El proceso de concesión portuaria en el Perú

Por Mario Arbulú M.

Miembro del Comité Especial de Puertos COPRI
Presentado en el III Coloquio Portuario Andino

Lima, 6 de setiembre de 2000

He recibido el honroso encargo de participar en este III Coloquio Portuario Andino y en

atención a ello les alcanzo algunos conceptos y reflexiones acerca del proceso de
concesiones portuarias en el Perú.

Felicito a la Secretaría General de la Comunidad Andina así como al Comité Andino de

Autoridades de Transporte Acuático y a la Comisión Interamericana de Puertos de la
OEA por la organización de este Evento, que permite reunir a ilustres visitantes e
intercambiar experiencias en diversos temas de interés y actualidad portuarios.

En América Latina, aunque con diferencias, las razones para la privatización incluyeron
además, de la necesidad de reducir el impacto sobre las finanzas públicas debido a los
déficit de las empresas de servicios públicos, la presión política de la sociedad por la
baja calidad y deficiente cobertura de los servicios y la necesidad de generar recursos
a través de las privatizaciones para financiar los programas de estabilización
económica o de satisfacer necesidades sociales. En esta región, la presunción de la
mayor eficiencia en la prestación del servicio por parte del sector privado ha sido uno
de los principales alicientes. Adicionalmente, en algunos países, especialmente en los
que han pasado por una primera etapa de privatizaciones, han surgido otras razones
para continuar con la incorporación del sector privado; entre otras, la creación de
oportunidades de inversión, la atracción de capitales y tecnología del exterior y el
desarrollo de los mercados de capitales.

En el caso del Perú durante las décadas de 1960 y 1970 se implementó el modelo del
Estado como gestor del desarrollo económico. Siguiendo este modelo, el Estado
asumió la gestión de los principales sectores productivos del país; la que se manejó
con criterios políticos antes que económicos o empresariales. El resultado fue el
sobredimensionamiento de las empresas públicas, el incremento del déficit fiscal –con
las consiguientes presiones inflacionarias-, la pérdida de eficiencia además del
deficiente servicio que la mayoría prestaba a los usuarios amén del importante
incremento de la deuda externa.

Aunque todo lo anterior podría ser coyunturalmente resuelto, la naturaleza de las

empresas públicas implica lentitud y por lo general ineficiencia en el proceso de toma
de decisiones. Ante un entorno cada vez más dinámico y competitivo que exige tomar
decisiones en forma inmediata, las empresas públicas están en desventaja y se tornan
poco viables, siendo condenadas a un paulatino deterioro o a su inevitable
desaparición de no ser insertadas en el sector productivo a través de inversiones que
el Estado no puede realizar.

El Gobierno peruano emprendió en agosto de 1990 un programa de reformas

estructurales orientado a transformar el rol del Estado en la economía y a sentar las
bases para un desarrollo integral y sostenido del país. Los objetivos sobre los que se
ha venido trabajando son : estabilización económica, reinserción en la comunidad
financiera internacional, apertura hacia un sistema de mercado libre y competitivo,
fomento de la inversión extranjera y búsqueda de competitividad en el comercio
internacional.

Las reformas no son sólo económicas sino también institucionales y políticas. Estas
apuntan a una transformación integral para convertir al Perú en un país viable,
dinámico y próspero, capaz de proporcionar bienestar a todos sus habitantes.

La privatización es un componente esencial del programa de reformas estructurales y

modernización de la economía. No constituye para el Gobierno la tardía imitación de
una moda internacional. Tampoco significa un intento por debilitar al Estado ni una
simple venta o transferencia de empresas o activos. La privatización constituye una útil
herramienta a través de la cual el Estado traslada al sector privado la iniciativa
productiva y empresarial, mientras pasa a fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas
áreas en las que debe estar y donde fue perdiendo presencia en las últimas décadas:
educación, salud, seguridad y administración de justicia. Paralelamente, el Estado debe
adoptar un rol regulador para el buen funcionamiento del mercado. En esta
redefinición de roles, lo público se fortalece y se aproxima a la sociedad, mientras lo
privado se convierte en motor del desarrollo económico. Los sectores público y privado
no adoptan un papel antagónico o excluyente, sino complementario. En un contexto
que demanda flexibilidad y visión de futuro, los esquemas ideologizados pierden
vigencia y el pragmatismo – dentro de un horizonte que pretende superar la pobreza
extrema, pacificar al país y desarrollar una economía sana y competitiva – se impone
como actitud decisiva para la toma de decisiones.

