BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Provinsi Nusa Tenggara Timur (NTT) dulunya adalah bagian dari Sunda
Kecil bersama dengan Bali, Lombok, dan Sumbawa. Menurut Badan Pusat
Statistik Provinsi Nusa Tenggara Timur (2011), NTT terdiri dari 1192 pulau
dengan lebih dari 900 di antaranya tidak bernama. Ketiga pulau terbesarnya
adalah Sumba, Flores, dan Timor. Sebagian besar wilayah NTT adalah
pegunungan dan perbukitan kapur. Tidak banyak dataran rendah. Provinsi NTT
mempunyai 22 kabupaten dan kota.
Seperti halnya wilayah-wilayah lain di Indonesia, NTT mengalami dua
musim. Walau demikian, karena pengaruh angin yang kering dari Australia, NTT
hanya mengalami musim yang basah kurang lebih empat bulan dalam setahun,
yaitu Desember sampai Maret. Sisanya adalah musim yang cenderung kering.
Kondisi kepulauan, pembangunan tertinggal, dan masalah cuaca ini
memaparkan NTT pada tantangan yang lebih besar. Tantangan tersebut tidak
hanya di bidang ekonomi, namun juga pada bidang pendidikan dan kesehatan.
Terbukti bahwa indeks dalam bidang kesehatan dan ekonomi semuanya
menunjukkan ketertinggalan dibandingkan provinsi-provinsi lain di Indonesia.
Kematian ibu dan bayi menjadi masalah yang krusial.
Pada tahun 2008, Gubernur Provinsi Nusa Tenggara Timur (NTT)
mencanangkan strategi untuk mengurangi angka kesakitan dan kematian ibu, bayi
baru lahir, dan anak-anak. Strategi ini disebut “Revolusi KIA”. Tujuan dan
kebijakan yang melandasi Revolusi KIA sejalan dengan tujuan dan kebijakan
nasional (Menuju Persalinan Selamat) serta sesuai dengan tujuan Pemerintah
Indonesia di bidang kesehatan ibu dan bayi baru lahir untuk mencapai MDGs ke-4
dan ke-5 pada tahun 2015. Dalam jangka pendek diperlukan upaya terobosan luar
biasa untuk mendatangkan tenaga kesehatan yang diperlukan untuk memberikan
pelayanan kesehatan ibu dan anak khususnya penanganan kegawatdaruratan
kebidanan dan neonatal.

1
 Didanai oleh AUSAid lewat Australia Indonesia Partnership on Maternal
and Neonatal Health (AIPMNH), diadakan program pendampingan RSUD di
NTT oleh rumah sakit pendidikan dan non pendidikan di Jawa, Bali, dan
Sulawesi. Kemitraan ini menekankan pada aspek kontrak klinik dan kontrak
manajemen. Kontrak klinik berfokus pada pelayanan obstetri neonatus
komprehensif (PONEK) 24 jam dengan penyediaan tenaga ahli dokter spesialis
kebidanan dan penyakit kandungan, dokter spesialis kesehatan anak, dokter
spesialis anestesi, perawat neonatologi, dan teknisi bank darah. Sementara itu,
kontrak manajemen berfokus pada upaya perbaikan status dan manajemen di
RSUD.
Saat ini, terdapat sebelas kemitraan antara sembilan rumah sakit mitra A
yang terdapat di Jawa, Bali, dan Sulawesi dengan sebelas rumah sakit mitra B
yang ada di sebelas kabupaten di NTT. Dua rumah sakit mitra A bermitra masing-
masing dengan dua rumah sakit daerah di NTT. Semua rumah sakit mitra A
adalah rumah sakit pemerintah kecuali RS Panti Rapih. Selengkapnya mengenai
kemitraan ini ada di tabel 1.
Kabupaten Ende, adalah salah satu kabupaten yang bergabung dalam
kemitraan ini. Kontrak klinik dan manajemen di RSUD Ende dilakukan oleh RS
Panti Rapih. Kabupaten Ende sendiri adalah kabupaten yang besar dan bersejarah
di pulau Flores. Kabupaten ini terkenal karena pernah menjadi tempat
pembuangan Presiden Republik Indonesia pertama, yaitu Ir. Soekarno. Menurut
Badan Pusat Statistik Kabupaten Ende (2010), Ende berbatasan dengan
Kabupaten Nagekeo, Kabupaten Sikka, Laut Sawu, dan Laut Flores. Penduduk
Ende sampai dengan akhir 2009 berjumlah lebih dari 250.000 jiwa. Tahun 2009,
angka kematian ibu menunjukkan 197,6 per 100.000 kelahiran hidup sementara
angka kematian bayi menunjukkan 5 per 1.000 kelahiran hidup. Angka kematian
ini menurut grafik dari Dinas Kesehatan Kabupaten Ende (2010) berfluktuasi dari
tahun ke tahun.
Rumah sakit umum daerah Ende (RSUD Ende) adalah satu-satunya rumah
sakit daerah di Kabupaten Ende. Pelayanan PONEK 24 jam di Kabupaten Ende
dengan demikian hanya dapat dilaksanakan di RSUD Ende. Sistem ini didukung

