UNIVERSIDADE AGOSTINHO NETO

FACULDADE DE DIREITO

CENTRO DE PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNAÇÃO LOCAL

CURSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DO DESENVOLVIMENTO LOCAL

Módulo de Economia do Desenvolvimento Local

ANÁLISE DO TEXTO SOBRE O NOVO PARADIGMA E A BUSCA DA

ACCOUNTIBILITY DEMOCRÁTICA

ESTUDANTE: PEDRO JOSÉ DANIEL

PROF. Dr. FERNANDO NGURY

2017

1
SUMÁRIO

I – Introdução

II – Enquadramento

III – Objectivos

IV – Fundamentação

V – Metodologia

1. O novo paradigma da administração pública e a busca da accountability

2. O paradigma da administração pública e o problema da corrupção
3. O paradigma da administração pública e a questão do desempenho
4. Distinção entre política e administração
5. TAYLOR e a gestão científica
6. A burocracia de MAX WEBBER
7. A questão da accountibility democrática
8. Poder discricionário, responsabilidade e confiança
9. A confiança e o paradoxo de MOORE
10. Responsabilidades
11. Novo paradigma de accountability democrática

VI – Conclusão

VII - Bibliografia

I - Introdução

2
 A democratização das instituições públicas vista sob o prisma da
cidadania alargada a todas as esferas da vida social deve ser o elemento
norteador de qualquer processo de reforma administrativa.

Não interessa invocar a beleza e a sonoridade dos princípios

administrativos orientadores da reforma. É fundamental que haja coerência entre
o que se defende e o que se realiza ou efectiva, sob pena de tais ideias serem
moribundas e desprovidas de forças para caminhar. É certo que elas não
caminham por si; são os actores políticos e sociais que as impulsionam.

Nesta conformidade, são as exigências de satisfação permanente e

contínua das necessidades dos cidadãos, que se sintetizam na elevação do seu
padrão de vida, que impelem o Estado e outros entes públicos a desenvolverem
acção política constitucional e legal destinada à ajustar a Administração Pública
ao contexto da nova modernidade.

Esse ajuste levanta a questão da eficácia, eficiência e efectividade da acção

administrativa, relativamente a satisfação das necessidades dos cidadãos. Existe
melhor modelo administrativo? Qualquer um serve? Porquê se reforma a
administração pública e para quê? Deve esta reforma ser globalmente
substitutiva do modelo anterior ou incidir apenas sobre o aperfeiçoamento de
alguns aspectos da actual administração? Porquê o novo paradigma? E o que é o
novo paradigma?

Essas e outras questões encontram acolhimento expresso e tácito no texto

objecto da presente análise.

II - Enquadramento

3
 O tema em análise possui enquadramento na Constituição da República
de Angola, no Titulo V, Capitulo I, artigo 198º e seguintes, relativos à
Administração Pública, cujo teor é o seguinte:

Artigo 198º (Objectivos e princípios fundamentais)

”1. A administração pública prossegue, nos termos da Constituição e da

lei, o interesse público, devendo, no exercício da sua actividade, reger-se pelos
principios da igualdade, legalidade (...) e respeito pelo património público”.

Artigo 199º (Estrutura da administração pública)

”1. A administração pública é estruturada com base nos princípios da

simplificação administrativa, da aproximação dos serviços às populações e da
desconcentração e descentralização administrativas”.

III - Objectivos

Analisar o novo paradigma da gestão pública e a busca da accountability

democrática segundo o Prof. Dr. ROBERT D. DEHN.

Enquadrar o pensamento do autor no âmbito da reforma administrativa

em curso em Angola.

IV - Fundamentação

O tema proposto é actual, relevante e de interesse teórico-prático, pois, o

seu estudo e conhecimento adequados permitem aos decisores e gestores
públicos adoptar as melhor práticas de gestão que se conformem com os os
objectivos estruturantes da reforma do Estado e da Administração Pública
previstos na Constituição da República de Angola e legislação complementar,
bem como com os desafios do presente e do futuro.

Daí que o seu domínio se reveste de capital importância, pois, é

indispensável que o servidor público conheça e adopte as melhores práticas de
gestão que contribuam no aumento da qualidade de vida dos cidadãos. Hoje,
mais do que nunca, a reforma é uma questão urgente, porquanto, é um dos
requisitos impulsionadores do desenvolvimento.

