la decisión de las
Mesas del Congreso y del Senado no pueden ser entendidas en este punto con el valor de la “cosa
juzgada” y pueden darse hipótesis —sea en el nivel superior estatal o en el ámbito autonómico— de
conflicto entre las relaciones Gobierno/Parlamento, no habría que descartar posibles cambios en
sede ministerial, limitados al aspecto cuantitativo, corrigiendo posiblemente a la baja las cifras
determinadas inicialmente en las Cámaras. No suponemos que las alteraciones pudieran centrarse
en el detalle de los objetivos y finalidades de los créditos, pues aquí la facultad autónoma de
decisión del Parlamento de emplear las sumas en una u otra atención, siempre dentro de lo posible
y no comprometido, primaría frente a cualquier otra consideración. Y, además, para
evitar enmiendas del Ejecutivo, siempre podrían las Cortes aprobar el presupuesto parlamentario
sin efectuar ninguna especificación, para que se incluyera la suma global de la sección en los
Presupuestos Generales del Estado y descomponiendo después de la aprobación de la ley esa
dotación global (Montejo Velilla).
En relación a los restantes órganos constitucionales, cuya autonomía presupuestaria no proviene de
lo dispuesto en la Constitución, aunque esté sancionada en sus leyes orgánicas de organización y
funcionamiento, la autorrestricción del Ejecutivo que se planteaba antes seguiría siendo un
argumento válido hasta tanto no se instrumentase por aquél, como titular de la iniciativa legislativa,
una modificación expresa de la posición del órgano de que se trate en orden al ejercicio de
competencias de elaboración de su respectiva sección presupuestaria. Lógicamente, el Gobierno no
podría aprovechar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado como vehículo para
realizar esos cambios, con carácter previo a su tramitación parlamentaria, dada la existencia de todo
un marco jurídico preeminente, que tampoco puede desconocer, lisa y llanamente, a través de las
variaciones que quisiera introducir en las cifras de aquellas secciones. A los efectos indicados, quizás
sirva la siguiente argumentación del Tribunal Constitucional, cuando ha declarado que “una vez
admitido que la Ley de presupuestos generales del Estado puede abordar una modificación directa y
expresa de cualquier otra norma legal, insistimos, en tanto en cuanto dicha modificación respete los
condicionamientos que para su incorporación al contenido eventual del instrumento presupuestario
ha exigido este Tribunal, cabe añadir, a renglón seguido, que lo que no puede hacer la Ley de
presupuestos es, sin modificar previamente la norma legal que regula el régimen sustantivo de una
determinada parcela del ordenamiento jurídico, desconocerlo, procediendo a efectuar una
aplicación distinta a la prevista en la norma cuya aplicación pretende. La Ley de presupuestos, como
previsión de ingresos y autorización de gastos para un ejercicio dado debe respetar, en tanto no las
modifique expresamente, las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico a cuya ejecución
responde, so pena de poder provocar con su desconocimiento situaciones de inseguridad jurídica
contrarias al art. 9.3 CE” (SSTC 238/2007, de 21 de noviembre, fj 4.º y 248/2007, de 13 de
diciembre, fj 4.º).
Pero, como a fin de cuentas, nos encontramos con unas secciones presupuestarias de un proyecto de
ley que deben examinar, enmendar y aprobar las Cortes Generales, podemos plantearnos si, en la
tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado, el derecho de enmienda de los
diputados y senadores puede alcanzar, no solamente a los presupuestos de los restantes órganos
constitucionales, sino también a sus respectivos presupuestos, aún cuando hayan sido previamente
aprobados por las Mesas de las Cámaras. Y, a la vez, estaría la consideración que deba darse de la
posibilidad de que el Gobierno ejerciera su facultad de veto hacia aquellas enmiendas que no
reuniesen determinados requisitos, de conformidad con lo expresado en los Reglamentos del
Congreso y del Senado (arts. 111 y 133 a 135 RCD y 148 a 151 RS).
La autonomía respectiva de una Cámara frente a la otra permite, desde luego, que en los trámites de
aprobación de dicha ley, hubiese enmiendas de diputados en relación al presupuesto del Senado, así
como de senadores respecto del presupuesto del Congreso. La integración del presupuesto
parlamentario como una sección más de los Presupuestos Generales del Estado propicia esta
solución; no siendo tampoco descartable que hubiera diputados que enmendasen los créditos del
Congreso y senadores que hiciesen lo mismo en relación al presupuesto del Senado. Y, por supuesto,
cabría mantener el mismo razonamiento, favorable a la posibilidad de que el ejercicio del derecho
de enmienda se proyectase sobre las secciones presupuestarias correspondientes a los demás
órganos constitucionales.