2
oleh beberapa Puskesmas dengan kemampuan pelayanan obstetri dan neonatus
dasar (PONED). Selain menerima rujukan dari dalam Kabupaten Ende, RSUD
Ende juga menerima rujukan dari dua kabupaten tetangga, yaitu Kabupaten Ngada
dan Kabupaten Nagekeo. Peran RSUD Ende dengan demikian menjadi penting
dalam upaya menurunkan kematian ibu dan bayi di Kabupaten Ende, Nagekeo,
dan Ngada lewat upaya peningkatan mutu pelayanan PONEK 24 jam.

Tabel 1. Daftar lengkap rumah sakit mitra A dan mitra B

RS Mitra A Keterangan Mitra A RS Mitra B Awal Periode
RSUD Dr. Soetomo RS Pendidikan RSUD Soe Pertengahan 2010
RSUD TC Hillers Awal 2012
RSUD Dr. Soetomo RS Pendidikan
Maumere
RSUD Dr. Saiful RS Pendidikan RSUD Lembata Pertengahan 2010
Anwar
RSUD Dr. Saiful RS Pendidikan RSUD Atambua Awal 2012
Anwar
RSUD Pertengahan 2010
RSUP Sanglah RS Pendidikan
Waikabubak
RSUP Dr. Wahidin RS Pendidikan RSUD Larantuka Awal 2012
Sudirohusodo
RS Swasta - Publik
Berhenti Februari
RS Bethesda RSUD Bajawa Pertengahan 2010
2011 digantikan
RSUP Dr. Sardjito
RSUP Dr. Sardjito RS Pendidikan RSUD Bajawa Awal 2011
RS Panti Rapih RS Swasta - Publik RSUD Ende Pertengahan 2010
RSUPN Dr. Cipto RS Pendidikan RSUD Ruteng Awal 2012
Mangunkusumo
RSUD Awal 2012
RSAB Harapan Kita RS Pemerintah
Kefamenanu
RSUD Umbu Rara Awal 2012
RSUP Dr. Kariadi RS Pendidikan
Meha

Menurut Maine et al. (1997), fasilitas penyelenggara PONEK harus dapat

memberikan antibiotika parenteral, memberikan obat oksitosik, memberikan anti
kejang pada kasus eklamsia dan preeklamsia, melakukan manual plasenta,
melakukan evakuasi retensi, melakukan persalinan dengan dukungan peralatan,
melakukan operasi seksio sesaria, dan melakukan tranfusi darah. Untuk
memenuhi syarat ini, perlu ada sistem yang dibangun terutama sumber daya
manusia, budaya kerja, dan fasilitas.

