El Caso de Naucalpan de Juarez

Innovación Financiera y participación ciudadana:
el caso de Naucalpan de Juárez
7
CONTENIDO
págs.
PRESENTACIÓN 9
INTRODUCCIÓN 17
I. ASPECTOS METODOLÓGICOS 21
La categoría innovación 24
El concepto de innovación en la gestión municipal 33
Niveles de profundidad de las innovaciones 35
Fuentes de información 38
Hipótesis que constituyen el marco de referencia del proyecto global
39
II. ANÁLISIS DEL CONTEXTO MUNICIPAL 41
Antecedentes históricos 43
Aspectos geográficos 44
Infraestructura 44
Aspectos sociodemográficos 45
Economía 47
Marginación 48
Relaciones con la sociedad civil 53
8
III. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA JURÍDICA Y ADMINISTRATIVA 59
Estructura del cabildo 61
Estructura de la administración pública municipal 64
Marco jurídico federal, estatal y municipal 68
Plan de Desarrollo Municipal 71
IV. DIAGNÓSTICO DE LA ESTRUCTURA FINANCIERA MUNICIPAL 73
Importancia de sus ingresos 75
Indicadores de gestión financiera 76
Inversión pública en el municipio 91
V. ANÁLISIS DE LA COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
MUNICIPALES 95
Basura 99
Alumbrado público 103
Agua potable y drenaje 104
Seguridad pública 109
VI. ASPECTOS INNOVADORES 113
Fideicomiso para Modernizar el Servicio de Seguridad Pública 115
Corporación de Servicios Facultativos de Seguridad Pública 116
Nomenclatura y anuncios espectaculares 120
Concesiones en el parque Naucalli 121
Desarrollo económico 123
Desarrollo social 126
Campaña "Un peso diario para Naucalpan" 129
9
Gestión ambiental 129
Otras medidas innovadoras 134
VII. BALANCE DEL PROCESO INNOVADOR EN LA GESTIÓN FINANCIERA 137
CONCLUSIONES 147
ANEXOS 155
Anexo 1: Aspectos metodológicos 157
Anexo 2: Marco jurídico y normativo naucalpense 161
Anexo 3: Distribución de las participaciones federales y estatales .... 165
Anexo 4: Ingresos del Estado de México y sus municipios para 1995169
Anexo 5: Concesión de la basura en Naucalpan ............................... 175
GLOSARIO .......................................................................................................... 189
SIGLAS UTILIZADAS .............................................................................................. 201
APÉNDICES ......................................................................................................... 205
Apéndice cartográfico ........................................................................ 207
Apéndice estadístico .......................................................................... 215
Apéndice gráfico ................................................................................ 245
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 253
ÍNDICE DE CUADROS ESTADÍSTICOS ....................................................................... 265
10
ÍNDICE DE GRÁFICAS ............................................................................................ 267
ÍNDICE CARTOGRÁFICO ........................................................................................ 268
11
PRESENTACIÓN
PRESENTACIÓN
ESTE DOCUMENTO ES un estudio de caso que formó parte del proyecto interinstitucional
denominado Análisis de capacidades de innovación en la gestión financiera de estados y
municipios, financiado por la Fundación Ford y coordinado por el Centro de
Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE)
12
PRESENTACIÓN
1
Una versión resumida de este caso aparece en el libro Estrategias financieras en municipios urbanos. Riesgos y aciertos de la
gestión innovadora en haciendas municipales, coeditado por Ed. Miguel Ángel Porrúa-CIDE y coordinado por Enrique Cabrero
Mendoza.
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PRESENTACIÓN
El objetivo de dicho proyecto fue el de entender la situación financiera y
hacendaria de los municipios estudiados a partir de su sistema de relaciones con las
instancias estatales y federales, poniéndose especial atención tanto en la dinámica y
funcionamiento de ese sistema de relaciones entre agencias de los diversos ámbitos de
gobierno en materia presupuestal y financiera como en los mecanismos y modalidades
de prestación de servicios municipales.
La selección de los municipios a estudiarse dentro del proyecto tomó en cuenta
varios factores, buscándose diversidad en cuanto al origen partidario del presidente
municipal y la mayoría del cuerpo edilicio, población del municipio, actividad
económica principal, extensión territorial y cuantía de sus ingresos, entre otros. Los
estudios de caso se eligieron con base en el análisis de indicadores de la situación
financiera de un conjunto de municipios que mostraron una capacidad de manejo
eficiente y novedoso de recursos, así como una calidad aceptable en la prestación de los
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PRESENTACIÓN
servicios municipales. Ambos aspectos se consideran indisociables en estudios de este
tipo.
Para el caso del Estado de México, la decisión pasó por varias etapas que fueron
reduciendo los posibles municipios a estudiar. El primer paso fue elegir, dada la
importancia del estado y de varios de sus municipios, aquéllos que tuvieran como
mínimo ingresos mayores a 50 mil nuevos pesos. El segundo paso fue distinguir de entre
los que cumplían esta primera condición, los que tuvieran una relación de ingresos
propios respecto a ingresos totales superior a la media nacional. Este grupo constituye
en principio casos potenciales de investigación, ya que de alguna manera han
modificado su dependencia financiera con relación a las participaciones federales.
Aunado a estos dos criterios, la complejidad del municipio de Naucalpan de Juárez
y la importancia de sus ingresos, nos llevó a preseleccionarlo e iniciar una revisión
hemerográfica y una investigación entre especialistas para saber de la existencia de
innovaciones recientes. Finalmente, nos entrevistamos con las autoridades municipales
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PRESENTACIÓN
con el objeto de conocer su disposición para facilitar la información, así como verificar la
existencia de dichas innovaciones.
El objetivo de cada caso fue el de poseer un estudio en profundidad que reflejara la
situación financiera de los municipios seleccionados, así como las estrategias y
modalidades innovadoras que han surgido en ellos. Se parte de la idea de que la
voluntad de fortalecimiento municipal de arriba a abajo debe ser tan importante como
la capacidad innovadora de abajo hacia arriba.
En suma, se pretende detectar, analizar y difundir, a nivel mundial, algunas
experiencias municipales innovadoras relevantes en materia de obtención y ejercicio de
recursos financieros para responder a los nuevos retos y demandas de la ciudadanía.
Además de aprovechar el potencial demostrativo de tales experiencias para otros
municipios en condiciones similares, se pretende iniciar una discusión sobre las
soluciones posibles a la carencia de recursos financieros y las opciones que los propios
responsables y tomadores de decisiones consideran viables y oportunas. El proyecto se
está realizando en varios países; en México los estudios de caso fueron: Aguascalientes
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PRESENTACIÓN
(urbano mediano, priísta), Cd. Guzmán (urbano pequeño, panista), León (urbano
grande, panista), Naucalpan de Juaréz (metropolitano, priísta), Tlalnepantla
(metropolitano, priísta) y Tijuana (mediano, panista).
El contenido del trabajo responde a la metodología del proyecto global y a
continuación se comenta.
El capítulo I introduce al lector en los aspectos conceptuales y metodológicos que
se han desarrollado para analizar procesos innovadores y su aplicación en el ámbito
municipal. Se presentan los niveles de profundidad de las innovaciones que se
pretenden detectar, los criterios de evaluación y las hipótesis que constituyen el marco
de referencia del proyecto global.
En el capítulo II se parte de la descripción de los elementos más importantes del
contexto municipal: aspectos geográficos, de infraestructura, sociodemográficos,
económicos y de marginación. Es particularmente relevante, sobre todo en el caso de
Naucalpan de Juárez, el apartado de las relaciones del Ayuntamiento con la sociedad
civil, tanto en la vertiente del surgimiento de organizaciones sociales como en la de las
17
PRESENTACIÓN
instancias oficiales de participación. Aunque este capítulo es, en lo fundamental,
descriptivo, es importante para ubicar al lector en las características del municipio y en
algunas de sus necesidades más apremiantes.
El capítulo III presenta el análisis de la estructura jurídica y administrativa. La
estructura del cabildo está determinada por la Ley Orgánica Municipal, en este caso del
Estado de México (LOMEM), pero no es igual para todos los municipios del país y mucho
menos para los del extranjero. Además, la composición partidaria de los regidores de
representación proporcional nos da cuenta de las fuerzas sociales y políticas presentes
en el municipio.
La estructura de la administración pública municipal (APM) muestra el grado de
desarrollo de las funciones administrativas y de la forma en que éstas responden al
contexto municipal.
El marco jurídico es el elemento que autoriza o limita las facultades del
Ayuntamiento. Para todos los municipios mexicanos la parte federal es la misma, pero la
estatal sólo será idéntica en otro municipio mexiquense, y la municipal, aunque
18
PRESENTACIÓN
limitada, afectará sólo a las actividades que operan en el territorio naucalpense y sobre
las cuales puede reglamentar.
El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) puede ser un simple ejercicio obligatorio de
acuerdo con la LOMEM, o un mecanismo de asignación de los recursos a las demandas
prioritarias de la población y al desarrollo armónico del municipio. Si existe una función
administrativa adecuada, la estructura del cabildo, la de la APM y el contenido
programático del PDM deberán responder a este contexto.
El diagnóstico de la estructura financiera municipal, desarrollado en el capítulo IV,
se basa en tres aspectos: la importancia de sus ingresos, los indicadores de gestión
financiera y la inversión pública en el municipio.
El primer aspecto pretende ubicar al lector en la importancia del municipio desde
el punto de vista de la cuantía de sus recursos y la comparación de ésta con la de otras
haciendas municipales, estatales y de conjuntos de municipios.
19
PRESENTACIÓN
Por su parte, los indicadores de gestión financiera nos remiten a un análisis de los
elementos relevantes de la hacienda, su evolución histórica, su estructura porcentual, su
asignación per cápita, etc., deflactando las cifras para operar con montos reales.
La inversión pública en el municipio nos da cuenta tanto de la capacidad del
Ayuntamiento para realizar obra pública como de los apoyos federales y estatales en
este rubro. Este aspecto es importante porque puede convertirse en un mecanismo de
reasignación de recursos entre los municipios del país.
El análisis sobre basura, alumbrado público, agua potable y drenaje, y seguridad
pública, efectuado en el capítulo V, tiene la finalidad de revisar la forma en que el
Ayuntamiento opera en términos del aspecto más elemental de su gestión y el contacto
más directo con la población: la cobertura y calidad de los servicios públicos. Con
independencia de la filiación partidaria, los vecinos del municipio demandarán un nivel
adecuado de éstos y se movilizarán en función de su logro o mejoría.
En el capítulo VI se comentan algunos de los principales aspectos innovadores de la
presente administración: el Fideicomiso de Inversión y Administración para Modernizar
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PRESENTACIÓN
el Servicio de Seguridad Pública (FIAMSSP), la Corporación de Servicios Facultativos de
Seguridad Pública (CSFSP), la publicidad en nomenclatura y anuncios espectaculares, las
concesiones en el parque Naucalli, la promoción del desarrollo económico, los
programas de desarrollo social, la campaña "Un peso diario para Naucalpan", los
programas e instancias de gestión ambiental y otras medidas innovadoras.
En el capítulo VII se efectúa un balance del proceso innovador de la gestión
financiera. Tomando en cuenta que se trata de un estudio en vivo, esta circunstancia
presenta como desventaja que el efecto financiero de muchas de las innovaciones aún
no se refleja con nitidez, o bien no hay experiencia acerca de cómo cuantificar esos
efectos. No obstante, se reconoce que entre las ventajas de un estudio de este tipo está
la de poder tener contacto directo con los actores del proceso a la vez que se observan
las dificultades de su puesta en práctica, así como la mecánica con la que el sistema se
retroalimenta para corregir los errores iniciales.
Desde una perspectiva cualitativa se utilizan dos vías de análisis. La primera de
ellas consiste en evaluar las innovaciones de acuerdo con su contribución a un objetivo
21
PRESENTACIÓN
genérico: disminuir egresos, aumentar ingresos o mejorar los servicios públicos que
presta. Podemos observar que esta clasificación nos permite confrontar la pertinencia
de las acciones puestas en marcha con las preocupaciones explícitas en el PDM. La otra
vía de análisis evalúa las innovaciones en cuatro niveles de profundidad: funcional,
estructural, comportamental y relacional.
En las conclusiones se pretende dar una explicación de los factores que, a nuestro
juicio, han influido para hacer de Naucalpan de Juárez un municipio innovador.
Asimismo, se comenta acerca de las respuestas que los estudios de caso aportan a las
hipótesis generales del proyecto.
Finalmente, se incluyen varios anexos: metodológico, sobre el marco jurídico y
normativo naucalpense, sobre la distribución de las participaciones federales y los
ingresos municipales y estatales; una cronología sobre la concesión de la basura y las
causales por las cuales el Ayuntamiento decidió revocarla; un glosario de términos
financieros municipales, así como los apéndices estadístico, gráfico y cartográfico.
22
PRESENTACIÓN
Quisiera dejar constancia de mi agradecimiento al Lic. Enrique Jacob Rocha,
Presidente Constitucional de Naucalpan de Juárez, por la disposición e interés que
mostró en el proyecto y por autorizar el acceso a la información necesaria, así como a
todos los funcionarios que dedicaron buena parte de su escaso tiempo para localizarla y
reproducirla.
En particular _y sin ánimo de ser exhaustiva_ quisiera hacer un reconocimiento al
Prof. Carlos Vargas Yáñez y al Lic. Alfredo Torres Osorio, Vocal Ejecutivo y Secretario de
la Copladem, respectivamente; a los licenciados Jaime Rebollo Hernández y José Luis
Lara, de la Coordinación de asesores del presidente municipal; al Lic. Ulises Ramírez, de
la Coordinación Técnica; al Lic. Fernando Martínez Marín, Titular de la Corporación de
Servicios Facultativos de Seguridad Pública; al Lic. José Ángeles, de la Dirección General
de Servicios Públicos, así como a María Luisa Herrera de Moncada y a Pilar Teresa Díaz
Morales, cuarta y decimotercera regidoras, respectivamente.
Por otra parte, quiero agradecer muy especialmente a la Mtra. Kimberly Krasevac,
de la Fundación Ford, por su amable invitación a participar en esta investigación, y a los
23
PRESENTACIÓN
doctores Enrique Cabrero Mendoza, coordinador del proyecto, Victoria Rodríguez y
Peter Ward, investigadores de la Universidad de Texas en Austin y asesores externos del
proyecto, por sus valiosas sugerencias en diversas etapas de la investigación. Asimismo,
a Hilda Reyes Mota por la elaboración de un primer borrador del apartado relacionado
con el marco jurídico.
Asimismo, quiero hacer patente mi reconocimiento a la Dra. Ma. Teresa Jarquín
Ortega, Presidenta de El Colegio Mexiquense, A.C., al Dr. Manuel Miño Grijalva,
secretario general de El Colegio, y a los doctores Roberto Blancarte Pimentel y Carlos
Garrocho Rangel, coordinadores académicos del mismo Colegio, por las facilidades y el
apoyo que me brindaron para poder llevar a cabo este proyecto.
Quisiera mencionar el apoyo del personal de la Unidad de Informática y en
especial el de mi ayudante de investigación, Liliana Rendón Rojas, por la labor
mecanográfica y de captura, corrección, formato e impresión de los cuadros, mapas y
gráficas que se presentan.
24
PRESENTACIÓN
Por último, en un sentido estrictamente cronológico, es preciso reconocer la
importante pero casi siempre invisible labor de la Unidad de Publicaciones en la
corrección de estilo y el cuidado de la edición.
25
PRESENTACIÓN
26
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
EL ESTADO DE México es muy complejo, entre otros factores, debido a la problemática
generada por las constantes migraciones y el surgimiento de frecuentes y extensos
asentamientos irregulares durante las últimas décadas. Ningún otro estado del país ha
tenido que enfrentar una situación similar, ya que aun cuando en fechas recientes los
flujos migratorios están diversificando su destino hacia las ciudades medias, ninguna de
27
INTRODUCCIÓN
éstas ha recibido un impacto de la magnitud y la rapidez con la que ocurrió en este
estado. De hecho, pasó de ser una entidad de rechazo hasta los años cincuenta, a una de
fuerte atracción, con altas tasas de crecimiento poblacional y mayor peso relativo de sus
residentes respecto al total de la población mexicana
*
.
A pesar de sus recursos y del apoyo de la Federación, las crecientes necesidades
_tal vez mayores que en cualquier otra parte_ rebasan con mucho las posibilidades de
ser satisfechas.
1
Véase: Rodolfo Corona Vázquez, "Migración permanente interestatal e internacional, 1950-1990", en Comercio Exterior, vol. 43,
núm. 8, agosto de 1993, pp. 758-759.
28
INTRODUCCIÓN
Actualmente 27 municipios mexiquenses se encuentran conurbados a la ciudad de
México**; de éstos, los de mayor cercanía física fueron los que iniciaron el proceso y los
que sufrieron mayor impacto. Naucalpan de Juárez es claro ejemplo de ello y, por tanto,
comparte los problemas y retos de la zona metropolitana más compleja y habitada del
mundo.
Desde la década de los cuarenta han estado presentes tres factores condicionantes
de la dinámica de este municipio. En primer lugar, el Gobierno Distrito Federal limitó la
instalación de nuevas industrias en su territorio cuando gran número de empresas
manufactureras estaban interesadas en ubicarse en nuestro país debido a la Segunda
Guerra Mundial. El Gobierno estatal decidió atraerlas creando diversos parques
industriales (seis de los cuales se ubican en el municipio) y otorgándoles un conjunto de
facilidades.
2
Estos son (en orden decreciente del número de sus habitantes): Nezahualcóyotl, Ecatepec, Naucalpan, Tlalnepantla,
Cuautitlán Izcalli, Atizapán de Zaragoza, Chalco, Tultitlán, Chimalhuacán, Nicolás Romero, Coacalco, Texcoco, Ixtapaluca, La Paz,
Huixquilucan, Tecamac, Chicoloapan, Cuautitlán, Tultepec, Acolman, Teoloyucan, Tepotzotlán, Melchor Ocampo, Atenco, Chiautla,
Chiconcuac y Tezoyuca.
29
INTRODUCCIÓN
En segundo lugar, llegaron junto con aquéllas una gran cantidad de campesinos, y
migrantes en general, atraídos por la esperanza de encontrar empleo en los parques
industriales. La mayoría de ellos no tenía recursos para adquirir un terreno y edificar una
vivienda digna, por lo que se ubicó en asentamientos populares e incluso irregulares,
con necesidades urgentes de equipamiento urbano.
Finalmente, en el polo opuesto se encuentra la vivienda residencial que empezó a
construirse, por un lado como continuidad de la delegación Miguel Hidalgo del D.F. y
por el otro como parte del proyecto arquitectónico de Ciudad Satélite.
Ambos flujos migratorios provocaron que Naucalpan de Juárez tuviera uno de los
índices de crecimiento más altos del país durante todo ese período, alcanzando tasas
equivalentes a 16.1% en los sesenta y 16.7% en los setenta, aunque en la actualidad se
estima en 2.9 por ciento.
Según estimaciones del Consejo Nacional de Población (Conapo) y el Instituto de Información e Investigación Geográfica,
Estadística y Catastral del Estado de México (IGECEM). Véase: H. Ayuntamiento Constitucional de Naucalpan de Juárez, Plan de
Desarrollo Municipal 1994-1996, México, 1994, p. 35.
30
INTRODUCCIÓN
Naucalpan de Juárez es uno de los municipios más interesantes del estado y, en
algunos aspectos, el más importante. Desde el punto de vista de esta investigación
resaltan los siguientes hechos:
1. No sólo es el municipio mexiquense que percibe mayor cantidad de recursos, sino
que sus ingresos han llegado a ser mayores que los obtenidos por todos los
municipios de Oaxaca y Morelos en su conjunto o los recibidos por el Gobierno de
Baja California Sur. A nivel nacional ocupa el quinto lugar de los 2 403 municipios
que en el momento de hacer este estudio existían en el país, sólo superado por
Guadalajara, Ciudad Juárez, Mexicali y Chihuahua.
2. Los enormes flujos migratorios, principalmente los de la población de bajos
recursos, han significado una enorme demanda de servicios públicos para
transformar un panorama agreste en el hogar urbanizado de cerca de un millón de
habitantes.
31
INTRODUCCIÓN
3. La colindancia con el Distrito Federal generó, en el extremo opuesto, la
construcción de grandes fraccionamientos residenciales con otro tipo de
necesidades sobre los servicios públicos municipales.
4. La misma cercanía a la metrópoli, aunada a la gran cantidad de industrias
instaladas en su territorio, lo han convertido en uno de los municipios con
mayores problemas de contaminación.
32
INTRODUCCIÓN
33
INNOVACIÓN FINANCIERA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
ASPECTOS METODOLÓGICOS
34
35
COMO OBJETO DE estudio en las ciencias sociales, las innovaciones no son una
innovación. Prácticamente durante todo el siglo se han realizado investigaciones
teóricas y empíricas acerca de la innovación, atendiendo a sus causas y los agentes de su
surgimiento, sus fases y sus consecuencias.
El estudio de las innovaciones no es privativo de un campo específico del saber:
economistas, sociólogos, antropólogos, sicólogos, ingenieros, administradores de
36
empresas, etc., han encontrado importantes vínculos y relaciones causales de las
innovaciones con sus respectivas áreas o viceversa.
Hacer una revisión exhaustiva de lo que se ha escrito al respecto rebasa con
mucho las posibilidades e intenciones de este apartado; sin embargo, se consideró
conveniente ofrecer al lector un breve recuento que nos permita tener una idea más
clara de la forma en que se le define, dónde se encuentra su origen y el potencial que
encierra, al igual que el diferente enfoque que se le ha dado a las investigaciones.
La categoría innovación
Hace más de una década se mencionaba la existencia de 3 085 estudios publicados
sobre innovación tecnológica y, a pesar de ello, no existe un cuerpo único de conceptos,
Para consulta de las referencias de cada autor y un desarrollo más amplio del tema, véanse: Enrique Cabrero, Rodolfo
García del Castillo y Martha Gutiérrez, La nueva gestión municipal en México. Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos
locales, Ed. Miguel Ángel Porrúa-CIDE, col. Las ciencias sociales, México, 1995, pp. 23-50; Fahri Karakaya y Bulent Kobu, "New
Product Development Process: An Investigation of Success and Failure in High-technology and Non-High-technology Firms", en
Journal of Business Venturing, vol. 9, núm.1, enero de 1994; Scott, Shane, "Cultural Influences on National Rates of Innovation", en
Journal of Business Venturing, Elsevier Science Publishing, Nueva York, vol. 8, núm. 1, enero de 1993, pp. 59-73; Jacky A. Swan,
"Exploring Knowledge and Cognitions in Decisions About Technological Innovation: Mapping Managerial Cognitions" en Human
Relations, vol.
48, núm. 11, noviembre de 1995, 1241-1270;
y Sander E. van der Leeuw y Robin Torrence (Eds.), A Closer Look at the Process of Innovation, en What´s New? (One World
Archaeology, 14), The University Press, Cambridge, Londres, 1989.
37
modelos y principios. Algunas definiciones se refieren a la naturaleza tecnológica de la
innovación, otros a las aplicaciones comerciales de algunos desarrollos, otros más a la
secuencia de decisiones y actividades requeridas para transformar las ideas en
productos comerciales y procesos.
El concepto de innovación ha sido difuso y muy amplio en sus interpretaciones:
por ejemplo, para Schumpeter (1912) la innovación se genera al implantar nuevas
combinaciones entre los diferentes recursos de la empresa, en tanto que para Dávila
(1991) la innovación es hacer nuevas cosas, lograr nuevas combinaciones de recursos o
hacer las cosas de una nueva manera. Rogers (1983) la definió como "una idea, práctica
u objeto que es percibido como nuevo por un individuo u otra unidad de adopción".
Otros autores (Zaltman, Duncan y Holtbeck, 1973) también han resaltado la
importancia de que sea percibida como nueva por las personas vinculadas, aunque
pudiera estar siendo aplicada en alguna otra parte.
Mohamed Zairi, "Innovation or innovativeness? Results of a benchmarking study" en Total Quality Management, vol. 5,
núm. 3, Julio de 1994, p. 27.
Enrique Cabrero, op. cit., p. 29.
38
Van de Ven (1986) define a la innovación como "el desarrollo e implementación
de nuevas ideas por personas que durante un tiempo comprometen transacciones con
otras dentro de un contexto institucional", e incluye "tanto innovaciones técnicas
(nuevas tecnologías, productos y servicios) como innovaciones administrativas (nuevos
procedimientos, políticas y formas organizacionales)". Algunos autores sostienen que
las innovaciones incluyen componentes técnicos y administrativos, y éstos son
interdependientes (Leavit, 1965 y Clark y Staunton, 1987). Estos últimos autores en
1989 definieron la innovación tecnológica como una variable que es socialmente
construida y su diseño se manifiesta en diversas vías para adaptarse a los contextos
organizacionales.
Drucker (1985) definió la innovación como "la función específica del
empresariado. Es el medio por el cual los empresarios crean nuevos recursos
productores de riqueza o dotan a los recursos existentes con un potencial acrecentado
para crear riqueza ... [es] el esfuerzo de crear un cambio decidido en el potencial
económico y social de una empresa". Zairi (1994) considera que en el futuro la
Jacky A. Swan, op. cit., pp. 1242-1244.
39
innovación no necesariamente será compleja, ni radical en su naturaleza, ni sólo
proveniente de una fuente interna ni relacionada sólo con productos. Considerando el
clima competitivo de los noventa, la innovacion ha tomado un nuevo significado, con
base en la apreciación y explotación del potencial humano, el establecimiento de
criterios de desempeño basados en la productividad de las personas y el reconocimiento
de que el tiempo es un factor competitivo crítico. Por ello, sugiere que ahora la
innovación debe definirse como "las nuevas vías de entregar calidad al consumidor pero
consistentemente con una viabilidad económica".
