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C-255-2005

15 de julio de 2005

Señor

William Calvo

Secretario Técnico

Consejo Nacional de Concesiones

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al oficio N° 2005-223


de 24 de mayo último, recibido el 6 de junio, mediante el cual la entonces Secretaria
Técnica del Consejo consultó el criterio de la Procuraduría en relación con los
siguientes temas:

“1. ¿Resulta competente el Consejo Nacional de Concesiones para realizar las


tareas de expropiación de los bienes inmuebles requeridos para el desarrollo de los
proyectos de concesión, en los que la Administración concedente sea el Poder
Ejecutivo? En caso de que lo sea, ¿debe ajustarse al procedimiento estatuido en la Ley
de Expropiaciones?

2. Si el Consejo resulta competente en los términos de la pregunta anterior, ¿a qué


instancia debe recurrir el Consejo para obtener el avalúo administrativo para la
determinación del justo precio?

3. ¿Estaría facultado el Consejo Nacional de Concesiones para crear a su interior


una dependencia propia especializada en avalúos y qué medios puede emplear para
contratar al recurso humano requerido?
4. En caso de que la Procuraduría General estime que el Consejo Nacional de
Concesiones no puede participar en el trámite de las expropiaciones relativas a los
proyectos de concesión, incluyendo la elaboración del avalúo administrativo, si la
dependencia especializada en avalúos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
enfrenta problemas de inopia, tanto por ausencia de profesionales especializados como
por insuficiencia de recursos, ¿puede el Consejo Nacional de Concesiones contratar a
los profesionales requeridos con el fin de ponerlos a disposición de la citada
dependencia del Ministerio, mediante un convenio de cooperación interinstitucional?
¿Podría estipularse en ese convenio la exclusividad del uso de los recursos aportados
por el Consejo Nacional de Concesiones para el trámite de los avalúos relativos a los
proyectos de concesión?- A qué mecanismos de contratación podría recurrir el Consejo
Nacional de Concesiones para hacerse de los citados servicios profesionales que pondría
a la orden de la dependencia especializada en avalúos del MOPT?”.

Se ha adjuntado el criterio del consultor externo del Consejo de Concesiones, oficio de


31 de mayo del presente año. Dicho criterio parte de la aplicación del principio de
eficiencia en la materia de expropiaciones como punto fundamental para los distintos
proyectos de concesión que se promueven y que tienen como elemento la adquisición de
bienes inmuebles. Se considera, al respecto, que la ineficiencia en la ejecución de las
tareas necesarias para realizar las obras según los cronogramas estipulados
contractualmente puede implicar riesgos importantes en materia indemnizatoria para el
Estado. Riesgos que han sido considerados por el Derecho comparado en consideración
de los riesgos financieros que asume las parte, la Administración por las
indemnizaciones derivadas de los atrasos y el concesionario por la dificultad de acabar
con prontitud la fase constructiva de manera que pueda iniciar la explotación, sin
perjuicio del costo de oportunidad de la inversión retrasada, a lo cual se suma el costo
social. Estima, por ello necesaria una lectura integral de las normas que regulan las
concesiones. Considera que el artículo 18, inciso c) de la Ley General de Concesión de
Obras Públicas con Servicios Públicos se remite a la Ley de Expropiaciones en un
contexto relativo a las obligaciones generales del concesionario y se produce con
carácter subsidiario. Lo anterior porque la tarea de adquirir los bienes inmuebles es tarea
el concesionario. La expropiación forzosa no siempre es el mecanismo a emplear. El
legislador prevé que el concesionario pueda realizar directamente la adquisición, sin que
se tenga que recurrir al ejercicio de potestades de imperio. En su criterio, el artículo
indica que la Administración concedente procederá al trámite de expropiación y que
actuará de acuerdo con el procedimiento estatuido por la Ley de Expropiaciones. Por lo
que estima que la remisión a esta Ley “no es en materia de asignación de competencias
sino para efectos del procedimiento que se debe seguir con el propósito de desplegar la
actividad de expropiación. En cuanto a la instancia competente para desarrollar ese
procedimiento, el artículo en comentario es claro en señalar que será la Administración
concedente”. Para definir cuál es la Administración concedente debe estarse a lo
dispuesto en el artículo 5 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con
Servicios Públicos, de acuerdo con la cual es el Poder Ejecutivo en su condición de
órgano constitucional que ejerce función administrativa, así como las empresas públicas
y los entes descentralizados. En el caso del Poder Ejecutivo actuará por medio del
Consejo Nacional de Concesiones, que actúa en régimen de desconcentración máxima.
Por lo que estima que de la interpretación integral de los artículos 5, 6 y 18 inciso c) de
la referida Ley, en el caso de los proyectos de concesión vial en que está de por medio
la acción del MOPT, especialmente por medio del CONAVI, la Administración
concedente es el Poder Ejecutivo por medio del Consejo Nacional de Concesiones,
órgano que se sujeta al procedimiento establecido por la Ley de Expropiaciones.
Considera la Asesoría que esa línea de interpretación permite una perspectiva integral,
lógica y especializada de la gestión administrativa de los proyectos de concesión de
obra pública con servicios públicos, que requieren de una actividad administrativa
eficiente y eficaz y se genera una clara definición de responsabilidad con un impacto
positivo en la rendición de cuentas para la comunidad nacional. Lo anterior en razón de
que quedaría claro que la responsabilidad inmediata por la gestión de los proyectos
corresponde al Consejo Nacional de Concesiones, órgano que deberá rendir cuentas
acerca de los resultados de los proyectos. Se estima que la participación de otros
órganos en la expropiación de los terrenos necesarios para los proyectos en concesión
compromete la eficiencia y la eficacia de la actividad y diluye la responsabilidad en
cuanto al éxito de los proyectos. Agrega que parte de la materia concentrada en el
Consejo de Concesiones es la de expropiaciones. En esa materia existen dos actuaciones
que deben ser realizadas por el Poder Ejecutivo: la declaratoria de interés público en la
expropiación y el acuerdo de expropiación, por lo que el Consejo se limita a elaborar la
documentación y otros insumos necesarios que permitirán al Poder Ejecutivo emitir
esos actos. En materia de avalúo, el legislador ha considerado que debe ser realizada
por una instancia administrativa especializada. El artículo 21 de la Ley de
Expropiaciones establece que la Administración debe recurrir a la dependencia
especializada o en su defecto, a la Dirección General de Tributación. Estos realizarán el
avalúo con su propio personal o con la ayuda del personal necesario según la
especialidad requerida, lo cual apunta a un caso de inopia que puede ser producida por
la ausencia de profesionales idóneos en virtud de la especialidad del avalúo concreto o
porque se cuenta con recursos limitados que resultan insuficientes para atender las
demandas de la Administración en el tiempo razonablemente requerido para satisfacer
el interés público. El Consejo de Concesiones debe recurrir para el avalúo
administrativo a su dependencia especializada, y en su ausencia, a la Dirección General
de Tributación. Si el Consejo no cuenta con una dependencia especializada en avalúos,
nada obsta para que contrate personal con fundamento en el régimen de empleo público
ordinario o por medio de la contratación del personal fijo especializado, según lo
disponen los artículos 7 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con
Servicios Públicos y 85 y 89 de su Reglamento, sin perjuicio de lo que disponen los
artículos 64 a 67 de la Ley de Contratación Administrativa. Mientras no se haya
constituido al interior del Consejo la citada dependencia especializada en avalúos se
deberá recurrir a la Dirección General de Tributación, según lo ordenado por el artículo
21 de la Ley de Expropiaciones. Si esta Dirección tiene problemas de inopia, tanto por
ausencia de profesionales especializados como por insuficiencia de recursos, el Consejo
puede contratar a los profesionales requeridos para que los ponga a disposición de la
Dirección General de Tributación, mediante un convenio de cooperación
interinstitucional, con el propósito de garantizar el oportuno y correcto desarrollo de la
actividad de expropiación. En caso de que se considere que el Consejo no puede
participar en el trámite de las expropiaciones relativas a los proyectos de concesión,
nada obsta para que en caso de que la dependencia especializada del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes enfrente problemas de inopia, tanto por ausencia de
profesionales especializados como por insuficiencia de recursos, el Consejo Nacional de
Concesiones pueda contratar a los profesionales requeridos con el fin de ponerlos a
disposición de la citada dependencia del Ministerio, mediante un convenio de
cooperación interinstitucional, con el propósito de garantizar el oportuno y correcto
desarrollo de las actividades de expropiación, sin generar perjuicio a los proyectos de
concesión en curso. Un convenio que puede estipular la exclusividad del uso de los
recursos aportados por el Consejo para el trámite de los avalúos relativos a los
proyectos de concesión.