La UNCTAD ha señalado que definir el concepto de privatización representó para ellos

una tarea compleja. Sin embargo la definen como "la transferencia de la propiedad de
los activos del sector público al sector privado o la utilización de capital privado para
financiar las inversiones en instalaciones, equipos y sistemas".

Un país emprende un proceso de privatización por diferentes razones y con distintos

objetivos : saneamiento fiscal al transferir empresas deficitarias, desarrollo del
mercado de capitales, redefinición del rol del Estado en la economía, entre otros.

En el caso peruano, el Gobierno ha definido el papel del Estado en la economía. En

este sentido, el programa de privatización es un elemento importante dentro de un
conjunto más amplío de reformas que el Gobierno ha emprendido. El proceso de
privatización de empresas del Estado no es considerado como un fin en sí mismo sino
como un medio imprescindible para reasignar los roles de éste y del sector privado, a
fin de conseguir una mayor eficiencia en la asignación de recursos y en la producción
de bienes y servicios.

La privatización de las empresas del Estado contribuirá a reestructurar la relación

existente entre los sectores público y privado y a elevar la eficiencia, ya que permitirá
que el libre mercado y la competencia sean los que determinen la asignación de
recursos y la producción de bienes y servicios. De este modo, el primer y más
importante beneficio de la privatización es su labor complementaria a las otras
reformas económicas aplicadas en diversos aspectos de la actividad económica y
productiva para definir la participación del Estado.

El proceso de reforma del Estado –llevado a cabo en los últimos años- ha implicado la
transferencia masiva al sector privado de actividades y servicios realizados hasta
entonces por el sector público, empleando para dicho fin diferentes modalidades como
la desregulación de ciertas actividades económicas, la privatización de empresas
estatales y el otorgamiento de concesiones de obras de infraestructura pública y de
servicios públicos.

La Concesión es uno de los mecanismos empleados en la actualidad para la promoción

de la inversión privada en los servicios públicos. Mediante este mecanismo, el Estado
delega la ejecución de la prestación de los servicios públicos en entidades privadas,
asignándoles al efecto un régimen jurídico bajo el cual debe regirse dicha actuación.
Sin embargo, el Estado no se limita a establecer el marco normativo para la gestión de
las entidades privadas que obtengan la concesión del servicio o servicios públicos. El
Estado, además del otorgamiento del marco normativo, se ocupa de controlar la
gestión que desarrollen los concesionarios privados; esto es, ejerce una supervisión de
la ejecución de la prestación de los servicios públicos que haya delegado en entes
particulares.

Este poder de controlar a favor del Estado es un poder originario, por cuanto, aún
cuando la ejecución de la prestación del servicio se otorgue en concesión a empresas
privadas, el servicio prestado sigue siendo un servicio público y, en consecuencia, el
Estado se mantiene como titular y garante de la prestación de los referidos servicios.

La Concesión es temporal. El que la Concesión sea un derecho de carácter temporal

implica que el término de la misma está condicionado a un determinado plazo. En
principio, la duración o vigencia de la Concesión debe establecerse por un período
suficientemente razonable.

Las funciones, atribuciones y competencias otorgadas a la Comisión de Promoción de

Concesiones Privadas – PROMCEPRI, creada especialmente para este fin, fueron
posteriormente transferidas a la ya existente Comisión de la Inversión Privada –
COPRI, nombrada por el Gobierno y conformada actualmente por siete Ministros de
Estado.

La COPRI estudia y analiza los proyectos públicos y las iniciativas privadas con alto
potencial de concesión hasta establecer una lista prioritaria considerando la demanda,
la viabilidad del proyecto y la temporalidad de su ejecución en el corto, mediano y
largo plazo.