Dada la diversidad de acepciones relacionadas, los antropólogos y arqueólogos
reunidos en el World Archaeological Congress (1986) decidieron definir una serie de
términos básicos para facilitar la comunicación. Así, convinieron en que invención
significa la concepción original de una nueva idea, comportamiento o cosa. En contraste,
la aceptación de algo nuevo que ha sido inventado por alguien más, se concibe como un
proceso diferente. Adopción se refiere al comportamiento y las acciones implicadas
para aceptar y usar lo que ha sido inventado. Innovación representa el proceso
Mohamed Zairi, op. cit., pp. 27-29.
40
completo, empezando con la concepción de una idea e incluyendo su aceptación e
implementación.
La atención de los estudiosos del tema también ha sido muy diversa. Damanpour
(1984) se preocupó por distinguir las fases de inicio, desarrollo y puesta en marcha,
preocupándose principalmente por esta última, entendida como el uso de un nuevo
recurso, sistema, programa o política. Asimismo, hizo una primera distinción entre
innovación técnica y administrativa. La primera afecta al sistema técnico de una
organización y está relacionada con su actividad primaria, en tanto que la segunda es
aquélla que ocurre en el sistema de relaciones entre los miembros de la organización.
Si la innovación se define como un punto en el tiempo, existen dos perspectivas de
análisis de la innovación: ¿qué pasó después? y ¿qué pasó antes? La corriente
mayoritaria ha sido la primera, pero algunos autores han empezado a prestar atención al
proceso de toma de decisiones que llevó a aceptar la innovación, así como a los actores
y factores que dan lugar a ésta (Allen, Glade y van der Leeuw).
Robin Torrence y Sander E. van der Leeuw, "Introduction: what's new about innovation?", en What´s New?, op. cit., p.3.
What´s New?, op. cit., capítulos 13, 14 y 15 respectivamente.
41
Karakaya y Kobu clasifican la literatura existente relacionada con la innovación de
nuevos productos, de acuerdo con su principal foco de atención, en cinco grupos: 1)
causas de éxito y fracaso de nuevos productos (Yoon, 1991; Zirger y Maidique, 1990 y
Cooper y Kleinschmidt, 1987); 2) procesos de desarrollo de nuevos productos (Cooper y
Kleinschmidt, 1991; Boag y Rinholm, 1989 y Moore, 1987); 3) relaciones entre la
estrategia y la ejecución en el desarrollo de nuevos productos (Dougherty, 1990;
Rinholm y Boag, 1987 y Grden-Ellson, 1986); 4) construcción de modelos para predecir
el comportamiento de nuevos productos (Lakshmi-Ratan, 1991; Kendall y French, 1991
y Yoon y Lillien, 1985) y 5) estudios sobre el éxito y fracaso de nuevos productos,
enfocados en un aspecto específico, como tamaño de la empresa, investigación y
desarrollo, integración del mercado, fuentes de idesas sobre nuevos productos, entre
otros (Sarin y Kapur, 1990; Abeele y Christiaens, 1986 y Gupta, 1985).
Una perspectiva del origen de las innovaciones se basa en la dinámica del contexto
en que están insertas las organizaciones. La preocupación de Mintzberg (1979, 1991) se
da en torno a la estructura organizacional como una variable que facilita o bloquea las
Fahri Karakaya y Bulent Kobu, op. cit., pp. 49-54. Aquí se mencionan sólo los tres autores más recientes de cada grupo.
42
iniciativas innovadoras. En este sentido, los cambios continuos y la ausencia de
estabilidad del contexto tienden a propiciar estructuras orgánicas más flexibles y
descentralizadas que permitan enfrentar la turbulencia del ambiente. Aunque estas
estructuras darían un perfil innovador a dichas organizaciones, con el tiempo pueden
perder su dinámica y tender a burocratizarse. Para Mascarenhas (1991) la innovación es
un proceso reactivo, ya que el potencial innovador de una organización se origina en las
presiones del contexto y en la agresividad de éste.
Mientras algunos autores conciben la innovación como un producto del control
jerárquico (Thompson, 1965), otros la consideran como producto de la autonomía
individual (Aiken, 1971 y Kimberly, 1981). También desde la perspectiva del individuo
como elemento innovador se encuentran los estudios de Feldman (1989), quien deriva
el esfuerzo innovador de una organización como parte de su cultura (es decir, del
sistema de símbolos de los individuos) y Drazin (1990), que plantea que los cambios y
las innovaciones son acciones de individuos y grupos que buscan establecer, mantener
o defender cotos de poder. En este caso, la incorporación y consolidación de las
43
innovaciones dependerá del resultado de las negociaciones y percepciones de los
actores respecto a la forma en que la estructura de poder se verá afectada.
Desde la perspectiva de los valores culturales como elemento explicativo del
potencial innovador de las organizaciones y de los países, Shane (1993) presenta un
interesante recuento de los autores que han investigado la relación valores-innovación.
De acuerdo con el estudio de Hofstede (1980), existen varias dimensiones culturales
significativas. La primera de ellas, la distancia del poder, se representa como un índice
de cinco creencias que desalientan la innovación: jerarquía, patrones de comunicación
vertical, centralización del poder, control sobre los subordinados y resistencia al cambio
en la distribución del poder. Así, encontramos que la innovación se incrementa si,
entre otras cosas, en las organizaciones: a) se minimiza la jerarquía (Thompson, 1967 y
Burns y Stalker, 1961), b) existe libre comunicación entre los niveles de la jerarquía
organizacional (Thompson, 1967; Aiken y Hage, 1971 y Kanter, 1982), c) se
descentraliza la autoridad (Hage y Aiken, 1970; Aiken y Alford, 1970; Zaltman, 1973 y
Enrique Cabrero, op. cit., pp. 27-28.
Véase: Scott Shane, op. cit., pp. 60-63, para un tratamiento más completo, ya que hemos mencionado como máximo
tres autores de cada tema.
44
Hull y Hage, 1982), d) se confía en los subordinados (Quinn, 1979) y no existen reglas
rígidas (Kanter, 1982 y Westney y Sakakibara, 1985), y e) se aceptan cambios en la
distribución del poder (Knight, 1987 y Tushman, 1977).
El índice de individualismo de Hofstede combina: a) la libertad de los
administradores para tomar las acciones que ellos perciben como más apropiadas (Jolly
y Kayama, 1990; Sathe, 1988 y Kanter 1982), b) una orientación hacia el exterior
(Feldman, 1988; Katz y Allen, 1982; y Nonaka, 1990) y c) el apoyo e interés de los
administradores de más alto nivel dentro de la organización (Nonanaka y Yamanouchi,
1989; Block, 1986; y MacMillan y George, 1985).
Shane (1993) aplica las cuatro dimensiones culturales de Hofstede a 33 países
para determinar las influencias culturales en las tasas nacionales de innovación,
encontrando que éstas están más cercanamente asociadas con los valores culturales de
individualismo y ausencia de distancia del poder en 1975 y con la aceptación de la
incertidumbre en 1980, que con los montos destinados a investigación y desarrollo o
infraestructura industrial.
Scott Shane, op. cit., pp. 64-70.
45
Drucker (1990) ve a las innovaciones como algo ligado estrictamente a
mentalidades empresariales _emprendedoras y visionarias_ que son las que crean
posibilidades de desarrollo innovador. Por su parte, Nicholson (1990) ha cuestionado
esta idea al sostener que no existe relación directa entre el nivel micro (individual) y el
macro (propensión innovadora de la organización).
Para Crozier y Friedberg (1977) los espacios de incertidumbre creados por los
distintos actores organizacionales permiten reacomodos en la distribución de márgenes
y recursos de poder. Un concepto importante ligado a esta concepción es el de
regulación (Crozier y Thoenig, 1975; Reynaud, 1982, 1988 y Friedberg, 1993), ya que
todo proceso innovador modifica de alguna forma el sistema y mecanismos de
regulación del espacio organizacional, al generar cambios en las reglas y normas
jurídicas (regulación de control) y derivado de esto, algún tipo de cambio en estructuras
de relación y comportamientos (regulación autónoma).
46
La incertidumbre también es generadora de procesos innovadores para Alter
(1993) y ésta puede ser técnica, del tipo de productos o servicios que se producen, del
ámbito del conocimiento o de la relación con el contexto.
Nyström clasificó a las empresas en evolutivas o innovadoras y determinó las
repercusiones de esto en la estructura de la organización (principalmente en los
departamentos de comercialización, investigación y desarrollo, y producción) así como
en el tipo de control y de jerarquía. Los estudios de Parker (1989) confirmaron esta
clasificación y destacaron un número de características adicionales, como la
productividad por empleado, la naturaleza y número de especialistas en el staff y las
exportaciones realizadas.
Tal vez el área que ha recibido mayor atención es la vinculada con la repercusión
económica de las innovaciones (competencia, reducción de costos, mayor eficiencia,
mejor desempeño productivo, obsolescencia del producto, nivel de tecnología, gastos
en investigación y desarrollo, nichos de mercado, entrada a nuevos mercados y
supervivencia de las organizaciones). Karakaya y Kobu (1994) demuestran, con base en
47
un estudio empírico, que las principales fuentes de innovación son, en orden
decreciente, el consumidor final, el departamento de investigación y desarrollo, los
ejecutivos de la empresa (principalmente los de comercialización), los competidores y
los inventores independientes. También encontraron que los factores más relacionados
con el éxito o fracaso de la innovación son: las actividades de la competencia, el
desempeño del producto, la comercialización, la competencia de precios, la
obsolescencia del producto, el acceso a canales de distribución y los cambios en los
consumidores debido a los precios.
La literatura distingue varios tipos de innovación: radical, cuando se crea un
producto completamente nuevo que satisface una necesidad emergente o que satisface
necesidades existentes pero de una nueva manera; incremental, cuando se realizan
mejoras marginales a un producto existente o se busca una reducción interna de costos,
y arquitectónica, si se efectúan perfeccionamientos significativos de un producto
existente que implican cambios mayores o un rediseño de los componentes o
subsistemas usados.
Fahri Karakaya y Bulent Kobu, op. cit., pp. 56-62.
48
Lipparini y Sobrero (1994), haciendo uso de estos conceptos, analizan las
estructuras y procesos de las redes interorganizacionales entre pequeñas y medianas
empresas, donde la capacidad de incorporarse a estas redes se convierte en un factor
estratégico para crear y mantener una ventaja competitiva sostenible. La dirección de la
empresa por parte del fundador o de administradores profesionales modifica el tipo de
innovaciones dominante, siendo en el primer caso del tipo radical o arquitectónico e
incremental en el segundo.
La innovación incremental es un factor competitivo criticamente importante para
las industrias establecidas. Aunque adoptar innovaciones introducidas por
competidores tiene una pequeña relación positiva con el aumento en la participación
del mercado, tiene un efecto indirecto más significativo en la supervivencia de las
empresas. Una empresa no puede ser siempre la primera en lanzar al mercado un nuevo
producto, pero siendo la primera en el mercado con innovaciones incrementales, la
empresa proteje su participación en el mercado de la erosión competitiva (Banbury y
Mitchell, 1995).
49
También desde la perspectiva incremental, Rossetto y Franceschini (1995)
proponen un modelo conceptual para explicar la interacción entre calidad e innovación,
donde, por un lado, la calidad es entendida como una función multi-atributos que
incorpora cualquier elemento que hace un producto más deseable para el consumidor y,
por otro lado, la innovación es reconocida como cualquier intervención que puede
modificar el mercado, aunque sea marginalmente. Así, la innovación es un proceso
continuo e incremental que incluye no sólo un mejor desempeño del producto sino
cualquier acción capaz de aumentar el juicio del consumidor de que el bien que se le
ofrece es innovador (tiempo de entrega, servicio post-venta, etc.).
Por su parte, Goering (1992) analiza la relación entre la decisión de un oligopolio
sobre la durabilidad del producto y las innovaciones que reducen costos en alquileres y
ventas, y muestra que el nivel de innovación de la empresa se maximiza en mercados de
moderada concentración.
Garud y Nayyar (1994), en contraposición al punto de vista de la restructuración
corporativa, proponen como factor principal de la vitalidad de las corporaciones, la
habilidad que denominan capacidad transformativa, que depende de la realización de
50
tres tareas por parte de la empresa: la elección de tecnologías, el mantenimiento y la
reactivación y síntesis cuando se requieran. A diferencia de otros puntos de vista en los
que la innovación aparece como acto aislado en el tiempo o como una idea genial, para
estos autores es un proceso permanente y continuo en el cual el uso de nuevas
tecnologías se puede aplazar indefinidamente en espera de condiciones técnicas y de
mercado más favorables. Sin embargo, no se trata tan sólo de archivarlas, sino de
realizar una serie de acciones de mantenimiento y reactivación, así como de difundir y
compartir información entre científicos, ingenieros y laboratorios de investigación.
En el campo estrictamente financiero, aunque se le ha prestado aún poca atención,
existen algunos trabajos relacionados con innovaciones referidas principalmente al
sector financiero. Así, Adams y Romero (1981) las definen como cualquier cambio en la
operación de un intermediario financiero, y éste ocasiona por lo general un incremento
o disminución en los costos del intermediario o de la sociedad. En contraste, Desai
(1980) y Burkett (1988) toman una posición mucho más amplia al definir a la
innovación en el sentido del progreso técnico que abarca el desarrollo de nuevos
productos o servicios o cambios en los procesos, instituciones y sistemas de mercado
51
que incrementan la eficiencia. Schrieder y Heidhues (1995) consideran que deben
incluirse los niveles macro (institución) y micro (procesos de intermediación), con lo
cual las innovaciones financieras pueden clasificarse en cuatro grupos: 1) innovaciones
del sistema financiero, 2) innovaciones de las instituciones financieras, 3) innovaciones
de procesos y 4) innovaciones de productos.
No obstante todas estas aportaciones, en varias de las ciencias sociales resulta
aplicable lo que Robin Torrence y Sander E. van der Leeuw señalan para el caso de la
antropología: "En la mayoría de los casos, cambio e innovación han sido enfocados o en
el nivel de casos específicos o en el de observaciones generales, pero la estructura
conceptual, las técnicas y el conocimiento necesario para relacionar esos dos niveles
parece aún inexistente".
Gertrud Schrieder y Franz Heidhues, "Reaching the Poor through Financial Innovations" en Quarterly Journal of
International Agriculture, vol. 34, núm. 2, abril-junio de 1995, pp. 133.
Robin Torrence y Sander E. van der Leeuw, op. cit., p. 7.
52
El concepto de innovación en la gestión municipal
"La innovación está ocurriendo constantemente y no se limita a tiempos o lugares
particulares. [...] La innovación es un rasgo humano universal casi ilimitado". Es por ello
que aunque la mayoría de estos desarrollos corresponde a investigaciones en campos
tan diversos como economía, sicología, antropología, teoría de las organizaciones,
etc. una parte de ellos puede ser recuperada para el caso de una administración
municipal.
Sin trasladar mecánicamente estos conceptos ni forzar la realidad municipal, es
muy viable preguntarnos por los actores, los factores y el proceso de toma de decisiones
que se requiere para aceptar poner en práctica una innovación donde la turbulencia del
contexto y la competencia cambian el carácter económico de las innovaciones por uno
político y partidario, respectivamente. La supervivencia, entonces, no está referida a la
existencia de la institución sino a la del grupo dirigente en el poder; es decir, está
Ibid, p. 4.
53
relacionada con la permanencia del partido político, evitando entregarlo a algún partido
de oposición o recuperarlo de las manos de éste (alternancia).
Los "consumidores" de un municipio son los habitantes que hacen uso de los
servicios públicos municipales y hacia quienes, en un momento dado, pueden dirigirse
las innovaciones.
Aunque los municipios no tienen claramente procesos tecnológicos, sí prestan
servicios que deberían tener un manejo muy técnico (tratamiento de desechos sólidos y
de aguas residuales) y, por tanto, serían susceptibles de innovación técnica. Sin
embargo, las administraciones municipales pueden realizar innovaciones técnicas en el
sentido en que lo maneja Van de Ven (nuevas tecnologías, productos y servicios), así
como innovaciones administrativas (nuevos procedimientos, políticas y formas
organizacionales).
Ahora bien, podemos acotar a la administración municipal como un espacio
organizacional institucionalizado si la concebimos como "una forma de acción
organizada con reglamentación precisa, funciones específicas, miembros directa e
indirectamente relacionados, estructuras de relación definidas (con agentes y agencias
54
externas) y con bienes y servicios a ofrecer." La innovación municipal, entonces, "será
entendida como un proceso detonador de una reconfiguración institucional en el
ámbito de una administración municipal, capaz de generar un conjunto de resultados
que mejoren las estructuras de gobernabilidad y calidad de la gestión municipal".
Es importante aclarar que la idea de innovación municipal no se refiere
necesariamente a experiencias inéditas a nivel nacional. Se trata, siguiendo a Rogers, de
que sea percibida como nueva por la unidad de adopción y que represente un cambio
en los procesos y estructuras al interior de la administración municipal. No se trata de
detectar, ni sería factible desde el punto de vista de la investigación, innovaciones
únicas, sino de analizar los procesos que marcan un cambio observable en el municipio
estudiado. Esto implica que puede tratarse de innovaciones que ya han sido
emprendidas _o lo están siendo_ en otros municipios del país, pero que en el municipio
en estudio han constituido un cambio importante en sus patrones de desarrollo y
perfiles de gobierno pasados.
55
Lo que importa metodológicamente no es encontrar las experiencias más
originales de gestión municipal, sino los procesos mediante los cuales fue posible
generar un nuevo modelo de gestión municipal, o avanzar en ello. Tampoco se trata sólo
de observar las experiencias exitosas, pues con ello se corren dos riesgos: a) se puede
distorsionar la imagen de la realidad municipal al sólo presentar lo bueno y b) se pierde
la valiosa oportunidad de aprender de los errores.
Los tiempos municipales son demasiado cortos para dar cabida a todo el proceso
de una innovación. Es por ello que en esta investigación también se incluyen algunas
innovaciones que aún están en estudio o que fueron suspendidas y, en ambos casos,
obviamente se desconoce el alcance que hubieran podido tener. Sin embargo, dada la
forma en que funciona la administración pública en nuestro país, el hecho de que
algunas se hayan puesto en práctica y que aparentemente hayan redituado buenos
resultados no garantiza que permanezcan en la siguiente administración, aun siendo del
mismo partido político.
Niveles de profundidad de las innovaciones
56
De todo lo anterior se desprende que si quisiéramos estudiar todos los elementos
mencionados para cada innovación tendríamos que realizar un estudio de caso para
cada una de ellas. Luego entonces, para abordar el estudio empírico de una manera
organizada y analizando los elementos más relevantes en relación con los objetivos e
hipótesis del proyecto global, se aplicó la metodología propuesta por Cabrero, la cual
distingue los niveles de análisis y criterios de evaluación que se exponen a continuación:
Funcional
En este nivel encontramos las nuevas tareas y procesos que se llevan a cabo y que
pueden surgir de la dinámica del contexto (nuevas demandas, dinamismo político,
nuevas disposiciones jurídicas) o ser incluidas en la agenda gubernamental por
iniciativa de las autoridades _quienes las detectan por medio de procesos tecnocráticos_
Ibid, pp. 32-50. En el anexo 1 se reproduce el cuadro que detalla el tipo de información requerida y los criterios para la
evaluación del éxito en cada uno de estos niveles.
57
o por algún grupo intraburocrático _que la asume como demanda para ganar espacios
de poder_, anticipándose en ambos casos al surgimiento de demandas.
Quedan dentro de este nivel acciones como incorporar nuevos modelos y técnicas
administrativas (sistemas de control, de manejo presupuestal, de personal) e
infraestructura de manejo de información (equipos de cómputo, procesos de archivo);
llevar a cabo nuevas funciones y adoptar nuevos sistemas y técnicas en la prestación de
los servicios públicos.
Este es el nivel operativo de la gestión municipal, y sus logros generalmente
pueden ser evaluados a través de los incrementos en la eficiencia, productividad y
cobertura o de la disminución de los costos.
Estructural
En este nivel lo que se busca detectar es la aparición de nuevas formas organizativas que
incluyen el surgimiento de nuevos organismos, nuevas articulaciones reales de los
58
elementos organizacionales y un nuevo orden para la toma de decisiones (nuevas
estructuras de regulación de los agentes y las agencias de la administración municipal).
También incluye las reformas reglamentarias y normativas, la creación de nuevos
marcos regulatorios y de nuevas instancias de decisión, la capacidad de incorporar
nuevos actores y la redistribución del poder de decisión a partir de instancias colegiadas.
La evaluación de este nivel consiste en constatar el funcionamiento real y la
eficacia de las instancias de decisión, así como la consolidación de los nuevos marcos
regulatorios.
Comportamental
El aspecto central de este nivel es el de las expectativas de los diversos agentes y grupos
implicados, la modificación de patrones de conducta, las rearticulaciones de la red de
influencias, las alianzas y coaliciones entre actores y la creación de una nueva cultura
institucional.
59
Si las innovaciones alcanzan este nivel, el proceso innovador provoca cambios en
el nivel de actitudes personales y tiene mayores probabilidades de consolidarse y
mantenerse, además de desencadenar otros procesos innovadores accesorios.
Los elementos de evaluación se relacionan con el clima de negociación y
resolución de conflictos, así como con el papel del Ayuntamiento como elemento
generador de consenso al crear valores de participación y responsabilidad en la
ciudadanía, y de compromiso y servicio público en los funcionarios.
Relacional
En este nivel se buscan cambios en las redes de relación y en las formas y mecanismos
de interacción del Ayuntamiento con su entorno de ciudadanos, organizaciones y otros
niveles de gobierno. Lo que se trata de evaluar es la capacidad de interlocución del
gobierno en turno, su propensión a diseñar y poner en marcha programas de cogestión
entre el gobierno municipal y la ciudadanía, la credibilidad de los actores externos en las
60
formas de interacción; en fin, de la legitimidad que ha generado la administración y su
capacidad de gestión de recursos en negociaciones con otros niveles de gobierno.
No se pretende que estos niveles sean instrumentos de tipificación rígidos, sino
elementos que ayuden a entender una experiencia en un momento determinado en un
grado de profundidad particular. Se parte de que, por tratarse de procesos inducidos por
los gobiernos municipales, los elementos detonadores de un proceso innovador se
ubicarán _por lo general_ en los niveles funcional o estructural y, en un proceso de
desdoblamiento de la dinámica innovadora, podrán arraigarse en los niveles de
actitudes y comportamientos individuales, así como de interacción con la ciudadanía.
En la realidad estos cuatro niveles se interconectan de tal forma que en momentos
posteriores al proceso detonador original de una innovación, se van dando efectos
multiplicados en el resto de los espacios municipales, afectando nuevamente los niveles
funcional, estructural, comportamental y relacional y generando muy posiblemente una
dinámica innovadora de largo alcance.
Lo ideal sería poder distinguir la gestación y naturaleza de cada proceso innovador,
de su desarrollo y nivel de profundidad alcanzado para aislar los elementos que
61
iniciaron la innovación de los efectos que generó en la dinámica municipal. Con esto se
evitaría el riesgo de atribuir a un proyecto particular un poder de generación de cambio
en el ámbito municipal más amplio del que realmente tiene y de suponer que son
efectos directos del proyecto original, aquéllos que son efecto de un proceso más amplio
y complejo.
Fuentes de información
Aunque Naucalpan de Juárez no llega al extremo de muchos municipios en los que se
carece totalmente de archivos y antecedentes, el acceso a la información documental
presentó muchas dificultades, sobre todo a la relacionada con las cifras financieras y de
personal, así como a las actas de cabildo.
En la búsqueda de los documentos oficiales que avalaran la información
recopilada se visitaron diversas áreas de la administración municipal, realizando una
serie de entrevistas informales con funcionarios y regidores que no siempre fueron
exitosas en cuanto a obtener la documentación impresa. Sin embargo, estos frecuentes
recorridos sí fueron fructíferos en la perspectiva de permitirnos un contacto más
62
estrecho y personal con los actores institucionales y tener un acercamiento a las
percepciones de éstos sobre el municipio, las innovaciones, los actores sociales, así
como elementos de la cultura organizacional (valores, actitudes, convencimiento de la
relevancia de las acciones, etc.).
Se recurrió también al método de observación en situación, asistiendo a sesiones
de la Copladem, reuniones de trabajo y de información, así como al ciclo de
conferencias del Instituto de Capacitación Ciudadana sobre "Teoría y praxis de la
administración municipal contemporánea". Este último nos permitió conocer
directamente y dialogar con los dirigentes de asociaciones de colonos, los presidentes de
los consejos de participación ciudadana, los delegados y subdelegados, así como con
habitantes del municipio. Sus intervenciones y dudas nos permitieron tener una idea
más completa de sus inquietudes, carencias, demandas y grados de participación real.
Es importante destacar que, como parte de la pluralidad social, lo que para una
parte de la población puede ser un acierto, para otra puede implicar un enorme
desacierto. Este hecho dificulta enormemente emitir una conclusión irrefutable sobre el
desempeño final de una administración determinada.
63
Por esta razón a lo largo del documento sólo se mencionan opiniones sobre
mejoras parciales en el desempeño de la gestión municipal con base en el análisis de
indicadores o de observaciones sustentadas. Aun así, la situación de mejor desempeño
puede ser siempre efímera.
Hipótesis que constituyen el marco de referencia del proyecto global
Para ubicar el estudio dentro del proyecto global, mencionaremos brevemente las
hipótesis de éste. En las conclusiones, comentaremos la aportación de los resultados del
estudio de caso a éstas.
1. Sin un nivel significativo de recursos en la instancia municipal, difícilmente se
generarán las competencias administrativas para un desarrollo local importante, ni
las capacidades de buen gobierno en el ámbito local.
