Una de las apreciaciones más sencillas del concepto de planificación es la que presenta
Matus (1998), enfocándose en el principal aspecto al enfatizar: “La planificación es el
pensamiento que precede a la acción”, considerando por tanto que es parte de un proceso y
que por ello le corresponde una función de orientación o guía de las otras etapas del ciclo.
El autor pone de relieve la posición que ocupa la planificación en el marco de las demás
acciones del gobierno, como “el cálculo sistemático y articulado que precede y preside la
acción” (Matus, 1983). En consecuencia, se plantea como un requisito para la
administración y el gobierno del Estado en cualquiera de sus niveles.
En este sentido, desde un abordaje biogeofísico, económico, político y social (Jacobs 2000)
la planificación del OT debe construirse en un ámbito que coordine esfuerzos y políticas,
promueva la interacción y el intercambio de ideas e información, genere compromisos entre
los involucrados y tenga en cuenta los valores, creencias, puntos de vista, estilos de vida y
necesidades de los distintos actores sociales de un sistema territorial, para definir y alcanzar
objetivos de bienestar común. En todo el proceso se deben articular y armonizar procesos
“de abajo hacia arriba” (planificación participativa) y de “arriba hacia abajo”(desde las
instancias gubernamentales), permitiendo trabajar sobre una visión prospectiva-estratégica
en procesos que resulten efectivamente participativos. Por esto, se destaca la importancia de
contar con un marco político-institucional para el Proceso de Ordenamiento Territorial, pero
a la vez se considera necesario procurar que el proceso mantenga independencia de los
cambios en la gestión política, a través de la generación de un capital social y de una
institucionalidad creciente, que actúe a su vez como promotor y garante del proceso.
Esta primera etapa debe estar impulsada y guiada por procesos políticos estratégicos,
que permitan definir la visión y el espíritu del POT: identificar las problemáticas,
limitaciones y potencialidades del territorio objeto del ordenamiento, analizar y ponderar
las condiciones de contexto y las fuerzas impulsoras a nivel internacional y nacional, y
definir el alcance del Plan y los equipos y la forma de trabajo, establecer un programa
general y un presupuesto global, e identificar las primeras fuentes de financiamiento. En
esta etapa debe explicitarse el proceso completo de desarrollo del ordenamiento
territorial participativo, sus etapas y los actores “clave” necesarios para alcanzar la
visión. Debe plasmarse la “hoja de ruta” que oriente y articule la participación de los
diferentes organismos y actores involucrados en el proceso de ordenamiento territorial y
que provea la información relevante para comunicar y promocionar el Plan.
Los objetivos son los logros a alcanzar dentro de los lapsos de la planificación, en base a
los cuales se organizan todas las actividades del proceso de planificación, y son usados
para guiar la evaluación. Estos pueden irse ajustando a lo largo del proceso de
planificación: a medida que se enriquece la participación, se genera capital social y se
obtiene nueva información. Las metas se definen en términos más concretos y medibles
que los objetivos y para horizontes temporales de cumplimiento explícitos. La meta,
además de ser específica, debe ser factible de ser cumplida en las condiciones y plazos
planteados, y el cumplimiento de sucesivas metas debe permitir avanzar hacia los
objetivos estratégicos del Plan.
Para elaborar los objetivos del Plan, se debe partir de una visión de futuro construida
entre los distintos actores involucrados, trabajando sobre los conflictos. Entonces, los
objetivos se establecen en función de los problemas, necesidades y aspiraciones de los
actores sociales y en sintonía con el diagnóstico participativo y consensuado, atendiendo
a los temas “clave” y prioritarios, a las necesidades, aspiraciones y demandas de la
comunidad y a las oportunidades identificadas. Por otra parte, se debe tener en cuenta el
marco normativo e institucional de nivel superior, que actúa como control externo del
sistema.
