Habitação Social no Brasil:

da ditadura militar ao governo Lula.

Morro da favela. Tarsila do Amaral (1924)

Universidade Federal do ABC | Disciplina: Habitação e Assentamentos Humanos

02 de outubro de 2008
 Por que a habitação é uma questão na nossa
sociedade?
1. Capitalismo: habitação é uma mercadoria

2. NECESSITA TERRA – BEM ESCASSO/ concentrado>> custo da terra

3. CUSTO ELEVADO
1. Processo construtivo - unidade habitacional de 46m² = ~R$15.600,00 (fonte: M.Cidades, 2008)
2. Infra-estrutura urbana necessária

4. O fato da habitação ter custo elevado >> aquisição financiada (paga-se

juros)

HABITAÇÃO É UMA MERCADORIA ESPECIAL

UMA NECESSIDADE BÁSICA E RESTRITA (CARA)!
 Origem da questão da habitação no Brasil

1850: Lei de terras e abolição da escravidão

• A compra passa a ser a única forma de acesso a propriedade da terra,
• Emergência do trabalhador livre com a abolição da escravidão.

Conseqüências
• Separação da local de moradia do local de trabalho
• Meios de sobrevivência: venda da força de trabalho
• Trabalho manual: baixos salários
• Dificuldades/impossibilidade de acessar a moradia: mercadoria.
Porém, todos precisam morar.
Qual a solução, então?
“...quando as senzalas diminuíam, engrossavam as aldeias de mucambos e
palhoças perto dos sobrados e chácaras. Engrossavam, espalhando-se pelas
zonas mais desprezadas da cidade”
(Gilberto Freyre em Sobrados e Mocambos, 1968 p.153)
“ Noutras choças de palha levantadas sobre outros pântanos, (...) que
só depois iria para os morros”
(Gilberto Freyre em Sobrados e Mocambos, 1968 p. 234)
“ cortiços dentro de sobrados já velhos, onde mal se respirava, tantas eram as
camadas de gente que formavam sua população compactada, comprimida e
angustiada. Uma latrina para dezenas de pessoas”
(Gilberto Freyre em Sobrados e Mocambos, 1968 p. 234)
Como o Estado tratou a habitação social
ao longo da história?
 República Velha (1889-1930)
Contexto político e socioeconômico:

• Estado (liberal-oligárquico) reluta em intervir na esfera privada.

• Predomínio da produção agroexportadora.
• Cidades abrigam atividades associadas a produções agrárias (ex. café)
• Insignificância da indústria manufatureira.
• Regulações trabalhistas quase inexistentes.
• Trabalho livre com baixos salários.
• A “questão social” era tratado como coisa de política.
 República Velha (1889-1930)

O Estado e a habitação
• Moradias produzidas pelo setor privado: habitação de aluguel, cortiços,
vilas operárias.
• Produção privada da cidade não era regulada >> ameaça a saúde
pública.
• Surto de epidemias >> Estado passa a intervir em 3 frentes:
– Legislação urbanística, planos e obras de saneamento e controle
sanitário >> cortiços
• Questão da habitação vista pelo estado como questão higienista.
• Intervenções de renovação urbana excludentes e segregadoras.
 Período Vargas (1930-1964)

Contexto político e socioeconômico

• Política nacional-desenvolvimentista.
• Estado populista: centralizador, intervencionista
• Incentivo a industrialização combinada com regime arcaico de
produção agroexportadora
• Leis trabalhistas: regula preço da força de trabalho
• Cidades = local de produção
• Atração populacional >> agrava crise habitacional
 Período Vargas (1930-1964)

O Estado e a habitação
• Até 1930 somente 19% dos domicílios eram ocupados por proprietários
• Discurso da casa própria para legitimar o regime:
• condição básica para reprodução do trabalhador .
• Símbolo do progresso material
• Lei do inquilinato (1942): congelamento dos aluguéis.
• “proteção do locatário termina quando o direito de propriedade do
locador era restaurado … com a retomada do imóvel através do
despejo.” (Bonduki, 1998)
• Produção direta estatal: IAPs e FCP(1945)
 Período Vargas (1930-1964)
Influência da arquitetura moderna.

Ed. Japurá – SP. Ed. Pedregulho – RJ.