Véase el cuadro: Indicadores para la evaluación del desempeño en la administración municipal, que se presenta en el
anexo 1.
64
2. En municipios urbanos importantes, aún siendo insuficientes los niveles de
recursos financieros, se hace posible una capacidad innovadora de gestión y
comienzan a surgir experiencias destacadas en el ámbito municipal.
3. El mayor grado de autosuficiencia en recursos financieros municipales genera en
muchos de los casos mayores posibilidades para un desempeño exitoso del
gobierno, mayor competencia y, por lo tanto, crea las condiciones para fortalecer
nuevos mecanismos de democracia directa entre ciudadanos y gobierno local.
4. Los riesgos de que una profundización en la descentralización de los recursos
financieros hacia los municipios se traduzca en tendencias a la corrupción y malos
manejos, son menores en la medida en que se consolide un sistema de personal de
carrera y se incite la participación de la sociedad civil en la gestión y evaluación de
servicios y recursos públicos.
5. La diversificación de procesos decisorios en materia de recursos financieros y la
participación de las instancias no gubernamentales en el seguimiento y evaluación
de programas, genera un esquema de propensión al manejo eficiente de las
finanzas locales.
65
II
ANÁLISIS DEL CONTEXTO
MUNICIPAL
66
ANÁLISIS DEL CONTEXTO MUNICIPAL
67
Antecedentes históricos
Durante el período de estudio los gobernadores del Estado de México fueron: Carlos Hank González (1970-1975), Jorge
Jiménez Cantú (1975-1981), Alfredo del Mazo (1981-1986), Alfredo Baranda García (1986-1987), Mario Ramón Beteta Monsalve
(1987-1989), Ignacio Pichardo Pagaza (1989-1993), Emilio Chuayffet Chemor (1993-1995). Los presidentes municipales de
Naucalpan de Juárez fueron: Rafael de la Torre Abedrop (1970-1972), Juan Monroy Pérez (1973-1975), Alfredo Moreno Ruiz
(1976-1978), Roberto Soto Prieto (1979 -1981), Sergio Mancilla Guzmán (1982-1984), Luis René Martínez Souvervielle Rivera
(1985-1987), Agustín Leñero Bores (1988-1990), Mario Ruiz de Chávez (1991-1993) y Enrique Jacob Rocha (1994-1996).
68
NAUCALPAN ES UN vocablo náhuatl que se compone de nahui, cuatro; calli, casa y pan, en,
sobre; que significa "En las cuatro casas" o "Sobre las cuatro casas".
Existen vestigios de presencia humana que se remontan a 3
000 años antes de nuestra era, y los poblados de Tlatilco y Atoto florecieron en el
período preclásico superior (800 a 1 000 años ac). El territorio municipal fue un barrio
de Tlacopan (Tacuba) y desde el principio de la Independencia dependió de
Tlalnepantla. Adquirió el rango de villa en 1874, con el apellido de Juárez, pero es hasta
la década de los cuarenta de este siglo cuando cobra realmente relevancia con la
creación de la zona industrial abastecedora de Estados Unidos durante la Segunda
Guerra Mundial.
Aspectos geográficos
69
Naucalpan de Juárez es un municipio pequeño del Estado de México (véase el mapa A),
que se ubica en la parte meridional del Valle de México, con una extensión de 149.86
kilómetros cuadrados. Colinda al norte con el municipio de
Atizapán de Zaragoza, al noreste con Tlalnepantla, al este y
sureste con las delegaciones Atzcapotzalco y Miguel Hidalgo del Distrito Federal, al sur
con Huixquilucan, al suroeste con Lerma, Xonacatlán y Otzolotepec y al oeste con
Jilotzingo (véase el mapa B).
De acuerdo con el uso del suelo podemos distinguir dos zonas residenciales, una
de vivienda popular, una comercial, una industrial, y una rural. En él se asientan más de
200 localidades, entre las cuales hay 17 pueblos, 121 colonias, 60 fraccionamientos
habitacionales y 6 fraccionamientos industriales.
Infraestructura
Los mapas, cuadros y gráficas denominados con letras se presentan en los apéndices y los numerados en el cuerpo del
documento.
70
En el municipio se encuentra instalada una gran variedad de instituciones educativas,
desde pre-escolares hasta universidades particulares y asociaciones de estudio (véase el
cuadro A).
En cuanto a transportes destacan las carreteras México-Querétaro,
Naucalpan-Toluca y La Venta-Lechería, así como una extensa red de calles y avenidas en
la zona urbana. Funcionan 21 líneas de autobuses que realizan el transporte foráneo de
pasajeros y de carga.
El municipio presta los servicios de agua potable, drenaje y alcantarillado,
alumbrado público y electrificación, mercados y centrales de abastos, rastro, salud y
seguridad social, limpia y disposición de desechos sólidos, panteones y seguridad
pública. Además realiza actividades de capacitación a través de la Escuela de Policía
Municipal, Escuela de la Comisión de Protección Civil Municipal e Instituto de
Capacitación Ciudadana (ICC); empleo, cultura, deporte y recreación, así como
Ofrece en forma gratuita los cursos de socorrista, socorrista avanzado, técnico en urgencias médicas, natación y buceo, alta
montaña, rescate urbano, prevención y combate de incendios.
Este instituto fue creado en 1995 en forma conjunta por la Dirección General Jurídica y de Gobierno y la Comisión de
Planeación para el Desarrollo Municipal (Copladem). Se trata de un organismo que tiene como objetivo primordial "capacitar a
líderes y representantes ciudadanos en lo relacionado con los asuntos públicos, a través de las atribuciones conferidas, consideradas
en los esquemas de participación institucional." El primer curso de "Teoría y praxis de la administración municipal contemporánea"
71
programas de desarrollo social y para el embellecimiento y conservación de poblados y
centros urbanos.
Aspectos sociodemográficos
De acuerdo con el censo de 1990, la población del municipio era de 786 551
habitantes, de los cuales 387 272 eran hombres y 399 279, mujeres.
Por grupos quinquenales (véase la gráfica 1), la pirámide de edades presenta su
forma normal excepto por un abultamiento en los grupos de 15 a 19
años (101 637 personas) y 20 a 24 años (97 015), que refleja en forma
clara los fuertes flujos migratorios que ha sufrido el municipio, para reducirse
abruptamente en el grupo de 10 a 14 años (84 260) y después recuperarse en los grupos
de 5 a 9 años (86 553) y 0 a 4 años (89 105).
se llevó a cabo de febrero a junio de 1995, mediante 17 conferencias sobre temas municipales, dictadas por académicos y
funcionarios públicos. El segundo curso se realizó de septiembre de 1995 a febrero de 1996; constó de diez conferencias y visitas
prácticas dentro del municipio para la mayoría de los temas.
Semana del libro municipal, juegos deportivos estudiantiles, etcétera.
72
La población de 12 años y más era de 576 554 personas, de las cuales 275 198
(47.7%) constituían la población económicamente activa. De éstas, 268 488
estaban ocupadas y 6 710 desocupadas (97.6 y 2.4 por ciento de la PEA,
respectivamente).
Por sector de actividad económica, más de dos terceras partes (67%) se concentra
en cuatro actividades. Así, 30.3% se ubica en
Entra gráfica núm. 1
73
la industria manufacturera, 13.7% en el comercio, 12.7% en los servicios personales de
mantenimiento y 10.3% en la administración pública.
Si comparamos los datos municipales con los estatales, Naucalpan de Juárez
alberga a 21.1% del personal estatal dedicado a la extracción de petróleo y gas, 19.7 de
la administración pública, 15.6 de los servicios financieros, 14.6 de los servicios
profesionales y técnicos, y sólo 10 por ciento de la industria manufacturera.
En el municipio existen 158 779 viviendas particulares, de las cuales 96.7% tiene
algún recubrimiento en el piso; 97.5% cuenta con paredes de tabique, ladrillo o
cemento; 82.5% posee techo de losa de concreto o ladrillo; 98% dispone de agua
entubada, 96.2% de drenaje y 99% de energía eléctrica.
Economía
La agricultura es cada vez más una actividad residual. La ganadería también es raquítica.
El sector industrial es la actividad económica más importante, con 1 465
establecimientos (16 de los cuales están catalogados dentro de las 500 empresas más
74
grandes del país), con lo que Naucalpan de Juárez ocupa el lugar de mayor significación
en este aspecto, después del Distrito Federal.
Destacan en el municipio las ramas de productos alimenticios, bebidas y tabaco,
textiles, productos de papel, celulosa y cartón, sustancias químicas derivadas del
petróleo, productos de caucho y plástico, minerales no metálicos, productos metálicos y
maquinaria y equipo, entre otras.
De acuerdo con el censo económico de 1988, en Naucalpan de Juárez operaban
11 991 unidades económicas, sin incluir los establecimientos de los sectores agrícola,
financiero y gubernamental. En el municipio se han instalado 155 empresas
exportadoras (véase el cuadro 1) y es el municipio mexiquense que cuenta con mayor
número de empresas con inversión extranjera (véanse el cuadro B y la gráfica A).
Entra cuadro núm. 1
75
Marginación
76
Pese a su importancia, la industria naucalpense en términos generales muestra ya signos
de obsolescencia en equipos e instalaciones, así como un severo deterioro en la
infraestructura urbana de los seis parques industriales.
En relación con otros municipios del país, la situación del municipio en su
conjunto es de poca marginación. De acuerdo con los indicadores del Consejo Nacional
de Población (Conapo) para 1990, sólo 36 municipios o delegaciones del Distrito
Federal
tenían un nivel de vida promedio mejor al de Naucalpan de Juárez. Así, de la población
mayor de 15 años sólo 5.5% era analfabeta y 20.8% no había concluido la primaria. De
las viviendas ubicadas en él, 2.9% tenía piso de tierra, 2% carecía de drenaje y
excusado, 49.9% presentaba hacinamiento y 1.1% no tenía energía eléctrica. El único
concepto en el que el municipio se encontraba en peores condiciones que la capital del
PDM 1994-1996, op. cit., p. 38.
1.07 y 90.52 por ciento, respectivamente, en el municipio con menor y mayor marginación.
77
estado era en el porcentaje de personas con ingresos menores a dos salarios mínimos,
62.2 y 54.0 por ciento, respectivamente (véanse el cuadro 2 y la gráfica B).
Si comparamos el nivel de vida de los municipios mexiquenses conurbados a la
zona metropolitana, Naucalpan de Juárez pasa de ocupar el décimo lugar en los años
sesenta, al primero en los setenta, y en la actualidad se mantiene entre los de mejores
niveles de vida. No obstante, si descendemos el análisis al nivel de área
geoestadística básica (AGEB),
encontramos una gran diversidad, y algunas AGEB presentan situaciones de marginación.
A partir de la información censal, Ocampo construye un índice de servicios y otro
económico, así como un índice de bienestar o marginalidad.
Conapo, Comisión Nacional del Agua, Indicadores socioeconómicos e índice de marginación municipal, México, 1993.
Enrique Jacob Rocha, "La planeación del desarrollo y la información", Naucalli, año 1, núm. 2, Naucalpan de Juárez,
noviembre de 1994, p. 24.
Una AGEB es la unidad mínima de observación que se usa para captar la información del censo de población y vivienda. Su
dimensión territorial es variable y no coincide estrictamente con una colonia o localidad. En algunas ocasiones incluye manzanas de
varias colonias.
Emilio Ocampo Arenal, Indicadores de bienestar e índices de marginalidad en el Estado de México, Gobierno del Estado de
México, IGECEM, pp. 62, 276-278, 340-342 y 404-406.
Con base en la disponibilidad de agua, drenaje y electricidad, así como de servicios educativos de primaria y secundaria
(porcentaje de la población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela).
78
En el cuadro 3 podemos apreciar la gran polarización que existe en las condiciones
de vida de la población naucalpense. Por ejemplo, mientras que ni un sólo niño de cinco
años de las colonias
Utiliza cinco variables: porcentaje de población adulta analfabeta y sin estudios de postprimaria, proporción de viviendas
con piso de tierra y de un sólo cuarto, y proporción de la población total no ocupada.
Con las variables consideradas en los dos anteriores junto con el porcentaje de población de 5 años que no asiste a la
escuela y la proporción de viviendas sin electricidad.
79
80
Jardines de San Mateo y Alcanfores (AGEB 016-0) no asiste a la escuela, más de la mitad
de los niños de la AGEB 112-0 no tiene acceso a ese servicio. Esa misma AGEB es la que
tiene peores condiciones de drenaje y hacinamiento.
El mismo estudio clasificó al conjunto de las AGEB del estado en diez grupos,
dependiendo del lugar obtenido de acuerdo con dichos índices; reordenamos en sólo
tres grupos para simplificar la diferenciación al interior del municipio (véanse los mapas
C, D y E).
De acuerdo con la agrupación que hace Ocampo de las AGEB en Naucalpan de
Juárez, el grupo I contiene más AGEB (23) en el índice de bienestar, que los cuatro últimos
(19); sin embargo, es notorio que de aquéllas sólo dos tengan el mismo nivel cuando se
trata del índice de servicios (véase el cuadro C). Esto no significa estrictamente un
problema de servicios en el municipio (ya que es el índice que presenta un número
acumulado de AGEB mayor al considerar los cinco primeros grupos) sino una muestra de
la diferenciación al interior de las AGEB.
Así, las diferencias entre las posiciones obtenidas en cada índice por una misma
AGEB pueden ser considerables. La AGEB 044-2, por ejemplo, ocupa la mejor posición en
81
los dos últimos índices, pero la 346 (de las 1 872 AGEB del estado) en cuanto a servicios.
Por ejemplo, entre el de bienestar y el de servicios, la AGEB 083-2 ocupa el lugar 1 056 en
el primero y 627 en el segundo, con una diferencia de posiciones de 429. En sentido
inverso, la AGEB 012-2 pasa del número 92 en el primero de ellos al 902 en el segundo,
con una pérdida de 810 lugares.
Entre los indicadores de Bienestar y Económico, los casos extremos implican un
descenso máximo de 329 y una mejoría máxima de 221 posiciones.
Por último, entre el de Servicios y el Económico, la AGEB 012-2 ocupa los lugares
902 en el primer índice y 16 en el segundo, lo que representa un ascenso de 886
posiciones. En el extremo opuesto se encuentra la AGEB 097-4 con las posiciones 890 y
1495, respectivamente, lo que representa una pérdida de 605 lugares.
En otro estudio Jacob presenta un índice de desarrollo relativo (Inder) elaborado
con base en 14 variables censales (indicadores de población, condiciones de las
viviendas, ocupación e ingreso) combinadas por el método de componentes principales.
Enrique Jacob Rocha, op. cit. pp. 21-25.
82
De acuerdo con los valores obtenidos se construyen cuatro rangos para clasificar
las AGEB según su desarrollo sea alto, medio-alto, medio-bajo y bajo (véase el mapa F). Si
lo comparamos con el mapa B veremos que la mayoría de las AGEB con Inder alto se
ubican en las zonas residenciales, en tanto que las AGEB con Inder bajo se localizan en la
zona popular, rural y en proceso de urbanización.
Desde el punto de vista geográfico las zonas con Inder alto se localizan
principalmente al norte y oeste, en tanto que las zonas con Inder medio-alto lo hacen en
el centro y al noreste. Las AGEB con un nivel medio-bajo se ubican en el sureste; mientras
que las zonas con un índice bajo lo hacen en lo fundamental al sur, con algunas AGEB
dispersas hacia el oeste.
Si agrupamos los Inder alto y medio-alto en un bloque y los Inder medio-bajo y
bajo en otro, tenemos que 54% de las AGEB quedan en este último, mientras que sólo
45.54% tienen un nivel
satisfactorio de vida, lo que muestra la polarización en su desarrollo social.
Relaciones con la sociedad civil
83
A Naucalpan de Juárez lo han llamado la cuna del ciudadanismo por ser lugar de
nacimiento de importantes movimientos sociales y por contar con una participación
ciudadana activa y permanente que pocos municipios, no sólo mexiquenses sino del
país, tienen en un nivel comparable.
Desde el punto de vista jurídico, el Estado de México prevé diversas instancias de
participación ciudadana. La ley orgánica
municipal dedica tres capítulos al respecto. La nueva Constitución del Estado de México,
vigente a partir del 2 de marzo de 1995, considera la ciudadanización de los procesos
electorales, la aplicación de mecanismos de consulta ciudadana directa (referendos)
_que pueden ser promovidos por el gobernador o por los propios ciudadanos_ así como
la participación ciudadana como contralor de los municipios.
Adicionalmente, en otros ordenamientos como la Ley de aportaciones de mejoras,
la Ley de Planeación y el Acuerdo por el que se crea el Comité de Planeación del Estado
Capítulo quinto: De las comisiones, consejos de participación y organizaciones sociales; sexto, de los consejos municipales
de protección civil y séptimo, de la Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal.
84
de México, se abren espacios para la participación organizada de los individuos y grupos
sociales de la entidad. Aunque en lo fundamental el marco legal es el mismo para todos
los municipios del estado, el resto de los municipios no presenta una situación similar.
La participación ciudadana en Naucalpan de Juárez puede observarse en dos
direcciones distintas, que no son antagónicas sino complementarias: por un lado, las
asociaciones de colonos (aproximadamente 150, de las cuales cerca de 50 tienen
presencia real) y otras organizaciones (empresariales, estudiantiles, etc.), y por el otro,
los consejos de participación ciudadana, las autoridades municipales auxiliares y los
consejos municipales (de seguridad pública, de protección civil, etc.).
En la primera vía destacan los procesos de surgimiento de una identidad
comunitaria en algunos fraccionamientos, donde el "primer grupo de vecinos desarrolló
lazos estrechos y una red de relaciones sociales lo bastante fuerte como para que hoy en
día constituya aún el núcleo más visible en la comunidad". El 4 de octubre de 1960 se
Algunos presidentes de asociaciones de colonos son al mismo tiempo delegados municipales o presidentes de los
Consejos de Participación Ciudadana.
María Luisa Tarrés, "Satélite: identidad comunitaria y sujeto político", Naucalli, año 1, núm. 1, Naucalpan de Juárez,
octubre de 1994, p. 7.
85
fundó la Asociación de Colonos de Ciudad Satélite, la que cinco años más tarde, y
durante 15 años, estableció un convenio con las autoridades municipales para controlar
y autoadministrar los servicios de la ciudad. A cambio, los colonos quedaron exentos del
pago de 70% del impuesto predial, el cual se destinó a la Junta de Servicios (integrada
por los colonos, el Gobierno estatal, la empresa fraccionadora y la delegación) que lo
administró como fideicomiso para terminar algunas obras de infraestructura y realizar
obras de mantenimiento y servicios.
En 1972 se formó la Asociación de Fraccionamientos del Estado de México ( AFEM)
la que, entre otras cosas, consiguió que el ejido Santa Cruz del Oro se convirtiera en el
actual Parque Naucalli en vez de una unidad habitacional gigantesca, que hubiera
agravado los problemas de escasez de agua y de transporte hacia la ciudad de México.
Con protestas y movilizaciones los colonos naucalpenses aprendieron a negociar y
obtener reivindicaciones.
En la otra vía, la de la participación oficial, existe una estructura completa de
autoridades municipales auxiliares. Los delegados y subdelegados son electos en
En este trienio se reformaron los reglamentos de las autoridades municipales auxiliares y de los consejos de participación
86
asamblea, mientras que los jefes de sección y de manzana son nombrados por el
Ayuntamiento. Los cargos son honoríficos. Entre sus funciones están las de vigilar el
cumplimiento del bando municipal, cooperar en la elaboración y ejecución del plan de
desarrollo municipal y elaborar programas de prevención de delitos e infracciones.
Los consejos de participación ciudadana se integran con un mínimo de tres
funcionarios (presidente, secretario y tesorero), así como el número de vocalías que se
estime pertinente; para ocuparlas serán preferidos los representantes de las
organizaciones sociales. Entre sus atribuciones están las de proponer acciones para
modificar los programas municipales, promover obras de beneficio social, participar en
el mejoramiento o gestión de los servicios municipales, coordinar la ejecución de las
obras públicas en las que la comunidad aporta la mano de obra, recabar la opinión de la
comunidad en cambios de uso de suelo o planes parciales de desarrollo urbano y,
ciudadana.
De acuerdo con el artículo 6 de las reformas y adiciones al reglamento de consejos de participación ciudadana del
municipio de Naucalpan de Juárez, los vocales pueden ser de: obras públicas, servicios públicos, ecología, educación y cultura, salud,
actividades deportivas y sociales, juventud, de la mujer, desarrollo integral de la familia, asentamientos humanos y protección civil.
87
participar en las acciones de equilibrio ecológico y conservación del ambiente, así como
en las de protección civil.
De acuerdo con una encuesta levantada el 5 de diciembre de 1994, 68% de los
entrevistados opinó que había mejorado el impulso a la participación ciudadana
durante la actual administración.
En este sentido la Copladem merece una mención especial. Su existencia está
normada por la LOMEM y el Bando municipal. Las atribuciones conferidas en su
reglamento son prácticamente las mismas que en la LOMEM; la diferencia radica en que
funciona en forma periódica y en que se ha constituido en un espacio de expresión
ciudadana y de comunicación tanto con el Gobierno estatal como con la comunidad.
El consejo directivo de la Copladem está integrado por un presidente (el presidente
municipal), un vocal ejecutivo y un secretario (propuestos por el presidente) y 20 o más
vocales que representan a organizaciones sociales, de residentes, empresariales,
"Encuesta de servicios", Naucalli, año 1, núm. 3, enero de 1995, p. 11. La muestra fue aleatoria simple y constó de 400
cuestionarios.
Grupo Lomas Verdes, Centro de Convivencia de la Edad Dorada, A.C., Club de Leones Satélite y Club Deportivo Berimbau.
Las asociaciones de Colonos de Paseos del Bosque, Vista del Valle, Lomas Hipódromo, Flores Magón, San Mateo y
Boulevares, así como la Asociación Mexiquense de Colonos Organizados (AMCO), la Unión Naucalpense de Asociaciones de Colonos
88
gremiales, partidarias, académicas y algunos consejos de participación ciudadana del
municipio.
Además de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Consejo directivo, pueden
celebrarse sesiones plenarias con la participación de los consejos de participación
ciudadana, así como de las organizaciones representativas de los sectores sociales del
municipio.
La Copladem ha organizado cuatro jornadas de Expresión Ciudadana, así como
reuniones de trabajo, consultas y foros donde se pulsa y se logra el consenso en la
opinión de la sociedad civil naucalpense o se informa sobre programas específicos del
(UNAC), la Unión de Colonos de Naucalpan, A.C. (Uconac), la Unión de Colonias Populares de Naucalpan, A.C. y la Coalición de
Colonias Populares.
Asociación de Industriales del Estado de México, Cámara Nacional de Comercio, Cámara Nacional de la Industria
Restaurantera, A.C., Unión de Transportistas de Carga y Servicios Conexos de Naucalpan, A.C., Confederación Patronal de la
República Mexicana y Asesores en Mercadotecnia, A.C.
Instituto Político Nacional de Administradores Públicos, Liga de Economistas Revolucionarios, Colegio de Arquitectos del
Estado de México, Abogados al Servicio del Estado, A.C., Confederación de Trabajadores de México, Locatarios Unidos de
Naucalpan, A.C., Comité Municipal Campesino y Sindicato de Maestros al Servicio del Estado.
Partido Verde Ecologista y el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional.
Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, Universidad Anáhuac, Escuela Superior de Ingeniería y Arquitectura
del Instituto Politécnico Nacional (IPN) y Universidad del Valle de México.
San Lorenzo Totolinga, La Florida, Jardines de La Florida, Rancho Atenco y Fraccionamiento Colón Echegaray.
89
Ayuntamiento. Adicionalmente participa en el Comité Municipal de Prevención y
Control del Crecimiento Urbano, en el ICC y en el Patronato del Parque Estado de México
Naucalli.
La Copladem es además el órgano de consulta de la sociedad naucalpense en lo
relativo a las obras de impacto significativo. En 18 meses de trabajo de la comisión se
han emitido seis "recomendaciones de no procedencia debido a la insuficiencia que
representaban [los proyectos de construcción] en diversos aspectos" y se ha aprobado
por consenso _de las comunidades del área de influencia_ la construcción de un
inmueble en la colonia Santa Cruz Acatlán y el Proyecto Viveros Villa Verde.
90
91
III
ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA
JURÍDICA Y ADMINISTRATIVA
El actual Ayuntamiento municipal fue electo el 7 de noviembre de 1993 y estará en funciones del 1 de enero de 1994 al 31
de diciembre de 1996.
92
ESTRUCTURA JURÍDICA Y ADMINISTRATIVA
93
Estructura del cabildo
ESTÁ FORMADO POR el presidente municipal, dos síndicos procuradores y 16 regidores. De
éstos últimos, 11 fueron electos bajo el sistema de mayoría relativa y pertenecen al
La composición del cabildo está determinada por el número de habitantes en el municipio. El artículo 16, fracción IV, de la
94
Partido Revolucionario Institucional (PRI), y cinco, por el mecanismo de representación
proporcional y representan, en ese orden, al Partido Acción Nacional ( PAN), Partido de la
Revolución Democrática (PRD), Partido del Trabajo (PT), Partido Verde Ecologista
Mexicano (PVEM) y Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN).
La presidencia municipal siempre ha estado en manos del PRI, sin embargo una
parte del municipio (Ciudad Satélite y San Martín Nopala) corresponde al distrito
electoral federal XVIII que ha estado controlado por panistas en las elecciones de
diputados desde hace 15 años (cinco ocasiones).
A diferencia de muchos municipios en los cuales rara vez se reúne el cabildo, en
Naucalpan de Juárez éste sesiona regularmente todos los lunes _aunque las sesiones no
siempre son abiertas_ y extraordinariamente los miércoles (cuando se requiere), en un
LOMEM prevé esa estructura para los municipios con más de un millón de habitantes. Para aquéllos que tengan de 500 mil hasta un
millón de habitantes, se eligen nueve regidores de mayoría relativa y hasta cuatro de representación proporcional. La estructura
mínima (para municipios con población hasta de 150 mil habitantes) es de un síndico, seis regidores de mayoría relativa y hasta dos
de representación proporcional.
