BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Makanan merupakan kebutuhan manusia yang sangat mendasar karena

berpengaruh terhadap keberadaan dan ketahanan hidup manusia. Mengingat kadar

kepentingan yang demikian tinggi, pada dasarnya makanan merupakan salah satu

kebutuhan dasar manusia yang sepenuhnya menjadi hak asasi setiap rakyat

Indonesia. Tersedianya makanan yang cukup, aman, bermutu, dan bergizi

merupakan prasyarat utama yang harus dipenuhi dalam upaya mewujudkan insan

yang berharkat, bermartabat, serta mempunyai basis sumberdaya manusia yang

berkualitas.

Makanan juga merupakan salah satu kebutuhan pokok sekaligus menjadi

unsur utama dari kehidupan manusia, oleh karena itu hak atas pemenuhannya

menjadi bagian yang sangat penting. Makanan umumnya berfungsi sebagai

penyedia energi bagi tubuh. Selain sebagai energi, makanan juga mengandung zat

lain yang dapat berfungsi dalam menjaga kondisi sel-sel dalam tubuh, misalnya

protein yang berfungsi dalam membantu pembentukan sel-sel tubuh yang telah

rusak dan juga vitamin yang terkandung dalam makanan membantu kita dalam

menjaga imunitas tubuh.

Selain makanan, kebutuhan manusia juga terdapat pada pemenuhan

penggunaan obat untuk keperluan pengobatan. Obat merupakan suatu bahan atau

campuran bahan yang digunakan untuk mencegah, mengurangi, menghilangkan,

1
 2

dan menyembuhkan penyakit pada manusia. Obat dapat bermanfaat bagi

penggunanya dan dapat pula merugikan bagi penggunanya. Obat dapat

bermanfaat bagi penggunanya bila bahan baku dan zat pembentuk obat yang

memenuhi standar khasiat dan aman. Obat dapat juga merugikan penggunanya

bila komposisi dan zat pembentuk obat tersebut mengandung zat yang berbahaya.

Komoditi obat dan makanan merupakan salah satu komoditi strategis

dalam perdagangan karena berhubungan langsung dengan kebutuhan dasar

manusia. Kondisi seperti ini, pada satu sisi memberikan manfaat bagi konsumen

karena kebutuhan akan produk yang diinginkan dapat terpenuhi. Namun, di sisi

lain kondisi ini juga berdampak buruk bagi konsumen, dimana konsumen menjadi

objek aktivitas bisnis para pelaku usaha yang mencari keuntungan semata, baik

melalui promosi, cara penjualan, mutu produk, maupun kandungan obat dan

makanan yang akan dikonsumsi oleh konsumen.

Laju pertumbuhan perusahaan obat dan makanan di Indonesia ternyata

telah mendorong maraknya produk obat dan makanan yang mengandung zat

berbahaya beredar di masyarakat. Produk obat dan makanan yang sering

dikonsumsi oleh masyarakat setiap harinya tanpa disadari bahwa produk obat dan

makanan tersebut dapat mengandung zat berbahaya. Produk obat yang

mengandung zat berbahaya masih dijual bebas di pasaran seperti di apotek, toko

obat, pasar, maupun swalayan membuat masyarakat resah. Keresahan masyarakat

tersebut disebabkan oleh khasiat dan kemurnian obat seringkali disalahgunakan

oleh pihak-pihak yang tidak bertanggungjawab. Terutama dalam hal ini pihak

produsen obat yang hanya mencari keuntungan finansial saja tanpa

 3

memperhatikan kepentingan dan kesehatan konsumen. Banyak dari para produsen

obat dengan sengaja mencampur kandungan pada obat dengan zat berbahaya

sehingga dapat membahayakan kesehatan bahkan dapat mengakibatkan kematian.

Produk makanan seperti yang terdapat pada jajanan sekolah, makanan

olahan, dan makanan kemasan yang berada di pasar dan di toko-toko tradisional

tanpa kita sadari makanan tersebut dapat mengandung zat berbahaya. Sama

halnya dengan produk makanan yang berada di toko-toko modern atau swalayan

yang sering kali kita anggap bersih dalam hal penyediaan produk makanan pun

tidak luput dari ancaman bahan dan zat tambahan berbahaya. Maraknya makanan

yang mengandung zat berbahaya di Indonesia juga didukung oleh pernyataan

Pengurus Harian Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI) Pusat, Indah

Sukmaningsih yang menyatakan bahwa “Sekitar 30 prosen (sepertiga) makanan

kemasan yang dipasarkan bebas di Indonesia, diindikasikan mengandung zat

berbahaya”.(http://health.kompas.com/read/2009/03/14/15553098/YLKI.Klaim.3

0.Persen.Produk.Makanan.Indonesia.Bahaya diakses pada tanggal 1 November

2013 pukul 13.00 WIB).