Arquiteto Eduardo Kneese de Mello Arquiteto Affonso Reydi (dec 40)
(dec 40).
 Período Vargas (1930-1964)
Crescimento da cidade informal.
• “quem consegue comprar e ocupar um pedaço de terra num loteamento
qualquer ingressa em um processo que, mais cedo ou mais tarde, lhe
garantiria, com grandes sacrifícios na sua qualidade de vida, a um custo
reduzido, a propriedade da casa e o acesso aos serviços públicos”(Bonduki,
1998).

Casal a procura de seu lote recem-comprado

em loteamento em Osasco, SP. (Bonduki, 1998)
 Quadro Urbano (déc. 60)
• Industrialização >>“processo de urbanização acelerado e concentrado”
em pouco mais de 20 anos a população brasileira torna-se urbana,
concentrada em regiões industrializadas, como Grande SP.

• “Crescimento desordenado e espraiado” (Maricato, 1996) : terra barata

+ autoconstrução parcelada: habitação por conta do trabalhador (incluia
o trabalhador da indústria).

• Governo Jango a questão urbana entra em pauta com as demais

reformas de base>> reforma urbana: seminário IAB (1963).
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)
Contexto político e sócio-econômico
• Ditadura Militar
• Forte repressão política
• Investimento indústria pesada
• Parceria com capital externo

Crise dos anos 80

Crise econômica: alta Crise econômica: superinflação,
inflação, divida externa Milagre Econômico desemprego, baixos salários.
crescimento econômico
Golpe Militar 1985: Governo Sarney
1967 1973
1964
“Abertura Lenta e Gradual”
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)
O Estado e a Habitação

• Discurso da prioridade famílias menor renda

• Política habitacional: legitimar regime + responde interesses setor
privado.
• Sistema Financeiro da Habitação/ Banco Nacional de Habitação
• Grande volume de recursos (FGTS/SBPE - 1967)
• Rede de agentes – estímulo a ação de agentes privados
(empreiteiras) na produção.
• Produção em escala: 4,4 milhões de UH em pouco mais de 20 anos
• Divórcio entre arquitetura e habitação popular: grandes conjuntos
habitacionais na periferia, baixa qualidade
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)

O Estado e a Habitação
• Equívocos da política habitacional:
• Centralizada/sem controle social
• Massificada
• Privilegiou as classes médias em detrimento da classe popular
~ 18% do total de recursos investidos foram destinados a famílias <5sm. (Maricato, 1979)

Na Grande SP: pertenciam a esta faixa de renda cerca de 85% das famílias.

• Transferência de recursos aos agentes privados

• “livre” decisão sobre a produção habitacional >> conseqüências
dramáticas às cidades (Bolaffi, 1979)
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)

Ampla produção de conjuntos habitacionais. Demolição do conjunto Pruitt Igoe. França,

Brasil, década de 70 década 70.
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)
Difusão do “padrão habitação popular” pelo Brasil:
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)
Difusão do “padrão habitação popular” pelo Brasil:

Conjunto IPASE/BNH - Acre Conjunto habitacional – Minas Gerais

Conjunto Ji-parana/BNH - Rondônia Conjunto habitacional – Piauí

 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)
½ dec.70: Ditadura em Crise
• Recessão econômica,
• desemprego,
• queda dos valores reais dos salários,
• alta inflação.

Processo de redemocratização: abertura lenta e gradual...

• Luta pela democratização

• Mobilização dos movimentos pela reforma urbana e direito a moradia
na Constituinte de 88
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)
SFH em crise
• redução dos investimentos no setor, ganha lugar periférico na
economia
• Reformulação: “Programas alternativos”: famílias <5sm
• mutirão/autoconstrução
• Contenção de gastos
• Inadimplência, reajustes abaixo da inflação >> rombo do Sistema
Financeiro
 Regime Militar: SFH/BNH (1964-1986)
Número de financiamentos habitacionais concedidos pelo SFH/BNH entre 1964 e julho de 1985

Nº de emprestimos
Programas Em %
concedidos

Programas Convencionais (COHABs) 1.235.409 27,70%

Mercado Popular Programas Alternativos* 264.397 5,90%

Total 1.499.806 33,60%

Cooperativas 488.659 10,90%

Mercado Econômico Outros Programas** 299.471 6,70%

Total 788.130 17,60%

SBPE - Sistema Brasileiro de Emprestimos e
Poupança 1.898.975 42,50%
Mercado Médio
Outros Programas*** 280.418 6,30%