De acuerdo con las cifras oficiales de población, el municipio no alcanzaba el millón de habitantes para las elecciones de
1993, pero parece ser que se autorizó esta composición debido a la importancia política del municipio.
"Naucalpan y la LVI Legislatura", Naucalli, año 1, núm. 2, Naucalpan de Juárez, noviembre de 1994, pp. 6-8. La primera
ocasión en la cual gana el PAN, su candidato no es en realidad un militante panista sino un vecino, antiguo residente de Ciudad
Satélite, que conocía los problemas locales y no hablaba como político. Para las siguientes elecciones para diputados locales, el
Gobierno estatal redistribuye el territorio de los distritos electorales y divide al electorado desfavorable cruzando Ciudad Satélite con
la autopista México-Querétaro. La reacción de la comunidad fue inesperada pues los habitantes se politizaron y se unieron frente a
la amenaza. Véase: María Luisa Tarrés, op. cit. p. 10.
95
clima plural, tranquilo y respetuoso, según opinan algunos regidores. En 1994 el cabildo
celebró 48 sesiones ordinarias y 24 extraordinarias para, entre otras cosas, actualizar el
marco reglamentario municipal.
Para atender los asuntos que se presentan ante el cabildo se han creado 20
comisiones, cada una de las cuales está integrada por un presidente, un secretario y tres
vocales (véase el cuadro 4). En forma horizontal se puede apreciar la composición de
cada una de las comisiones; es decir, quiénes fungen como presidente, secretario y
vocales. En forma vertical se observan las comisiones en las que participa cada miembro
del Ayuntamiento, con qué carácter y el total de comisiones en que lo hace.
De acuerdo con la integración estrictamente formal de las comisiones, el
presidente municipal preside tres de ellas, el segundo regidor lo hace en dos y el resto de
los regidores en una. Los dos síndicos y once de los regidores ocupan las secretarías de
las comisiones (ya que cinco de los regidores priístas no tienen ninguna secretaría).
Se han elaborado o actualizado 13 reglamentos municipales: el de la Dirección General de Seguridad Pública; el de la

justicia cívica, conciliadora y calificadora; el de establecimientos comerciales, industriales, de servicios y de espectáculos públicos; el
de protección al ambiente; el de la Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal; el del Consejo de Seguridad Pública y
Tránsito; el de sesiones del cabildo y de las comisiones del Ayuntamiento; el del servicio facultativo de seguridad pública; el de la
elaboración, ejercicio y control del presupuesto de egresos; el orgánico de la Administración Pública del municipio; el de la cultura
física y el deporte; el de las autoridades municipales auxiliares, y el de los consejos de participación ciudadana. En 1996 se expedirán
otros reglamentos innovadores, como el del patrimonio municipal, y 11 más se encuentran en estudio para su actualización.
96
Adicionalmente, cualquier regidor que le interese el tema a tratar en alguna comisión,
por cuestión personal
97
o en representación de una comunidad, tiene absoluta libertad para integrarse a ella.
Las vocalías no están asignadas con un criterio uniforme, el séptimo regidor tiene
una y la décimo tercera (PRD) tiene siete; el resto de los integrantes del cabildo tiene
algún número intermedio. De acuerdo con el total de comisiones en que están inscritas,
la regiduría 13 participa en nueve comisiones, las regidurías 12, 15 y 16 (de oposición),
así como la 3 (priísta), tienen asignadas ocho comisiones al igual que la segunda
sindicatura; el resto participa en entre tres y siete comisiones.
Visto así, parecería que existe una activa participación de los regidores de
oposición y una gran pluralidad en todas las comisiones. Sin embargo, el
funcionamiento de las comisiones no es homogéneo: algunas nunca operan, otras sólo
las mantienen vivas sus presidentes. En la práctica, varias de ellas no se reúnen
previamente a las sesiones de cabildo y el presidente de la comisión es el único que
analiza y dictamina. Incluso se toman muchas decisiones porque son propuestas del
presidente municipal, sin que haya una discusión amplia. A excepción de la regidora del
PRD, que con frecuencia interviene y cuestiona, y en ocasiones la del PAN, existen temas
que se aprueban sin que siquiera hayan intervenido los regidores de oposición.
98
Estructura de la administración pública municipal
Dentro del Programa Integral de Modernización de la Administración Pública Municipal
(PIMAPM), el actual presidente desapareció _al inicio de su gestión_ más de 50
direcciones de área y algunas generales como la jurídica. Dicho programa contiene tres
vertientes: mejorar la gestión administrativa así como la de los servicios públicos y
revisar el marco reglamentario del municipio.
Debido a la complejidad del municipio, la estructura orgánica de la administración
está compuesta por las dos dependencias básicas, la contraloría interna, ocho
direcciones generales y tres unidades de coordinación y apoyo técnico (véase el
organigrama).
Además existen autoridades auxiliares municipales, que son los delegados,
subdelegados, jefes de sector y de manzana, quienes ejercen las atribuciones que les
"Quitan 50 direcciones en Naucalpan", en El Sol de Toluca, 4 de enero de 1994, pp. 1 A y 8 A.
"Insuficiente el presupuesto para cubrir las necesidades de Naucalpan", en El Sol de Toluca, 15 de enero de 1994, p. 9 A.
99
delega el Ayuntamiento, principalmente relacionadas con la seguridad y protección de
los vecinos. Muchos de estos delegados participan en la Copladem, en los consejos
municipales y en diversas comisiones, pero a título honorífico, ya que no perciben
ningún ingreso por esta actividad.
En cuanto a los recursos humanos que laboran en el municipio sólo se dispone de
la información de la administración pasada y parte de la actual (véase el cuadro 5 y la
gráfica C). En el total de personal se muestra una tendencia a la disminución que inició
el trienio pasado con 5 421 personas, llegó a su punto mínimo en diciembre de 1992
con 4 943 y finalizó con 5 187. Al inicio del actual Ayuntamiento laboraban 5 106
empleados, los cuales se redujeron al finalizar el año a 4 926, pero aumentaron al inicio
de 1995 a 5 003.
Por tipo de contratación en este trienio aparecen empleados por lista de raya (49),
que se reducen a 23 al finalizar el año, pero vuelven a incrementarse al iniciar 1995
(69). Los sindicalizados son los únicos que presentan crecimiento en ambas fechas, al
pasar de 2 045 a 2 139; en tanto que a un año de la administración habían desaparecido
55 plazas de confianza, 114 eventuales, 41 funcionarios y 7 policías.
100
No fue posible conseguir datos sobre el número de puestos por área de
adscripción o programa, excepto los referidos al personal directamente empleado en
algunos servicios públicos. Así, en 1994 el servicio de limpia ocupaba a 719 personas
(14.6%), el rastro a 132 (27%) y los mercados y tianguis a 57 (1.2%), para un total de
908 empleados (18.4%).
Para dar una idea de la relevancia de estas cifras, cabe hacer notar que algunas
secretarías de estado, federales, o importantes direcciones generales, han llegado a tener
un número inferior de
Entra la estructura orgánica
101
Entra el cuadro núm. 5
102
plazas, aun antes de los recortes presupuestales y el adelgazamiento del sector público,
como fue el caso de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal o la
Dirección General de Estadística, antes de 1985.
En el plano municipal podemos comparar las cifras con las de Aguascalientes: con
una población inferior a medio millón de habitantes (aproximadamente la mitad que
Naucalpan de Juárez), tiene más de 3 000 empleados, lo que representa una relación
personal administrativo por habitante mayor a la de Naucalpan de Juárez.
Marco jurídico federal, estatal y municipal
El Estado de México en lo general y el municipio de Naucalpan de Juárez en lo particular,
tienen uno de los marcos jurídicos más completos del país, si no es que el más completo
(véase el anexo 2). A diferencia de otros municipios donde los problemas devienen de la
ausencia de normatividad, para Naucalpan de Juárez esto no sólo no existe, sino que tal
vez hasta pudiera ahogar al municipio por el enorme número de disposiciones que debe
103
conocer y acatar. Por desgracia, llegar a ese nivel de detalle rebasa los objetivos de este
proyecto.
Del conjunto de disposiciones estatales, las que inciden en la materia de ingresos
municipales son:
 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. En lo referente a la
administración interior de los municipios dispone que envíen la iniciativa de ley de
ingresos del municipio, aprueben el presupuesto de egresos y, en su caso, lo
modifiquen para hacerlo concordar con el de ingresos.
 Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México. Señala entre las
atribuciones de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno estatal las de
recaudar las contribuciones municipales en los términos de los convenios
suscritos; ejercer las atribuciones derivadas de los convenios fiscales con los
gobiernos municipales; vigilar y registrar la deuda pública de los municipios;
proporcionar asesoría a las autoridades municipales para interpretar y aplicar las
leyes tributarias del estado así como para elaborar sus planes y programas de
104
desarrollo económico; fijar las políticas, normas y lineamientos generales en
materia de catastro; e intervenir para otorgar los subsidios que concede el
Gobierno estatal a los municipios.
 Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Establece aspectos relacionados
con la hacienda pública municipal y los servicios públicos (posibilidad de
concesionarlos y materias sujetas a convenios y requisitos). Especifica que se
requiere autorización de la legislatura estatal cuando los plazos para amortizar los
créditos que se contraten rebasen el término de la gestión municipal. Dispone las
atribuciones del Ayuntamiento, en lo general, y de la tesorería municipal, en lo
particular.
 Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México (LIMEM). En el Estado de
México rige una ley de ingresos para todos los municipios que lo integran, la cual
se aprueba para cada ejercicio fiscal. De acuerdo con lo dispuesto por esta ley para
1995, los recursos que deben percibir los municipios del estado consisten en:
impuestos, derechos, aportaciones de mejoras, productos, aprovechamientos,
ingresos derivados de los sistemas Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y del
105
Estatal de Coordinación Fiscal (SECF) así como el de Financiamientos (véase el
anexo 3).
Las contribuciones que administran los municipios inciden sobre la propiedad
inmobiliaria: predial, traslación de dominio y otras operaciones con bienes
inmuebles y sobre fraccionamientos.
En el rubro de impuestos se señala el gravamen sobre radicación, pero éste se
determina con base en la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México
(LHMEM).
El artículo segundo de la LIMEM para 1995 establece la no percepción de ingresos
por parte de las haciendas públicas de los municipios _debido a la coordinación en
materia de derechos con el Gobierno federal y mientras la misma se mantenga en
vigor_ en los conceptos de impuestos sobre anuncios en la vía pública y sobre la
autorización de horario extraordinario a establecimientos que realicen actividades
comerciales, así como los derechos por los servicios prestados por las autoridades
Es necesario aclarar que en materia de predial las disposiciones relativas a la base del impuesto, a las cuotas unitarias y a la
determinación del impuesto, se encuentran tanto en la Ley de ingresos como en la de Hacienda municipal. Resulta relevante que
ésta establece un factor municipal definido como el indicador que distingue a un municipio de otro en cuanto a sus índices de
marginalidad y desarrollo.
106
municipales relativos a las autorizaciones del uso específico del suelo, su cambio o
refrendo anual y por supervisar la explotación de los bancos de materiales de
construcción, aprobarlos y revalidarlos anualmente.
Esta ley también señala la posibilidad de que los municipios puedan celebrar
contratos o convenios con terceros para que éstos perciban o reciban de sus
costos.
 Ley de Hacienda Municipal del Estado de México (LHMEM). Establece las tarifas por
los diversos conceptos que aparecen en la LIMEM y clasifica a los municipios, en
cada capítulo de forma diferente, para aplicar aquéllas.
 Ley de Coordinación Fiscal del Estado de México (LCFEM). Regula lo referente a las
participaciones a los municipios derivadas del SNCF y para ese efecto señala las
fórmulas para distribuir las participaciones federales y estatales, así como las
provenientes del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos que recaude el
estado en su territorio. (Véase el anexo 3).
Es importante resaltar que no todas las entidades federativas cuentan con una ley estatal de coordinación fiscal.
107
 Ley de Deuda Pública Municipal. Establece las bases para concertar y contratar
empréstitos y créditos, su registro y control, así como regular el manejo de las
operaciones financieras que en su conjunto constituyen la deuda pública
municipal.
En materia de gasto los ordenamientos más significativos son:
 Ley de Ingresos de los Municipios. Contiene los lineamientos que deben cumplir
los municipios en el caso de que contraten financiamientos.
 Ley de Deuda Pública Municipal. Se enfoca a establecer las bases tanto para
concertar empréstitos y créditos como para llevar el registro y control de la deuda
pública municipal.
Al igual que en el caso de la LCFEM, resulta novedoso que los municipios cuenten con una ley de esta naturaleza de estricta
aplicación municipal.
108
 Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Contiene disposiciones relativas al
gasto público, al contenido del presupuesto de egresos y a la forma de integrarlo y
presentarlo; lineamientos para contratar obligaciones derivadas de créditos,
formular estados financieros e inspeccionar la hacienda pública. Además incluye
un aspecto que resulta interesante resaltar: se establece acción popular para
denunciar ante el Ayuntamiento, la Contaduría General de Glosa del Poder
Legislativo o el Ejecutivo estatal, la malversación de fondos municipales.
 Ley de Obras Públicas del Estado de México. Regula el gasto de la obra pública que
se efectúa tanto por el Estado como por los municipios y sus organismos auxiliares
y fideicomisos.
Plan de Desarrollo Municipal
El PDM del período 1991-1993 contiene una descripción de la situación actual y
prospectiva, la localización de actividades y fuentes de financiamiento por programa, así
como las metas operativas anuales por programa.
109
De hecho, más bien da la impresión de un ejercicio formal de planeación que
pretende cubrir la obligación legal que tiene el municipio para poder recibir sus recursos
financieros. Tal vez en el extremo opuesto podamos encontrar al PDM actual, ya que
pretende incluir una buena dosis de participación ciudadana mediante encuestas de
campaña, registro de demandas de la población y foros de discusión.
Para elaborar el PDM para el período 1994-1996 se llevaron a cabo seis foros para
"recabar la opinión de todos los sectores, sintetizando los problemas y las aspiraciones
de la comunidad naucalpense".
El PDM presenta un diagnóstico del medio físico, recursos naturales, población,
aspectos económicos y retos municipales (político, económico y social). En el capítulo
dedicado al Sistema municipal de centros de población se delimita el territorio
municipal en cuatro zonas, los nodos de conflicto y alternativas de proyecto de las 14
vialidades más importantes; se describen los centros de actividad y de población, y se
recomiendan medidas para la reordenación urbana. Además incluye un análisis de las
"Realizará Naucalpan su foro de desarrollo para el plan municipal", en El Sol de Toluca, 2 de noviembre de 1993, p. 6 A.
Los puntos a tratar en dichos foros fueron: desarrollo e impacto urbano, cultura, deporte y bienestar social, seguridad y tránsito,
servicios públicos, ecología y medio ambiente, economía, administración, y participación ciudadana para la obtención del bienestar
social.
110
demandas sociales recogidas en la campaña electoral y en la encuesta sobre calidad de
los servicios.
Finalmente se detallan los programas, objetivos y líneas de acción agrupados
conforme a los retos municipales.
Lo interesante del PDM actual es que recupera las demandas recibidas en la
campaña electoral y las propuestas que la ciudadanía expresó en los foros de consulta
popular. Sin embargo, no podemos evaluar la congruencia del PDM y la asignación
adecuada de prioridades en términos presupuestales, ya que no se pudo obtener un
desglose programático del mismo.
111
IV
DIAGNÓSTICO DE LA
ESTRUCTURA FINANCIERA
MUNICIPAL
112
ESTRUCTURA FINANCIERA MUNICIPAL
113
Importancia de sus ingresos
A PESAR DE ser un municipio pequeño, Naucalpan de Juárez es uno de los más
importantes, no sólo del Estado de México sino del país, tanto desde el punto de vista
114
demográfico y productivo como, y principalmente para efectos de este estudio, desde el
de sus finanzas públicas.
Para 1991, por ejemplo, sus ingresos fueron los más altos de los entonces 121
municipios del Estado de México, incluyendo Toluca, la capital estatal, que obtuvo 62
233 millones de pesos corrientes (28% de los ingresos de Naucalpan de Juárez).
Ese mismo año el total de los ingresos de los 570 municipios de Oaxaca fue de 139
494 millones de pesos (62.8% de los ingresos de Naucalpan en ese año), en tanto que
los 33 municipios de Morelos recibieron 81 700 (36.8%). Lo anterior significa que
Naucalpan de Juárez percibió mayores ingresos que todos los municipios de Oaxaca y
Morelos en su conjunto.
De manera similar encontramos que los 44 municipios de Tlaxcala percibieron 43
550 (19.6%), los 84 de Hidalgo 128 564 (57.9%) y los 106 de Yucatán 128 589 (57.9%).
En general, podemos decir que el municipio de Naucalpan de Juárez recibió mayores
ingresos en 14 casos que el conjunto de municipios de dichas entidades.
Véase: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Finanzas públicas estatales y municipales de
México 1989-1991, Aguascalientes, 1994.
115
Por otra parte, si comparamos los ingresos de los gobiernos estatales, Naucalpan
de Juárez recibió en 1991 5.5% más que el Gobierno de Baja California Sur, en tanto que
93.2% de lo correspondiente a Colima y 76.8% de lo de Quintana Roo.
Para 1993, Naucalpan de Juárez había descendido ligeramente en su posición al
ocupar el séptimo lugar municipal, después de Guadalajara, Monterrey, Ciudad Juárez,
Tijuana, Mexicali y Chihuahua. Sin embargo, sus ingresos seguían siendo superiores al
total percibido por el conjunto de municipios de 11 entidades federativas (véase el
cuadro 6). Así, los ingresos de Naucalpan de Juárez fueron superiores al total de los
municipios de Aguascalientes y Tlaxcala o bien, al conjunto formado por los de Morelos
y Nayarit.
En 1993 Naucalpan de Juárez ocupó el primer lugar de los municipios
mexiquenses por el total de sus ingresos y por los conceptos de impuestos y
financiamiento; el segundo lugar en participaciones (Tlalnepantla) y otros (Toluca); el
Último año para el cual existe información publicada por el INEGI para todos los estados y los municipios más
representativos del país.
Los nombres entre paréntesis corresponden a los municipios que perciben un ingreso mayor al de Naucalpan de Juárez en
cada concepto.
116
tercero en productos (Huixquilucan y Tlalnepantla) y aprovechamientos (Tlalnepantla y
Cuautitlán Izcalli); el cuarto en derechos (Nezahualcóyotl, Huixquilucan y Tultitlán) y el
octavo en aportación de mejoras.
Indicadores de gestión financiera
Si bien Naucalpan de Juárez ha recurrido a ingresos extraordinarios (deuda) a partir de
1989 para financiar su déficit (véanse los cuadros 7 y D), el rubro de ingresos más
importante es el de sus ingresos propios. De hecho, la relación de éstos respecto a las
participaciones es mejor que la media nacional, y en los últimos 10 años, cercana o
superior a 50%, mientras que,
Entra el cuadro 6
INEGI, Gobierno del Estado de México, Anuario Estadístico del Estado de México 1994, Aguascalientes, 1994, pp. 407-414.
117
118
en contrapartida, existen municipios cuya dependencia de las participaciones federales
ha llegado a sobrepasar el 90 por ciento.
El ingreso público directo mejoró su posición relativa de 45.5% al inicio de la serie,
con un máximo de 62.1% en 1987, para terminar en 48.7 por ciento (véase el cuadro E).
Como se puede apreciar en la gráfica 2, a partir de la reforma municipal los impuestos se
convirtieron en el rubro más importante del ingreso público directo, debido, muy
posiblemente, a la asignación del impuesto predial. Sería muy interesante poder
detectar los puntos de inflexión en las tendencias de cada concepto y determinar cuales
fueron causadas por modificaciones en el marco jurídico, en las tasas y cuotas o debido
a nuevos servicios que presta el municipio, pero el Ayuntamiento no proporcionó la
información desglosada.
El peso relativo de cada uno de los rubros de ingresos municipales varió a lo largo
del período de estudio. Los impuestos pasaron de 7.4% en 1975 a 35.1% en 1994, con
un máximo en 1985 de 41.4 por ciento. Los derechos municipales iniciaron la serie con
4.3% y finalizaron con 8.7% pero alcanzando casi 24% en 1981 y 1991. Aunque
oscilante, es notoria la pérdida de importancia de los productos que constituían 14.3%
119
de los ingresos en 1975 y tan sólo 2.4% en 1994. De manera similar los
aprovechamientos pasaron de 19.5% al inicio de la serie hasta 2.5% al final de la misma.
El porcentaje de las participaciones en el total de sus ingresos se fue
incrementando de 54.6% al inicio del período de estudio, hasta alcanzar un máximo de
72% en 1982 y reducirse en forma oscilante hasta un mínimo de 24.9% en 1990, para
terminar en 1994 con 38.4 por ciento.
En 1989 se empiezan a captar recursos por medio de deuda pública y por tanto,
desde ese año deja de existir déficit, pues éste se financia con dicha deuda. Ésta alcanza
21.4% al inicio de la serie y sólo 7.6% al final de la misma.
En esta gráfica también se puede observar la pérdida relativa del peso de las
participaciones y el incremento del correspondiente a impuestos y derechos. La suma de
productos y aprovechamientos es apenas equivalente al concepto de otros
120
ingresos a partir de 1990 y mucho menor a lo obtenido vía endeudamiento.
A pesar de las enormes necesidades del municipio, éste logró tener superávit en los
años de 1975 a 1980, 1983, 1986 y 1987. A partir de 1989 el saldo es cero debido a la
contratación de deuda pública.
Sólo fue posible obtener información desglosada para el período enero-octubre de
1994, en el cual los conceptos de ingreso más relevantes fueron: en los impuestos, el
predial, el de traslación de dominio y el de radicación; en los derechos, los del servicio de
alumbrado público, los de obras públicas, los prestados por autoridades fiscales y los del
registro civil; en los productos, los provenientes de venta y arrendamiento y las
utilidades de inversiones en crédito y valores; y en los aprovechamientos, las multas, los
recargos y los reintegros.
En cuanto a los egresos, en 1993 Naucalpan de Juárez ocupó el primer lugar entre
los municipios del Estado de México en el total de sus egresos y en los conceptos de
servicios personales, servicios generales y deuda pública; el segundo en materiales y
suministros (después de Nezahualcóyotl) y en transferencias (Huixquilucan) y el cuarto
121
en bienes muebles e inmuebles (Huixquilucan, Tlalnepantla, Metepec) y en obras
públicas y construcciones (Tlalnepantla, Ecatepec y Huixquilucan).
El gasto corriente sigue siendo el principal componente (aunque redujo su
participación de 80.5 a 73.7 por ciento). El gasto de inversión ha alcanzado cifras
superiores a un tercio del gasto (1976, 1981 y 1982), pero esto más bien es
la excepción, ya que en 12 años de la serie, el monto no alcanza ni siquiera 20 por
ciento, lo que significa que prácticamente en toda la serie por lo menos dos terceras
partes de los ingresos se han destinado sólo a los gastos operativos del
municipio (véase la gráfica 3). Por desgracia no contamos con un
desglose por capítulos presupuestales o por objetivos programáticos que nos
pudiera aportar mayores elementos de análisis.
Entra gráfica núm.3
Ibid, pp. 416-423.
122
La pérdida constante del poder adquisitivo de la moneda aparenta crecimientos
exorbitantes en las finanzas públicas hasta de 5 367% en los productos de 1982 con
respecto a 1981, si el análisis se hace a precios corrientes (véase el cuadro F). En el
extremo opuesto, el cálculo de las variaciones anuales en precios constantes de 1978
arroja en muchos casos cifras negativas. No obstante, algunos conceptos presentan
crecimientos muy significativos de un año a otro (véase el cuadro G). En los conceptos
de ingresos resalta en primer término el crecimiento de los impuestos al iniciarse la
reforma municipal, con un incremento de 873.7% en términos reales en 1984 respecto
a 1983. Los derechos presentan dos momentos importantes: 1979-1980 (830.2%) y
1984-1985 (286.7 por ciento). También los productos presentan dos incrementos
considerables: 1981-1982 (3 341.0%) y 1983-1984 (1 019.0 por ciento). En los egresos,
sólo el gasto de inversión destaca por sus incrementos mayores a 100% en los períodos
1975-1976 (137.5%), 1979-1980 (274.7%), 1983-1984 (437.8%), 1987-1988
(337.0%), 1989-1990 (165.5%) y 1991-1992 (101.8 por ciento). La carencia de
información desglosada nos impide nuevamente profundizar en el análisis y determinar
qué tipo de obras originaron dichos incrementos.
123
El único desglose sobre egresos que fue factible obtener fue también para
enero-octubre de 1994. Más de la tercera parte se destinó a gastos permanentes y
transitorios de nómina (36.5 por ciento). Los gastos administrativos (19.1%) se
realizaron principalmente en alumbrado público, combustibles y lubricantes, reparación
y mantenimiento de vehículos, así como de vialidades, y papelería y artículos de
escritorio. Otros conceptos relevantes del gasto corriente fueron: la deuda pública
consolidada (7.1%), subsidios y apoyos (5.9%), difusión e información (4.5%) y artículos
de biblioteca (3.1 por ciento). El gasto de inversión representó 14.8% de los egresos y
cerca de la mitad fue en el rubro de Convenio de Desarrollo Municipal (Codem) por
contrato, seguido de otras obras por contrato y por administración.
Ya que el análisis horizontal (histórico) arroja poca luz, un análisis vertical
(Naucalpan de Juárez con respecto al conjunto de municipios del estado) parece ser más
viable (véanse los cuadros H a M y las gráficas D y E).