De conformidad con lo consultado, la Procuraduría debe entrar a analizar la


competencia del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) en materia de expropiación
de bienes inmuebles. En concreto, la posibilidad de realizar los avalúos administrativos
requeridos para dicha expropiación o en su caso, de proporcionar los recursos humanos
necesitados por la dependencia competente para realizar tales avalúos. Al efecto, debe
tomarse en cuenta que la competencia del Consejo Nacional de Concesiones como
órgano de desconcentración máxima es expresamente determinada por la ley.

A.-

"CNC": UN ORGANO DE DESCONCENTRACION MAXIMA

La Ley General de Concesión de Obras Públicas y Servicios Públicos define al Consejo


de Concesiones como un órgano desconcentrado. Lo cual implica que el Consejo es
titular de las competencias que se desconcentran y que, en relación con su jerarca, se
rige por los principios y reglas en materia de desconcentración.

1.-

En orden a la desconcentración

La desconcentración es una técnica de distribución de competencias. La particularidad


de esta técnica, que la diferencia de la descentralización, deriva de que el cambio de
competencias se presenta dentro de la propia organización administrativa. En efecto, la
desconcentración no implica la creación de un centro independiente de imputación de
derechos y obligaciones, una persona jurídica, como es lo propio de la
descentralización. Por el contrario, la desconcentración se produce en favor de órganos
de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se
ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en
nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Con lo cual se rompe el principio
fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.
Desconcentración y descentralización implican titularidad de competencias, pero se
diferencian en orden a la organización respecto de la cual se traslada la competencia.
Puesto que la desconcentración no conduce a la creación de una persona jurídica, lo que
importa es sobre todo la competencia que se traslada y el grado de independencia con
que dicha competencia puede ser ejercida. Un órgano desconcentrado requiere, al
menos, independencia funcional, sea la potestad de ejercer la competencia material que
le ha sido transferida sin sujeción a un poder de mando o, en su caso, una potestad
revisora, etc. que pretenda enmarcar el ejercicio de la competencia.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para
resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el
ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos
en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos
públicos. Es por ello que normalmente la desconcentración comprende parte de las
competencias sustanciales del ente u órgano del que se desconcentra.

Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados


órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura
originaria, tal como indicó esta Procuraduría en el dictamen C-159-96 de 25 de
setiembre de 1996. En dicho dictamen remarcamos que como consecuencia de la
desconcentración el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la
materia desconcentrada. Empero, la norma que desconcentra delimita la materia
desconcentrada, así como los poderes conferidos al órgano inferior. La consecuencia de
esa delimitación, es que en los aspectos no desconcentrados, el inferior permanece
sometido a los poderes normales del jerarca. Por lo que la norma que desconcentra debe
establecer hasta dónde llega la desconcentración, de manera a instituir qué poderes
conserva el jerarca respecto de la materia desconcentrada.

Interesa resaltar que al transferirse la competencia, el superior jerárquico resulta


incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Una
incompetencia que está delimitada exclusivamente por la materia desconcentrada. Lo
que reitera que el jerarca mantiene su competencia en los ámbitos no cubiertos por la
desconcentración. El órgano desconcentrado queda, entonces, sujeto a jerarquía en
dichos ámbitos.

Al transferirse la competencia, se habilita que el inferior ejerza la competencia a nombre


propio. De ese hecho, la competencia desconcentrada puede ser delegada. La decisión
corresponde al órgano desconcentrado.
La desconcentración está sujeta a los principios que rigen la competencia. Entre ellos, el
principio de legalidad. La asignación de competencia que envuelva potestades de
imperio corresponde a la ley. En igual forma, el traspaso de esa competencia del
superior al inferior debe realizarse por ley. Aspecto que es importante en tratándose de
una potestad como la expropiatoria, a lo cual nos referiremos más adelante.