Total 2.176.393 48,80%

Total SFH 4.467.329 100%

fonte: Saches, Celine. São Paulo: Políticas Públicas e Habitação Popular. Edusp: SP, 1999. apud Royer, 2002.
*Promorar, João-de-barro, Ficam, Profilurb
**Instituto, Hipoteca, Empreend. P/Pron., Prosin
*** Recon, Prodepo
 Período de transição-esfera federal (1985-1995)
Contexto Política, socioeconômico
• Transição negociada e sem rupturas: Figueiredo – Sarney
• Agenda reformista se perpetua: “acomodação” social

• Fragilidade política
• Recessão econômica, superinflação, seqüência de planos econômicos
sem resultados
 Período de transição-esfera federal (1985-1995)
O Estado e a Habitação

• Extinção do BNH (1985) – governo Sarney

• Atribuições transferidas para CEF: ganha papel central
(lógica de banco: garantias e retorno X política social: subsídios)
• Drástica redução dos investimentos em Habitação e Saneamento
(FGTS/SBPE)
• Descentralização da responsabilidade para municípios/estados

VAZIO NA POLÍTICA HABITACIONAL NO ÂMBITO FEDERAL

 Período de transição-esfera local (1985-1992)

Contexto político e socioeconômico

• Empobrecimento da população, descompasso aumento dos
aluguéis/parcelas e reajustes salariais
• Lei Lehman (1979): trata de loteamentos clandestinos >> provoca
expansão e inchaço das favelas, precarização das condições
habitacionais.
• Aumento das reivindicações populares por melhorias habitacionais e
urbanas
• Fortalecimento da organização dos movimentos sociais.
Período de transição-esfera local (1985-1992)

Áreas de proteção ambiental passam a ser a alternativa

de acesso a terra e a habitação. a
 Período de transição-esfera local (1985-1992)

Contexto urbano e habitacional

• Início década de 80:
– ocupações coletivas de terras em São Paulo: pressão poder público
por soluções habitacionais (acesso a terra e financiamento para
construção)
• Mutirão surge como alternativa a crise habitacional.
• Estados e municípios criam programas com recursos dos próprios
orçamentários (não onerosos).
• Experiências positivas: implementação das pautas do movimento da
reforma urbana
 Período de transição-esfera local (1985-1992)
Prefeitura Luiza Erundina (1989-1992)
Programa FUNAPS-COMUNITÁRIO:
• participação na produção e gestão da habitação
• Ocupação dos vazios urbanos
• Habitação na área central
• Conjuntos habitacionais de menor dimensão
• Implantação: inserção bairro
• Alta qualidade a baixos custos
• Incentivo a organização e fortalecimento da comunidade: equipamentos
coletivos/ Integração com ações sociais.
 Período de transição-esfera local (1985-1992)

Prefeitura Luiza Erundina (1989-1992)

Programa URBANIZAÇÃO de FAVELAS (X remoção):
• Reconhecimento da cidade real
• Participação população
• Consolidação: transformar favelas em bairros inseridos na malha
urbana.
• Direito à terra: processos de regularização fundiária
 Período de transição-esfera local (1985-1992)
É possível fazer Habitação popular de qualidade?

Conjunto M. da Barca, Belém – PA. Conjunto Pririneus, Barra Funda – SP.

Conjunto União da Juta, Sapopemba -SP. Conjunto Paulo Freire, Cidade Tiradentes- SP.
 Período de transição-esfera local (1985-1992)

Consequências:
• Cria-se novos paradigmas de políticas habitacionais e urbanas
• Fortalecimento dos movimentos sociais (moradia)
• Proposta do Projeto de Lei de iniciativa popular do FNMP (1991)
– Direito à terra: processos de regularização fundiária
– Direito à moradia digna
– Proposta de criação de Fundo Nacional de Moradia Popular
– PROPOSTA DE NOVA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO
Abertura para o mercado: governo FHC (1995-2002)

Contexto político e socioeconômico

• Plano real: contém a inflação, e adoção de medidas de orientação
neoliberal.
– ajuste fiscal,
– abertura financeira,
– controle de gastos públicos,
– reformas sociais,
– privatização de serviços públicos.
Abertura para o mercado: governo FHC (1995-2002)
O Estado e a habitação
• Estrutura institucional frágil: avanço> saneamento + habitação
• Discurso: “sociedade” pode dar conta do seu próprio problema da
habitação: concessão de financiamento ao consumidor.
• Carta de Crédito Individual, Carta de Crédito Associativo, PAR, outros