Dado que existe cierta incompatibilidad de las cifras municipales y estatales publicadas por el INEGI (ya que las
participaciones de Naucalpan de Juárez representan más del cien por ciento del total de municipios mexiquenses en los años de
1976 a 1979), esta parte del análisis se centra en el período 1980-1991.
124
Al comparar las cifras de los diferentes conceptos de ingresos y egresos per cápita
constantes (pesos de 1978 por habitante) las diferencias son considerables. Mientras el
promedio de ingresos del resto de municipios mexiquenses fue en 1991 de 510.65
pesos por habitante, para Naucalpan de Juárez fueron de 1 016. En general para todos
los rubros de ingresos y egresos, Naucalpan percibe más del doble que el resto de los
municipios.
La gráfica 4 nos muestra la igualdad del ingreso público ordinario per cápita y el
ingreso municipal per cápita hasta 1988, y el incremento posterior debido a la aparición
de la deuda pública para financiar el gasto municipal per cápita. La inversión pública
municipal per cápita, a partir de 1977, se mueve en la misma dirección que el gasto
público municipal per cápita, pero no en la misma proporción. Esto es muy notorio de
1987 a 1990, cuando los incrementos en la primera son menos que proporcionales a los
del segundo.
Se trata de un promedio calculado con las cifras totales de ingresos y egresos del total de los municipios del Estado de
México entre la población estimada del estado, con base en las cifras de los censos de población y el cálculo de tasas de crecimiento
intercensales.
125
A pesar de que Naucalpan de Juárez sólo representa 0.7% del territorio, 8.0% de la
población, 9.4% de la PEA, 8.5% de las viviendas y 1.4% de la red de carreteras del Estado
de México, durante el período de estudio la proporción de sus ingresos respecto al total
estatal fue siempre de dos dígitos, con un mínimo de 12.4% en 1988 y un máximo de
23.7% en 1978.
Son pocos los años en los que por excepción, Naucalpan de Juárez participa con
un porcentaje menor al de su población y esto ocurre sólo en el caso de productos y
aprovechamientos (véase el cuadro N). Es notoria la caída en la importancia de
Naucalpan de Juárez en las participaciones del total de los municipios, alcanzando a
partir de 1984 un nivel estable cercano
126
a 14% (véase la gráfica 5). Los impuestos constituyen el rubro más variable, ya que
prácticamente sube en un año y baja al siguiente, iniciando con 33.3% en 1980 y
finalizando en 18.8%, con un máximo de 37.3% en 1982 y un mínimo de 15.7% en
1988. Los productos también tienen un comportamiento muy errático, ya que alcanzan
valores extremos desde 0.3% en 1980 hasta un máximo de 25.6% en 1984 y finalizan la
serie con 4.5 por ciento.
A partir de 1985 los derechos adquieren estabilidad, fluctuando en una banda
entre 17 y 21 por ciento y los aprovechamientos en proporciones inferiores a 10% del
total de ingresos municipales mexiquenses. La deuda pública aparece en 1989 y sus
valores oscilan entre 28 y 35 por ciento.
El balance financiero municipal determina el tipo de desempeño de la
administración municipal. Cifras negativas significan déficit y positivas superávit. En
términos absolutos representa el monto, en millones de pesos constantes de 1978, en el
cual el ingreso público ordinario superó (fue menor) a los egresos totales del municipio
cuando se trata de superávit (déficit). Este indicador fue positivo sólo en los seis
primeros años de la serie, para convertirse en deficitario en el resto del período
127
estudiado (con excepción de 1983, 1986 y 1987). En los años finales se comprueba que
el ingreso ordinario fue insuficiente, por lo que se tuvo que obtener ingreso
extraordinario (deuda) para corregir la situación deficitaria (véase el cuadro 8).
Si usamos este indicador en términos relativos (el balance financiero municipal en
términos absolutos dividido por el ingreso público ordinario), podemos distinguir entre
una situación de equilibrio (0%), superavitaria (de 1 a 25%), altamente superavitaria (de
26 a 50%) y fuertemente superavitaria (más de 51%) o sus equivalentes para cifras
negativas (véase la gráfica F). El comportamiento del balance financiero municipal en
términos absolutos ha sido oscilante y sin una tendencia clara si tomamos el período de
estudio en su conjunto. Sin embargo, si a éste lo segmentamos en los trienios
correspondientes (véase la nota 24) podemos observar que en 1982-1984 se intenta
recuperar el déficit con el que se reciben las finanzas, logrando un superávit
128
129
en el segundo año, pero terminando con un balance altamente deficitario. Por el
contrario, en el siguiente trienio hay una clara mejoría en las finanzas, ya que aunque
también inicia con déficit, se logra superávit en el segundo año y se consolida el
esfuerzo con un balance altamente superavitario. En sentido inverso funciona el trienio
1988-1990, puesto que inicia de nueva cuenta con déficit, pero se convierte en
altamente deficitario el resto del período. El trienio pasado y el primer año del actual
arrojan un balance deficitario.
La capacidad financiera administrativa muestra, valga la redundancia, la capacidad
del municipio para cubrir su gasto corriente con sus propios ingresos. Un equilibrio
perfecto de este indicador (ingreso directo igual a gasto corriente) significa que el
municipio puede cubrir sus necesidades mínimas de operación por sí mismo, sin
depender del apoyo federal o estatal (participaciones) ni de otro tipo de ingresos.
Contrario a lo que podría suponerse, el municipio de Naucalpan de Juárez no posee
dicha capacidad puesto que, excepto por el año de 1987, el resultado es deficitario y una
parte del gasto corriente tuvo que ser financiada por las participaciones.
130
El indicador de dependencia financiera expresa el grado en el que el municipio
requiere los recursos federales y estatales vía participaciones (véase la gráfica 6).
Aunque no se presenta una tendencia clara a simple vista, el corte por trienios permite
distinguir ciertas tendencias parciales: en dos períodos disminuye durante todo el
trienio (1979-1981 y 1988-1990) y en dos más aumenta (1985-1987 y 1991-1993). Los
otros dos períodos tienen comportamientos opuestos: en 1976-1978 el año intermedio
representa una ligera disminución de dicha dependencia, que queda anulada con el
incremento del año final, en tanto que en el período 1982-1984 el segundo año
presenta un gran aumento en la dependencia financiera, que se ve contrarrestado con
un gran descenso en el último año. Del período actual no se puede opinar puesto que
sólo disponemos de la información presupuestada del primer año en funciones.
La capacidad de inversión municipal refleja el potencial que tiene el Ayuntamiento
para crear activos, y se mide por el porcentaje
131
de los ingresos directos que se destinan a este concepto. Como se mencionó antes, el
peso de la inversión directa municipal es bajo (inferior a 20% excepto en tres años), por
lo que el ingreso directo hubiera sido más que suficiente para cubrir la inversión
realizada y mucho más. Salvo en los años de 1976, 1981 y 1982, que presentaron un
incremento considerable en la inversión realizada, la obra directa municipal podría
haber financiado el doble, triple y hasta quince veces más (1987) que la que se realizó.
Sin embargo este indicador podría ser engañoso pues, en la práctica, debe primero
cubrirse el gasto corriente municipal.
Inversión pública en el municipio
Los principales instrumentos por los cuales el municipio recibe recursos estatales para
obra pública son el Codem, el Programa de Inversión Estatal (PIE) y Audiencia Pública.
Además recibe recursos federales vía el Convenio de Desarrollo Social ( CDS), del
Programa Pemex y ejerce el Programa de Obra Directa Municipal (PODM).
Antes de 1992 se llamaba Convenio Único de Desarrollo (CUD).
132
Si bien en el estado existe una fórmula para repartir las participaciones federales y
estatales, la inversión en obra pública es un mecanismo para reasignar recursos entre los
municipios, ya sea realizando directamente las obras (Obras Públicas del Estado), ya
apoyando en forma parcial las que realiza el municipio (en las obras de Codem 60% de
los recursos son estatales y 40% son municipales). El caso más palpable es el de
Audiencia Pública o "bolsa del gobernador", en el que los recursos son ofrecidos por el
gobernador cuando realiza visitas a las comunidades. El número de visitas a cada
municipio depende de muchos factores, entre los cuales destacan la importancia
económica y política de ellos, así como algunos elementos coyunturales. Así, los
municipios más importantes son los que tienen mayores posibilidades de recibir este
tipo de recursos. En el primer año del actual sexenio todos los municipios mexiquenses
fueron visitados por lo menos una vez, pero sólo 15 fueron visitados en más de dos
ocasiones y ocho en más de tres.
Coordinación General de Apoyo Municipal del Gobierno del Estado de México, Enlace municipal, año 1, núm. 1,
noviembre-diciembre de 1994, pp. 3-5.
133
De acuerdo con los informes de gobierno estatal (véanse los cuadros O a Q), el
Codem ha tenido una aportación de recursos de la entidad que se ha ido incrementando
desde un mínimo de 67.3% en 1988 hasta un máximo de 94.2% en 1993 (32.7 y 6.2 por
ciento respectivamente, de recursos municipales), con excepción de 1991 cuando las
proporciones fueron de 69.9 y 30.1 por ciento, para el conjunto de los municipios
mexiquenses. Para Naucalpan de Juárez sin embargo, la aportación estatal ha crecido de
63.5% en 1988 hasta 98.0% en 1993, con excepción de 1991 (66.9 por ciento). En
términos nominales, las aportaciones estatales se han reducido desde 1990 (excepto en
1992) para alcanzar un nivel ligeramente superior al de 1988, lo cual en términos reales
significa una sensible disminución. Aunque las cifras para Naucalpan de Juárez
representan crecimiento en tres de los cinco años, el nivel final (aun en términos
nominales) es inferior al de 1988.
Siguiendo la misma fuente, los recursos del CDS son de tipo federal, estatal y
municipal, con una aportación máxima del primero de 64.4% (34.4 y 1.3 por ciento de
los dos restantes) en 1988 y una mínima de 46.0% en 1991 (43.3 y 10.6 por ciento),
para finalizar con una distribución de 52.5, 46.4 y 1.11 por ciento en 1993. Por su parte,
134
Naucalpan de Juárez ha tenido una participación muy variable: no asignó recursos en
1988 y 1989, sus aportaciones fueron más elevadas que el resto de los municipios
mexiquenses en los dos siguientes años (32.7 y 13.8 por ciento) y menores en los dos
últimos años (8.0 y 0.6 por ciento). El conjunto de recursos asignado a Naucalpan de
Juárez bajo este convenio presentó un crecimiento espectacular en 1990, al pasar de
747.7 miles de nuevos pesos (MNP) a 15 953.2, cifra que continuó creciendo hasta 1992,
cuando alcanzó 23 739.3, que se redujeron a cerca de la mitad en 1993 (12 865.3).
La asignación de estos recursos federales y estatales implica para Naucalpan de
Juárez una relación mayor hasta de cuatro y siete veces respectivamente, a la que
correspondería si la distribución fuera equitativa entre los 121 municipios entonces
existentes.
No obstante la importancia de esas cifras, el concepto más relevante de inversión
en 1994 fue la obra directa municipal (54.5%), seguido del CDS (19.1%), PIE (11.5%),
obra directa estatal (7.6%) y Programa Pemex (1.9 por ciento). De acuerdo con el tipo de
obras, la mayoría de los recursos se destinan a pavimentar y repavimentar calles
135
(77.5%), obras en escuelas (14.9%) y el resto a obras diversas, como son bibliotecas y
centros sociales, muros de contención y módulos de vigilancia (véase el cuadro R).
Para 1995 la obra directa municipal representa 67.34% del total de los recursos, de
los cuales la mayor parte (48.90% del total) se ejercieron en diversas obras hidráulicas
como desazolve, construcción de barandales, colectores, cajas de captación de aguas
residuales, etc. El resto de los recursos provino del CDM (18.68%), Audiencia pública
(6.98%), CDS (3.06%), Fondos municipales (2.42%) y Programa Nacional de Solidaridad
(1.53%) (véase el cuadro S).
Las cifras aparentan ser menores a las de 1994 y con un peso mayor de la obra directa, pero es importante destacar que se
trata de una fuente diferente.
136
137
ANÁLISIS DE LA COBERTURA Y
CALIDAD DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS MUNICIPALES
La estadística básica para la elaboración de este apartado fue proporcionada por la Dirección General de Servicios Públicos
Municipales del Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez y el Organismo de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del
Municipio de Naucalpan de Juárez.
138
LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES
139
NAUCALPAN DE JUÁREZ es un municipio de contrastes donde conviven los extremos del
desarrollo. Con una población cercana al millón de habitantes y con importantes flujos
de migración, se ha rebasado desde hace años la capacidad de respuesta en materia de
desarrollo urbano y sobre todo de servicios públicos. Mientras en las zonas residenciales
la cantidad y calidad de éstos puede considerarse satisfactoria, para la gran mayoría de
los habitantes de las zonas populares y rurales existe una carencia significativa de ellos.
140
La suma de rezagos y el galopante crecimiento demográfico han impedido extender con
prontitud los beneficios de la urbanización a numerosas colonias.
En una encuesta realizada durante la campaña electoral, ninguno de los servicios
públicos fue considerado bueno por la mayoría de los naucalpenses. Los servicios mejor
calificados fueron los de transporte, drenaje y electrificación, los cuales alcanzaron
porcentajes cercanos a 50%, en tanto que la seguridad pública sólo alcanzó 9 por ciento.
Por otra parte, si sumamos las opiniones de regular y bueno, prácticamente todos los
servicios quedan en este rango, con excepción del de recreación y deporte, que sólo
alcanzó 33% de la población (véase el cuadro 9). Sin embargo, si definimos una calidad
no satisfactoria (suma de nulo,
malo y regular), seis de los servicios son considerados así por un
mínimo de dos tercios de la población.
PDM 1994-1996, op. cit., p. 21.
Ibid, p. 95.
141
De acuerdo con otra encuesta efectuada después de un año de iniciada la
administración, los tres principales problemas, según los entrevistados, corresponden a
servicios públicos municipales: seguridad pública (44%), basura (14%) y agua potable (9
por ciento).
A principios de 1994 se restructuró administrativa y operativamente a la Dirección
General de Servicios Públicos Municipales, con lo cual se incorporaron a su
competencia las funciones de bacheo, panteones, concertación comercial y mercados, y
se crearon dos subdirecciones de delegaciones para coordinar y dirigir los programas de
trabajo de prestación de los servicios públicos.
Basura
En julio de 1993 se efectuó una reunión de los comités técnicos de Gobernación,
Patrimonio estatal y municipal, y de Prevención y mejoramiento del medio ambiente,
para discutir la concesión del servicio público de limpieza a la empresa privada
"Encuesta de servicios", Naucalli, año 1, núm. 3, enero de 1995, p. 11.
142
Desechos Sólidos de Naucalpan, SA. (Desona), argumentándose que el Ayuntamiento
era incapaz de recolectar cerca de 300 toneladas diarias de basura.
Se argumentó que los concesionarios utilizarían tecnología de punta para prestar
el servicio público de limpia (recolectar, transportar, reciclar, procesar, aprovechar y
disponer finalmente de los desechos y residuos habitacionales, industriales y
comerciales).
El reciclamiento de la basura permitiría un ahorro al Ayuntamiento de 40 millones
de nuevos pesos, así como ingresos por generar energía eléctrica con el biogas
producido en el tiradero de Rincón Verde, el cual tendría capacidad para abastecer de
energía a los servicios públicos de alumbrado y bombeo para el suministro del parque
agroindustrial, la planta tratadora de aguas negras y residuales, el proceso de reciclaje,
las propias necesidades del relleno sanitario y la venta de excedentes a otros
ayuntamientos.
El 15 de noviembre se celebró el contrato-concesión y Desona empezó a operar el
día diecisiete. Sin embargo, en la sesión de cabildo del 7 de marzo de 1994, se calificó al
"La basura de Naucalpan la manejará la IP" en El Sol de Toluca, 23 de julio de 1993, pp. 1 A y 6 A.
143
servicio como totalmente inconveniente y se mencionó que se habían encontrado
diversas irregularidades en cuanto a la capacidad y personalidad del concesionario. La
concesión fue revocada por el cabildo el 21 de marzo ya que, según se dijo, la empresa
adquirió equipo reconstruido en lugar de la tecnología de punta; nunca construyó el
relleno sanitario y abundaron las quejas de la ciudadanía por el mal servicio que
prestaba.
De acuerdo con el acta de cabildo, y basándose en 27 causas de inducción al error,
error jurídico y transgresión de diversas leyes federales y estatales, se declaró por
unanimidad la nulidad administrativa de la concesión. Desona demandó en forma legal
al municipio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y éste dictó sentencia en
favor del municipio el 4 de julio de 1994. Desona interpuso un recurso de revocación
ante la sala superior del tribunal que emitió la sentencia y el 17 de noviembre de ese
año, esta sentencia nuevamente fue dictada en favor del municipio. A mediados de
diciembre de ese año se interpuso un amparo impugnando las dos sentencias en su
"Hecho: cancelarán la concesión de la basura en Naucalpan" en El Sol de Toluca, 9 de marzo de 1994, pp. 1 A y 8 A y "La
basura de Naucalpan fue negocio de políticos" en El Sol de Toluca, 17 de marzo de 1994, pp. 1 A y 8 A.
144
contra, pero de manera simultánea se desarrolló un proceso de negociación, pues
debido a la presencia de socios estadounidenses, el caso adquirió un carácter
internacional y se presionó al municipio (de manera directa por parte de autoridades
federales y estatales mexicanas e
indirecta por parte de funcionarios estadounidenses) a que pagara una indemnización a
la empresa concesionaria, argumentando que dentro de las normas de derecho
internacional la revocación de una concesión es una figura equiparable a la
expropiación.
El 6 de marzo de 1995, el cabildo autorizó por unanimidad que el presidente
municipal firmara con Desona un convenio, con validez internacional, por 1.5 millones
de dólares. Sin embargo el Ayuntamiento no realizó el pago debido a tres causas: 1) no
contaba con los recursos financieros, ya que significa un alto porcentaje de su
presupuesto; 2) la federación no se los proporcionó a pesar de ser la que realmente
El vicepresidente de Estados Unidos, así como el comercial counselor y el senior researcher de la Unidad de Estudios de
Mercado de la embajada de Estados Unidos hicieron "recomendaciones" al Gobernador mexiquense y al Secretario de Comercio y
Fomento Industrial para resolver el conflicto vía negociación. Alberto Aguirre y Miguel Cabildo, "Lío judicial y diplomático por una
recolectora de basura en Naucalpan", Proceso, núm. 923, 11 de julio de 1994, pp. 41-42.
145
estaba interesada en esa salida, y 3) el Ayuntamiento siempre ha insistido en que el caso
se resuelva en el panel del Tratado de Libre Comercio (TLC) porque existen suficientes
elementos para sustentar la necesidad de anular la concesión.
El 23 de mayo de 1995, el Ayuntamiento obtuvo una sentencia a su favor en el
juicio de amparo (tercera y última instancia nacional). Al momento de concluir esta
investigación aún no se sabe cómo va a terminar el proceso. El Ayuntamiento dio por
finiquitado el asunto sin indemnizar a la empresa y al parecer Desona desistió; pero de
no ser así podría ser el primer caso a resolverse en el marco del TLC.
Por otra parte, en cuanto a la presupuestación del servicio de limpia, el
Ayuntamiento elaboró un Plan Maestro de Recolección de Desechos Sólidos que
intentará dar respuesta óptima e integral al problema de la basura. Asimismo se está en
espera de que el Gobierno estatal entregue los recursos económicos para construir un
centro de transferencia de desechos sólidos que se estima permitirá incrementar en 50%
la eficiencia de la recolección de basura en 130 comunidades de la zona popular y
disminuir el costo operativo del servicio al reducir el número de viajes y el trayecto que
recorren las unidades.
146
Al iniciar la administración actual, el parque vehicular para prestar los servicios
públicos se encontraba sumamente desgastado. A mediados de 1994 se adquirieron 25
nuevas unidades compactadoras de basura de 7 ton. y están pendientes de entrega
otros 11 vehículos. Con la puesta en práctica del Programa especial de mantenimiento
vehicular se llevaron a cabo 32 reparaciones mayores y un promedio mensual de 65
menores, con lo cual se logró incrementar el promedio de recolección de basura de 1
200 a 1 466 toneladas diarias, así como la capacidad de recorridos en 98 colonias por
día. Para 1995, las rutas se habían incrementado a 137 con igual número de unidades
recolectoras.
Aunado a lo anterior se han llevado a cabo operaciones de limpieza en 110
colonias y ríos, barrancas y lugares de difícil acceso, así como en 84 vialidades y 716
lotes baldíos. En breve se iniciará la construcción de un centro de transferencia de
desechos sólidos, con lo que se espera incrementar en 50% la eficiencia en la
recolección de basura en 130 comunidades de la zona popular.
De 148 vehículos municipales, 11% se encontraba en situación óptima de trabajo, 38% en estado regular y 51% en
condiciones de deterioro.
147
En relación con el tiradero de Rincón Verde, en 1995 se contrató maquinaria
pesada adecuada para el cubrimiento diario de residuos dispuestos en él, se instalaron 4
tubos por hectárea para desfogue del biogas, se arreglaron las vialidades de acceso y se
construyó un sistema de control de los lixiviados.
Debido a que la vida útil del tiradero está por concluir, se han estado realizando
estudios geológicos, geohidrológicos y de geotecnia, para identificar sitios probables en
los cuales pudiera construirse y operar un relleno sanitario.
Al problema de la basura se han dedicado planes, medidas y programas como
"Naucalpan limpio", "Plan maestro de recolección de desechos sólidos", "Programa
emergente de limpieza de lotes baldíos", Programa "Viva bonito" y las "Jornadas
sabatinas de limpieza integral".
Desde el punto de vista normativo, se sometieron a consideración del H. Cabildo
las propuestas para modificar el reglamento de Limpia y el de Operación y Disposición
Se realiza la limpieza de 564 lotes baldíos evitando que se conviertan en tiraderos clandestinos a cielo abierto, lo que
representa 700 mil metros cuadrados de superficie. Además estos trabajos se cobrarán junto con el impuesto predial.
Consiste en la limpieza integral de cada colonia: se da mantenimiento a las áreas verdes, se realizan actividades de bacheo,
alumbrado público, barrido, reparación y pintura de juegos infantiles y de guarniciones.
148
de Desechos Sólidos. Se propuso que los consejos de participación ciudadana y los
delegados municipales funcionen como órganos auxiliares para notificar infracciones a
éstos.
Alumbrado público
Es uno de los servicios que ha recibido mayor atención por parte del Ayuntamiento,
tanto desde el punto de vista de su prestación como del ahorro de recursos. En este
sentido se ha iniciado un Programa Integral de Ahorro de Energía que considera entre
sus principales retos: establecer un mejor control en la medición del consumo de
energía eléctrica, dar mantenimiento programado y eficiente a la red de alumbrado, así
como obtener un ahorro sistemático de energía eléctrica. Por medio de él se rehabilitará
la totalidad del alumbrado público del municipio sustituyéndolo por lámparas de vapor
de sodio y se dará mantenimiento adecuado a postes, balastros y cableado.
En 1994 existían 28 203 luminarias (35% de vapor de sodio y 65% de vapor de
mercurio) con capacidad de 150, 250 y 400 watt (20, 47 y 33 por ciento,
149
respectivamente). El servicio se presta con una cobertura aproximada de 97%, pero con
un nivel de eficiencia de 87%, ya que 3 667 lámparas tienen funcionamiento deficiente.
Durante 1994 se repararon 9 700 luminarias y repusieron 1 917 (40% del total de
luminarias).
Con base en un estudio realizado se comprobó que la cantidad real de luminarias
es menor a la que contabiliza la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y funcionan
durante 10 horas como máximo. El municipio pretende sustituir las luminarias e instalar
ahorradores de energía y medidores de circuito de postes, con lo que se espera un
ahorro considerable, ya que en la actualidad el cobro se realiza por poste,
independientemente de si la luminaria está prendida o no.
Agua potable y drenaje
El 18 de octubre de 1991 se publicó en la Gaceta del Gobierno el decreto por el cual se
crea el Organismo Público Descentralizado para la Prestación de Servicios de Agua
Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Naucalpan (OAPAS). Su objeto,
150
atribuciones y estructura orgánica se ajustan a lo establecido en la Ley de Organismos
Públicos Descentralizados de Carácter Municipal para la Prestación de los Servicios de
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento.
La transferencia de recursos y funciones fue paulatina a lo largo de 1992 y, aunque
en 1993 el servicio fue prestado por el OAPAS, no existen estadísticas confiables sino
hasta 1994. En ese año existían 124 576 tomas de agua dentro de las viviendas, de las
cuales sólo 51.8% cuentan con servicio medido, y no existe registro del número de
tomas fuera de la vivienda ni de llave pública.
El servicio se enfrenta a dos grandes problemas. El primero se refiere al desperdicio
de alrededor de 40% del agua potable por fugas en la calle debido a que la línea está
muy deteriorada o bien, la pérdida contable por tomas clandestinas que evaden tanto el
pago como los trámites legales para dar de alta una toma domiciliaria. El segundo es que
el OAPAS no ha logrado trabajar con autosuficiencia financiera ya que, por ejemplo, en el
período enero/octubre de 1994, el importe de la facturación fue
de N$ 101 599 711.14, mientras que la recaudación real fue de N$ 65 977 242.76 (sólo
"Se pierde 40% de agua potable en Naucalpan", en El Sol de Toluca, 14 de octubre de 1994, p. 18 A.
151
64.9%), con lo cual apenas se cubre 86.2% del costo real de prestación del servicio y
87.5% del gasto corriente.