2. Una desconcentración máxima

Dispone la Ley de Concesión de Obras en lo que aquí interesa:

“ARTÍCULO 6.-

Creación e integración

1.-

Creáse el Consejo Nacional de Concesiones, en adelante el Consejo, órgano con


desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Estará integrado de la siguiente manera:

a) El Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien lo presidirá.

b) El Ministro de Hacienda.

c) El Ministro de Planificación y Política Económica.

d) El Presidente Ejecutivo del Banco Central.

e) Un miembro escogido de las ternas presentadas por las cámaras empresariales.

f) Un miembro designado de las ternas presentadas por las confederaciones


sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas.
g) Un miembro seleccionado de las ternas presentadas por la Federación de
Colegios Profesionales”.

Aspecto importante de la desconcentración es el de su grado. La desconcentración


máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca
el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o
de avocación. Preceptúa el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 83.-

1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al


superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por
reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a


órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la


potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva


en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la
desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor”.
Además de indicar cómo se determina el grado de desconcentración, la Ley General de
Administración Pública establece un criterio de interpretación: en tratándose de la
desconcentración máxima la regla es la interpretación extensiva, en tanto que la
desconcentración mínima se interpreta en forma restrictiva.

Conforme lo expuesto, la Ley debe establecer claramente cuáles competencias se


desconcentran y qué poderes mantiene el jerarca sobre el órgano desconcentrado. Fuera
de esa competencia desconcentrada y los límites fijados por el legislador, el jerarca
conserva la potestad jerárquica. Una potestad que será interpretada restrictivamente
respecto de la materia desconcentrada en grado máximo, que es el caso del Consejo
Nacional de Concesiones. No obstante, debe tomarse en cuenta que normalmente, esa
potestad se mantiene en los aspectos administrativos y financieros, salvo los supuestos
en que el legislador los substrae a efecto de garantizar la independencia funcional
implícita en la desconcentración. Interesa cuál es la competencia sustancial
desconcentrada en materia de concesiones.

Pues bien, el Consejo como órgano colegiado tiene una participación activa en el
proceso de concesión, tanto en la definición del proyecto por concesionar, la selección
del concesionario como en la ejecución de la concesión. Preceptúa el artículo 8 de la
Ley:

“ARTÍCULO 8.-

Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de su competencia, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Velar por la transparencia, oportunidad y legalidad de los actos y


procedimientos administrativos que realice la Secretaría Técnica del Consejo.

b) Aprobar, rechazar o modificar el cartel de licitación de las concesiones.

c) Adjudicar la concesión y suscribir el contrato, en nombre de la Administración


concedente, cuando le corresponda.
d) Velar porque la Secretaría Técnica ejerza las funciones de inspección y control
de las concesiones otorgadas.

e) Designar al Secretario Técnico responsable de la Secretaría Técnica del


Consejo.

f) Conocer y aprobar el informe de labores que el Secretario Técnico deberá


presentar semestralmente.

g) Conocer los informes de auditoría emitidos respecto del manejo y la operación


del Fondo de Concesiones.

h) Autorizar las contrataciones que realice la Secretaría Técnica.

i) Aprobar el presupuesto de gastos del Consejo, que deberá ser sometido a la


autorización de la Contraloría General de la República”.

De esa forma, el Consejo es titular de funciones de decisión y ejecución pero también


de la función de fiscalización, funciones que le corresponden en forma exclusiva salvo
en lo establecido en el inciso c). A esas funciones se suman las previstas para la
Secretaría Técnica que es su órgano ejecutivo:

“ARTÍCULO 9.-

Secretaría Técnica

1.-

El Consejo Nacional de Concesiones contará con una Secretaría Técnica


responsable de las siguientes actividades:
a) Contratar los estudios técnicos requeridos para acreditar la factibilidad de los
proyectos de concesión.

b) Ejecutar los actos preparatorios pertinentes para otorgar una concesión.

c) Confeccionar la propuesta de cartel.

d) Vigilar que el concesionario cumpla sus obligaciones; para esto, tendrá la


facultad de efectuar las inspecciones que considere oportunas en cualquier fase de la
ejecución contractual.

e) Promover y divulgar los proyectos por concesionar.

f) Imponer las sanciones y multas referidas en los artículos 49 y siguientes de esta


ley.

2.-

La Secretaría Técnica contará con el personal necesario para el cumplimiento de


sus funciones”.

Interesa aquí retener la facultad de realizar los actos preparatorios necesarios para
otorgar una concesión, termino que bien podría comprender la realización de los
estudios técnicos para establecer la factibilidad de los proyectos o confeccionar el cartel
necesario para licitar la concesión. Una facultad que es reiterada por el artículo 21 de la
Ley de Concesiones. Dicho numeral faculta a la Secretaría Técnica para realizar las
actividades y los estudios, incluido el de impacto ambiental, necesarios para preparar la
licitación de la concesión; así como prever lo relacionado con la remuneración del
concesionario, vía tarifas. El inciso 3 de dicho artículo dispone sobre la elaboración del
cartel de licitación.

Más allá de las competencias expresamente establecidas en los artículos 8, 9 y 21,


cabría determinar si el Consejo es titular de otras competencias y, en particular, de
aquéllas derivadas del hecho de que “actúa” por el Poder Ejecutivo en las concesiones
que este emprenda, de manera tal que le corresponda una participación activa en materia
de expropiaciones.

B.-

LA EXPROPIACION SE REGULA POR LA LEY CORRESPONDIENTE

En criterio de la Consultoría Jurídica del Consejo Nacional de Concesiones, de la


relación entre los artículos 5, 6 y 18 de la Ley General de Concesiones se deriva que
corresponde al Consejo participar en los procesos de expropiación necesarios en las
concesiones en que la Administración concedente es el Poder Ejecutivo, por lo que es
dicho Consejo el que realiza el avalúo administrativo a través de su dependencia
especializada, o en su defecto, de la Dirección General de Tributación.