• Controle de gastos: FGTS / OGU

• $ SBPE deixa de financiar habitação para classe média
• Descompasso entre subsídios e faixa de renda
Abertura para o mercado: governo FHC (1995-2002)
Investimentos do governo federal*em Habitação distribuidos por faixa de renda (1993-2002)

nº absoluto
Faixa de renda em %
(em R$ bilhões)

até 3 s.m. 4,70 8,7%

3 a 5 s.m. 3,19 5,9%
5 a 10 s.m. 12,47 23,1%
acima de 10 s.m. 33,64 62,3%
54,00 100%

fonte: (Zamboni, 2004 apud Fagnani, 2006)

* OGU, FGTS e SBPE Distribuição do percentual do deficit habitacional urbano por faixa de
renda familiar mensal - Brasil (2005).

90,3

6,0
2,9 0,8

até 3 s.m. 3 à 5 s.m. 5 à 10 s.m. mais de 10s.m.

fonte: FJP. Deficit Habitacional no Brasil - 2005. Belo Horizonte: FJP, (2006).
fonte de dados: IBGE, PNAD (2005)
Abertura para o mercado: governo FHC (1995-2002)

Entre 1995 e 1999 4,4 milhões de novas moradias foram empreendidas no país. 700mil
foram promovidas pela iniciativa privada e setor público, as demais (3,7 milhões) foram
autoempreendidas pela população. (Brasil, 2004).
 Governo Lula (2003-2007)
O Estado e a Habitação
• Estabilidade econômica/ Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001)
• Fortalece papel do Estado na intervenção habitacional: criação do
Ministério das Cidades: articulação entre as políticas fundiária,
habitacional, saneamento e transporte >> Política de Desenvolvimento
Urbano
• Articula ação das três esferas de poder: uso de recurso não oneroso.
• SNHIS/ FNHIS (Lei 11.124/2005): ações provisão, urbanização,
regularização >> contrapartidas/ planos e conselhos de habitação.
• Estimula ação do mercado >> Res.CMN (2005) obriga bancos a investir
$ SBPE em habitação
• Incentivo a industria da construção civil
 Governo Lula (2003-2007)
• Amplia fontes de recursos (onerosos e não onerosos)
Evolução dos investimentos em habitação entre 2002 e 2007 (em R$)

1.004.014 1.593.916

1.824.188 1.422.512

682.409

899.500
704.159
386.512 11.339.477
269.940
11.292.414
293.692
198.871 472.276
7.667.260
4.779.812 4.779.812 5.141.626

2002 2003 2004 2005 2006 2007

$ onerosos (FGTS, FAR, FDS, FAT, C EF e OGU) Subsídios FGTS* $ não oneroso (OGU)
fonte: Ministério das Cidades e Relatório CEF. Posição 16/11/2007, disponível em www.cidades.gov.br
* subsídios oriundos da res. 460 de jun/2004 do CCFGTS.
Tabela 9
Quadro resumo dos programas habitacionais (voltados a aquisição e produção de uh) para
população de baixa renda em 2007.

Público Valor máximo Prazo máximo Contrapartida Correção Juros sobre

Fonte de
Programas Proponentes Alvo por do de mínima do Monetária o saldo
Recursos
renda financiamento financiamento beneficiários Referencial devedor

Carta de
<R$3.900,00
Crédito FGTS pessoas físicas R$ 80.000,00 20 anos 5% - 7,5% TR 6% - 8%
*
Individual
pessoas físicas
Carta de
organizadas em <R$3.900,00
Crédito FGTS R$ 80.000,00 20 anos 5% - 7,5% TR 6% - 8%
entidades *
Associativa
associativas

pessoas físicas
organizadas (ou subsídio
Desconto FGTS <R$1.750,00 subsídio ofertado em conjunto com financiamentos dos
FGTS não) em máximo de
(Res.460) * programas Carta de Crédito.
entidades R$ 14.000,00
associativas
pessoas
TR-
Programa de juridicas na
prestação de
Arrendamento construção e
FAR <R$2.400,00 R$ 40.000,00 15 anos não tem 80% e TR- 5 - 7%
Residencial - pessoas fisicas
saldo
PAR no
devedor
arrendamento
Programa de governos locais
Subsídio à OGU e depois <R$1.114,00 R$ 10.000,00 6 anos não tem TR 6%
Habitação pessoas físicas
pessoas físicas
Programa
organizadas em <R$1.750,00
Crédito FDS R$ 30.000,00 20 anos 5% TR zero
entidades **
Solidários
associativas
Apoio à governos locais
por tratar-se de repasse direto ao poder público local, cabe a
Provisão FNHIS e depois <R$1.050,00 R$23.000,00
ele definir as condições de retorno do recurso.
Habitacional pessoas físicas