Por esta razón, en 1994 el Gobierno del Estado de México condonó al municipio
de Naucalpan de Juárez 13 millones de nuevos pesos que adeudaba a la Comisión
Estatal de Agua y Saneamiento (CEAS). El acuerdo estableció dos condiciones: que el
Ayuntamiento no reincurra en atrasos con la CEAS y que los recursos que se dejarían de
pagar se destinen a obras de infraestructura. Adicionalmente, el ejecutivo estatal otorgó
fondos de audiencia pública por siete millones de nuevos pesos para realizar seis obras
de saneamiento de barrancas.
En lo que respecta a saneamiento, en septiembre de 1993 el H. Cabildo de
Naucalpan de Juárez otorgó y validó una concesión a las sociedades anónimas Epycsa,
SA de CV, TRIBASA Concesionarios SA de CV y Thames Water Services, Holding LTD,
agrupadas en la compañía Agua del Valle de México, SA de CV
El 15 de febrero de 1994, la mayoría de los integrantes del Congreso del Estado de
México aprobó la iniciativa de decreto que autorizó al Ayuntamiento de Naucalpan de
El Sol de Toluca, 8 de agosto de 1994, p. 1-A.
152
Juárez para concesionar a la iniciativa privada, hasta por 15 años, las plantas y demás
obras que se requieran para prestar los servicios de control de avenidas, potabilización,
tratamiento y reciclado de agua, así como el saneamiento de ríos, de acuerdo con el Plan
Integral de Saneamientos y Control de Avenidas de la Cuenca de Río Hondo. Se estimó
que con la concesión de las obras hidráulicas el Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez
se ahorraría 2 170 millones de nuevos pesos (cantidad que representa su presupuesto
de 10 años), así como 80 millones de nuevos pesos en limpiar el Río Hondo (una tercera
parte de su presupuesto anual).
Los objetivos del Plan eran: captar y controlar aguas pluviales; potabilizar hasta 27
millones de m3 de agua pluvial, con lo que se incorporaría a la red municipal un caudal
de 800 litros por segundo; construir colectores marginales para evitar la descarga de
aguas negras al río; tratar las aguas negras para su aprovechamiento en la industria y en
el riego; desazolvar, limpiar y sanear el Vaso de Cristo y mejorar el entorno ecológico.
Las obras previstas consistían en 200 km. de colectores marginales, 14 presas, 5 plantas
"Aprueban a Naucalpan concesionar servicios", en El Sol de Toluca, 16 de febrero de 1994, p. 3 A.
Ibid.
153
de tratamiento para potabilizar 27 millones de m3 y 11 para obtener aguas grises para
uso industrial y riego. La primera etapa del Plan inició el 23 de mayo de 1994 con la
construcción de un colector marginal de 183 centímetros de diámetro, sellado
herméticamente, a lo largo de 3.8 km. entre el Vaso de Cristo y el Periférico y fue
concluida a principios de 1995.
No obstante la aprobación del Congreso local y la puesta en marcha de la primera
etapa del plan, el Ayuntamiento actual consideró que el plan original era incompleto y
que no resolvía uno de los problemas más graves en la zona: la escasez de agua en
algunas colonias populares. Además hacía necesario un incremento de tarifas de 322%
a 585%, que obviamente sería rechazado por los causantes no sólo por su magnitud
sino por que no representaba ninguna mejora en el servicio. Por último, el mercado de
agua gris es de 100 litros por segundo (lps) y el proyecto consideraba como
fuente de recuperación la venta de 1 300 lps.
Es por ello que a más de un año de haberse aprobado la concesión, aún no se
había concretado el título y se elaboró un nuevo Plan Hidráulico que se sometió a
dictamen por parte del Congreso local. En éste se proponen, entre otras cosas:
154
1. Dar mantenimiento y mejoría a las redes de agua potable y drenaje para evitar
daños en materia de equipamiento, ya que el agua que se pierde perfora la capa
asfáltica.
2. Introducir una nueva red de agua potable en Lomas Coloradas y en la zona
comprendida entre las carreteras La Venta-Chamapa y Naucalpan-Toluca, que en
la actualidad funciona con el sistema de tandeo.
3. Evitar el aumento de cuotas, mejorando los controles administrativos y
estableciendo un sistema eficiente para medir, facturar y cobrar y, por tanto, para
dar seguimiento y penalizar las tomas clandestinas, las no registradas y las
morosas.
4. Ampliar el objeto de la concesión, incorporando los servicios de agua potable y
alcantarillado, para integrar un plan totalizador que sea tangible a la comunidad.
En 1995, 62 colonias recibían el líquido vital por sistemas de tandeo, cuya duración es variable, pero se llega al extremo de
recibir el líquido sólo durante dos horas cada tercer día. El resto se abastece con pipas.
155
Se abandonan los proyectos de construcción de represas almacenadoras de agua pluvial
y su potabilización, debido a su alto costo, y las obras aprobadas tendrán ahora un costo
aproximado de 708.8 millones de nuevos pesos.
En la sesión del cabildo del 6 de diciembre de 1994, el cuerpo edilicio acordó
modificar el Plan Integral de Saneamiento y Control de Avenidas de la Cuenca del Río
Hondo y su cambio de denominación por el de "Plan Hidráulico del municipio de
Naucalpan de Juárez"; pronunciándose en el sentido de que el Ayuntamiento enfrenta
una evidente e insalvable imposibilidad económica y financiera para concluir las
mencionadas modificaciones. Asimismo se acordó que el presidente municipal solicite
autorización a la Legislatura para la nueva concesión y celebre y otorgue el título de la
concesión.
No obstante, dos regidores de oposición, la decimotercera (PRD) y el decimoquinto
(PVEM), manifestaron su inconformidad por el nuevo acuerdo de cabildo, tomado en
sesión extraordinaria en noviembre de 1994, que sustituye la planta de captación y
156
tratamiento de aguas pluviales por una nueva red de agua potable, tomas y medidores,
"lo cual no estaba pactado en la pasada administración".
El 8 de septiembre de 1995 ambos regidores junto con la decimosegunda ( PAN)
presentaron una solicitud al H. Cabildo para revocar la concesión del servicio de agua
potable y la construcción, saneamiento y operación de las aguas de la Cuenca del Río
Hondo. Los regidores argumentaron, entre otras cosas, que se violaron la LOMEM, la Ley
sobre Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos, Mantenimientos y Almacenes y su
reglamento y la Ley de Obras Públicas del Estado y su reglamento. Además se
concesionó 34 días antes de que se publicara la convocatoria y ésta fue distorsionada
para maquinar una "ampliación".
El 13 de enero de 1996 el presidente municipal anunció, en una reunión del PRI
local, la suspensión indefinida de las gestiones ante la legislatura local para concesionar
la ejecución y operación del Plan Hidráulico, pero sin "paralizarse las obras que [se]
"Trabajan regidores en pasillo", Reforma, 17 de enero de 1995.
157
realizan para tener más agua y mejorar las condiciones deplorables en que se
encuentran actualmente ríos y barrancas que cruzan el municipio".
El presidente municipal declaró que "es de sabios rectificar" y que la decisión se
tomó ya que "siempre he estado atento a las distintas opiniones de todas las
organizaciones que conforman la estructura de mi partido, el Revolucionario
Institucional". Sin embargo, diversas organizaciones de colonos habían llevado a cabo
un referendo para recoger la opinión de los habitantes del municipio y realizaron
plantones frente al palacio municipal para recordarle a las autoridades "que es gracias
[...] al esfuerzo de miles de ciudadanos naucalpenses que abiertamente [...] estuvieron
apoyando de forma constante la revocación a la concesión del servicio de agua potable
[...]. Que se debe a una demanda de la ciudadanía que se expresó con movilización
incesante en las calles de Naucalpan".
"Naucalpan ya no concesionará su Plan Hidráulico", El Sol de Toluca, 14 de enero de 1996, pp. 1 y 4.
Ibid.
"Suspenden por presiones la concesión del Plan Hidráulico, en Naucalpan", El Municipal, 22 de enero de 1996, p.20.
158
Seguridad pública
Los aspectos de seguridad pública son los que mayor atención han recibido en la
presente administración, y la principal razón para ello es que ésta fue la demanda
ciudadana más reiterada en la campaña político electoral para constituir el actual
Ayuntamiento. De hecho, Naucalpan de Juárez es uno de los cinco municipios
mexiquenses con mayores índices de criminalidad.
Por ello, y para cumplir el compromiso de "combatir frontalmente la delincuencia
y la impunidad con todo el rigor de la ley" se impulsó el Programa Inmediato de
Modernización de la Seguridad Pública (PIMSP) con las siguientes acciones y resultados:
 Crear un fideicomiso que permita rehabilitar y adquirir equipo e infraestructura
para seguridad pública (véase infra).
En una revisión hemerográfica realizada en los periódicos estatales El Sol de Toluca y el Diario, de julio de 1993 a mayo de
1995, el mayor número de noticias relacionadas con el municipio se localizaba en la nota roja.
159
 Poner en marcha el programa de policía de barrio a fin de incrementar la confianza
de la ciudadanía con base en el arraigo comunitario del prestador del servicio de
vigilancia (200 policías de barrio egresados de la academia).
 Integrar los consejos municipales de Seguridad Pública y de Protección Civil,
órganos en los que se encuentran representados diversos sectores de la sociedad.
 Mejorar las percepciones de los integrantes del cuerpo policíaco (incremento de
22% al salario de los policías y de N$ 1 500 para mandos operativos).
 Promover y fortalecer el área de Servicios Facultativos con un manejo transparente
de recursos (véase infra).
 Introducir la operación del servicio telefónico de emergencia 08 (véase infra).
 Fomentar la organización comunitaria frente a la delincuencia y crear un esquema
organizado de participación ciudadana para abrir canales de interlocución entre
sociedad y gobierno. El Programa "Vecino Vigilante" consiste en la instalación de
alarmas exteriores en domicilios y comercios, de las cuales se han instalado 2 500,
En enero de 1995 un policía municipal percibía N$ 1 151 mensuales más despensa, seguro de vida, servicio médico en el
Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios, vacaciones, prestaciones y afiliación al Fondo Nacional para el
Consumo de los Trabajadores.
160
así como en informar de manera oportuna a las autoridades municipales de la
presencia de grupos de malvivientes. El operativo Código Cóndor establece una
bitácora de supervisión, mediante la cual los vecinos asientan la hora, número de
unidad y oficiales que realizan el rondín de vigilancia.
 Normar puntualmente los procedimientos de actuación policíaca para combatir la
impunidad.
 Actualizar el Atlas de ubicación de riesgo en materia de protección civil.
 Adquirir 46 nuevas patrullas con aportaciones de la sociedad y rehabilitar 35 en
1994 así como 59 adicionales en 1995.
 Dotar de nuevos uniformes a todo el cuerpo policíaco (1
450).
 Elaborar un análisis de delincuencia de los primeros seis meses de gobierno, lo que
permitió realizar operativos especiales en zonas de alta incidencia delictiva.
 Establecer la figura de supervisor ciudadano. Se trata de ocho personas (una para
cada una de las zonas en que está dividido el municipio para efectos de seguridad
pública) que son colonos con algún tipo de representación vecinal dedicados a
161
supervisar el desempeño de los policías municipales. De los informes aportados
por estos ciudadanos se ha procedido a sancionar o cesar algunos elementos
involucrados en actos de corrupción.
Por otra parte se creó el Consejo Municipal de Seguridad Pública, con representantes de
diversos sectores de la sociedad y se realizó una consulta ciudadana (Primer Foro de
Seguridad Pública), a partir del cual se estableció el Programa Estratégico de Seguridad
Pública (PESP), el cual incluye la supervisión diaria de las bitácoras de servicio por parte
de los delegados municipales, restructuración de planes y programas de capacitación,
redistribución de zonas en el municipio para otorgar mayor seguridad, incremento del
número de elementos policíacos, colaboración interpolicial, establecimiento de la ficha
única de identificación y de un programa de estímulos permanente, así como
redefinición de las zonas de patrullaje.
Adicionalmente, se ha reforzado la Escuela de Policía Municipal, que es el centro
de capacitación, estudio y formación de los elementos de policía que, previo curso y
162
aprobación de exámenes de conocimiento, pasarán a formar parte de la policía
municipal, tránsito o servicios facultativos.
La escuela proporciona un entrenamiento intensivo durante 60 días de las
siguientes materias y disciplinas: nociones de derecho constitucional, penal y civil;
bando municipal y reglamentos; relaciones humanas y derechos humanos, psicología
policíaca; educación física y defensa personal; práctica de tiro, uso de armas e
implementos policíacos; vigilancia, auxilio vial y primeros auxilios y protección civil.
Por otra parte el subprograma de Cartografía de Incidencia Delictiva pretende
crear un mapa digitalizado del municipio para situar las zonas de alta criminalidad y
ubicación específica de los delitos, para reforzar la vigilancia con operativos especiales
en esas zonas. "Los primeros comparativos muestran una disminución de la frecuencia
delictiva en las colonias que han adoptado algunos de los programas de vigilancia
impulsados por el municipio".
ARTÍCULO 31 del Reglamento de la Dirección General de Seguridad Pública Municipal (DGSPM), Gaceta Municipal, año 1,
núm. 3, julio-agosto de 1994, pp. 2-6.
Ulises Ramírez y Nelson Arteaga, "La otra ciudadanización. La gestión social de la seguridad pública en Naucalpan",
163
No obstante, según la percepción de la ciudadanía, todavía no se da un cambio
significativo en este servicio. En la encuesta de servicios antes mencionada, sólo 8% de
los entrevistados opinó que la seguridad pública había mejorado mucho y 30%
adicional reconoció una pequeña mejoría.
Naucalli, año 1, núm. 1, Naucalpan de Juárez, octubre de 1994, p. 18.
"Encuesta de servicios ...", op. cit., p. 11.
164
ASPECTOS INNOVADORES
VI
165
166
LA FALTA DE recursos fiscales y de inversión, así como el crecimiento poblacional, han
generado un importante déficit en el mantenimiento y ejecución de las obras públicas.
Por esta razón en el PDM se prevé reducir el gasto corriente, incrementar los ingresos
propios, gestionar mayores apoyos estatales y federales, corresponsabilizar a la
ciudadanía e inducir la participación de la inversión privada en programas
autofinanciables para prestar los servicios y mantener la infraestructura.
167
Adicionalmente, el Ayuntamiento ha puesto en práctica una serie de medidas que le
permitan allegarse un mayor monto de recursos, disminuir sus gastos y mejorar la
cobertura y calidad de los servicios que presta.
Aunque algunas de estas medidas ya han sido mencionadas a lo largo del
documento, comentaremos en extenso las más relevantes y después haremos un breve
recuento de las restantes.
Fideicomiso para Modernizar el Servicio de Seguridad Pública
El 7 de febrero de 1994, en la sesión ordinaria de cabildo número 7, se firmó el contrato
de fideicomiso 1473-4 entre el H. Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, como
fideicomitente, el Banco del Centro, SA, como fiduciario y la DGSPM, como fideicomisario
del FIAMSSP, con una aportación inicial de N$ 25 000 destinada a crear
un patrimonio que permita al fideicomitente rehabilitar y adquirir equipo e
infraestructura así como capacitar al personal que preste dicho servicio.
168
Los fideicomitentes adherentes serán todas las personas físicas o morales que
aporten bienes, valores, derechos, títulos o efectivo al fondo del fideicomiso. Las
aportaciones de los donantes serán deducibles de impuestos hasta por N$ 60 000.
A un año de haberse establecido, el FIAMSSP contaba con un saldo de N$ 212 000,
además de las aportaciones en especie que, entre otras cosas, incluyen 64 patrullas.
Corporación de Servicios Facultativos de Seguridad Pública
Un aspecto interesante en esta innovación es que el Ayuntamiento reconoce que el
desempleo, la desadaptación al medio, las conductas antisociales, el estrés urbano y la
crisis económica provocan que exista delincuencia y, por ende, robos, riñas, secuestros,
sabotajes, magnicidios y en general violaciones a las leyes y reglamentos. Al mismo
tiempo se admite que aunque el Ayuntamiento tiene el compromiso social de brindar
seguridad pública a los habitantes del municipio, la fuerza operativa de policías y
vehículos equipados, armamento e instalaciones apropiadas para el servicio con que
cuenta aquél son insuficientes para brindar una protección más personalizada.
169
Por ello, la DGSPM ha creado una corporación policíaca que proporciona servicios
de seguridad y vigilancia fundamentalmente al sector empresarial, pero también puede
contratarse en forma privada para alguna fiesta, mientras se sale de vacaciones, para el
traslado de valores o nómina, etc. De acuerdo con el Reglamento de la DGSPM, son
servicios facultativos de vigilancia los proporcionados por dicha Dirección, mismos que
pueden ser solicitados y recibidos por particulares, previo pago de los derechos
previstos en la LHMEM, ingresos que deberán ser enterados a la Tesorería Municipal.
El particular que solicite y reciba los servicios facultativos de vigilancia, además del
pago de Ley deberá aportar uniforme, armas reglamentarias, fornituras y demás
implementos, para el mejor desempeño de la función de los elementos solicitados.
La corporación ofrece proporcionar una seguridad y vigilancia personalizada en las
instalaciones o bienes particulares (en las áreas industrial, bancaria, comercial,
residencial y especial) en el lugar o trayecto donde se requiera, desempeñando las
siguientes actividades:
ARTÍCULO 13 del Reglamento de la DGSPM, op. cit., p. 3.
ARTÍCULO 16 del Reglamento de la DGSPM, Ibid.
170
De seguridad. Evitar cualquier tipo de acciones que pudieran afectar negativamente la
vida o bienes de las personas que se encuentren dentro de las empresas contratantes.
De protección a quienes trasladan y custodian valores, ya sea a pie o en vehículos.
De prevención de actos delictuosos, de actos de violencia en pre-huelgas o en asuntos
internos del personal y de siniestros y combate de los mismos.
De represión de actos que constituyan delitos.
Detención de entrada y salida de personas, materiales y vehículos.
Otros. Realizar estudios de vulnerabilidades y, consecuentemente, los planes de
seguridad y protección necesarios, así como proporcionar asesoría en seguridad y
protección a las empresas o particulares que lo requieran.
171
El Ayuntamiento ofrece como ventajas de contratar los servicios facultativos: 1)
que las empresas no adquieren ninguna responsabilidad legal o laboral con el personal
y 2) que es la única corporación que tiene la facultad de remitir ante el Ministerio
Público a las personas que sean sorprendidas actuando en perjuicio de personas o
bienes bajo su resguardo.
Los elementos policíacos pueden contar con radio comunicación conectada a la
frecuencia utilizada por la DGSPM, lo que permite que en cualquier emergencia se tenga
el respaldo oportuno de la Corporación de Policía y, en su caso, del H. Cuerpo de
Bomberos, Protección Civil y Cruz Roja.
Los servicios contratados se supervisan las 24 horas con policías y patrullas
exclusivas de la corporación para garantizar el óptimo desempeño de su personal y
funciones. En forma ocasional pueden prestar apoyo de escolta de valores sin costo
adicional para las empresas contratantes.
Se pueden contratar servicios especiales por 8, 12 o 24 horas, o bien por días,
semanas o meses. El tabulador incluye costos (más IVA) desde N$ 110 por un elemento
172
armado durante ocho horas, o N$ 187 por el alquiler de una unidad equipada durante
ocho horas, hasta N$ 2 255 mensuales por el servicio con tabulador integrado. A esta
última cantidad se le puede añadir además N$ 220 por el alquiler mensual de un arma o
de un radio, lo cual arroja un total de N$ 2 964.5 mensuales por elemento contratado.
Aunque el fundamento legal de la corporación existe desde agosto de 1993,
empezó a operar en marzo de 1994, pero hasta septiembre de ese año logró generar
ingresos superiores a sus egresos. En los primeros diez meses de vida de la corporación
se obtuvieron ingresos por más de un millón de nuevos pesos (véase el cuadro 10)
provenientes de la prestación de 40 servicios, de los cuales 32 eran contratos
permanentes con empresas y zonas residenciales (ocupando 144 elementos) y sólo
ocho fueron servicios especiales.
Sueldo de cada elemento que se contrate, incluyendo aguinaldo, vacaciones, prima vacacional y uniforme.
Veintiséis de los contratos fijos ocupan de uno a tres elementos, cuatro empresas ocupan entre cuatro y ocho elementos y
los dos restantes ocupan 20 y 53 elementos, respectivamente. Los ocho servicios especiales han ocupado entre uno y cinco
elementos.
173
Tal vez lo más novedoso de este servicio es que de manera explícita acepta tanto la
urgencia de dar seguridad a la población, como la incapacidad del municipio de
prestarlo en forma adecuada,
174
e implícitamente reconoce un hecho de corrupción o manejo discrecional de los
recursos policíacos.
Ante la alarmante inseguridad de la zona metropolitana, tanto personas físicas
como asociaciones de colonos de áreas residenciales y empresas han buscado un apoyo
especial de los elementos policíacos. No es extraño que en muchas partes de la ciudad
de México las patrullas ronden "preferentemente" en los lugares donde se les da una
propina o el comandante los asigna a cambio de ciertos favores.
En lugar de que esos recursos se repartan en la cadena de mando, ahora en
Naucalpan de Juárez ingresan a la Tesorería Municipal. Los "favores" ahora se
convierten en equipamiento de la corporación, ya que algunas compañías ofrecen pagos
en especie que pueden consistir en patrullas, uniformes, etcétera. Los pagos en efectivo
o en especie son, además, deducibles de impuestos al igual que las donaciones para el
FIAMSSP.
Nomenclatura y anuncios espectaculares
Nomenclatura es el conjunto de placas o postes que indican el nombre de las calles, en tanto que señalización se refiere a
175
La ubicación de Naucalpan de Juárez lo convierte en lugar de paso obligado entre la
mayoría de los municipios mexiquenses conurbados y el Distrito Federal.
Adicionalmente, un tramo importante del Anillo Periférico queda ubicado en este
municipio, por lo que existe especial interés por parte de las agencias de publicidad por
anunciarse en él.
El Ayuntamiento anterior autorizó concesionar por tres años la nomenclatura de
calles, en postes luminosos con espacios para publicidad, a la compañía Estrategia
Dimensional Publicitaria, SA de CV El 21 de febrero de 1994 el cabildo prorrogó la
concesión por otros tres años, con un voto en contra y dos abstenciones de los regidores
de oposición.
Aunque algunos regidores propusieron modificar el porcentaje que la compañía
debe entregar al municipio (a 15 o 30 por ciento), la votación se hizo sólo para ampliar
los letreros que informan de las rutas que hay que seguir para llegar algún poblado, avenida o sitio de interés.
Es la principal vía rápida de comunicación no sólo del municipio sino de la ciudad. En su sentido norte-sur atraviesa a la
ciudad de México desde la autopista a Querétaro hasta la salida a Cuernavaca, para después girar al sentido poniente-oriente
conduciendo a la autopista a Puebla.
176
el tiempo sin modificar "lo ya convenido", por lo que actualmente recibe 10% de la
utilidad de la empresa.
En marzo la empresa le solicitó al presidente municipal una ampliación del plazo
de la concesión por un período de 15 años, debido a la fuerte inversión, el alto costo de
la supervisión, mantenimiento y servicio, así como la lenta recuperación de la inversión.
A pesar de estar autorizada desde hace más de cuatro años aún se encuentra en una
primera etapa, instalándose sólo en las principales avenidas y por contratarse los
anuncios que se colocarán en cada poste, aunque algunos de ellos ya están ocupados.
Por otra parte, ya que de acuerdo con la LIMEM y la LHMEM no se causará ni cobrará
el impuesto sobre anuncios en la vía pública _en tanto se mantenga en vigor la
coordinación en materia de derechos con el Gobierno federal_ para colocar un anuncio
espectacular, lo que pesa es la decisión de las autoridades municipales para otorgarlas.
Es así que muchas agencias publicitarias están ofreciendo firmar convenios con el
Ayuntamiento para proporcionar equipo, patrullas, uniformes u otros pagos en especie
a cambio de las licencias.
177
Un tercer tipo de publicidad ofrecido por algunas de estas agencias consiste en
donar placas de nomenclatura conteniendo la información del nombre de la calle o
avenida, la colonia, el código postal, el período del Ayuntamiento así como un pequeño
anuncio.
En este sentido se está preparando una propuesta para que el presidente
municipal presente al cabildo estas dos últimas ofertas y se autoricen las negociaciones
respectivas.
Concesiones en el parque Naucalli
El parque Naucalli Estado de México cubre una superficie de 43 hectáreas, en la reserva
ecológica que se creó en el Ejido Santa Cruz del Oro, y se ubica a un lado del Anillo
Periférico y la avenida Lomas Verdes, muy cerca del centro de Naucalpan de Juárez.
Este es el parque más importante del municipio no sólo por su gran extensión, su
excelente ubicación y la gran variedad de servicios que se prestan en él. Es sobre todo
relevante porque es producto de la movilización ciudadana, ya que en 1972, como se
178
había mencionado antes, la AFEM (que reunía a los residentes de 19 fraccionamientos)
impidió que se expropiara para construir en esos terrenos una gigantesca unidad
habitacional, argumentando que se agravarían los problemas de escasez de agua y
vialidad en el municipio.
En este parque se encuentra ubicada la Casa de la Cultura (que imparte 20 talleres
de actividades artísticas y educativas), la sala de conciertos Felipe Villanueva y el Ágora,
que cuenta con tres galerías, foro con 100 butacas y un salón de usos múltiples. Además
existe un circuito cerrado para bicicletas, un gimnasio al aire libre, una pista para
patinaje sobre ruedas, instalaciones para el acondicionamiento físico y espacios abiertos
que lo convierten en un oasis ecológico.
El Ayuntamiento en funciones promovió la creación del Patronato para la
Conservación y Desarrollo del Parque Naucalli Estado de México, formado por
representantes de sus usuarios (Boy Scouts, corredores, una asociación de la tercera
edad, etc.) así como por los presidentes de los consejos de participación ciudadana de
las colonias vecinas. El patronato cuenta con ocho vocalías de supervisión y vigilancia,
179
recreación y cultura, ecología y medio ambiente, acondicionamiento físico, eventos
especiales, turismo, obras sociales y comunicación social.