V - Metodologia

4
 Em relação aos objectivos adoptámos a pesquisa explicativa, porquanto, o
estudo visa analisar o texto sobre o Novo Paradigma da Gestão Pública e a Busca
da Accountability Democrática.

Quanto aos procedimentos técnicos, utilizámos tanto a pesquisa

bibliográfica como documental, porquanto, para a presente análise, socorremo-
nos do texto supra citado, assim como de documentos de outros autores sobre a
mesma temática.

Relativamente aos procedimentos de tratamento da informação,

enfatizámos a abordagem qualitativa, tendo como referência principal a o autor
do texto.

1 - O Novo Paradigma da Gestão Pública e a Busca da Accountability

Democrática

O texto de ROBERT D. BEHN analisa o pensamento político,

administrativo, organizacional e de gestão de três principais teóricos,
designadamente: WOODROW WILSON1, MAX WEBBER E TAYLOR.

Começa por fazer uma crítica ao paradigma tradicional da administração

pública, considerando o método tradicional de organização do poder executivo
muito lento, burocrático, ineficiente, pouco responsivo e improdutivo, a ponto
de não satisfazer as expectativas dos cidadãos em matéria de resultados.

Essa observação do autor assenta na ideia de que os cidadãos esperam dos

governos resultados, não tolerando nem a ineficácia, muito menos a ineficiência,
daí a advocacia de um novo modelo de gestão governamental, que tenha como
característica democrática essencial para a estruturação do poder executivo, a
accountability2. Sendo, por isso, inaceitável qualquer sistema de governo que não
assegure a accountability pelos cidadãos.

1
WOODROW WILSON foi um dos Presidentes dos Estados Unidos da América e um dos grandes
impulsionadores da ideia de introdução da ciência da administração na governação.
2
Accountability define-se como o controlo do poder público pelos cidadãos organizados em associações
cívicas, ambientais, comunitárias, para exigir mais transparência e maior participação dos cidadãos na
gestão pública. É, hoje, um dos requisitos da boa governação.

5
 2 – O Paradigma da Administração Pública e o Problema da Corrupção

No seu Ensaio de 1887 sobre o Estudo da Administração, WOODROW

WILSON3 revela que há cinquenta anos os americanos tinham começado a sanear
um serviço público que se encontrava podre e estabeleceu uma relação directa
entre a eliminação da corrupção e a introdução de uma nova administração,
eficaz, livre da atmosfera venenosa, dos segredos fraudulentos, da confusão, dos
beneficios e da corrupção.

Advogava para o efeito a existência de uma ciência da administração que

orientasse o governo, livrando-o de todos os vícios, tornando-o diligente e que
actuasse tal como os privados4. Recomendava, por isso, separar a implementação
das políticas públicas das decisões que as criam, como forma de evitar o
favoritismo e o aproveitamento individual nos serviços públicos5.

Portanto, o pensamento orientador de WOODROW WILSON para a

eficácia e eficiência da administração pública, além de assentar na criação da
ciência6 afim, radicava no combate a corrupção.

3 – O paradigma da gestão Pública e a questão do desempenho

A resposta identificada é a nova gestão pública com ênfase na produção

de resultados, para fazer face a ineficácia e as inadequações da administração
pública burocrática.

Os servidores públicos são investidos de poder para tomar decisões

políticas, impondo-se que sejam inteligentes e compreendam os problemas com

3
Não basta reformar. É indispensável que se corrijam e se eliminem os vícios das instituições que se
pretendem reformar para não infectarem o novo modelo adoptado ou por adoptar.
4
Está aqui claramente uma orientação que decorre da administração gerencial, cuja tónica dominante é
a produção de resultados.
5
Crítica ao modelo corporativista, em que o amiguismo, o nepotismo, são notas dominantes.
6
A ciência da administração assenta na convicção de que o conhecimento das práticas económicas,
políticas e administrativas pode ser introduzido na conduta governamental.

6
os quais lidam7. Portanto, a nova gestão pública não nega a dimensão política da
administração, porém, é contra a gestão burocrática.

4 – Distinção entre política e administração

Para WOODROW WILSON, a administração pública é a execução

detalhada e sistemática da lei pública, sendo o campo dos negócios, desprovido
da pressa e da luta política. O estudo da administração pública é o de libertar os
métodos executivos dos métodos confusos e custosos8.

5 – TAYLOR e a gestão científica

Defende revolução completa na forma da nação organizar os seus locais

de trabalho de modo a evitar elevadas perdas por causa da ineficiência das acções
diárias.