La Administración concedente, titular de la potestad expropiatoria, se sujeta a lo


dispuesto en la Ley de Expropiaciones, que regula el avalúo administrativo. Un avalúo
que, en principio debe ser realizado por la dependencia especializada de la
Administración concedente. Lo anterior no impide, sin embargo, que el Consejo
suministre recursos humanos necesarios para dicha labor especializada.

1.-

Una potestad de la Administración concedente

La potestad expropiatoria es una potestad de imperio que permite a su titular,


normalmente el Estado como representante del interés general, privar de un derecho a
otra persona, pública o privada. Consiste en “el poder que permite dirigir la
expropiación contra otros sujetos” García Enterría, Curso de Derecho Administrativo,
II, Editorial Civitas, Madrid, 1998, p. 210. Una función que tiende a imponer un
sacrificio al patrimonio de la persona expropiada. En efecto, la expropiación es un
procedimiento que obliga a una persona privada a ceder a una persona pública la
propiedad de un inmueble o a renunciar a otro derecho real inmobiliario en virtud de las
exigencias del interés público y mediante el pago de una justa y previa indemnización.
Su efecto primario es la transferencia forzada, la privación de la propiedad de un
inmueble. Una necesidad que no puede intervenir si no es por interés público. Es la
utilidad pública lo que justifica que una persona privada, sea despojada, contra su
voluntad, de su derecho de propiedad sobre un inmueble. En ese sentido, el interés o la
utilidad pública es la causa de la expropiación. La jurisprudencia constitucional señala
al efecto:
“... Es importante recordar que la expropiación únicamente es posible, en tanto tiene
como fundamento la actuación administrativa que busca satisfacer el interés general y
procede sólo cuando el interés público así lo exija; sólo en estos supuestos es que la
propiedad privada puede ser sometida al poder de imperio del Estado y ser destinada a
servir a los intereses superiores, desde luego mediante la cesión imperativa del propio
derecho de propiedad previo pago de la indemnización plena y justa...”. Sala
Constitucional, resolución N° 10.466-2000 de 10:17 hrs. de 24 de noviembre de 2000.

En la resolución N° 4878-2002 de 14:53 hrs. de 22 de mayo de 2002, la Sala


Constitucional califica a la expropiación como:

“... una potestad de adquisición coactiva de un bien, quien lo dispone por situación de
generalidad y a efectos de satisfacer exigencias de utilidad pública reconocida por la
ley y a indemnizar a su propietario, su régimen jurídico es publicista y como tal es una
institución esencialmente de derecho público, por cuanto implica un acto unilateral del
Estado en ejercicio del ius imperio”

El carácter de poder que tiene la potestad expropiatoria está presente en el artículo 1 de


la Ley de Expropiaciones, al preceptuar:

“Artículo 1.-

Objeto.

La presente Ley regula la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente
comprobado. La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la
Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad
privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus
titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo
de lo expropiado”.

En tanto potestad de imperio, la expropiatoria debe ser acordada por una norma de
rango legal que defina qué organismos son titulares de ella y las condiciones bajo las
cuales puede recurrirse a este mecanismo. En ese sentido, el artículo 5 de la Ley de
Expropiaciones otorga la potestad al Estado y demás entes públicos:
“ARTÍCULO 5.-

Capacidad activa.

Solo el Estado y los entes públicos podrán acordar la expropiación forzosa, cuando el
bien afecto a la expropiación sea necesario para el cumplimiento de los fines públicos.
La expropiación la acordará el Poder Ejecutivo o el órgano superior del ente
expropiador, según corresponda”.

En tratándose del Estado es, pues, el Poder Ejecutivo el llamado a decretar la


expropiación y, por ende, valorar la necesidad de un bien para el cumplimiento del fin
público correspondiente. La titularidad de la competencia no se modifica por el hecho
de que la potestad se utilice en un proyecto dado en concesión.

De conformidad con las normas que rigen la concesión de obra pública, el


concesionario contrae la obligación de adquirir los bienes que el desarrollo de la obra
requiera. Ello implica que, en principio, corre por su cuenta el financiamiento de la
adquisición de bienes inmuebles o muebles necesarios. A efecto de que la ejecución del
proyecto no sufra alteraciones por imposibilidad de la adquisición, el legislador regula
la situación que se presenta en caso de que no pueda adquirir por las vías normales la
propiedad del bien requerido y, por ende, se deba recurrir a un traspaso coactivo.

En tanto que potestad de imperio, el legislador no puede atribuir la potestad


expropiatoria al concesionario. En su defecto, la ley permite al concesionario que
solicite a la Administración concedente el ejercicio de su potestad. La Administración
concedente viene en auxilio del concesionario, a efecto de que el interés público
presente en el proyecto de concesión sea debidamente cumplido. Para lo cual se
autoriza decretar la expropiación.

No puede dejarse de lado que la potestad puede ser utilizada a favor de una persona
privada cuando esta requiera el bien para la satisfacción del interés general. En la
concesión de obra pública esa necesidad existe y en todo caso, los bienes requeridos
para la obra se incorporan a ésta y en su caso al patrimonio del Estado (artículo 3 de la
Ley). De allí que el concesionario pueda solicitar a la Administración concedente que
ejercite sus potestades de imperio. Dispone el artículo 18 de la Ley General de
Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos en lo que aquí interesa:
“Obligaciones generales Son obligaciones generales del concesionario:

(….).

c) Adquirir los bienes inmuebles o los derechos que, según el cartel, se necesiten
para cumplir el objeto de la concesión. Cuando sea imposible por razones no
imputables al concesionario, la Administración concedente procederá al trámite de
expropiación, por el procedimiento estatuido en la Ley de Expropiaciones, No. 7495. El
pago de las indemnizaciones que correspondan deberá ser depositado, en favor de la
Administración concedente, cuando se le requiera al concesionario. El incumplimiento
del depósito se considerará falta grave”.

Importa, entonces, quién es la Administración concedente. Como indica la Consultoría


Jurídica del CNC, en tratándose de los proyectos de construcción de carreteras, la
Administración concedente es el Poder Ejecutivo. Ello deriva del artículo 5 de la Ley de
Concesiones:

“ARTÍCULO 5.-

Definición y actuación

1.-

Para los efectos de esta ley, se entiende por Administración concedente el Poder
Ejecutivo, las empresas públicas y el sector descentralizado territorial e institucional.

2.-

El Poder Ejecutivo actuará por medio del Consejo Nacional de Concesiones del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

3.-

Cuando el objeto de la concesión se encuentre dentro del ámbito de competencia


del sector descentralizado o las empresas públicas, tales entes públicos mediante
convenio suscrito con el Consejo Nacional de Concesiones, podrán convenir con este
órgano el procedimiento de selección del concesionario y la ejecución del contrato de
concesión.

4.-

Corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo, considerado en los términos del


artículo 21.2 de la Ley General de la Administración Pública, adjudicar y suscribir los
contratos de concesión de los ferrocarriles, las ferrovías, los muelles y los aeropuertos
internacionales, tanto nuevos como existentes.

Los muelles de Moín, Limón, Puntarenas y Caldera estarán sometidos a lo que dispone
el artículo 2.3 de la presente ley.

5.-

Los casos en que el sector descentralizado o las empresas públicas concesionen


directamente, se regirán por esta ley”.

De la conjunción de los artículos 5 y 18 inciso c) de la referida Ley se deriva en forma


clara que la potestad expropiatoria corresponde a la Administración Concedente, sea en
este caso al Poder Ejecutivo. Una potestad que se ejerce de conformidad con un
procedimiento que no es sino el establecido por la Ley de Expropiaciones. Al respecto,
debe tomarse en cuenta que la Ley de Concesiones no contiene disposiciones que
permitan concluir en la existencia de un procedimiento especial de expropiaciones para
los bienes requeridos en la concesión. Por expresa disposición del artículo 18, inciso c)
la Administración concedente debe sujetarse al procedimiento de expropiación que
establece la Ley de Expropiaciones. Y es que dicho procedimiento resultaría de
aplicación aunque no lo estableciera la Ley de Concesiones simplemente porque esta
última no contiene un procedimiento especial. El examen de los antecedentes
legislativos revela el interés del legislador de que el trámite de expropiaciones sea
regulado por la Ley correspondiente, salvo en los puntos expresamente indicados y
fundamentalmente en la definición del obligado a indemnizar, sea el concesionario.

Conforme lo expuesto, el órgano competente para apreciar que un determinado bien


satisface el interés público, así como para emitir el acuerdo de expropiaciones es el
Poder Ejecutivo, integrado para los efectos que nos interesa por el Presidente de la
República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes. Compete al Poder Ejecutivo
apreciar si en cada caso concurren las condiciones y motivos necesarios para que
proceda la expropiación. Es por ello que la Procuraduría debe mantener su criterio
expuesto en el dictamen N° C-230-1999 de 10 de noviembre de 1999, en el que afirmó:
“Como vemos, por ley dicho órgano posee independencia funcional y poder de decisión
respecto a la materia desconcentrada. No obstante, en materia expropiatoria, para el
caso de que sea necesaria la adquisición forzosa de un inmueble, la Secretaria Técnica
del Consejo Nacional de Concesiones deberá acudir a la "administración concedente"
para que ésta sea quien disponga el acto expropiatorio, ello en virtud de la remisión
expresa que hace la Ley No. 7762, a la Ley de Expropiaciones No. 7495, mediante el
inciso c) de su artículo 18.

Si bien cada una de las referidas leyes regulan materias específicas, ambas están
intrínsicamente ligadas respecto a las expropiaciones que por razones de interés
público se requieran en aplicación de la Ley General de Concesión de Obras Públicas
con Servicios Públicos., pero sin obviar - repetimos -, que la actuación o competencia
del Consejo Nacional de Concesiones se encuentra limitada respecto a la facultad
expropiatoria”

Empero, no todos los actos que integran el iter procedimental en la expropiación


corresponden al Poder Ejecutivo en sentido estricto. Diversos actos son ejercidos por el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes a través de sus oficinas. Se afirma que esos
actos deberían ser realizados por el Consejo de Concesiones en el tanto se esté en
presencia de una expropiación requerida dentro de un proyecto de concesión de obra
pública en que el concedente es el Poder Ejecutivo. Por lo que la Secretaría Técnica
sería competente para realizar el avalúo.

2.-

En cuanto al avalúo

El inciso segundo del artículo 5 de la Ley General de Concesiones dispone que el Poder
Ejecutivo “actuará por medio del Consejo Nacional de Concesiones del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes”. El Consejo Nacional de Concesiones alega que la
expresión determina la competencia del Consejo para realizar todos los actos necesarios
para cumplir las obligaciones y derechos propios de la Administración concedente y,
por ende, los necesarios para tramitar las expropiaciones. Lo cual implicaría una
competencia para realizar los avalúos administrativos. En ese sentido, el Consejo estaría
facultado para constituir en su seno una oficina competente para realizar los avalúos o
bien, contratar los servicios profesionales requeridos para tal fin.
Ha sido reiterado el criterio de la Procuraduría en el sentido de que la desconcentración
comprende exclusivamente las potestades transferidas al órgano inferior, por lo que el
jerarca conserva el resto de las potestades derivadas de la jerarquía. Por ende, si una
competencia no ha sido expresamente desconcentrada, su titularidad permanece en el
jerarca.

El Consejo Nacional de Concesiones es, como se indicó, un órgano desconcentrado.


Como tal, su competencia debe derivar expresamente de la norma que desconcentra.
Esta establece las materias o ámbitos en los cuales se produce la desconcentración. Por
consiguiente, para estimar que el Consejo es el órgano llamado a realizar los avalúos
administrativos en las expropiaciones se requiere que exista una norma de rango legal
que establezca tal competencia o de la que se derive tal competencia. Norma que, en
criterio de la Procuraduría, no existe en la Ley General de Concesiones. No hay una
norma expresa que se refiera a una participación especial del Consejo, o de la que se
derive, en la materia de expropiación, concretamente en la realización del avalúo
administrativo. Por lo que cabe considerarse que el Consejo carece de competencia para
tramitar administrativamente la expropiación y, con ello, el avalúo de los bienes objeto
de esa potestad. Ello en el tanto en que los artículos 8 y 9 de la Ley de Concesión no
atribuyen al Consejo o a su Secretaría Técnica la facultad de realizar avalúos.

Se alega que como corresponde al Consejo “actuar” por el Poder Ejecutivo en tanto
Administración concedente, le corresponde realizar todos los actos del procedimiento de
expropiación diferentes de la declaratoria de interés público y del acuerdo de
expropiación. Estima la Procuraduría que dicha interpretación no se conforma ni con el
texto expreso de la Ley de Concesiones ni con los antecedentes legislativos. A lo largo
de la discusión legislativa se perfila la necesidad de un órgano que centralice
determinadas actuaciones en materia de concesiones, especializándose en ellas. Dicho
órgano debe tener la competencia técnica y jurídica suficiente para realizar los estudios
de factibilidad en relación con los proyectos de concesión, participar en la elaboración
de estos mismos, elaborar el cartel de licitación y participar en las diversas etapas del
concurso público y una vez adjudicado el proyecto y suscrito el contrato
correspondiente, fiscalizar la ejecución del contrato. El Consejo tiene, así, una actividad
fundamental en torno a la definición del proyecto objeto de concesión, en la definición
de los términos de la concesión misma y luego, de fiscalización de la concesión. Sin que
ello signifique que el Consejo se sustituya en un todo al Poder Ejecutivo y, por ende,
que le corresponda ejercer todos los actos que competen a éste como Administración
Concedente y, en particular, el avalúo administrativo de la expropiación.

Como se indicó, el artículo 18 inciso c) de la Ley de Concesiones remite al


procedimiento establecido por la Ley de Expropiaciones. Uno de los actos
fundamentales de dicho procedimiento es el del avalúo administrativo. Un acto dirigido
a establecer el monto de la indemnización que procede a favor del expropiado, al efecto
de satisfacer el imperativo constitucional en tutela del derecho a la propiedad:
“VII.-

Sobre la indemnización.-
Otro aspecto a considerar es que la potestad estatal para expropiar un bien - para que
sea constitucionalmente válida- está condicionada a que el patrimonio de su
propietario quede indemne, es decir sin daño, de ahí la especial protección que el
legislador dispuso al establecer el juicio sumario sobre el justo precio. La
indemnización es una compensación económica debida por el sacrificio impuesto al
propietario en el interés público, e importa restituir íntegramente al propietario el
mismo valor económico de que se le priva y cubrir además los daños y perjuicios que
sean consecuencia de la expropiación. Esta debe ser justa y previa, por ello debe de
comprender el pago del valor objetivo del bien expropiado, los daños y perjuicios
causados directa o indirectamente por el desapoderamiento, manteniendo
económicamente incólume el patrimonio del expropiado. En protección al propietario y
de acorde al numeral 45 de la Constitución Política el numeral 30 de la Ley
Expropiaciones regula acerca un proceso especial de expropiación en el que sólo se
discutirá asuntos relacionados con la revisión del avalúo administrativo del bien
expropiado, para fijar el monto de la indemnización y en cual en este tipo de
diligencias lo único que es posible discutir es el justiprecio del bien objeto de la
limitación y mediante el cual el juez competente nombra un perito judicial para que
realice el estudio; incluso se puede nombrar a petición de alguna de las partes un
perito tercero en discordia para que realice el avalúo correspondiente. Si bien los
artículos cuestionados se refieren a un proceso sumario para establecer el monto de la
indemnización sea justa, éste debe de entenderse que con la indemnización justa se
perfecciona la expropiación, por cuanto se transfiere el dominio a la administración
mediante un acto administrativo que establece las características del bien y el pago de
la indemnización justa. Las tres condiciones deben de concurrir para que válidamente
quede perfeccionada la expropiación”. Sala Constitucional, resolución N° 4878-2002
de 14:53 hrs. del 22 de mayo de 2002.

Al remitir la Ley de Concesiones a la Ley de Expropiaciones en materia de


procedimiento de expropiación, señala que el avalúo administrativo debe realizarse
conforme lo dispuesto en esa segunda ley y por el órgano competente. Es el artículo 21
de la Ley de Expropiaciones el que regula la competencia para realizar el avalúo y, por
ende, lo configura como un acto administrativo. Estatuye ese numeral:

“Solicitud del avalúo

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4 de esta ley, cuando se requiera adquirir


bienes o afectar derechos para fines de interés público, la Administración deberá
solicitar a la dependencia especializada respectiva o, si esta no existiere, a la Dirección
General de Tributación Directa, que practique el avalúo administrativo correspondiente
por medio de su propio personal o con la ayuda del personal necesario, según la
especialidad requerida. El avalúo deberá rendirse en un plazo máximo de dos meses,
contado a partir del recibo de la solicitud”. (Así reformado por el artículo 1º de la ley
No.7757 de 10 de marzo de 1998).

La Administración expropiante realiza el avalúo a través de una unidad especializada en


avalúos que forma en su seno. En caso de que carezca de esa unidad especializada, debe
recurrir a la Tributación. Cabe enfatizar que la especialidad a que se refiere este artículo
es la propia en materia de avalúos. Se presupone que en el seno de la Administración
expropiante existe un órgano que es competente para valorar bienes. En caso de que ese
órgano no existiere, el avalúo será emitido por la Dirección de Tributación Directa.

De lo anterior se deriva que si el órgano expropiante es el Poder Ejecutivo integrado por


el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, la
dependencia especializada es el órgano que en la estructura interna del MOPT resulte
competente para realizar avalúos. Esa competencia no se modifica por la Ley de
Concesiones. Ello en virtud de que esta Ley no tiene como objeto regular el
procedimiento de expropiaciones, lo que abarca la materia de avalúos. Luego, de la
configuración legal del Consejo de Concesiones no es posible concluir que éste sea o
deba tener dentro de su organización interna un órgano especializado en materia de
avalúos, precisamente porque esa materia es autónoma a la de concesiones. En fin, debe
tomarse en cuenta que el proyecto de ley que dio origen a la Ley de Concesión de Obras
Públicas con Servicios Públicos se discutió conjuntamente con un proyecto de reforma a
la Ley de Expropiaciones, que comprendió el artículo 21. El expediente revela que en
determinadas sesiones, la Comisión legislativa conoció de ambos proyectos. Si el
legislador hubiese pretendido que el Consejo de Concesiones tuviese una competencia
en materia de expropiaciones y, particularmente, en relación con el avalúo, lo habría
establecido así al momento de reformar el artículo 21 de mérito. Se habría establecido o
al menos discutido el cambio de competencia en materia de avalúos. Sin embargo, no
consta ninguna discusión al respecto, simplemente porque no es parte del contenido
normativo de la Ley de Concesiones regular la materia de expropiación, incluyendo el
avalúo administrativo.

Incluso, si tomamos en cuenta que la sola referencia de la Ley de Concesiones a los


avalúos concierne la indemnización que corresponde al concesionario en caso de
imposibilidad de cumplimiento de la Administración concedente, tendríamos que
concluir que cuando el Consejo actúe en sustitución del Poder Ejecutivo sólo está
facultado para realizar los avalúos del artículo 16, inciso b) de la Ley; sea en relación
con el concesionario pero no para indemnizar al expropiado.

En esa medida, reafirma la Procuraduría lo señalado en el dictamen N° C-230-99


de 10 de noviembre 1999:
“El artículo 21 referido, es claro en cuanto dispone que la administración debe
solicitar a la dependencia especializada respectiva el avalúo administrativo,
regulándose la posibilidad - además -, de que si esa oficina especializada no existiere
dentro de la estructura administrativa, deberá solicitarlo a la Dirección General de la
Tributación Directa. Como vemos la norma ordena, mediante un imperativo legal que
el avalúo necesario sea realizado por una oficina especializada, oficina que
obviamente - atendiendo al espíritu del legislador, al momento de crear la norma -
debe entenderse como experta en valoraciones, en sede administrativa.

El Legislador quiso que previamente a la interposición de las diligencias de


expropiación, se le reconozca en vía administrativa al expropiado un precio justo, de
manera que se preocupó con especial atención de crear un procedimiento, con la
intervención de distintos órganos que pudiesen intervenir tanto en sede administrativa
como jurisdiccional. Es así como la Comisión de Asuntos Jurídicos en dictamen
afirmativo unánime sobre el proyecto: Ley sobre Expropiación, expediente número
11.800, publicado en la Gaceta número 207 del 29 de octubre de 1993, manifestó:

" ... Dentro de esta idea, se refuerza el mecanismo actual de fijación de precios en
sede administrativa, procurando que éste respete el principio de indemnización justa, a
través de las siguientes previsiones:

a) Se establece el principio de especialidad, de modo que la Administración que


disponga de un personal especializado en la valoración pericial, sea quien defina en
una primera etapa el precio que se le propondrá al expropiado”.

Se sigue de lo expuesto que el Consejo Nacional de Concesiones carece de potestad


para integrar en su seno una dependencia especializada en avalúos. Para formar dicha
dependencia requeriría tener una competencia en la materia, la cual no ha sido atribuida
por el legislador.

3.-

Un convenio interinstitucional

Consulta el Consejo si, en caso de que deba sujetarse a lo dispuesto en el artículo 21 de


la Ley de Expropiaciones, puede contribuir con la dependencia especializada del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes proporcionándole personal mediante un
convenio interinstitucional.

La Administración expropiante debe solicitar a la dependencia especializada o a la


Dirección de Tributación Directa, en su defecto, que realicen el avalúo administrativo.
Dado que el avalúo debe ser especializado, se dispone que la oficina encargada
procederá a realizar el avalúo con su propio personal o “con la ayuda del personal
necesario, según la especialidad requerida”.

De lo cual se deriva que:

· el avalúo necesariamente debe ser realizado por una oficina pública, sea la
dependencia especializada de la Administración expropiante o la Dirección de
Tributación Directa.

· Para realizarlo, la oficina correspondiente puede recurrir a su propio personal o a


otro personal.

· Está, pues, autorizada a recurrir a otro personal en tanto sea necesario.

· Necesidad que está determinada sea por la especialidad del avalúo, sea por la
cantidad de avalúos que debe realizar en relación con la capacidad normal del órgano.

· La selección de ese personal es determinada por la especialidad del avalúo.

· Puesto que se habla de personal, debe entenderse que la persona se integra a la


estructura del órgano competente.

· Por consiguiente, el avalúo se realiza como parte de las funciones propias del
órgano especializado.
El artículo no establece cómo la dependencia especializada o la Dirección de
Tributación disponen del personal necesario. En ausencia de una regulación sobre el
punto, dicho órgano debe estarse a lo dispuesto por el resto del ordenamiento. En ese
sentido, el órgano podría convenir con otras instancias administrativas el suministro de
ese personal (movilidad horizontal) o bien, el suministro de los recursos necesarios para
contratar ese personal. Y es en este ámbito en que puede tener una participación el
Consejo de Concesiones.

En caso de que la dependencia del MOPT no cuente con los recursos profesionales
suficientes o especializados requeridos para dar respuesta a las solicitudes de avalúo en
las expropiaciones de los proyectos de concesión, bien podría concertar un convenio
con el Consejo de Concesiones, por medio del cual éste le suministre el personal
necesario para tal fin. Modalidad bajo la cual, el Consejo se obligaría a contratar los
profesionales o técnicos requeridos y a ponerlos a disposición de la dependencia para
los efectos de los proyectos de concesión. Un convenio que el Consejo formalizaría con
fundamento en el artículo 7 de la Ley de Concesiones.

Correspondería, entonces, al Consejo realizar los trámites necesarios para contar con el
recurso profesional que pondría en disposición de la dependencia del MOPT. Ese
recurso puede ser obtenido bajo el régimen de empleo público, sea suministrando el
propio personal del Consejo, contratando nuevo personal incluso a plazo fijo, o bien
acudiendo a la contratación de servicios profesionales en los términos del artículo 67 de
la Ley de Contratación Administrativa. Disposición que autoriza la contratación de
servicios profesionales con sueldo fijo para determinado tipo de operaciones:

“ARTICULO 67.-

Servicios profesionales con sueldo fijo.

Se autoriza a las entidades públicas para que, utilizando su régimen ordinario de


nombramiento de funcionarios, contraten, con sueldo fijo, a los profesionales que
requieran para formalizar las operaciones, los avalúos, los peritajes, la atención de
diligencias judiciales o administrativas o cualquier otro tipo de intervención
profesional relacionada con los servicios que brindan.