Algunos de los programas que se han venido realizando o están previstos
consisten en: instalar 50 islas ecológicas con muestras representativas de la flora de
varios países, dotar de equipo de sonido al parque, construir nuevos quioscos y adaptar
los existentes, remodelar los juegos infantiles y realizar acciones específicas de difusión.
Para hacer viables estos proyectos y evitar el cobro de la entrada al parque se han
autorizado algunas concesiones y mecanismos de financiamiento privado en especie,
como por ejemplo, el de la publicidad en el parque. Las compañías ganadoras del
concurso se hacen cargo de su mantenimiento y equipamiento (remodelar los kioscos,
otorgar un equipo de comunicación y dotarlo de basureros) a cambio de que sus
productos sean los únicos de su tipo que se expendan dentro del parque.
Adicionalmente se autorizaron o renovaron diversas concesiones en él, como
fuentes de sodas, cafetería, pista de patinaje, juegos mecánicos, renta de bicicletas,
"El Naucalli. Un espacio de eternidad para una ciudad sumergida en la agitación", Naucalli, año 1, núm. 2, Naucalpan de
Juárez, noviembre de 1994, p. 27.
180
camas elásticas, camas frías, alquiler de sillas y mesas para fiestas infantiles,
estacionamientos y juegos de hormiga, espejos, carrusel y globo. Se autorizó también un
espectáculo temporal (Los Picapiedra sobre Hielo) y uno permanente (Parque
Prehistórico). De acuerdo con las actas del Patronato, el total de ingresos en el trienio
será de 7.5 millones de nuevos pesos, con lo que se cubrirán los gastos en policía,
personal, mobiliario, etc. y el resto ingresará a la Tesorería Municipal para obras sociales
del Ayuntamiento. Este monto no incluye los donativos en especie como son 60 juegos
infantiles, 50 letreros de señalización diversa, 210 basureros, un equipo de sonido local,
la cerca perimetral del parque, la renovación de un núcleo de salarios y seis fuentes de
cantera (véase el cuadro 11).
Desarrollo económico
Los retos de la apertura comercial sitúan a Naucalpan de Juárez como un polo de
desarrollo con grandes posibilidades para el comercio, la industria y los servicios. Ahí se
asienta una de las principales plantas industriales del país y posee una infraestructura
181
comercial y de servicios capacitada para la competencia, aunque no hay que olvidar que
muestra ciertos signos de obsolescencia.
Es por ello que el Ayuntamiento ha tenido una gran preocupación por tener un
papel más activo en la atracción de inversiones
182
extranjeras y en el establecimiento de nuevos socios comerciales. Durante 1994 se
realizaron acciones como:
 Se promovió el desarrollo de empresas integradoras y se propició la llegada de
inversionistas extranjeros que impulsaran el desarrollo económico de la zona.
Destacan las visitas de cinco misiones comerciales de inversionistas y funcionarios
canadienses al municipio para impulsar la industria, y la visita de funcionarios
municipales a la ciudad de Calgary, Canadá con el fin de conocer nuevas
perspectivas de crecimiento económico y evaluar las posibilidades de proyectos de
inversión canadienses en Naucalpan de Juárez.
 Se estableció un convenio con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(Conacyt) para la investigación y el estudio de los problemas municipales, por N$
150 mil. Las instituciones participantes serán el Tecnológico de Monterrey, la
Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán y las universidades Autónoma
Metropolitana Atzcapotzalco, del Valle de México y Anáhuac. La primera fase
Enrique Jacob Rocha, Primer Informe de Gobierno, Naucalpan de Juárez, diciembre de 1994, p. 9.
183
consiste en tres módulos: 1) diagnóstico de la información estadística, 2) estudios
económicos y socioeconómicos del municipio, investigación y desarrollo y 3)
promoción productiva y dirección de empresas.
 Se elaboró el Sistema Mexicano de Promoción Exterior (Simpex) para promover el
enlace nacional e internacional de productos y servicios, y apoyar la
modernización industrial.
 Se creó la Comisión de Modernización y Fomento Económico (Comofeco),
conformada por un grupo cúpula del sector público y privado. Esta comisión
pretende ordenar y coordinar esfuerzos entre todos los sectores de la población
para impulsar la modernización del aparato productivo. En 1995 se convirtió en el
Consejo Consultivo Económico Municipal, organismo que se encargará de
estudiar, analizar y promover alternativas tendientes al desarrollo económico del
municipio.
 Se creó el Centro de Atención Empresarial, donde opera un centro de recepción de
demandas y propuestas de los empresarios y éstos pueden llevar a cabo todo tipo
de consultas y asesorías al Simpex (oferta y demanda de negocios a nivel
184
internacional), Abasto y Comercio (situación y comportamiento de los precios al
menudeo y el nivel de abasto de productos básicos en la entidad), Programa
Emergente de Atención a Clientes de la Banca (restructuración de créditos
bancarios) así como a los programas del Conacyt (Clínicas empresariales, el Fondo
de Investigación y Desarrollo para la Modernización Tecnológica, el Programa de
Incubadoras de Empresa de Base Tecnológica y el Fondo para el Fortalecimiento
de las Capacidades Científicas y Tecnológicas). Al mismo tiempo tiene acceso a
información sobre formas de asociación como empresas integradoras, bolsas de
subcontratación y compras en común).
 Se han llevado a cabo diversos seminarios como el de Apoyos Municipales para el
Desarrollo Económico y el de Oportunidades de Negocios en Canadá.
 Se firmó un convenio con la Secretaría de Desarrollo Económico del Gobierno del
Estado de México para modernizar el rastro municipal y otro con el Banco
Nacional de Comercio Interior para apoyar con créditos a locatarios de los
mercados municipales.
185
Desarrollo social
Naucalpan de Juárez no sólo presta los servicios municipales que marca el artículo 115
constitucional. Los graves contrastes sociales que se presentan en su interior (véase
supra) lo han obligado a actuar también en el campo del desarrollo social por medio de
una política integral que pretende "lograr una mayor justicia social superando los
rezagos, corrigiendo las imperfecciones del mercado, impulsando el empleo,
promoviendo la transferencia de recursos a los sectores sociales que no tienen las
condiciones básicas para su progreso y alentando una mejor distribución del ingreso".
Antes de mencionar las actividades más relevantes realizadas en 1995,
consideramos pertinente hacer tres observaciones. La primera es que de acuerdo con la
normatividad del Estado de México, todos los municipios deberían desarrollar
actividades relacionadas con el empleo y la salud, pero muchos de ellos no cuentan con
los recursos necesarios para generar programas adicionales a los de Bolsa de Trabajo o
H. Ayuntamiento Constitucional de Naucalpan de Juárez, Segundo informe de gobierno", Naucalpan de Juárez, 1995, p.
57.
186
el DIF municipal. La segunda es que a pesar de que no existen escuelas municipales, se
apoya a los planteles educativos federales y estatales. Por último, es importante señalar
que estas actividades no son generadoras de recursos financieros para el municipio,
pero se consideró conveniente incluirlas desde el punto de vista del aumento de la
calidad de vida que puede originar la prestación de nuevos servicios públicos; esto
significa tanto un aumento en la calidad y cobertura de los servicios públicos
municipales como otra modalidad de participación del municipio en sus comunidades.
 Bajo el programa "Todos con Nuestra Escuela" se apoyó la rehabilitación de aulas
en 175 planteles.
 En el programa "Biblioteca Digna" se remodelaron tres bibliotecas. El
Ayuntamiento gestionó y obtuvo la donación de 30 000 libros de texto
comerciales para alumnos de secundaria.
 Se realizó el estudio "Diagnóstico escolar del municipio de Naucalpan de Juárez"
con objeto de detectar las zonas tanto con problemas de infraestructura escolar,
como de deserción y reprobación.
187
 Se constituyó el Consejo Municipal de Salud con la participación del ISSEMYM, la
Cruz Roja y grupos sociales con actividades conexas, como el Club Rotario y el
Club de Leones. El Consejo sesiona mensualmente para analizar la situación
prevaleciente en cuanto a los servicios de salud y propone medidas tendientes a
mejorarla. En el seno de este Consejo se han conseguido apoyos para dotar de
servicios médicos a familias de escasos recursos, además de conseguir
medicamentos y, en algunos casos, hospitalización e intervenciones quirúrgicas.
 Se conformaron 20 comités locales de salud, en igual número de colonias,
integrados por 7 elementos cada uno, quienes recibieron cursos de capacitación
acerca de su labor en sus comunidades.
 Se gestionó ante la CFE la electrificación de cinco colonias que aún no contaban
con el servicio.
 En el "Programa de Becas para la Capacitación del Trabajo" se otorgaron 1 100
becas de capacitación en oficios, que incluían material didáctico, la percepción de
un salario mínimo y servicio médico durante el tiempo en que se impartió cada
curso.
188
 A través del "Programa Emergente de Empleo" el Ayuntamiento contrató a 538
personas durante tres meses en apoyo de las labores de saneamiento de barrancas
municipales y la siembra de árboles en 12 comunidades.
 En el "Programa de Vivienda Rural" se favoreció la construcción de pisos y
aplanados de 451 viviendas mediante la entrega del material respectivo.
 A través del programa "Menores en Situación Extraordinaria", en el Club de la Calle
y en el Albergue Temporal Infantil se proporciona alimento, techo, actividades
recreativas y apoyo médico, dental y sicológico a niños víctimas de maltrato,
abandono o extravío.
 Las "Jornadas Intensivas por la Salud y la Asistencia Social" se realizan en colonias
populares llevando servicio médico integral gratuito a las familias de menores
recursos, en coordinación con las instituciones privadas del municipio. En las
"Jornadas del DIF" se proporcionan además otros servicios como asesoría jurídica,
distribución de apoyos nutricionales y cortes de pelo.
Campaña "Un peso diario para Naucalpan"
189
La Tesorería Municipal circuló unas cartas solicitando apoyo para que los habitantes
hagan donativos por la diferencia entre lo que pagan por el impuesto predial y los N$
365 que significarían dar un peso diario para Naucalpan.
El argumento es que las cantidades que se pagan no están acordes con los
servicios públicos prestados, "que cada vez son más y con un costo mayor". En el afán de
obtener recursos suficientes para dar y mejorar los servicios públicos municipales,
solicitan "el apoyo voluntario de todos los naucalpenses, esperando su comprensión y
respaldo inmediato".
El primer obstáculo que presenta esta campaña es que este tipo de donativo sería
aplicable más bien a las zonas populares, pues en las residenciales el impuesto predial,
por lo general, rebasa esa cifra. El segundo, aplicable a cualquiera de las zonas, es la
posibilidad de que lo que hoy se coopere en forma voluntaria, el municipio lo haga
obligatorio para años sucesivos al comprobar que existe la capacidad económica y la
voluntad para hacerlo.
190
Dada la difícil situación económica que atraviesa el país y el regreso de la inflación
galopante, es factible suponer que tal vez no tenga mucho éxito esta campaña desde el
punto de vista financiero, lo cual no elimina la posibilidad de tener un efecto positivo en
cuanto a crear conciencia en la población.
Independientemente del monto que logre recaudarse, hay que reconocer que es
un planteamiento interesante y convincente que puede funcionar en coyunturas más
propicias, sobre todo en aquellos municipios que cumplan con dos requisitos: que los
habitantes hayan electo en forma democrática a sus autoridades y que el municipio
cuente con una identidad propia, es decir, que sus pobladores se sientan plenamente
identificados con él.
Gestión ambiental
Por su colindancia con el Distrito Federal, por los parques industriales que funcionan en
el municipio y por ser lugar de tránsito de los residentes de otros municipios
conurbados, la cuestión ambiental es prioritaria para Naucalpan de Juárez.
191
Aunque otros municipios mexiquenses comparten la misma problemática,
Naucalpan de Juárez es el primero de ellos que cuenta con un Reglamento Municipal de
Protección al Ambiente, el cual incluso surgió con anterioridad al estatal.
El Programa Municipal de Protección al Ambiente 1994-1996 consta de ocho
subprogramas: Reforestación, Conservación de áreas verdes, Restauración y
conservación de cuencas, Proyectos ambientales productivos en áreas rurales,
Promoción, supervisión y cumplimiento de la ley, Prevención del deterioro ambiental,
Educación ambiental y Desarrollo de los instrumentos de la política ambiental
municipal.
El Programa prevé la constitución del Fondo Especial para la Protección al
Ambiente y del Fideicomiso naucalpense para el financiamiento de proyectos
ambientales estratégicos, así como de instancias de participación como el Consejo
Municipal de Protección al Ambiente y el Comité Municipal de Solidaridad Forestal.
Dieciséis de los 37 subprogramas tienen como base la participación ciudadana:
desde la siembra y el cuidado del arbolado, las propuestas de las organizaciones sociales
o privadas para el manejo del arbolado urbano, la corresponsabilidad en el manejo de la
192
vegetación urbana en áreas privadas, el logro de consenso social sobre el Reglamento
Municipal de Protección al Ambiente, la realización de conferencias, foros y cursos de
educación ambiental, hasta la elaboración y operación del procedimiento para la
atención a la denuncia ciudadana y la concertación de la definición de objetivos y
puesta en marcha de las instancias de coordinación con grupos y asociaciones civiles.
Sin duda las dos más significativas son las sugerencias de autoridades y del sector
social para dictaminar los proyectos de obra o actividad que impactan de manera
significativa el medio urbano, así como la de formalizar conductos de comunicación
entre autoridades municipales y grupos sociales para gestionar de manera concertada la
solución de los problemas ambientales.
Desde el punto de vista financiero, ocho de los subprogramas consideran la
gestión de donativos y aportaciones financieras internacionales, federales o estatales,
así como la obtención de ingresos referentes al cobro de multas, sanciones e impuestos
que originen los servicios ambientales y los derechos que deberán ingresar a la tesorería
municipal, los prestadores de servicios profesionales, los proponentes de proyectos de
impacto ambiental (de cambio de uso de suelo, desarrollos habitacionales, etc.), riesgo
193
ambiental (para el establecimiento de gasolineras, gaseras, industrias, etc.), auditoría
ambiental (de giros industriales o actividades que puedan originar deterioro ambiental
significativo), los usuarios que deban obtener registro en las materias de Descarga de
Aguas Residuales y el Manifiesto de Residuos Industriales.
La Subdirección de Ecología del Ayuntamiento obtuvo el segundo lugar del Premio
Nacional Banobras 1995 por el estudio "Diagnóstico y planteamiento integral para el
fortalecimiento de la gestión ambiental en municipios insertos en zonas
metropolitanas", el cual presenta propuestas para el desarrollo de instrumentos legales
programáticos y de gestión ambiental como el registro de descarga de aguas residuales,
así como la supervisión y vigilancia del cumplimiento de la ley respectiva.
Por otra parte, "como parte de la educación y capacitación ecológica y con el fin de
impulsar la participación ciudadana", el Consejo Municipal de Protección al Ambiente
organizó el "Primer Premio Municipal de Ecología", en las categorías de Tecnología,
Educación y Literatura Ambientales.
H. Ayuntamiento Constitucional de Naucalpan de Juárez, Segundo informe de gobierno, op. cit., p. 46.
194
Adicionalmente, el municipio ha puesto en práctica otros programas como los de
"Regeneración Ecológica del Vaso de Cristo", de "Saneamiento de Ríos y Barrancas" y el
"Plan de Mantenimiento Integral de Parques y Jardines Públicos".
En particular, destaca el "Plan para el Manejo Integral del Parque Nacional de los
Remedios" que busca, entre otros objetivos, incrementar su biodiversidad florística y
faunística, mejorar sus suelos, incrementar la capacidad de almacenamiento de los
cuerpos de agua superficiales y la recarga de los acuíferos, reubicar los asentamientos
humanos dentro de su perímetro e incrementar la infraestructura y el equipamiento del
parque.
Este parque tenía una extensión original de 400 hectáreas que se ha reducido a
110 debido al proceso de urbanización y a las invasiones de tierras (2.55 veces la
extensión del Parque Naucalli). Se encuentra en un estado de avanzado deterioro ya
que "existe insuficiente vigilancia, disposición clandestina de residuos, chatarra y
cascajo, deficiente equipamiento, deterioro de la vegetación y erosión del suelo, entre
otros".
H. Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, Plan para el manejo integral del Parque Nacional de los Remedios,
195
Al momento de elaborarse el plan existía un convenio tripartita (entre los
gobiernos federal, estatal y municipal) para que éste último lo administrara. El 29 de
septiembre de 1995 se firmó la transferencia al gobierno municipal para la
administración y manejo integral del parque exclusivamente por el Ayuntamiento. Una
de las primeras acciones fue la de crear el patronato "Amigos del Parque Nacional de los
Remedios" (similar al que funciona en el Naucalli) y la Comisión Técnica Ciudadana, ya
que el plan busca promover la participación ciudadana "tanto en la toma de decisiones
como en la gestión de sus instancias de organización".
El propósito del Patronato "será el de recuperar fondos para proyectos específicos,
desarrollar programas de educación ambiental, realizar campañas de reforestación,
aportar opinión sobre los proyectos que sean propuestos dentro del perímetro del
Naucalpan de Juárez, junio de 1995, p. 21.
Ibid, p. 24.
196
parque". Con el apoyo de este patronato "se instrumentarán una serie de acciones para
dar inicio a las obras de acondicionamiento y rehabilitación del parque".
También se prevé la participación del sector privado por medio de proyectos
ambientales sustentables que contribuyan al mejoramiento ambiental y a la
consolidación de la educación y la conciencia ambiental. Se encuentran en estudio
algunas iniciativas como la creación de un centro de investigaciones bióticas, un jardín
botánico, un acuario, un museo de historia natural, un vivario, una escuela ambiental,
un centro de convivencia infantil y una estación biológica.
Un primer proyecto que cuenta con un grado considerable de avance en su
desarrollo conceptual y en su concertación pública es el de la creación de un centro
integral de jardinería y un vivero de producción en un máximo de 4.5 ha., que tendría el
compromiso de regenerar y conservar un total adicional de 16.5 ha. además de la
donación de una proporción importante del total de plantas producidas en el vivero.
Ibid, p. 34.
H. Ayuntamiento Constitucional de Naucalpan de Juárez, Segundo informe de gobierno, op. cit., p. 45.
197
Se formuló un convenio para la transferencia del Centro de Formación Ambiental,
entre la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y el H.
Ayuntamiento, que se firmará en 1996.
El plan prevé además obras de construcción de vialidades, senderos, accesos y
estacionamientos; enmallamiento y amojonamiento; sistemas de riego y tratamiento;
obras de captación y conducción de agua pluvial; alumbrado público; instalaciones
recreativas y de servicio; drenaje y alcantarillado; recolección de residuos; desazolve de
cuencas y embalses, así como las propias de un parque (control fitosanitario, control de
fauna nociva, prevención de incendios, sustitución de arbolado, reforestación y creación
de áreas jardinadas, reintroducción de especies y mejoramiento y conservación de
suelos).
Para realizar todas estas obras se prevé no sólo el financiamiento interno (Fondo
Municipal de Protección al Ambiente, gasto público presupuestado por el Ayuntamiento
y el Patronato Naucalpense para la Rehabilitación y Conservación del Parque Nacional
de los Remedios) sino externo (del Gobierno federal a través del Instituto Nacional de
198
Ecología, del Gobierno estatal, fundaciones mexicanas y extranjeras y organizaciones
internacionales de carácter público).
Otras medidas innovadoras
 Desarrollar el PIMAPM con acciones como reducir el número de direcciones
generales; sistematizar todos los procesos administrativos mediante informática;
crear el Comité de Evaluación de dicho programa integrado por los representantes
de organismos productivos, sociales y académicos; fortalecer el sistema "Ventanilla
única", para facilitar a los contribuyentes los trámites en materia de regularización
y de licencias de construcción, así como la "Ventanilla única de gestión
empresarial", para atender todos los asuntos relacionados con la apertura y
regularización de empresas en el territorio municipal, etcétera.
El Sistema de Control de Gestión da seguimiento a las demandas planteadas a la presidencia municipal en giras, visitas
domiciliarias, audiencias públicas y por la vía documental. El Sistema de Acciones Municipales lleva el control pormenorizado de
cada una de las obras y acciones que tienen referencia territorial. El Sistema Municipal de Información Ambiental se pondrá en
marcha en 1996, para dar seguimiento a las quejas ciudadanas en materia ambiental y a la operación del procedimiento de
dictaminación ambiental de licencias de funcionamiento y de construcción. En relación con las actividades de justicia se introducirá
un sistema de cómputo que agilice el trámite de ingreso de los infractores y genere estadísticas sobre el tipo de fallas administrativas
y delitos de mayor incidencia e identifique gráficamente las zonas de mayor delincuencia.
199
 Realizar un estudio sobre la facturación de la CFE por el alumbrado público (40 mil
luminarias por 12 horas diarias). El estudio comprobó que la cantidad de
luminarias real es 30 mil y de ésas sólo funcionaban cerca de 20 mil, durante 10
horas como máximo, con lo cual se está negociando el pago mensual por este
concepto.
 Actualizar el catastro y realizar campañas de regularización de contribuyentes. Se
estima que por este concepto los ingresos propios del municipio podrán
incrementarse hasta en 190% durante el trienio en términos nominales y en más
del doble, en términos reales.
 Contratar el servicio telefónico de emergencia 08. Se trata de un número único de
atención a llamadas de auxilio que enlaza a todas las instituciones médicas,
policíacas y de prevención y combate de incendios. Mediante un servicio
computarizado se conoce el número telefónico y su ubicación, aunque el
solicitante no pueda hablar. La suscripción es voluntaria y los teléfonos de casas
habitación pagan N$ 10 mensuales, de los cuales Teléfonos de México (Telmex)
entrega al municipio 25%, que se entrega al FIAMSSP para la adquisición de equipo
200
para los servicios de emergencia y de seguridad pública. El primer pago realizado
por Telmex se efectuó el 11 de diciembre de 1995, por un monto de 285 867
nuevos pesos, correspondiente a los meses de septiembre y octubre de dicho año.
 Cobrar por las autorizaciones de fiestas en la vía pública o en parques y jardines.
 Mejorar el funcionamiento y las finanzas tanto del rastro como del organismo de
saneamiento de recursos hidráulicos. En una primera etapa se autorizó un
aumento de 10% a las tarifas del rastro, con lo cual se logró sanear sus finanzas. En
la segunda etapa se está desarrollando un estudio para modernizar y rehabilitar el
primero de ellos.
 Establecer Quejatel y la Subcontraloría social para recibir quejas sobre
deficiencias en los servicios públicos, negligencia y arbitrariedad de los
funcionarios municipales, indolencia en la prestación de servicios de los oficiales
del juzgado calificador o de barandilla y abuso de autoridad por parte de la Fuerza
pública. Asimismo se proporcionan servicios de información y asesoría sobre
trámites de regularización y tenencia de la tierra, arrendamiento inmobiliario,
régimen condominial y asesorías diversas. En 1994 se recibieron 427 solicitudes
201
de quejas y asesorías, habiéndose atendido en ese año 99.3 por ciento. Para 1995,
el número de llamadas ascendió a 2 400, habiéndose resuelto ya 82% de los casos
y el resto se encontraba en proceso de investigación.
 Implantar el "Programa de Modernización Comercial" (estudios de reubicación de
puestos fijos y semifijos del comercio ambulante, constitución de unidades de
compras en común, uniones de crédito y cajas de ahorro, así como el régimen de
copropiedad entre los locatarios de los mercados).
 Implementar los programas PIMSP y PESP, y crear el Consejo Municipal de Seguridad
Pública, con representantes de diversos sectores de la sociedad como respuesta a
las demandas de la ciudadanía.
 Crear el ICC, que ofrece cursos gratuitos sobre la teoría y praxis de la
Administración Municipal contemporánea a delegados municipales, dirigentes de
asociaciones y ciudadanía en general, para otorgarles el conocimiento mínimo
indispensable sobre el funcionamiento de los municipios, que permita una
participación ciudadana consciente de sus derechos y obligaciones. Además
202
imparte capacitación en la Escuela de la Comisión de Protección Civil y la Escuela
de Policía Municipal.
203
VII
BALANCE DEL PROCESO
INNOVADOR EN LA GESTIÓN
FINANCIERA
204
BALANCE DEL PROCESO
205
TAL VEZ EL caso de Naucalpan de Juárez sea uno de los ejemplos más claros de la
problemática que encierra el estudio de casos en vivo, pues como se puede apreciar a lo
largo del documento, muchas de las innovaciones se encuentran en una fase inicial, en
otras aún no se refleja con nitidez su efecto financiero o bien, no hay experiencia acerca
de cómo cuantificar esos efectos.
206
BALANCE DEL PROCESO
No obstante, es necesario reconocer que estos estudios también presentan
ventajas porque se puede tener contacto directo con los actores del proceso a la vez que
es posible observar tanto las dificultades de su puesta en práctica como la mecánica con
la que el sistema se retroalimenta para corregir los errores iniciales.
Esto parecería explicar el caso de las concesiones de los servicios de basura y
saneamiento del Río Hondo. Aunque ambas concesiones habían sido propuestas y
aprobadas durante la administración y legislatura estatal pasadas, el Ayuntamiento
actual no ha deslindado públicamente con aquéllos (a pesar de que fueron hechas con
graves errores jurídicos y colocando al municipio en una situación vulnerable), tal vez
por ser del mismo partido político.
Ahora bien, por tratarse de innovaciones en proceso debemos ser muy cautelosos
al evaluarlas, pues tan incorrecto es sobredimensionarlas y dar por hecho logros que no
se han alcanzado, como ignorarlas por no tener un resultado definitivo y cuantificable.