Tratándose en todos los casos de secciones de gasto, las enmiendas deben ajustarse a los requisitos
establecidos por los Reglamentos de las Cámaras, de manera que si suponen aumento de créditos en
algún concepto, tendrán que proponer una baja de igual cuantía en la misma sección. Lógicamente,
si las enmiendas promoviesen una disminución de los créditos de una sección, no tendrían que
observar ningún condicionante adicional.
En cuanto al órgano que debería encargarse de velar por el cumplimiento de la técnica
constructiva en las enmiendas que supongan un aumento de créditos, parece obvio que no tendría
que ser el Gobierno si se admite que estamos en presencia de secciones referidas a las Cortes
Generales, Tribunal Constitucional, de Cuentas, etc., es decir, de órganos con autonomía
presupuestaria. Aquél ha de velar porque se cumpla un determinado equilibrio financiero,
responsabilizándose de ejercitar o no su facultad de veto en relación a las enmiendas que se
presenten a las secciones de su competencia, esto es, todas las que no se correspondan con los
órganos constitucionales. Habrán de ser, por tanto, los Presidentes de las Comisiones de
Presupuestos y de ambas Cámaras los que cuiden por que ese equilibrio no se rompa en el caso de
enmiendas que supongan aumento de créditos en las secciones presupuestarias de las Cortes y de
los restantes órganos constitucionales, exigiendo su presentación compensada con una disminución
de gastos en otros conceptos de la misma sección. En una palabra, tratándose de órganos dotados de
autonomía presupuestaria, no cabe mantener en el Gobierno la facultad de otorgar o no su
conformidad a la tramitación de las enmiendas referidas a dichas secciones.
De lo que se lleva expuesto, se puede concluir que la problemática relacionada con la aprobación del
presupuesto parlamentario se debería llevar a un futuro Reglamento de las Cortes Generales,
estableciendo un procedimiento de aprobación separada del mismo y anticipado a la tramitación de
los Presupuestos Generales del Estado. Ello garantizaría de manera más efectiva la autonomía de las
Cámaras, siempre que permitiese, además, que se diese una plena intervención sin cortapisas de
todos los grupos parlamentarios y no sólo de los que tengan representación en las Mesas del
Congreso y del Senado, traspasando la actual competencia aprobatoria de las Mesas a Comisiones
parlamentarias específicas; posibilitando el ejercicio del derecho de enmienda y dando traslado al
Gobierno, una vez fuese aprobado el presupuesto de las Cortes por los respectivos Plenos, de la
sección resultado de esa intervención, con el exclusivo fin de que quede integrada con las restantes
secciones que conforman los Presupuestos Generales del Estado, pero sin necesidad de reabrir de
nuevo una discusión que ya se habría producido previamente y de manera más satisfactoria a como
hoy día acontece.
Téngase en cuenta, por último, que en las hipótesis de falta de aprobación de los Presupuestos
Generales del Estado, los presupuestos parlamentario, del Tribunal de Cuentas, Constitucional, etc.,
corren la misma suerte que los demás organismos públicos, al verse prorrogados los presupuestos
del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos (art. 134.4 CE). Pero, en este punto, hay que
tomar conciencia de que la solución adoptada por nuestro texto constitucional es la más
condescendiente para Gobiernos morosos en la presentación de los Presupuestos a las Cámaras —
cuyo retraso puede implicar ulteriores demoras en la aprobación parlamentaria— o, incluso, tan
confrontados en determinadas coyunturas con las mismas que prefieren abstenerse de su función,
incumpliendo el deber de presupuestar o retirando de la tramitación el proyecto de ley de
Presupuestos. Casos ha habido en nuestra historia reciente, aunque limitados a la órbita
autonómica (por ejemplo: retirada de los Presupuestos para 1989 y 1995 en Aragón y en Andalucía
en este último año también; omisión de la presentación de los proyectos de ley de Presupuestos para
2001 en el País Vasco, para 2003 en Aragón y para 2011 en Baleares).
Un procedimiento separado y previo de aprobación parlamentaria de su presupuesto, con
independencia de que luego haya que procurar la debida integración formal en los Presupuestos
Generales del sector público respectivo (estatal o de la Comunidad de que se trate), tendría como
principal virtud la de evitar que se arrastre a la misma situación de prórroga —máxime cuando ésta
se habría comportado como una alternativa disponible de un Gobierno confrontado con las
Cámaras— al presupuesto del Parlamento, fortaleciendo el sentido de su autonomía garantizada
constitucional o estatutariamente.