Dedica, por isso, especial atenção ao conceito de tarefa. A solução para a

ineficácia e ineficiência reside na gestão sistemática, não na busca de homens
extraordinários ou especiais. A sua grande preocupação era a gestão científica do
factor trabalho9.

6 – A Burocracia de MAX WEBBER

Assenta no princípio da organização hierárquica, na qual há pessoas

indicadas, com credenciais e especialidades, vigorando no governo ”a autoridade
burocrática”, no privado, “a gerência burocrática”10.

7 – A questão da accountability democrática

A accountability tem sido uma questão bastante debatida. Desde logo,

questiona-se a legitimidade dos sujeitos, do objecto, das razões, do modo, da

7
Nos dias que correm, dada a complexidade dos fenómenos sociais, a actividade governativa já não se
compadece com o amadurismo e o aventureirismo.
8
Como crítica argumenta-se o facto deste paradigma ser ineficiente e demasiado político, pois, a
administração é inseparável da política. Implica opções políticas.
9
Critica-se essa forma de analisar a organização do trabalho por se entender que não há necessariamente
para todas as tarefas, uma maneira melhor e universal para fazer as coisas.
10
Crítica: os sistemas burocráticos, também não são eficientes.

7
forma e dos fins. O autor põe em causa todo o modelo desenhado pelo novo
paradigma de gestão, o modelo linear, por entender ser falsa a ideia segundo a
qual a administração pública não toma decisões políticas, pois, sempre o fez.

A accountability deve alicerçar-se numa lógica integrada em que exercem

o controlo público, entidades eleitas, nomeadas e sobretudo entes que estejam
fora dos quadros da administração pública, por forma a garantir equidistância e
imparcialidade e evitar que pequenos grupos se apropriem da missão de todos.

8 – Poder discricionário, responsabilidade e confiança

WOODROW WILSON acreditava no poder discricionário e caberia a sua

ciência prática da administração descobrir o que o governo deve fazer de maneira
correcta e bem sucedida com o máximo de eficiência e o mínimo possível de
custos financeiros ou energéticos.

Defendia a delegação de poderes discricionários ao governo para

empregar, desenvolver e adaptar os meios eficientes e eficazes de implementação
de políticas públicas. Nesta conformidade, o administrador deveria ter e tem
vontade própria na escolha dos meios para realizar o trabalho, não sendo, por
isso, um mero instrumento passivo. Por conseguinte, sem delegação de poder
discricionário torna-se impossível exigir responsabilidades11.

O critério sobre o qual assenta a teoria da delegação de poderes é o

primado da confiança12, o que implica que o público deve confiar no governo e
suas instituições. Todos os soberanos suspeitam dos seus servos e o povo
soberano não é uma excepção. A suspeição não é necessariamente má, desde que,
seja critério de vigilância sábia e inequivocamente responsável. Não sendo nem
a suspeita pública, muito menos a privada saudáveis, deve ser combinada com a
confiança, força de todas as relações da vida.

11
Considera um erro tentar fazer demais por meio do voto.
12
Confiança é a crença na verdade ou falsidade de um acto, discurso ou de uma prática, fruto de
experiências anteriores, podendo a análise ser feita com recurso à estatística, opiniões ou outras fontes
de informações.

8
 Todas as instituições públicas devem assentar nos critérios da
confiabilidade e responsabilidades claras. A suspeita institucionalizada mina a
confianaça, mas esta é um bem frágil principalmente no governo.

A descoberta diária e repetida de pequenas faltas de atenção da burocracia

deve ter um impacto maior na confiança do governo.

9 – A confiança e o paradoxo de MOORE

Em que consiste o referido paradoxo?

Resume-se no seguinte: ”os executivos do sector público devem errar mais

do lado da modéstia, para não provocar vigilância cerrada da imprensa, nem
antipatia”. “O público espera um estilo de gestão no sector público que seria
ineficaz se estivesse envolvido nele”. Portanto, para MOORE, os gestores
públicos precisam de níveis altos de dedicação, energia e audácia.

Adaptando o mecanismo existente de accountability retrospectiva, os

administradores públicos, à luz do método tradicional linear são responsáveis
por processos.

Deste modo, há diferença substancial entre políticas de processos e

políticas de resultados. O que significa que são incompatíveis a accountability de
processos e a accountability de resultados, pelo objecto e pela função. Nesta
conformidade, negócios privados diferem de negóciso públicos.