fonte: Ministério das Cidades (2006) e Caixa Econômica Federal (2006), disponível em www.cidades.gov.br
* os limites de renda depende em função das modalidades, apresentação detalhada no anexo 4.
** é permitido o atendimento de até 35% de famílias com renda entre 3sm e 5sm.
 Governo Lula (2003-2007 )
• Inversão de prioridade de investimento
Percentual de atendimentos habitacionais com recursos do FGTS distribuidos por
90,3 faixa de renda

80

65 67
60 60 60
54
47 47
43
37 37
32 34
30 30 31
26 26
23 22 23 23 23 22
15 17 17 16 14
11
6 5
3,7 3

Deficit 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Brasil*

< 3 s.m. 3 - 5 s.m. > de 5 s.m.

fonte: Relatório CEF, 2006 e Ministério das Cidades, 2006 com base em Maricato (2006).
*Deficit Habitacional no Brasil 2005 (FJP, 2006).
 Governo Lula (2003-2007 )
Desafios/ tendências recentes
• Criou instâncias de participação e controle
• Conselho das Cidades/Conferências = garantir de fato o controle
social e a participação.
• Aprovação do marco Jurídico do Saneamento = fazer implementar
• PAC: política macro econômica desenvolvimento + intervenções
urbanas (urbanizações de assentamentos precários)
• Ampliação dos recursos: esquenta mercado, valorização imobiliária.
• Como garantir acesso a terra para produção de habitação popular (nó
da terra).
 Governo Lula (2003- 2007)
Programa Crédito Solidário

Conjunto Parque do Sul,João Pessoa – PB, 2007. Conjunto Tijucas, Balneário Camboriú- SC, 2007.

Conjunto São Matheus, Cidade Ocidental – GO, 2007. Conjunto Paripe, Salvador – BA, 2007.
 Reflexões finais

• Déficit habitacional total é de 7,5 milhões de moradias

• Como enfrentar tal problema?

• Como garantir o acesso à terra?
• Como produzir habitação de qualidade?
• Como produzir cidades democráticas e ambientalmente saldáveis?

• Qual o papel do engenheiro ambiental e urbano nessa história?

 Bibliografia de referência
BONDUKI, Nabil. Origens da Habitação Social: arquitetura moderna, lei do inquilinato e a difusão da casa
própria. São Paulo: Estação Liberdade/ FAPESP, 1998
BOLAFFI, Gabriel. Habitação e Urbanismo: o problema e o falso problema. In: MARICATO, E. (org). A
Produção capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. São Paulo: Ed. Alfa-ômega, 1979
BRASIL. Ministério das Cidades. Cadernos Ministério das Cidades 4: Política Nacional de Habitação.
Brasília: Ministério das Cidades, 2004.
MARICATO, Ermínia. Autoconstrução, a arquitetura possível. In MARICATO (org). A produção capitalista da
casa (e da cidade) no Brasil industrial. São Paulo: Alfa-ômega, 1979
________________. Metrópole na periferia do capitalismo. São Paulo: Hucitec, 1996.
MELO, Marcus André. Classe, burocracia e intermediação de interesses na formação da política de
habitação. In: Revista Espaço & Debates, nº 24. São Paulo: NERU, 1988.
OLIVEIRA, Francisco de. A economia brasileira: crítica à razão dualista. In: Caderno Cebrap, nº1. São
Paulo: Cebrap, 1975
REVISTA PROPOSTA nº 35, Mutirões Habitacionais: da casa à cidadania. Rio de Janeiro: FASE-RJ, Ano
XII, Set/1987
SANTOS, Cláudio. Políticas Federais de Habitação no Brasil: 1964/1998. Texto para Discussão nº 654.
Brasília: IPEA, 1999
 Habitação Social no Brasil:
da ditadura militar ao governo Lula.

Perspectiva Conjunto Paripe. (2004)

Fernanda Accioly Moreira | fernanda.accioly@usp.br

02 de outubro de 2008