La COPRI define la formación de Comités Especiales (CEPRI) para los proyectos

prioritarios, encargándoles el diseño, estrategia, ejecución y entrega en concesión de
los mismos.

Los Comités Especiales son autónomos dentro de los lineamientos generales fijados
por la COPRI y trabajan en estrecha coordinación con la Dirección Ejecutiva para
elaborar el Plan de Promoción en el cual se consigna el Diagnóstico Preliminar de la
empresa y el Cronograma detallado de la privatización. Según sea el caso y
dependiendo de la complejidad e importancia relativa de la empresa, se realiza
posteriormente un Concurso para contratar asesores técnicos y financieros (empresas
de auditoria, Bancos de Inversión, empresas especializadas de ingeniería, etc.).

Todos los procesos de selección para elegir a las empresas concesionarias se realizan
mediante Licitaciones y Concursos Públicos con criterios objetivos conocidos con
anticipación por los postores, a quienes se otorga las mismas oportunidades en un
proceso transparente que garantiza –por cierto- la eficiencia y seguridad de las
Licitaciones y Concursos Públicos.

Se realiza un proceso de precalificación de los postores para garantizar que el control

de las empresas pase a manos de operadores técnicamente capaces y experimentados.

Las Concesiones entregadas están garantizadas bajo un marco y organismos

reguladores creados por leyes del Congreso de la República.

Cuando nos referimos a concesiones portuarias estamos hablando de una modalidad

de privatización portuaria; se trata de asegurar la inversión de capital privado para el
financiamiento de las instalaciones, equipos y sistemas portuarios así como de su
eficiente operación beneficiando al comercio exterior y por ende a sus usuarios con
tarifas equitativas que permitan dinamizar el flujo de comercio de y hacia los puertos
peruanos .

Los nuevos avances tecnológicos en materia de transporte marítimo obligan a

reestructurar los puertos. Cuando un buque hace un viaje internacional, los costos
portuarios representan más de la mitad de los costos de transporte y si consideramos
que de ellos casi la misma proporción –con frecuencia- se podrían evitar, es obvio que
debemos hacer todos los esfuerzos posibles por mejorar la eficiencia portuaria y
eliminar los costos evitables.

El sector privado participará así en la ampliación y mejoramiento de las obras de

infraestructura de los servicios públicos y en la creación de puestos de trabajo.

Como anécdota, podríamos recordar que en el caso peruano la concesión portuaria

data de 1897 cuando se inaugura el Muelle Dársena del Callao concesionado a una
compañía francesa por el lapso de 60 años; acuerdo contractual que no llegó a
cumplirse por razones de la guerra con Chile, entre otras.

El Perú con el proceso de concesiones portuarias apuesta por contar con puertos
competitivos en base al esfuerzo y estrategias de los concesionarios y operadores
privados.

La Concesión de los puertos peruanos al sector privado es probablemente uno de los

proyectos de largo plazo más importantes para el futuro desarrollo del país. Los
puertos representan la entrada y salida de los diferentes productos que generan el
comercio de exportación e importación así como el de cabotaje de un país. El ritmo de
crecimiento de la economía originará una mayor demanda de servicios portuarios,
tanto por el desarrollo de las capacidades exportadoras del país, como por los
requerimientos de importaciones de materias primas y bienes de capital. La eficiencia
en las operaciones portuarias y la capacidad de respuesta del sector a la demanda
incremental afectarán directamente la competitividad de las exportaciones peruanas y
la viabilidad de proyectos por desarrollar en diferentes sectores, como por ejemplo,
minería y petróleo.

Desde el punto de vista estructural, el presente proceso no trata simplemente de la

concesión de puertos, sino de la concesión de todo un sistema portuario al sector
privado. Consciente de esta problemática, el Gobierno peruano implementa el marco
regulatorio requerido para establecer la forma de funcionamiento y regulación de dicho
sistema. La creación de este marco regulatorio e institucional implica la existencia de
objetivos nacionales sobre el futuro del sistema. que deben ser reflejados en una
política portuaria coherente y en mecanismos de promoción para la inversión privada,
consistentes con el logro de tales objetivos.