Untuk melakukan pengawasan terhadap produk obat dan makanan yang

mengandung zat berbahaya yang beredar di masyarakat, pemerintah membentuk

Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM). Badan Pengawas Obat dan

Makanan (BPOM) merupakan Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND)

yang mempunyai tugas di bidang pengawasan obat dan makanan sesuai dengan

ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Badan Pengawas Obat

dan Makanan (BPOM) dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 103

 4

Tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan

Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen sebagaimana

telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Peraturan Presiden nomor 64 tahun

2005. Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) adalah lembaga pemerintah

pusat yang dibentuk untuk menjalankan tugas pemerintahan tertentu dari presiden

serta bertanggung jawab langsung pada presiden.

Balai Besar POM Yogyakarta merupakan perpanjangan tangan Badan

Pengawas Obat dan Makanan (BPOM) yang berada di Daerah Istimewa

Yogyakarta. Balai Besar POM Yogyakarta bertugas melakukan pengawasan obat

dan makanan serta bertanggung jawab untuk memberikan perlindungan kepada

masyarakat terhadap produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya

di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. Balai Besar POM Yogyakarta dalam

melakukan pengawasan produk obat dan makanan bekerjasama dan berkoordinasi

dengan pemerintah daerah, baik di tingkat kabupaten/kota serta dinas-dinas terkait

seperti Dinas Perindustrian dan Perdagangan, Dinas Kesehatan, serta Kepolisian.

Koordinasi ini dilakukan untuk meningkatkan pengawasan, penegakan hukum,

dan peran serta semua stakeholder dalam pengawasan produk obat dan makanan

yang mengandung zat berbahaya di Daerah Istimewa Yogyakarta.

Pengawasan obat dan makanan merupakan bagian integral dari tugas dan

fungsi Balai Besar POM sebagai upaya untuk melindungi dan menjamin

kesehatan masyarakat di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. Balai Besar POM

Yogyakarta dalam melindungi masyarakat dari produk obat dan makanan yang

membahayakan kesehatan dan mengandung zat berbahaya dituangkan dalam

 5

sistem pengawasan full spectrum mulai dari pengawasan pre-market hingga

pengawasan post-market.

Sistem pengawasan Balai Besar POM Yogyakarta terkait pengawasan

produk obat dan makanan yaitu dengan memeriksa setiap produk obat dan

makanan sebelum beredar di masyarakat dengan melalui tahap sertifikasi, dan

pemeriksaan sarana produksi produk obat dan makanan. Pengawasan Balai Besar

POM Yogyakarta juga dilakukan dengan melakukan pemeriksaan setelah produk

obat dan makanan beredar di masyarakat melalui pemeriksaan sarana distribusi

produk obat dan makanan serta melakukan sampling dan uji laboratorium

terhadap produk yang dicurigai mengandung bahan berbahaya yang beredar di

masyarakat. Balai Besar POM Yogyakarta dalam melakukan pengawasan produk

pangan jajan anak sekolah di Daerah Istimewa Yogyakarta melalui sampling dan

uji laboratorium seperti pada tabel 1 sebagai berikut.

Tabel 1. Uji Mikrobiologis Pangan Jajan Anak Sekolah (PJAS)

Sampel tidak Sampel memenuhi
Tahun
memenuhi standar standar
2011 57,1 % 42,9%

2012 53,1 % 46,9%

Sumber : www.pom.go.id

Tabel 1 menggambarkan bahwa lebih dari 50 persen produk makanan

jajan anak sekolah yang tidak memenuhi standar beredar di wilayah Daerah

Istimewa Yogyakarta pada tahun 2011 hingga tahun 2012. Ditemukannya lebih

dari 50 persen produk makanan jajan anak sekolah yang tidak memenuhi standar
 6

dalam pengawasan yang dilakukan oleh Balai Besar POM Yogyakarta tersebut

dapat mengancam kesehatan anak-anak di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta.

Pelaksanaan pengawasan Balai Besar POM Yogyakarta terhadap produk

obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya yang beredar di masyarakat

sering terlambat dan masih sebatas jika ada kasus yang sedang hangat (booming).

Balai Besar POM Yogyakarta dalam melakukan pengawasan juga belum

menyeluruh ke semua sarana produksi dan distribusi di seluruh wilayah Daerah

Istimewa Yogyakarta. Proses pengawasan terhadap produk obat dan makanan

tidak dilakukan secara ketat setiap waktu, pengawasan hanya di intensifkan pada

saat menjelang hari-hari besar keagamaan seperti Idul Firtri dan Natal.