3
 Sistem inilah yang berupaya dibangun di RSUD Ende lewat program
kemitraan dengan rumah sakit di luar NTT melalui inovasi kontrak klinik.
Kontrak klinik berpotensi menjadi salah satu solusi bagi negara-negara
berkembang untuk mengejar target MDGs (Loevinsohn & Harding 2005). Di
Indonesia, kontrak klinik belum sepenuhnya diteliti kemanfaatannya.
Kontrak antara Rumah Sakit Panti Rapih dan RSUD Ende dibagi menjadi
beberapa tahap. Tahap pertama dimulai bulan Agustus 2010 sampai Februari 2011
dan dilanjutkan dengan program bridging sampai Juni 2011. Pada program tahap
pertama ini, keseluruhan kontrak adalah kontrak klinik dengan empat cakupan
pelayanan, yaitu pengiriman tenaga ahli, pembangunan kapasitas, mendidik staf
menjadi spesialis, dan pembinaan rujukan dari Puskesmas. Kontrak klinik dibatasi
pada penyelenggaraan sistem pelayanan obstetri neonatus komprehensif
(PONEK) 24 jam.
Tahap kedua dimulai bulan Juli 2011 dengan lanjutan kontrak klinik. Tahap
kedua ini diwarnai dengan penambahan program performance management and
leadership (PML) dengan enam cakupan layanan, yaitu transisi RSUD menjadi
badan layanan umum daerah (BLUD), melengkapi standar rumah sakit tipe C,
penetapan ijin operasional, pemenuhan akreditasi, manajemen aset, regulasi
internal dan implementasi hasil asesmen khusus tiap pasang rumah sakit. Kedua
program ini dilindungi oleh dua kontrak yang berbeda, yaitu kontrak klinik dan
kontrak manajemen. Kondisi ini berlangsung sampai dengan Desember 2012
walaupun kontrak berakhir pada Juni 2013.
Kontrak tahap ketiga dimulai bulan Juli 2013 dan diharapkan berakhir pada
bulan Juni 2014. Pada kontrak tahap ketiga ini, telah terjadi integrasi antara
kegiatan kontrak klinik dan PML sehingga tiap pasang rumah sakit mendapatkan
satu kontrak dengan pemisahan program kerja klinik dan manajemen sejak
program kerja Januari 2013. Pada tahap ini, kontrak disebut sebagai kontrak klinik
dan manajemen dengan cakupan pelayanan minimal gabungan dari kegiatan
kontrak klinik dan kontrak manajemen.

4
 Keterangan:
Pre Kontrak: Januari 2009 – Juli 2010; Kontrak 1: Agustus 2010 – Juni 2011;
Kontrak 2: Juli 2011 – Juni 2013; Kontrak 3: Juli 2013 – Desember 2013.

Gambar 1. Beberapa indikator pelayanan PONEK 24 jam di RSUD Ende sebelum

dan selama kontrak

RS Panti Rapih adalah rumah sakit swasta yang dikelola oleh Yayasan Panti
Rapih. RS Panti Rapih berdiri sejak akhir tahun 1929 oleh para Suster Cinta Kasih
St. Carolus Borromeus. Saat ini, RS Panti Rapih telah menjelma menjadi rumah
sakit tipe B dengan 378 tempat tidur dan berbagai pelayanan spesialistik dan non
spesialistik. Salah satu misi Rumah Sakit Panti Rapih yang bersesuaian dengan
kontrak klinik dan manajemen ini adalah “RS Panti Rapih menyelenggarakan

5
pelayanan kesehatan menyeluruh secara ramah, adil, profesional, ikhlas, dan
hormat dalam naungan iman Katolik yang gigih membela hak hidup insani dan
berpihak kepada yang berkekurangan”. Kontrak yang sudah berjalan sejak Juli
2010 ini telah berlangsung tanpa henti.