En esta etapa se seleccionan y formulan los programas y proyectos que se proponen para
hacer operativa/s la/s alternativa/s seleccionada/s durante el período de vigencia del
Plan. Esto involucra el planteo de medidas dirigidas a controlar y/o modificar el uso del
suelo, de intervención positiva (por ejemplo, programas y proyectos de inversión) y de
gestión del propio Plan (Gómez- Órea 2008), manteniendo la visión integrada del
territorio. El diseño de estos programas y proyectos debe prever la necesidad de
monitoreo permanente y de evaluación y revisión periódica para maximizar las
posibilidades de aprendizaje.
Los mismos cumplen una función descriptiva al aportar información sobre el estado de
una variable, de una gestión, etc., y una función valorativa, al añadir a la información
anterior un “juicio de valor” sobre si el desempeño de dicha gestión o programa es o no
el adecuado en función de los antecedentes y objetivos planteados.
Las actividades productivas que la sociedad despliega sobre el territorio rural plantean
desafíos de múltiples dimensiones que incluyen posibles conflictos entre (1) actores que
comparten el uso de un recurso natural común (tierra, agua) y encuentran incentivos
individuales que no necesariamente maximizan los beneficios del conjunto (2) usuarios que
privilegian beneficios de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras
generaciones a largo plazo, y (3) usuarios que con sus actividades afectan bienes y servicios
que el territorio ofrece al resto de la sociedad y van más allá del propio proceso productivo
en el que están involucrados (generación de externalidades negativas, tragedia de los
servicios ecosistémicos, Ruhl et al. 2007). Estos conflictos son de naturaleza dinámica y
mutan constantemente en respuesta a cuestiones sociales, económicas, culturales,
tecnológicas o climáticas, entre otras. El fracaso en la búsqueda de acuerdos que minimicen
estos conflictos lleva al deterioro de los recursos y los sistemas productivos y al deterioro
de la calidad de vida de la sociedad. Estos conflictos se han resuelto históricamente
consolidando inequidades extremas entre grupos sociales. El despojo y marginación de los
pueblos originarios en toda América es uno de los ejemplos más claros de un
“ordenamiento” marginador e inequitativo.
Las disputas territoriales motivadas por los cambios en el uso del suelo han afectado
derechos humanos básicos de comunidades campesinas y de pueblos originarios,
incluyendo los desalojos violentos de sus territorios tradicionales con lamentables
consecuencias en términos de marginalización.
En tal razón, la planificación del ordenamiento territorial debe ser una actividad social y
política que permita pautar y guiar un proceso tendiente a generar un cambio en el sistema
territorial. Idealmente, el proceso debe conducir a decisiones colectivas y a su formalización
legal por parte del Estado, partiendo de la construcción de una visión común y del análisis y
selección de opciones para lograr, en un futuro más o menos próximo, los beneficios para
los actores sociales involucrados con los recursos de ese Sistema Socio-Ecológico. Su
abordaje en el marco del manejo adaptativo permite ir reduciendo la incertidumbre y los
riesgos asociados a la toma de decisiones sobre el sistema territorial, a la vez que ir
aprendiendo sobre dicho sistema y su funcionamiento.
VIII.- BIBLIOGRAFÍA.
Chapin, F. S., III, G.P. Kofi nas and C. Folke. 2009. A framework for understanding
change. Pages 3-28 En F.S. Chapin, III, G.P. Kofi nas, and C. Folke (editors).
Principles of Ecosystem Stewardship: Resilience - Based Natural Resource
Management in a Changing World. Springer, New York.
Jacobs, H. M. 2000. Practicing land consolidation in a changing world of land use planning.
Kartog plan, 60: 175 – 182.
Morris, A. (1972), Historia de la forma urbana. Desde sus orígenes hasta la revolución
industrial, Harlow, Longman.
Real Academia Española (2011), Diccionario de la lengua española [en línea] www.rae.es.
Ruhl, J. B., S. E. Kraft and C. L. Lant. 2007. The law and policy of ecosystem services.
Island Press, Washington DC, USA.