Pengawasan produk obat dan makanan yang sering terlambat dan tidak intensif

setiap waktu tersebut menyebabkan masih adanya produsen dan distributor yang

menjual produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya. Hal Ini

didukung dengan penjelasan Kepala Balai Besar POM Yogyakarta, Abdul Rahim

yang menyatakan bahwa “Di Yogyakarta, ada sekitar 2.000 penjual obat

tradisional yang mengandung bahan kimia obat”. (http://www.republika.co.id/

berita/nasional/umum/13/11/08/mvxvo2-bpom-temukan-57-obat-tradisional-ilegal

diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 14.00 WIB).

Pengawasan produk obat dan makanan yang tidak ketat dan belum

menyeluruh ini juga mengakibatkan terus maraknya produk obat dan makanan

yang mengandung zat berbahaya di Daerah Istimewa Yogyakarta. Produk-produk

tersebut seperti produk obat dan makanan yang tidak memenuhi syarat, produk

obat tradisional mengandung BKO (Bahan Kimia Obat), serta produk makanan
 7

mengandung bahan berbahaya. Ini terbukti dengan pemeriksaan kelayakan

makanan yang dilakukan oleh Balai Besar POM Yogyakarta pada Agustus tahun

2011 dengan jumlah temuan produk makanan yang mengandung zat berbahaya

sebanyak 3.529 kemasan. (http://m.suaramerdeka.com/index.php/ramadan

/ramadan_news/2011/08/28/94887 diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul

13.30 WIB).

Lemahnya koordinasi antara Balai Besar POM dengan penegak hukum

dalam memberi sangsi hukum mengakibatkan belum tegasnya penegakan hukum

kepada produsen dan distributor yang melanggar. Ketidaktegasan penegak hukum

dalam memberi sangsi hukum ini juga mengakibatkan tidak menimbulkan efek

jera bagi pelaku pelanggar. Sering sangsi bagi produsen dan ditributor nakal tidak

sebanding dengan keuntungan finansial yang didapat oleh pelanggar. Misalnya,

sanksi denda hanya jutaan rupiah, padahal nilai produk ilegal yang mereka jual

bernilai miliaran rupiah. Hal ini didukung dengan penjelasan Ketua Lembaga

Konsumen Yogyakarta (LKY), Nanang Ismuhartoyo yang menyatakan bahwa

“Selama ini tindakan produsen nakal hanya dikategorikan tindak pidana ringan.

Tidak adanya tindakan tegas terhadap produsen yang melanggar sama saja

melanggar hak asasi konsumen, yaitu hak mendapatkan pangan yang sehat”.

(http//news.liputan6.com/read/192975/lky-bpom-mesti-memberi-sanksi-produsen-

nakal diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 13.50 WIB).

Masih ditemukannya ribuan produk obat dan makanan yang tidak

memenuhi standar, ilegal, dan tidak layak kumsumsi yang beredar di wilayah

Daerah Istimewa Yogyakarta menyebabkan masih ada masyarakat yang belum

 8

terlindungi dari bahaya produk obat dan makanan yang mengandung zat

berbahaya. Hal Ini didukung dengan penjelasan Kepala Balai Besar POM

Yogyakarta, Abdul Rahim yang menyatakan bahwa Balai Besar POM Yogyakarta

telah memusnahkan 1.732 item produk berbahaya yang berhasil disita sepanjang

masa pengawasan pada tahun 2009 hingga tahun 2012. Seluruh produk tersebut

senilai Rp 2 Miliar. Hasil pengawasan sejak tahun 2009 hingga tahun 2012

menunjukkan, masih adanya peredaran produk obat dan makanan berbahaya dan

ilegal di wilayah DIY. Adapun produk yang dimusnahkan dari hasil pengawasan

sepanjang 2009 hingga 2012 yaitu obat yang tidak memenuhi ketentuan aturan

sebanyak 235 item (24.457 kemasan), obat tradisional sebanyak 467 item (26.694

kemasan), kosmetik sebanyak 758 item (43.126 kemasan), produk pangan

sebanyak 192 item (1.559 kemasan), suplemen makanan sebanyak 80 item

(1.4440 kemasan). (http://www.harianjogja.com/baca/2013/06/26 /produk-

berbahaya-1732-item-produk-berbahaya-senilai-rp2-miliar-dimusnahkan-420018

diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 14.00 WIB).