Para esos efectos, no operará el pago que rija por concepto de honorarios para la
prestación de la actividad. La institución no trasladará el costo de la contratación de
esos profesionales al usuario de los servicios; pero sí deberá cobrar los demás costos
implícitos, cuando deba inscribirse el documento respectivo o se requiera pagar algún
tipo de tributo”.
La particularidad de esa contratación radica en que la prestación de los servicios se hace
por sueldo fijo y no por honorarios y que a diferencia de la relación de empleo, no es
permanente. Al respecto, hemos indicado en el dictamen N.C-223-98 de 29 de octubre
de 1998:

“Se afirma como uno de los elementos definidores de los servicios profesionales que
nos ocupan, la circunstancia de que no sean permanentes. En relación con lo cual es de
advertir que si una determinada relación adquiere carácter permanente se considera
que el servicio de que es trate debe ser prestado dentro de una relación de empleo
público o laboral (según proceda) y que, por ende, la Administración debe proceder a
crear las plazas necesarias y prever en el presupuesto la remuneración salarial
correspondiente en la partida de servicios personales, asumiendo todas las cargas que
procedan. El principio es, en ese sentido, que la Administración debe contratar por
servicios profesionales cuando requiere excepcional u ocasionalmente servicios de los
que carece. La contratación es, por regla general, de carácter temporal. Pero esa
situación no debe conducir a confundir el contrato de servicios profesionales con un
"contrato laboral a plazo fijo".

(…).

Por demás, de presentarse necesidades de carácter permanente, la Administración


tendría que concluir en la improcedencia de la contratación administrativa, debiendo
recurrir a la contratación bajo relación de subordinación jurídica. Empero, no
corresponde a la Procuraduría valorar si esa situación se ha presentado, así como
puede pronunciarse en relación con una supuesta modificación del vínculo contractual
entre los profesionales de referencia y la Comisión”.

El convenio interinstitucional debe especificar su propio objeto y al hacerlo definir las


condiciones bajo las cuales actuarán tanto la dependencia especializada del MOPT
como el Consejo. En ese sentido, puede disponer que la colaboración se presta para
facilitar los avalúos requeridos por los proyectos de concesión, de manera tal que los
recursos no sean utilizados para otros fines; asimismo, puede disponer la prestación de
otros recursos en tanto sean necesarios para ese mismo objeto, sea valorar los terrenos
requeridos por la concesión de que se trate.

Respecto a la necesidad de que la dependencia del MOPT utilice los recursos que se le
suministren en las expropiaciones de los proyectos de concesión, debe tomarse en
cuenta que los recursos del Consejo de Concesiones son fondos públicos que deben ser
exclusivamente utilizados para los fines establecidos por la Ley. En la medida en que un
avalúo esté referido a un proyecto de concesión puede estimarse que efectivamente los
recursos se utilizan para satisfacer los fines de esa Ley. Empero, dudosamente esa
conformidad podría aducirse en el tanto en que los recursos sean utilizados sin relación
alguna con proyectos de concesión. De allí la conveniencia de precisar esos aspectos.

Por demás, resulta claro que los peritos que se contratan pasarán a laborar bajo las
órdenes de la oficina especializada en avalúos del MOPT. Es esta oficina la que rendirá
el avalúo correspondiente y no el perito, aún en el supuesto en que sea contratado bajo
el artículo 67 de mérito. Por consiguiente, el avalúo será el acto administrativo dictado
por un órgano administrativo que requiere el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. El Consejo Nacional de Concesiones es un órgano de desconcentración máxima


del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que cuenta con personalidad jurídica de
carácter instrumental.

2. Como órgano desconcentrado, el Consejo Nacional de Concesiones es titular de


las competencias que expresamente el legislador desconcentra en su favor.

3. En ese sentido, el Consejo es titular de funciones de decisión y ejecución y


fiscalización en materia de concesiones. Además, a través de su Secretaría Técnica
corresponde al Consejo realizar los actos preparatorios necesarios para otorgar una
concesión, lo que incluye los actos para licitar la concesión.

4. Por el contrario, no le ha sido atribuida una expresa competencia en materia de


expropiaciones y, en concreto, del avalúo administrativo.

5. En materia de expropiaciones, la Ley de Concesión de Obras Públicas con


Servicios Públicos, Ley N° 7762 de 14 de abril de 1998, remite a la Ley de
Expropiaciones. Remisión que comprende el avalúo administrativo.
6. De lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Concesión de Obra Pública con
Servicios Públicos y 5 de la Ley de Expropiaciones, 7495 de 3 de mayo de 1995.

7. Se deriva que en las concesiones referidas a las carreteras nacionales, el órgano


expropiante es el Poder Ejecutivo, integrado por el Presidente de la República y el
Ministro de Obras Públicas y Transportes.

8. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones, el avalúo debe ser


realizado por la dependencia especializada de la Administración expropiante o en caso
de no existir, por la Dirección General de Tributación.

9. Lo anterior significa que el avalúo administrativo para las expropiaciones de los


terrenos necesarios en la concesión de carreteras debe ser realizado por la oficina
especializada en avalúos del MOPT.

10. Para realizarlo, la oficina puede recurrir a su propio personal o a otro personal en
tanto sea necesario. Necesidad que puede ser determinada por la cantidad de avalúos
que debe realizar en un momento dado en relación con la capacidad normal del órgano.
Los principios de eficacia y eficiencia determinan entonces esa necesidad.

11. Mediante un convenio interinstitucional, la oficina de avalúos y el Consejo


Nacional de Concesiones pueden convenir el suministro de los recursos humanos y
materiales requeridos para los avalúos de las expropiaciones relacionadas con
concesiones.

12. Para suministrar el recurso humano, el Consejo puede obligarse a establecer


relaciones de empleo público a plazo fijo, o en su defecto, a contratar los servicios bajo
lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley de Contratación Administrativa.

13. El personal así contratado prestará sus servicios en la oficina especializada,


como parte de la misma y para el objeto que se precisa en el convenio interinstitucional.

De Ud. muy atentamente,


Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc

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