Tabel 2. Pencapaian pasangan RS mitra A dan mitra B sampai dengan akhir tahun
2013 (Andayani, 2013). Keterangan: selesai, sedang dikerjakan, belum
mulai

Internal
Regulas
Kelas C

Akredit

Penghit
operasi

Syarat

BLUD

ungan
Aset
Pasangan RS Mitra A onal
Ijin

asi

i
dan RS Mitra B

RSUD Dr. Soetomo

RSUD Soe
RSUD Dr. Soetomo
RSUD TC Hillers
RSUD Dr. Saiful Anwar
RSUD Atambua
RSUD Dr. Saiful Anwar
RSUD Lembata
RSUP Sanglah
RSUD Waikabubak
RSUP Dr. Wahidin
Sudirohusodo
RSUD Larantuka
RS Dr. Sardjito
RSUD Bajawa
RS Panti Rapih
RSUD Ende
RSUPN Dr. Cipto
Mangunkusumo
RSUD Ruteng
RSAB Harapan Kita
RSUD Kefamenanu
RSUP Dr. Kariadi
N/A N/A N/A
RSUD Umbu Rara Meha

6
 Setelah berjalan sejak tahun 2010, nampak bahwa RS Panti Rapih
mempunyai performa yang sama dengan rumah sakit mitra A yang lain, bahkan
lebih. Disebut lebih karena pada bulan Desember 2013, RS Panti Rapih dan
RSUD Ende telah menyelesaikan semua hal dalam kontrak klinik dan kontrak
manajemen. Belum ada pasangan kemitraan lain yang telah menyelesaikan
seluruh hal yang diminta dalam kontrak klinik dan manajemen.
Saat ini, timbul pertanyaan bagaimana cara RS Panti Rapih sebagai satu-
satunya rumah sakit swasta dengan keterbatasan sumber daya mampu bertahan
hingga tahun keempat. Rumah sakit mitra A yang lain mempunyai sumber daya
dokter residen yang cukup untuk dikirim ke rumah sakit mitra B, mempunyai cara
pandang yang sama terhadap berbagai masalah terkait rumah sakit pemerintah,
dan pengalaman pengelolaan sistem PONEK yang matang.
Semua hal ini tidak dimiliki RS Panti Rapih. Untuk dapat berkontribusi
dalam kontrak ini, RS Panti Rapih membentuk tim yang dipimpin seorang team
leader dan dibantu seorang sekretaris (manajer operasional) dan bendahara.
Manajer operasional dan bendahara dalam tim ini berperan ganda dalam
manajemen kontrak dan juga sebagai manajer dalam hal substansi kerja sama
klinik dan manajemen. Belakangan, tim ini ditambah seorang sebagai koordinator
data dan laporan data kuantitatif bulanan.
Untuk mencukupi tenaga dokter, RS Panti Rapih bekerja sama dengan
Fakultas Kedokteran Universitas Udayana dan Fakultas Kedokteran Universitas
Negeri Sebelas Maret. Pada awalnya, RS Panti Rapih dibantu Fakultas
Kedokteran Universitas Udayana untuk pelayanan anestesi dan reanimasi.
Menyusul kemudian pelayanan kesehatan anak, dan obstetri-ginekologi. Setelah
dokter spesialis obstetri-ginekologi yang disekolahkan Kabupaten Ende datang
bertugas, kerja sama dengan Fakultas Kedokteran Universitas Udayana terbatas
pada pelayanan anestesi dan reanimasi saja. Pelayanan kesehatan anak sejak
pertengahan tahun 2013 juga dialihkan dari Fakultas Kedoteran Universitas
Udayana ke Fakultas Kedokteran Universitas Negeri Sebelas Maret. Untuk
mendukung kontrak manajemen terutama penetapan BLUD, RS Panti Rapih
bekerja sama dengan RSUD Panembahan Senopati Bantul.

7
 Saat ini, di Indonesia terutama di Jawa tumbuh berbagai rumah sakit swasta
baik publik maupun privat. Rumah sakit-rumah sakit swasta ini ada yang berlatar
keagamaan dan ada yang tidak. Banyaknya rumah sakit swasta ini adalah potensi
yang cukup besar untuk dipasangkan atau terlibat dalam kontrak klinik dan
manajemen rumah sakit lain di Indonesia Timur.