Kinerja organisasi publik merupakan gambaran mengenai hasil kerja dan

pencapaian suatu organisasi publik dalam pelaksanaan kegiatan, program,

kebijaksanaan guna mewujudkan visi, misi, dan tujuan organisasi yang telah

ditetapkan sebelumnya. Untuk mengetahui kinerja organisasi publik maka dapat

dilakukan dengan penilaian kinerja pada sebuah organisasi publik dalam

pelaksanaan tugas pokok dan fungsi yang menjadi tanggung jawab dari sebuah

organisasi. Dengan demikian, maka dapat diketahui atau diukur tingkat

pencapaiam hasil kerja suatu organisasi publik dalam pelaksanaan tugas pokok
 9

dan fungsinya sehingga dapat diketahui sejauhmana sebuah organisasi publik

telah bekerja.

Kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan

makanan ditentukan dari perbandingan antara target dan hasil kerja yang dapat

dicapai oleh Balai Besar POM Yogyakarta dalam menjalankan tugas pokok dan

fungsinya dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat

berbahaya di wilayah DIY. Pengukuran indikator sasaran Balai Besar POM

Yogyakarta untuk tahun 2012 memperlihatkan kinerja Balai Besar POM

Yogyakarta belum optimal dalam memenuhi target yang sudah direncanakan. Hal

ini dilihat dari adanya indikator sasaran yang sudah memenuhi target yang

direncanakan dan ada pula indikator sasaran yang belum memenuhi target yang

direncanakan.

Indikator sasaran yang sudah memenuhi target yang direncanakan yaitu

proporsi suplemen makanan yang tidak memenuhi syarat keamanan. Sedangkan

indikator sasaran yang belum memenuhi target yang direncanakan antara lain

yaitu proporsi obat yang memenuhi standar (aman, manfaat, dan mutu), proporsi

obat tradisonal yang mengandung Bahan Kimia Obat (BKO), proporsi kosmetik

yang mengandung zat berbahaya, dan proporsi makanan yang memenuhi syarat.

(Sumber : Laporan Kinerja Balai Besar POM Yogyakarta Tahun 2012)

Berdasarkan uraian diatas, peneliti tertarik untuk meneliti lebih dalam lagi

mengenai kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat

dan makanan yang mengandung zat berbahaya.

 10

B. Identifikasi Masalah

Permasalahan yang dapat diidentifikasi dari latar belakang masalah di atas

sebagai berikut.

1. Maraknya produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya beredar

di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta.

2. Masih adanya produsen dan distributor yang menjual produk obat dan

makanan yang mengandung zat berbahaya.

3. Lemahnya koordinasi antara Balai Besar POM Yogyakarta dengan penegak

hukum dalam pemberian sangsi hukum kepada produsen dan distributor yang

melanggar.

4. Pengawasan yang dilakukan Balai Besar POM Yogyakarta belum ketat dan

belum menyeluruh ke semua sarana produksi dan distribusi produk obat dan

makanan di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta.

5. Kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan

makanan yang mengandung zat berbahaya belum optimal.

C. Batasan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah dan identifikasi masalah yang ada,

maka peneliti melakukan pembatasan masalah. Pembatasan masalah ini bertujuan

untuk memperjelas permasalahan yang ingin diteliti agar lebih terfokus dan

mendalam mengingat luasnya permasalahan yang ada. Penelitian ini membatasi

permasalahan yang dikaji berdasarkan pada temuan di lapangan bahwa masih

banyaknya produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya yang
 11

beredar di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta sehingga yang menjadi batasan

masalah pada penelitian ini pada masalah kinerja Balai Besar POM Yogyakarta

dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya.

D. Rumusan Masalah

Dari batasan masalah diatas, maka penulis merumuskan masalah sebagai

berikut.

1. Bagaimana kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk

obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya ?

2. Apa faktor-faktor penghambat kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam

pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya ?

E. Tujuan Penelitian

Berdasarkan rumusan masalah diatas, maka yang menjadi tujuan

penelitian ini sebagai berikut.

1. Untuk mengetahui kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan

produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya.

2. Untuk mengetahui faktor-faktor penghambat kinerja Balai Besar POM

Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung

zat berbahaya.
 12

F. Manfaat Penelitian

1. Manfaat secara Teoritis

Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan dan

memberikan manfaat bagi pengembangan Ilmu Administrasi Negara.

2. Manfaat secara Praktis

a. Bagi Peneliti

Penelitian ini digunakan sebagai syarat untuk menyelesaikan tugas akhir

dan memperoleh gelar sarjana sosial dari jurusan Ilmu Administrasi

Negara, Fakultas Ilmu Sosial, Universitas Negeri Yogyakarta.

b. Bagi instansi terkait

Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan dan sumbangsih

pemikiran kepada Balai Besar POM Yogyakarta untuk meningkatkan

kinerja pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat

berbahaya.

c. Bagi masyarakat

Penelitian ini diharapkan dapat memberikan pengetahuan dan wawasan

kepada masyarakat mengenai kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam

pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya.