“Freedom House es una organización PROPUESTA DE

independiente dedicada a salvaguardar PROTOCOLO

reformas democráticas, a monitorear el PARA LA PREVENCIÓN
estado de la democracia alrededor del mundo, Y PROTECCIÓN DE
y abogar por la protección de la democracia PERIODISTAS EN
y los derechos humanos” MÉXICO

 FUNDACIÓN PARA LA
LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)
www.freedomhouse.org
Teléfonos: (55) 52648899 / 0442
Guanajuato 224 Of. 203 Col. Roma Del. Cuauhtémoc
México, DF, CP 06700
Propuesta de protocolo
para la prevención
y protección de
periodistas en México

 FUNDACIÓN PARA LA
LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)
E
l propósito de un sistema in-
tegral de protección, preven-
ción y reparación que vaya
más allá de la simple protección físi-
ca, debe estar ligado con la vocación
de una democracia a garantizar la
existencia de las poblaciones vulne-
rables. Esto que debería ser obvio en
cualquier sistema democrático, no lo
es para los países que vienen sufrien-
do el flagelo de la violencia y de la
inoperatividad de las instituciones.
Desde luego la apatía a proteger-
las tiene muchas causas y no todas
podrán ser solucionadas desde un
programa de protección integral. Las
causas pasan por la falta de voluntad
política, la corrupción estatal, el mal
diseño de los organismos públicos y
la falta de instrumentos para la in-
vestigación judicial.
En México el pasado 13 de marzo
de 2012 se aprobó por unanimidad
la reforma constitucional del artícu-
lo 73 de la constitución, con el fin
de elevar a rango federal los delitos
cometidos en contra de los periodis-
tas. Además de dictaminar la modi-
ficación de todos los decretos y leyes
para hacer coincidir las legislaciones
pertinentes, de la misma mane-
ra el 15 de marzo se presentó ante
el pleno del Senado el proyecto de
Ley para la Protección de Personas
Defensoras de Derechos Humanos
y Periodistas. Estas iniciativas por lo
menos evidencian que la voluntad
política está dada por la presión que
lamentablemente ejerce la violencia.
Sin embargo, la normatividad per
se no es suficiente y la reglamen-
tación que rija el funcionamiento
de estos decretos será fundamental
para el correcto ejercicio del mis-
mo. Una tarea que debe ser acom-
pañada además por la ciudadanía, y
por supuesto por los representantes
de la sociedad civil. A continuación
4
presentamos una propuesta de un
sistema de prevención, protección y
reparación basada en el modelo Co-
lombiano, pero que además incluye
las observaciones que han hecho dis-
tintas organizaciones civiles a nues-
tro modelo.
1. Reconocimiento
L
o primero en cualquier sistema
democrático es que haya un re-
conocimiento constitucional de
que existen poblaciones vulnerables
por razón de su origen, oficio o na-
turaleza dentro de una sociedad. Po-
blaciones que requieren una especial
protección del Estado. Ese reconoci-
miento, además, parte de evidenciar
abiertamente la necesidad de la exis-
tencia de esas minorías y la importan-
cia de su actividad dentro de la estruc-
tura democrática de un país.
El reconocimiento de estas pobla-
ciones es importante para articular
cualquier sistema de protección por-
que son sus especificidades las que
deberán darle forma. Y en el caso que
nos interesa, el de periodistas, debe ser
claro y explicito la garantía que se le
debe dar al derecho de libertad de Ex-
presión y al oficio periodístico.
En el caso de la Constitución
Mexicana ya está la semilla en los
artículos 1 y 6:
Art 1. La Constitución Mexicana se-
ñala en su artículo primero que to-
das las autoridades tienen la obliga-
ción de promover, respetar, proteger
y garantizar los derechos humanos.
El Estado debe prevenir, investigar,
sancionar y reparar las violaciones a
los derechos humanos.
Art. 6 Garantiza la libertad de expre-
sión y el derecho a la información.
Sin embargo, estos artículos deben
estar apoyados con reglamentacio-
nes que diseñen responsables insti-
tucionales de las políticas públicas
de protección, promoción, respeto y
garantía de los derechos humanos.
Desde esta perspectiva, dicha res-
ponsabilidad puede estar centraliza-
da en la Secretaría de Gobernación
(SEGOB). Es la Secretaría encargada
de velar por el cumplimiento de los
preceptos constitucionales. Y acom-
pañada por la Procuraduría General
de la República (PGR) órgano cons-
titucional encargado de investigar y
perseguir los delitos de tipo federal.
Esto desde luego, como se verá más
adelante, porque cualquier sistema
de protección es deficiente si no va
de la mano con instrumentos de in-
vestigación judicial operantes.
Otras instituciones que deberían
ser incluidas en cualquier sistema de
protección son desde luego aquellas
competentes del orden público y la
seguridad, Secretaría de Seguridad
Pública (SSP) y Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SNSP). Además de
estas entidades, el diseño debe incluir
instituciones que velen y controlen
por el funcionamiento del programa,
unas organizaciones que puedan ha-
cer recomendaciones para el mejo-
ramiento del programa y señalar sus
fallas (Comisión Nacional de los Dere-
chos Humanos (CNDH).
Desde luego al ser México un es-
tado federal, a diferencia del colom-
biano, es de suma importancia que se
contemple el diseño, la responsabili-
dad y el funcionamiento de estas dele-
gaciones en las entidades territoriales.
2. La identificación
del riesgo
E
n cualquier diseño de un
sistema de prevención, pro-
tección y reparación se debe
contemplar y definir claramente qué
5
se entiende por riesgo y cómo se va a
identificar quien está en riesgo.
El programa colombiano entien-
de como riesgo, la probabilidad de
ocurrencia de un daño contra una
persona, grupo o comunidad, que
esté expuesta como consecuencia di-
recta del ejercicio de sus actividades
o funciones.
Dichos niveles de riesgo se define
en 3 niveles:
Riesgo Extraordinario: Aquel que
es consecuencia directa del ejercicio
de sus actividades y amerita de par-
te del Estado la protección especial
por parte del Programa. Este nivel de
riesgo debería por lo menos tener las
siguientes características:
a. Que sea específico e individuali-
zable.
b. Que sea concreto.
c. Que sea claro, discernible y con
altas probabilidades de materiali-
zarse.
d. Que sea desproporcionado y se di-
ferencia del ordinario.
Un nivel de Riesgo Extremo:
Aquél que se presenta al confluir to-
das las características señaladas para
el riesgo extraordinario y que adi-
cionalmente es grave e inminente y
requiere de una respuesta inmediata
de la Secretaría de gobierno y puede
saltarse los procesos ordinarios y bu-
rocráticos.
Riesgo Ordinario: Es aquel al que
están sometidas todas las personas,
en igualdad de condiciones, por el
hecho de pertenecer a una determi-
nada sociedad; no comporta para el
estado la obligación de adoptar me-
didas de protección especiales. Sí la
necesidad de construir políticas pú-
blicas de prevención.
El programa de prevención, pro-
tección y reparación debe contem-
plar un responsable de recopilar la
información de riesgo de los ame-
nazados y analizarla. Dicha función
no debería recaer únicamente en la
fuerza pública, y es recomendable
que lo haga personal capacitado para
este fin, con amplio conocimiento
en DDHH. Dicho cuerpo tendrá las
siguientes atribuciones y dependerá
de la Secretaría de Gobernación:
Recopilar y analizar la información
in situ.
La información debe ser recopilada
a través de herramientas claras y
estandarizadas, por ejemplo una
matriz de riesgo.
Una segunda instancia que debe
contemplar dicho programa, es el
encargado de evaluar la informa-
ción, determinar el nivel de riesgo
y recomendar las medidas. Dicha
instancia conformada por un comité
interinstitucional del estado, del que
haga parte la sociedad civil y cuente
con la secretaría técnica de la Secre-
taría de Gobernación, debe:
Analizar la situación de riesgo de
cada caso, según la información
provista por la instancia de reco-
pilación.
Determinar el nivel de riesgo y un
concepto sobre las medidas idó-
neas a implementar.
Recomendar el ajuste de las medi-
das de prevención y protección
Recomendar al Director la finaliza-
ción o suspensión de las medidas
de protección cuando a ello hubie-
re lugar.
Definir la temporalidad de las medi-
das de prevención y de protección.
Es recomendable que la información
que se recoja a este primer nivel en el
caso de los periodistas tenga en cuenta
los siguientes factores de riesgo:
6
Vulnerabilidad.
Condiciones de orden público de
la región.
Los últimos trabajos periodísticos
Antecedentes de amenazas del pe-
riodista y de otros periodistas del
sector.
3. Prevención
E
l segundo paso es construir el
entramado institucional que
debería estar a cargo de la
estrategia de prevención. A manera
de los programas de protección, este
entramado podría estar coordinado
por una mesa nacional interinstitu-
cional conformada por representan-
tes de la fuerza pública, Secretaría de
Gobernación, representantes de la
sociedad civil. Esta mesa orientaría la
gran política pública de prevención,
pero a la vez delegaría sus poderes
en mesas territoriales, igualmente
formadas, que a cargo de autorida-
des locales implementarías las me-
didas de prevención acordes a sus
regiones.
Así, desde las entidades territoriales
se identificarían los riesgos, formula-
rían los planes de prevención y con-
tingencia y, se construirían los mapas
de riesgo. Esto desde luego bajo la tu-
tela de la mesa nacional. Así cada esta-
do tendría las atribuciones en cuanto a
temas de prevención:
Orientar a los solicitantes de pro-
tección y brindar información so-
bre los servicios institucionales en
materia de protección.
Servir de enlace entre el nivel na-
cional y el municipal
Estructurar los servicios estatales
para poblaciones vulnerables e in-
cluir a protegidos como parte de la
atención integral del Estado.
Brindar oportunamente la infor-
mación que se requiera
Apoyar técnica y logísticamente,
dentro del marco de sus compe-
tencias, a los municipios de su ju-
risdicción que así lo requieran, en
la prevención y protección de las
personas, grupos o comunidades
en situación de riesgo.
Pero sobre todo, tendrá la respon-
sabilidad de coordinar estrategias de
prevención que estén guiadas por la
directriz de la mesa federal a cargo. Di-
chas estrategias deberían comprender:
a. Planes de Prevención y Planes de
Contingencia: los delegados de la
Secretaría de Gobernación con
apoyo de las entidades competen-
tes, concurrirán en la formulación
de planes de prevención y de con-
tingencia contemplando un enfo-
que diferencial. Este tendrá por
objeto contrarrestar las amenazas,
disminuir las vulnerabilidades y
fortalecer la coordinación institu-
cional y social para la disminución
del riesgo.
b. Curso de Autoprotección: Herra-
mienta pedagógica que tiene el
propósito de enseñar a aquellos
en situación de riesgo, elementos
prácticos que permitan disminuir
sus vulnerabilidades.
c. Patrullaje: Una labor que debe ser
desarrollada por la Fuerza Pública
y dirigido a identificar, contrarres-
tar y neutralizar la amenaza.
d. Revista policial: Es la actividad
desarrollada por Fuerza Públi-
ca con un enfoque preventivo y
disuasivo. Busca establecer una
interlocución periódica con el
amenazado.
Cada estado integrará una mesa terri-
torial de prevención con el objeto de
coordinar las acciones de implemen-
tación de la estrategia de prevención,
7
en el marco de las directrices dadas por
una política federal de prevención. Esa
mesa deberá, además:
Realizar un proceso de identifica-
ción de riesgos permanente y pro-
yectar escenarios de riesgo.
Formular planes de prevención y
contingencia frente a los escena-
rios de riesgo identificados.
Velar por la implementación de las
acciones incorporadas en los pla-
nes de prevención y de protección.
Hacer seguimiento a la implemen-
tación de los planes.
Generar espacios de trabajo entre
las autoridades y las comunidades
en aras de mejorar los procesos de
gestión del riesgo.
Es importante no olvidar que todo
debe estar bajo el marco y la tutela de
las instituciones federales. Puede ser
labor de la Secretaría de Gobernación:
Liderar la formulación de la políti-
ca pública en materia de preven-
ción de violaciones a los derechos
humanos e infracciones al derecho
internacional humanitario .
Otras instituciones que intervendrían
en prevención:
Secretaría de Gobernación.
Secretaría de la Defensa Nacional.
Secretaría de Seguridad Pública.
Procuraduría General de Justicia.
Comisión Nacional de Derechos
Humanos.
Aunque en Colombia no se aplica,
como parte de la prevención se debe-
ría contemplar medidas para fortalecer
los órganos de investigación judicial y
políticas públicas de lucha contra la
impunidad. Incluso se podría hacer
mandatoria la asistencia de la procu-
raduría general a los espacios de valo-
ración de riesgo para llevar la informa-
ción pertinente de los casos y aportar
los avances en los procesos.
4. Protección
S
i la amenaza no se logra conte-
ner o bloquear, el paso a seguir
es aplicar las medidas de reac-
ción o protección. En Colombia esta es
la experiencia que más ha tenido re-
corrido. Y es por esta razón que desde
la FLIP recomendamos tener muy en
cuenta los pasos andados aquí.
Lo primero es crear una institu-
ción autónoma administrativamen-
te que tenga canales de emergencia
operantes e implemente todas las
medidas de protección. Esta institu-
ción autónoma, que dependería de
la Secretaría de Gobernación, debe
tener un presupuesto independiente
para materializar las medidas.
El catalogo de medidas recomen-
dable debería contar:
a. Esquema de protección indivi-
dual flexible:
Vehículo o vehículo blindado.
Conductor.
Y el número de escolta que exija
su situación de riesgo.
b. Esquema colectivo para brin-
darle protección a un grupo de
2 o más personas, e incluye:
Vehículo, vehículos corrientes o
blindados.
Conductores.
Escoltas.
c. Recursos Físicos para la segu-
ridad: Elementos necesarios para
la prestación del servicio de pro-
tección. Consisten entre otros en
motocicletas, chalecos antibalas,
8
escudos blindados, medios de co-
municación y demás que resulten
pertinentes.
d. Medio de Movilización: Es el
recurso físico o monetario que se
otorga a un protegido en procura
de salvaguardar su vida y seguri-
dad durante los desplazamientos.
Estos pueden ser de las siguientes
clases:
Boletos aéreos internacionales.
Consiste en la asignación de un ti-
quete aéreo internacional para el
protegido del programa y, si es ne-
cesario, su núcleo familiar; el cual
se brindará como una medida de
protección excepcional.
Boletos aéreos nacionales. Consis-
te en la entrega de pasajes aéreos
en rutas nacionales y se otorgan
al protegido y si es necesario, a su
núcleo frente a una situación de
riesgo donde debe trasladarse a
una zona que le ofrezca mejores
condiciones de seguridad, o cuan-
do su presencia sea necesaria en
actuaciones de orden administra-
tivo en el marco de su protección.
Apoyo de transporte terrestre o
fluvial o marítimo. Consiste en el
valor que se entrega al protegi-
do del programa, para sufragar el
precio del contrato de transporte,
para brindar condiciones de segu-
ridad en la movilidad. El valor que
se entrega al protegido del Progra-
ma para sufragar el costo de trans-
porte debe ser claro en cuanto al
monto y la frecuencia de este.
e. Apoyo de Reubicación Tem-
poral: Constituye la asignación y
entrega mensual al protegido de
una suma de dinero especifica se-
gún las particularidades del grupo
familiar del caso, para facilitar su
 asentamiento en un lugar diferen-
te a la zona de riesgo.
f. Apoyo de traslado: Consiste en
el traslado de muebles y enseres
de las personas que en razón de
la situación de riesgo extraordi-
nario o extremo deban trasladar
su domicilio.
g. Medios de Comunicación: Son
los equipos de comunicación en-
tregados a los protegidos para
permitir su contacto oportuno y
efectivo con los organismos del
Estado, el Programa de Prevención
y Protección, a fin de alertar sobre
una situación de emergencia, o
para reportarse permanentemente
e informar sobre su situación de
seguridad.
h. Blindaje de inmuebles e insta-
lación de sistemas técnicos de
seguridad: Consiste en los ele-
mentos y equipos de seguridad in-
tegral, para el control del acceso a
los inmuebles de propiedad de las
organizaciones donde se encuen-
tre su sede principal.
Es importante dejar abierto a que
adopten otras medidas de protección
diferentes si hay que tener cuenta
un enfoque diferencial, el nivel de
riesgo y el factor territorial.
El proceso anterior sugerido de
protección, sin embargo, será teni-
do en cuenta en métodos ordinarios
y en la mayoría de los casos. Pero
desde luego deberá contar con un
canal de respuesta inmediata para
los casos más urgentes. Es por esta
razón que se recomienda que una
secretaría propia de la institución de
protección ojalá con carácter nacio-
nal tenga la libertad de implementar
mecanismos de protección urgentes
9
para los casos de riesgo extremo sin
necesidad de pasar por los protocolos
anteriormente explicados.
Las entidades que deberían parti-
cipar en la estrategia de protección
serían:
Secretaría de Gobernación.
Secretaría de la Defensa Nacional.
Secretaría de Seguridad Pública.
Procuraduría General de Justicia.
Comisión Nacional de Derechos
Humanos.
Gobernadores de Estados.
Grupo de Valoración riesgo.
Y demás entidades a cargo de la
veeduría.
Igualmente se debe contemplar la
participación de representantes civi-
les de las poblaciones en los grupos
de análisis de riesgo y recomendacio-
nes de medidas.
Una secretaría técnica a cargo de
protección, la misma unidad autó-
noma administrativamente, que está
bajo la tutela de la Secretaría de Go-
bernación debería:
Formular los lineamientos de la
política pública en materia de pro-
tección de personas en situación
de riesgo extraordinario o extre-
mo.
Evaluar y seguir la implementa-
ción de la política pública de pro-
tección.
Realizar los ajustes requeridos a la
política pública de protección.
Es fundamental comprender que los
esquemas de protección son meca-
nismos transitorios de atención y no
mecanismos permanentes. Por esto
es pertinente abrir una discusión pú-
blica para que las políticas y meca-
nismos de protección que se institu-
cionalicen, incorporen una reflexión
acerca de los mecanismos jurídicos
que permitan garantizar la libertad
de expresión, información, el habeas
data de las personas protegidas y se
propicien buenas prácticas en el uso
de información de los programas de
protección y establecer procedimien-
tos claros de implementación de las
medidas de protección.
Finalmente, la implementación
de las medidas de protección debe
ser en el menor tiempo posible y de-
ben ser verificadas de manera perió-
dica. Y acá hablamos de una cuarta
fase de un programa de protección
ideal: el seguimiento y la reparación.
5. Seguimiento
y reparación.
diseñar un sistema de seguimiento y
monitoreo idóneo. Un sistema que
tendrá como finalidad, que la me-
dida haya sido implementada y que
sea suficiente. En este mismo espa-
cio se estudiará si la medida ya no
es necesaria para ordenar su levan-
tamiento.
Por otro lado, en la medida en
que periodistas y comunicadores so-
ciales se asuman como un grupo que
ha sido objeto de vulneraciones sis-
temáticas y por ende, que requieren
una restitución colectiva, se abre la
puerta para el debate y propongan
esquemas de protección/restitución
colectiva que aborden las problemá-
ticas que en las regiones limitan el
ejercicio del derecho a la libertad de

E
l seguimiento a las medidas de expresión e información.
protección debe ser periódico
y debe contar con la participa-
ción y veeduría de las organizaciones
civiles. Esta función puede ser llevada
en las reuniones periódicos del comité
que implementa estas medidas.
Así mismo, se podrán implemen-
tar medidas psicosociales de uso y la
entidad autónoma de la Secretaría
de Gobernación realizará seguimien-
to periódico a la oportunidad, ido-
neidad y eficacia de las medidas, así
como al correcto uso de las mismas.
Así la reparación debe estar
acompañada de una constante aten-
ción psicosocial a cargo de la entidad
de protección. Además, la entidad
autónoma debe impulsar espacios
de discusión y entendimiento del
oficio de las poblaciones vulnerables
dentro de los hábitats de los peticio-
narios. En este caso se buscaría un Este documento se realizó con el
acta de compromiso de distintos ac- apoyo de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional
tores oficiales y civiles que sirviera (USAID, en inglés).
como línea de base para la posterior
reconstrucción de la actividad perio-
dística del amenazado.
Para que lo anterior sirva, se debe

 10 