B. Perumusan Masalah
Penting untuk diteliti, bagaimana proses RS Panti Rapih sebagai satu-
satunya rumah sakit swasta mampu bermitra dalam kontrak klinik dan manajemen
di RSUD Ende dan menunjukkan performa yang sama dengan para rumah sakit
pemerintah dan rumah sakit pendidikan lain yang menjadi rumah sakit mitra A.

C. Tujuan Penelitian
Penelitian ini bertujuan mengidentifikasi hal-hal yang menyebabkan RS
Panti Rapih sebagai rumah sakit swasta dapat menunjukkan performa yang sama
dengan para rumah sakit pemerintah dan rumah sakit pendidikan lain yang
menjadi rumah sakit mitra A.

D. Manfaat Penelitian
Temuan dalam penelitian ini akan bermanfaat dalam kemitraan serupa di
daerah yang lain. Rumah sakit daerah di daerah terpencil dengan sumber daya
terbatas berpotensi menarik manfaat kemitraan dengan rumah sakit swasta lain.
Dengan banyaknya rumah sakit swasta keagamaan yang mirip dengan RS Panti
Rapih, timbul potensi kemitraan serupa antara rumah sakit swasta keagamaan
besar dengan rumah sakit daerah di Indonesia Timur.

E. Keaslian Penelitian
Cappellaro & Longo (2011) melakukan penelitian kemitraan swasta dan
pemerintah pada empat institusi yang dianggap menjadi satu entitas, yaitu sebuah
pusat pelayanan orthopaedi, rumah sakit rehabilitasi, fasilitas primer dan
ambulatori, dan fasilitas pemeliharaan kesehatan dan sosial. Penelitian ini
berfokus untuk melihat manfaat peran serta swasta dalam penyelenggaraan
kesehatan primer di Italia.

8
 Nigenda & González (2009) meneliti perbedaan persepsi antara manajer
dan pekerja pada sistem kontrak klinik yang telah berjalan lebih kurang 10 tahun
di Jalisco, Mexico. Penelitian ini menemukan bahwa ada perbedaan persepsi
antara manajer dan pekerja dalam memandang model kerja sama kontrak klinik
yang berpotensi mempengaruhi kualitas kinerja pekerja dalam kontrak klinik ini.
Loevinsohn (2000) meneliti tiga pendekatan utama pada studi pilot untuk
kontrak klinik di pusat kesehatan primer dengan lembaga swadaya masyarakat di
Kamboja. Penelitian ini membandingkan model kontrak penuh (LSM berwenang
merekrut, membayar, dan memecat karyawan), model kontrak dalam (LSM
berwenang melakukan manajemen di dalam pusat kesehatan primer), dan model
pembanding (pusat kesehatan primer mendapat pembiayaan sama dengan model
kontrak dalam).
Mills (1998) membandingkan kontrak klinik dan non klinik pada rumah
sakit di India, Papua Nugini, Thailand, Afrika Selatan, dan Zimbabwe. Penelitian
ini tidak secara spesifik membahas kinerja klinik rumah sakit tersebut dan lebih
berfokus pada apakah negara dengan pendapatan rendah dan menengah perlu
mempertimbangkan kontrak dengan pihak lain.
Sulistyo (2013) dalam disertasinya meneliti institution-based contracting-
out di Nias dan enam pasang kemitraan rumah sakit daerah di Nusa Tenggara
Timur. Penelitian ini menilai efektivitas institution-based contracting-out dari sisi
akses dan kelangkaan tenaga kesehatan. Dengan desain studi kasus, penelitian ini
menyimpulkan bahwa institution-based contracting-out dengan pendekatan tim
dapat meningkatkan akses dan kualitas pelayanan. Selain itu, kelangkaan tenaga
kesehatan tertentu dapat diatasi dengan institution-based contracting-out.
Kemitraan RS Panti Rapih dan Rumah Sakit Umum Daerah Ende adalah salah
satu dari keenam pasang kemitraan rumah sakit di Nusa Tenggara Timur yang
menjadi subjek penelitian disertasi ini.