10 – Responsabilidades

Segundo STANFORD BORINS, ”os dois inimigos da accountability são os

objectivos pouco claros e o anonimato13”. Ao promover a especificidade das
metas e reduzir o anonimato, a nova gestão pública fortalece a accountability.
Este é o mesmo enfoque dos defensores da nova gestão pública, para quem, o
trabalho do gestor público resume-se em atingir metas específicas.

13
Era prática reiterada por parte de agentes bem posicionados da hierarquia do Estado angolano, a
utilização da expressão “ são ordens superiores”, sem a exibição de nenhum documento que legitimasse
esta ou aquela atitude. Esta forma de actuação encobre o crime e a corrupção.

9
 Como eliminar o anonimato?

Segundo os ensinamentos de WOODROW WILSON, o anonimato

burocrático elimina-se com atenção pública que deve ser direccionada em caso
de boa ou má administração, somente ao sujeito que mereça reconhecimento ou
culpa. Não há, portanto, perigo no poder, contanto que não seja irresponsável14.

Como se ganha a confiança?

Levanta-se a questão da sensibilidade. Quão sensível deve ser a opinião

pública em relação à administração pública?

Ser eficiente, sem que isso signifique incómodo ou intromissão;

Haver equilíbrios, para que a actuação da opinião pública não perturbe a

própria governação;

O serviço público ideal é culto e auto-suficiente

À luz da nova gestão pública, o público tem interesse tanto na escolha das
metas como na sua consecução;

Estabelecimento de sistemas formais formais de envolvimento público;

O enfoque deve centrar-se nos resultados e estes devem satisfazer

efectivamente os cidadãos.

11 – Novo paradigma da accountability democrática

Responde por resultados, processos, sobretudo por desempenho;

Os gestores públicos devem cumprir com os propósitos públicos que os cidadãos

valorizam;

A resposta da accountability deve resultar da prática de novos gestores

que a assumam como tal;

14
Esta visão de WOODROW WILSON também não está isenta de crítica, por se entender que as
burocracias são anónimas e, por conseguinte, não haver neutralidade burocrática.

10
 Essa tarefa recai tanto sobre os teorizadores da nova gestão pública como
também sobre os seus praticantes;

As experiências de accountability devem envolver os cidadãos e o ponto

de partida aconselhável é a base;

O novo paradigma de accountability deve ser democrático e participativo.

VI – CONCLUSÃO

A reforma do Estado e da administração pública é um processo dinâmico

e que procura dar resposta às ineficácias e ineficiências da acção governativa num
dado momento histórico, mas não deve ocorrer indefinadamente. É
indispensável que ela seja enquadrada num horizonte temporal e de objectivos
concretos a alcançar.

É adoptada por se entender que o modelo vigente já não corresponde

plenamente às expectativas e exigências dos cidadãos, por ser lento, ineficáz,
ineficiente, burocrático, corporativo e muito dispendioso.

A nova gestão pública aponta os fracassos da gestão tradicional, indicando

novos caminhos, em que ganha particular atenção a accountability democrática
assente no primado da participção de todos os cidadãos organizados na gestão
da coisa pública.

WOODROW, TAYLOR E WEBBER buscavam melhorar a eficiência, por a

considerar impessoal e justa, separando a política da administração, aplicando
cientificamente o melhor processo de trabalho.

Hoje, as sociedades mais avançadas e aquelas que querem seguir este

propósito optam por uma nova gestão assente na produção de resultados, que
garanta a accountability democrática e alargue a participação dos cidadãos.

Angola à exemplo de outros países, deve prosseguir com os esforços de

modernização do Estado e da sua administração, reduzir a retórica política e
começar já, enquanto antes, a implementar as ideias estruturantes consagradas
na Constituição da República de Angola, sob pena de, antes mesmo de concluir
o actual processo de reforma, ser surpreendida por novos fenómenos.

11
VII – BIBLIOGRAFIA

ARRETCHE, Marta T. S. Mitos da descentralização: mais democracia e

eficiência nas políticas públicas? Revista Brasileira de Ciências Sociais,
nº31, ano 11, Julho de 1996.

BEHN, Robert D. O Novo paradigma da gestão pública e a busca da

accountability democrática.

BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos. Democracia, Estado Social e Reforma

Gerencial. RAE. São Paulo, 2010.

Constituição da República de Angola de 2010.

12