El Perú inició el proceso de concesión de los puertos, liberalizando los servicios

portuarios básicos de Estiba y Desestiba así como el de Practicaje y Remolcaje.

La Concesión portuaria debe llevarse a cabo de modo tal que la competencia esté
absolutamente garantizada.

Un primer punto importante a considerar es que los puertos son parte de una cadena
para establecer las ventajas competitivas de un país en el marco del comercio
internacional.

Siendo los puertos parte de una cadena de la infraestructura

exportadora/importadora , las otras partes de la cadena -particularmente las
carreteras, vías férreas o aeropuertos- como parte del sistema global de acceso al
mercado externo o interno, son tomadas en consideración igualmente.

El esquema elegido para las concesiones portuarias peruanas se basa principalmente

en la transferencia de la operación, explotación, mantenimiento y desarrollo de los
Terminales Portuarios por un período de veinte a treinta años, según sea el caso. No se
transfiere la propiedad o titularidad de los puertos, la que se sigue manteniendo en
poder del Estado que actúa como Concedente.

El inversionista privado -que para los efectos del Contrato de Concesión se denomina
Concesionario- paga mensualmente un derecho de concesión llamado Retribución
sobre los ingresos brutos que genera el Terminal Portuario concesionado así como una
Tasa de Regulación conforme a ley.

El Concesionario -el que durante el proceso de la Licitación Pública se denomina

Postor- debe, al adjudicarse la misma, cancelar un Pago Inicial que representa su
Oferta Económica así como señalar en su Propuesta Técnica las Mejoras que se
compromete a ejecutar durante el plazo de vigencia de la concesión. En el Contrato se
fijan Tarifas Máximas tratando de mantener el concepto de libre competencia, siendo
supervisada su ejecución por el Organismo Supervisor de la Inversión en
Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) creado por Ley 26917.

Por tanto, el proceso de concesión de los Terminales Portuarios tiende a lograr niveles
de eficiencia internacional, un desarrollo simultáneo de los puertos que asegurará la
inversión necesaria en base a tarifas competitivas y la creación de nuevas fuentes de
trabajo descentralizado, facilitando –en el caso de los Terminales Portuarios
Regionales- el desarrollo de los corredores hidroceánicos con Bolivia y Brasil .

En 1999 el Comité Especial de Puertos por encargo de la Comisión de Promoción de la

Inversión Privada (COPRI) concesionó por un plazo de treinta años el Terminal
Portuario de Matarani a la empresa Terminales del Sur S.A. (TISUR), la que ha venido
desde esa época administrando y operando eficientemente dicho Terminal Portuario. A
la fecha estamos en la etapa final del proceso de concesión de cinco Terminales
Portuarios Regionales, en este caso, Paita, Salaverry, Chimbote, General San Martín en
Pisco e Ilo, los que serán concesionados por un plazo de veinte años. Fueron
precalificados ocho postores, que deberán presentar próximamente sus Propuestas
Técnica y Económica y luego de la respectiva evaluación y análisis se otorgará la
Buena Pro, la que –estimamos- se producirá hacia el cuarto trimestre del presente
año.

El proceso de privatización en el Perú, el que incluye Concesiones, continua en marcha.

Esta afirmación tiene su sustento no tanto en el volumen de ingresos al fisco o

compromisos de inversión inmediatos sino en el trabajo técnico que realiza la COPRI
para concretar próximamente importantes Concesiones, que permitirían liberar al
Estado de ingentes recursos financieros difíciles de ser conseguidos al mismo tiempo
que se promueve la activa participación del empresario local y del exterior.

A la fecha, con un trabajo acumulado de más de nueve años se ha logrado 9,220.7 millones de
dólares por ingresos fiscales y 9.116.6 millones de dólares de compromisos de inversión.

Agradezco a todos por su gentil atención.

Muchas gracias.