El balance puede hacerse atendiendo a muy diversos criterios. Una primera
posibilidad es tomar como base un criterio cuantitativo, construyendo índices e
indicadores que nos den cuenta de la importancia relativa de los montos generados o
207
ahorrados. Esta opción presenta la desventaja de que, de entrada, elimina las
innovaciones que no están asociadas a flujos monetarios. Las que cumplen esta primera
condición presentan dos problemas básicos: 1) aún no se refleja con nitidez el efecto
financiero, o 2) no hay experiencia acerca de cómo cuantificar esos efectos.
En otros casos se carece de cifras, por ejemplo, para evaluar el ahorro de recursos
en algunas de las innovaciones, como es el caso del mantenimiento y equipamiento de
los parques municipales por medio de la publicidad y exclusividad de la venta de
algunos productos en ellos.
Algunas medidas no tienen un efecto inmediato o éste no es cuantificable. Este es
el caso de todas las actividades de promoción económica que ha llevado a cabo el
municipio (desarrollo de empresas integradoras, misiones comerciales, enlace gratuito
al Simpex, etc.) y algunas del PIMAPM.
Otras más pueden tener un costo o ahorro imputable, pero su significado principal
está dado más bien por el incremento en la calidad y cobertura de los servicios que
presta el municipio, ya sea los tradicionales o como promotor del desarrollo económico
o, en general, en una nueva óptica de las facultades del Ayuntamiento. En estos casos
208
BALANCE DEL PROCESO
encontramos el servicio telefónico de emergencia 08, el servicio telefónico Quejatel y la
Subcontraloría Social, el convenio con Conacyt para la investigación y el estudio de los
problemas municipales, la Comofeco, el ICC, la Escuela de la Comisión de Protección
Civil, la Escuela de la Policía Municipal, el sistema de Ventanilla única, el Comité de
Evaluación del PIMAPM, la sistematización de todos los procesos administrativos
mediante informática, etcétera.
Otro grupo de medidas son, en su primera fase, generadoras de egresos y tal vez
sin tenerse la certeza de que después puedan conducir a un ahorro. Encontramos aquí
los estudios sobre alumbrado público, de rehabilitación del rastro y de reubicación de
puestos fijos y semifijos del comercio ambulante.
Por último, otras innovaciones están en una fase inicial y aún no se puede tener
siquiera una opinión previa. En esta categoría quedan los cursos del ICC y la campaña
"Un peso diario para Naucalpan".
Como podemos apreciar, el criterio estrictamente cuantitativo nos crea más
problemas que soluciones. Desde una perspectiva cualitativa podemos utilizar dos vías
de análisis. La primera de ellas consiste en evaluar las innovaciones de acuerdo con su
209
contribución a un objetivo genérico: disminuir egresos, aumentar ingresos o mejorar los
servicios públicos que presta (véase el cuadro 12). Esta vía es particularmente útil
cuando nos interesa analizar la pertinencia de cierto tipo de medidas o la posibilidad de
incidir en un aspecto específico de la problemática municipal que puede ser aplicado en
municipios de alguna manera similares.
Podemos observar que esta clasificación nos permite confrontar la pertinencia de
las acciones puestas en marcha con las preocupaciones explícitas en el PDM: reducir el
gasto corriente (ahorro de recursos); incrementar los ingresos propios, gestionar
mayores apoyos estatales y federales e inducir la participación de la inversión privada
en programas autofinanciables para prestar los servicios y mantener la infraestructura
(generación de nuevos recursos); ampliar, en calidad y cobertura, los servicios públicos
municipales (incremento en la calidad y cobertura de los servicios).
En esta perspectiva vemos que la mayoría de las acciones se orientan a prestar más
y mejores servicios municipales (26), seguidas de las que se destinan a generar recursos
adicionales (15), todas las cuales se apoyan también en las que ahorran recursos (9).
210
BALANCE DEL PROCESO
Es importante destacar, sin embargo, que no se trata de una clasificación rigurosa y
que algunas de las innovaciones actúan en más de una dirección. Así, de las 33
innovaciones que se presentan, nueve de ellas cumplen un doble objetivo y cuatro lo
hacen con los tres objetivos. En este último caso están las concesiones de nomenclatura
y las del Parque Naucalli, el FIAMSSP y la publicidad en los parques deportivos
municipales. Las
211
que cumplen con un doble objetivo incrementan la calidad y cobertura de los servicios y
además pretenden generar recursos (las concesiones de basura y de saneamiento y
control de avenidas de las cuencas hidrológicas, el servicio telefónico de emergencia, la
Corporación de servicios facultativos, el mejor funcionamiento del rastro y el OAPAS y el
Programa de Modernización Comercial), o ahorrar recursos (convenio con Conacyt para
la investigación de problemas municipales, placas gratuitas de nomenclatura y el
PIMAPM).
Para tener una imagen más clara de los avances en cada una de las innovaciones,
el cuadro 12 distingue las que se encuentran en una fase inicial, ya sea de estudio o de
implementación (en proceso), de aquéllas que ya se encuentran funcionando (en
operación).
Otra vía de análisis es aplicar la metodología propuesta distinguiendo cuatro
niveles de profundidad de las innovaciones: funcional (hacer nuevas cosas, de nueva
manera, nueva combinación de recursos), estructural (nuevas estructuras, formas
111
Véase el capítulo I y el anexo metodológico, así como Enrique Cabrero Mendoza y David Arellano Gault, "Análisis de
innovaciones exitosas en organizaciones públicas. Una propuesta metodológica", en Gestión pública, vol. II, núm. 1, enero-junio de
1993, pp. 59-86.
212
BALANCE DEL PROCESO
organizativas), comportamental (nuevas actitudes, valores y arreglos) y relacional
(nuevas formas de relación municipio-sociedad).
Es interesante observar que la mayoría de las innovaciones son de tipo funcional
(28) aunque, al igual que en la otra vía de análisis, muchas alcanzan más de un nivel de
profundidad. Siete de ellas inciden en dos niveles (cinco en el funcional y el relacional y
dos en el relacional y otro), tres innovaciones afectan tres niveles (funcional, relacional y
otro) y sólo una lo hace en los cuatro niveles.
El cuadro 13 presenta un resumen de los logros y limitaciones de cada una de las
innovaciones. Estos son muy variables y dependen de muchos factores, entre los cuales
destacan en primer término, por supuesto, el tiempo que llevan en proceso y las
complejidades inherentes a cada una de ellas. Otros elementos que influyen son: la
cantidad y disposición de los
213
214
BALANCE DEL PROCESO
actores sociales que intervienen en ellas; las diferentes áreas de la administración
municipal que participan y las relaciones al interior de dicho aparato; la existencia de
una necesidad sentida por los diferentes actores, que será satisfecha con la innovación y
la prioridad que ellos le otorgan a su solución o, por lo menos, su mejoría; la presencia
de intereses creados que pueden resultar afectados o beneficiados; el tipo de acciones o
aportaciones que deben realizar dichos actores; la credibilidad que alcancen los
funcionarios municipales que las proponen o ejecutan; la forma en que se insertan en la
agenda gubernamental, etcétera.
Sería sumamente interesante poder determinar estos elementos para cada una de las innovaciones, pero esto constituiría
en sí mismo un proyecto de investigación para cada una de ellas, lo que obviamente rebasa las posibilidades de este estudio.
215
CONCLUSIONES
216
CONCLUSIONES
217
DEL ANÁLISIS DE las innovaciones desarrolladas en Naucalpan de Juárez, surge una
pregunta importante: ¿qué factores están presentes en este municipio que explican la
diversidad de innovaciones y la profundidad que han alcanzado? A mi juicio son las
siguientes, en orden de importancia:
1. Participación ciudadana
218
CONCLUSIONES
Pocos municipios del país cuentan con un nivel de participación ciudadana similar al de
Naucalpan de Juárez. Una posible explicación se encuentra en los procesos que dieron
origen a los asentamientos humanos en el municipio. En los fraccionamientos y colonias
residenciales se desarrollaron lazos estrechos y una red de relaciones sociales fuerte,
debido a la mecánica con la que se organizaron tanto para acudir a sus lejanas fuentes
de trabajo como para resolver las necesidades familiares cotidianas. En las colonias
populares y, sobre todo, en los asentamientos irregulares, los habitantes tuvieron que
organizarse para demandar la regularización de los terrenos, la creación de obras de
infraestructura y la dotación de servicios públicos. En ambos casos se dio origen a una
amplia red de organizaciones: asociaciones de colonos y de fraccionamientos, así como
los frentes y uniones de éstos como la AFEM, la UNAC, la Uconac y la AMCO. Pero sobre
todo se adquirió conciencia acerca de la participación organizada para mejorar sus
condiciones de vida y la dotación de servicios públicos por parte del Ayuntamiento.
219
La participación ciudadana también es producto de la gran heterogeneidad social y
los contrastes dramáticos que existen entre las zonas residenciales y las populares en
cuanto a la prestación de servicios públicos municipales.
2. Copladem
Aunque por ley debe existir en todos los municipios, en la mayoría de ellos ni siquiera
está integrada. Además de la credibilidad que en lo personal puedan tener los
funcionarios de ella también hay que destacar que existe respeto por parte del Ejecutivo
municipal para su funcionamiento independiente como órgano colegiado y consultivo
de la expresión ciudadana.
La Copladem es el espacio donde se logra el consenso del análisis y la opinión de la
sociedad civil naucalpense. Aunque es una instancia oficial de participación no sólo se
ha limitado a comunicar e informar a los habitantes acerca de disposiciones oficiales o
programas específicos. Es un órgano en el que se vierten y recuperan las propuestas
220
CONCLUSIONES
ciudadanas, con cierto poder decisorio en aspectos tales como las construcciones de
impacto significativo.
3. Competencia política de otros partidos
Aunque es un municipio que siempre ha sido gobernado por alcaldes priístas, algunos
de los distritos electorales federales son panistas. En particular este partido ha venido
presentando un nuevo perfil a los ciudadanos, con un claro sentido de arraigo en la
comunidad, renovación de sus cuadros y penetración en las zonas populares que eran
en lo fundamental priístas, aunque en algunos casos sólo lo fueran por las promesas de
regularización de la tenencia de la tierra y de mejores servicios públicos.
La tercera fuerza política (PRD) se encuentra más distante en términos electorales,
pero la regidora de este partido ha mantenido una actitud crítica en el seno del cabildo.
Actualmente está en proceso la solicitud que presentó, junto con otros regidores, para
revocar la concesión del agua.
221
4. Apoyo empresarial
La importancia económica e industrial de Naucalpan de Juárez representa la
oportunidad de contar con apoyo de los empresarios instalados en él. Algunas de las
innovaciones serían prácticamente inviables si no se contará con un fuerte sector
empresarial dispuesto a realizar aportaciones en efectivo y en especie.
No es innovación de este Ayuntamiento lograr dicho apoyo. Tal vez lo novedoso
es que se conoce una parte de él y se sabe a qué se destina.
5. Voluntad política
El Ejecutivo municipal le ha dado plena libertad de funcionamiento y respeto a la acción
de la Copladem. Asimismo existen acciones específicas para respaldar y reforzar la
participación ciudadana. El caso más palpable es el de los dictámenes de la comunidad
sobre los proyectos de construcción con impacto significativo, que hasta la fecha han
sido en su mayoría de no procedencia.
222
CONCLUSIONES
6. Importancia del municipio
Los municipios con mayores ingresos son más propensos a innovar ya que, entre otros
factores, tienen mejores condiciones para ello: cuentan con una estructura
administrativa más compleja, con mayor personal y mejor calificado, inciden en mayor
número de aspectos de la vida comunitaria, tienen mejor equipamiento, desarrollan
procesos técnicos más complejos y pueden mantener mejores relaciones con los
gobiernos federal y estatal.
En relación con las hipótesis que constituyen el marco de referencia del proyecto
global, hay que recordar que los estudios de caso no pueden darnos nunca un resultado
significativo desde el punto de vista estadístico. Aun si tratáramos de estudiar el
universo completo de los municipios de nuestro país, la heterogeneidad existente en
ellos y la diversidad de innovaciones que pudieran surgir, así como de los productos,
procesos, etc. resultantes y de los agentes e instituciones participantes, crearía un
mosaico tan abigarrado que sería improcedente cualquier tratamiento matemático.
223
Así, los estudios de caso respectivos sólo pueden convertirse en ejemplos o
contraejemplos de las hipótesis propuestas. En esta investigación, el caso de Naucalpan
de Juárez confirma las hipótesis anteriormente mencionadas. La "riqueza" relativa del
Ayuntamiento de este municipio, que en realidad debería considerarse como una
situación de menor pobreza, nos ubica en un escenario muy adecuado para evaluar las
tres primeras hipótesis, dado que el nivel significativo de sus recursos ha propiciado la
existencia de competencias administrativas que le permiten tener injerencia en el
desarrollo local no sólo visto desde el punto de vista económico.
Naucalpan de Juárez es un municipio urbano importante con niveles insuficientes
de recursos que ha generado una capacidad innovadora en su gestión, tanto desde la
perspectiva de los aspectos financieros y de participación ciudadana como, en general,
de la cobertura y calidad de los servicios que proporciona a la comunidad.
En relación con la cuarta hipótesis, a pesar de lo estipulado en la Ley Orgánica
Municipal y otros ordenamientos, Naucalpan de Juárez aún no cuenta con un verdadero
servicio civil de carrera. Sin embargo, la segunda parte de la hipótesis _participación de
la sociedad civil_ confirma la necesidad de mejorar la gestión municipal ante una
224
CONCLUSIONES
ciudadanía informada y preocupada por el quehacer gubernamental. Lo anterior no
significa que Naucalpan de Juárez sea un municipio libre de cualquier forma de
corrupción sino que los funcionarios municipales tienen que actuar de manera distinta
ante una sociedad que cuestiona y analiza los actos del gobierno. Por ejemplo, el
Informe de Gobierno no es ya tan sólo un documento que reporta cifras y obras, sino
una demostración de la concordancia entre lo ofrecido y lo realizado, entre lo
programado y lo ejecutado, y una explicación de las causas de incumplimiento que es
sometida a discusión en foros de análisis temáticos, con la presencia y participación
individual e institucional de las diversas organizaciones asentadas en el municipio.
En este sentido puede considerarse también confirmada la hipótesis cinco en tanto
una propensión a un manejo más transparente tanto de las finanzas locales como de las
formas de operación de algunos servicios municipales. Este último es el caso de los
servicios de tránsito y de seguridad pública que, como se verá en el documento, cuentan
con diversos mecanismos de supervisión ciudadana.
225
Los primeros resultados de la investigación nos conducen a una impresión muy
favorable de las posibilidades de mejorar la situación financiera de los municipios con
base en sus propias capacidades, principalmente las de innovación.
Aunque Naucalpan de Juárez tiene muchos particularidades, no es un municipio
de excepción. Algunas de sus innovaciones podrían implantarse sólo en unos cuantos
municipios con capacidad económica del Ayuntamiento y sus habitantes, pero otras
más podrían adaptarse a las especificidades de muchos otros. Lo más importante es
quizás que exista la voluntad política del propio municipio y sus habitantes de adquirir
un papel más activo en la definición del quehacer municipal.
En 1995 los temas del fortalecimiento municipal y la necesidad de construir un
nuevo federalismo cobraron un nuevo auge. Se realizaron diversos foros nacionales y
regionales tanto académicos como políticos y se vertieron innumerables propuestas
para propiciar que los municipios contaran con mayores recursos, funciones y
capacidad de decisión; hay comisiones estudiando propuestas de modificación jurídica
o fiscal e incluso se anunció un cambio en la dinámica de ejercicio del ramo 26
226
CONCLUSIONES
(Solidaridad y desarrollo regional), permitiendo que el destino de 50% de los recursos
sea decidido en forma directa por los ayuntamientos.
Todo esto parece indicar la presencia de fuertes vientos de cambio que sin duda
modificarán, por lo menos en algunos aspectos, la situación actual. Pero, al mismo
tiempo, se refuerza la conclusión de que los municipios no deben quedarse cruzados de
brazos esperando que las soluciones vengan del centro. Los municipios pueden y deben
empezar a tener un papel más activo tanto en la vida de sus propias comunidades como
en la obtención de los recursos que lo hagan factible.
Las innovaciones son una opción ya que éstas pueden ser de muy diversa índole,
dependiendo de múltiples factores, incluso de la dotación de recursos. La creatividad y
el aprovechamiento de éstos y de las potencialidades de cada región pueden determinar
las líneas en las cuales se puede trabajar. Lo que es viable en un municipio no
necesariamente lo es para los restantes. Lo que es una solución en uno puede no serlo
en los demás. Por ello es necesario tener un profundo conocimiento de las
características de cada región y no querer transplantar en forma mecánica las
experiencias de otros municipios. Sin embargo, tal vez sea aún más importante que los
227
gobiernos sean legítimos y se respete la decisión popular en las urnas. Sólo así se puede
lograr una verdadera participación ciudadana.
228
ANEXOS
ANEXOS
229
230
ANEXOS
Anexo 1
Aspectos metodológicos
231
232
ANEXOS
233
234
ANEXO 2
Anexo 2
Marco jurídico y normativo
naucalpense
— Acuerdo de coordinación administrativa que para la emisión de licencias estatales
de uso del suelo suscriben la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y el
H. Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez.*
Se incluyen sólo las disposiciones que regulan aspectos de la gestión financiera o municipal. Un asterisco significa que fue
expedida en el trienio 1994-1996 o en el sexenio estatal 1993-1999 y dos asteriscos que fue reformada o adicionada en esos
períodos.
235
— Bando municipal 1994-1996. Naucalpan de Juárez.*
— Código fiscal del Estado de México.**
— Código fiscal municipal del Estado de México.**
— Constitución política del Estado libre y soberano de México.*
— Convenio de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que celebran la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de México.
— Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal que celebran el
Gobierno federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el
Gobierno del Estado de México.*
— Convenio de coordinación que celebran el Ejecutivo del Estado de México y los
HH. ayuntamientos de los municipios de la entidad para la realización del
programa especial denominado Fortalecimiento y operación del Sistema
municipal de control y evaluación gubernamental.*
— Convenio de desarrollo municipal 1995*
En 1995 se creó el Anexo 13 al convenio, relativo al cobro sevicios turísticos.
236
ANEXO 2
— Convenio de desarrollo social 1995 que suscriben el Ejecutivo Federal y el
Ejecutivo del Estado de México.*
— Declaratoria de coordinación en materia federal de derechos de la Federación con
el Estado de México.
— Declaratoria de coordinación en materia federal del impuesto sobre adquisiciones
de inmuebles de la Federación con el Estado de México.
— Decreto número 29 del Poder Ejecutivo del Estado. (Reforma a la Ley que crea los
sistemas municipales para el Desarrollo Integral de la Familia).*
— Decreto número 33 del Poder Ejecutivo del Estado (Creación del OAPAS del
municipio de Naucalpan de Juárez).
— Decreto número 65 del Poder Ejecutivo del Estado (Adición a la LOM sobre la
creación de coordinaciones municipales de Derechos Humanos).*
— Ley de aportaciones de mejoras del Estado de México.
— Ley de asentamientos humanos del Estado de México.
— Ley de catastro del Estado de México.**
— Ley de coordinación fiscal del Estado de México. **
237
— Ley de deuda pública del Estado de México.
— Ley de deuda pública municipal del Estado de México.
— Ley de hacienda del Estado de México. **
— Ley de hacienda municipal del Estado de México. **
— Ley de información e investigación geográfica, estadística y catastral del Estado de
México.
— Ley de ingresos de los municipios del Estado de México para el ejercicio fiscal de
1995.*
— Ley de ingresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de 1995.*
— Ley de justicia administrativa del Estado de México.
— Ley de obras públicas del Estado de México.**
— Ley de organismos públicos descentralizados de carácter municipal para la
prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
— Ley de planeación del Estado de México.
— Ley de responsabilidades de los servidores públicos del Estado y municipios.**
— Ley orgánica de la administración pública del Estado de México.**
238
ANEXO 2
— Ley orgánica del presupuesto de egresos del Estado de México.
— Ley orgánica municipal del Estado de México. **
— Ley orgánica para la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo del Estado
de México.**
— Ley para la coordinación y control de organismos auxiliares y fideicomisos del
Estado de México.
— Ley sobre la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado en el
Estado de México.**
— Plan estatal de desarrollo 1993-1999.*
— Plan de desarrollo municipal 1994-1996.*
— Presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal
de 1995.*
— Presupuesto de egresos del municipio para el ejercicio fiscal de 1995.*
— Programa municipal de protección al ambiente 1994-1996.*
— Reglamento de establecimientos industriales, comerciales, de servicios y
espectáculos públicos.**
239
— Reglamento de la Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal.*
— Reglamento de la Dirección General de Seguridad Pública Municipal.**
— Reglamento de la Justicia Cívica, Conciliadora y Calificadora.*
— Reglamento de la Ley de obras públicas.
— Reglamento de la ley para la coordinación y el control de organismos auxiliares y
fideicomisos del Estado de México.
— Reglamento de las autoridades municipales auxiliares.**
— Reglamento de limpieza para el municipio de Naucalpan de Juárez.
— Reglamento de los consejos de participación ciudadana.**
— Reglamento de sesiones del H. Ayuntamiento y de las comisiones del municipio de
Naucalpan de Juárez.*
— Reglamento del Servicio Facultativo de Seguridad Pública Municipal.*
— Reglamento interior de la Dirección General de Seguridad Pública Municipal.**
— Reglamento interior del Consejo de Seguridad Pública y Tránsito del Municipio de
Naucalpan de Juárez.*
240
ANEXO 2
— Reglamento interno para la elaboración, ejercicio y control del presupuesto de
egresos.*
— Reglamento municipal de la cultura física y el deporte.*
— Reglamento municipal de protección al ambiente.*
— Reglamento orgánico de la administración pública del municipio de Naucalpan de
Juárez.**
— Reglamento para el cobro y aplicación de honorarios por notificaciones de créditos
fiscales y gastos de ejecución.
241
Anexo 3
Distribución de las
participaciones federales y
estatales
Las participaciones a los municipios derivadas de los sistemas Nacional de Coordinación
Fiscal y Estatal de Coordinación Fiscal, se distribuyen de acuerdo con lo estipulado en la
Ley de Coordinación Fiscal del Estado de México, con base en los siguientes artículos:
242
ANEXO 3
"ARTÍCULO 4.- Las participaciones provenientes del Fondo General se determinarán
como sigue:
I. A cada municipio le corresponderá anualmente hasta una cantidad igual a la que
haya resultado para él en el año anterior, en relación al ejercicio fiscal para el que se
lleve a cabo el cálculo.
II. Además de lo anterior, se le asignará la cantidad que resulte de aplicar la fórmula
correspondiente al monto del incremento que tenga el Fondo General de
Participaciones en el año para el que se hace el cálculo, en relación al año anterior, para
el que se lleve a cabo el cálculo.
Esta fórmula operará en base a los coeficientes respectivos, considerando que el
incremento del Fondo General, está estructurado en tres partes para su distribución:
a) El 40% del incremento se asignará en proporción directa al número de
habitantes que tenga cada municipio en el año de que se trate.
b) Otro 40% del incremento del Fondo, se asignará en proporción directa al
incremento relativo de la recaudación realizada por cada municipio en sus impuestos y
243
derechos en el año precedente, respecto a la recaudación obtenida en el segundo año
anterior, en relación al año para el que se lleve a cabo el cálculo.
Para efectos de este inciso, se tomarán en cuenta los ingresos que por concepto de
precios públicos, recaude el municipio o su organismo descentralizado operador de los
servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
c) El 20% restante se asignará en proporción inversa a la participación por
habitante que tenga cada municipio conforme a las aplicaciones previstas en los dos
puntos anteriores.
Al inicio de cada ejercicio fiscal, el número de habitantes se tomará de la última
información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática.
Las participaciones a favor de los municipios a que se refiere el artículo 2 de esta
Ley correspondientes a la adición al Fondo General de Participaciones, se distribuirán
atendiendo a la recaudación registrada e informada por cada municipio en el ejercicio
fiscal en que entró en vigor la coordinación en materia de derechos entre los gobiernos
244
ANEXO 3
del Estado de México y el Federal, por los conceptos que con motivo de dicha
coordinación se dejaron de causar y cobrar.
ARTÍCULO 6.- Las participaciones provenientes del Fondo de Fomento Municipal,
incluyendo las cantidades adicionales a dicho fondo derivadas de la coordinación del
Estado de México con la Federación en materia de derechos, se distribuirán conforme a
lo siguiente:
I. El 50% del fondo se distribuirá en partes iguales entre todos los municipios del
estado.
II. El 50% restante se distribuirá conforme a la relación que guarde la recaudación
por habitante que reporte cada municipio en su impuesto predial y derechos de agua
potable y drenaje, en el ejercicio fiscal anterior.
Para efectos de esta fracción los municipios que tengan constituidos organismos
descentralizados prestadores del servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
245
reportarán por sí o a través de dichos organismos, la recaudación de los derechos o
precios públicos de agua potable y drenaje.
ARTÍCULO 7.- Las participaciones federales que correspondan a los municipios de
los fondos que establece esta ley, se calcularán para cada ejercicio fiscal.
La Secretaría de Finanzas y Planeación, una vez identificada la asignación mensual
que le corresponda a la entidad de los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal,
afectará mensualmente la participación que le corresponda a cada municipio.
De conformidad a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 7 de la ley fiscal
federal mencionada, la liquidación definitiva se determinará a más tardar dentro de los
cinco meses siguientes al cierre de cada ejercicio fiscal, tomando en cuenta las
cantidades que se hubieran afectado provisionalmente.
El régimen de participaciones para los municipios en ingresos federales podrá ser
modificado, ajustado o adaptado por el ejecutivo estatal, en consonancia con las
246
ANEXO 3
modificaciones que en su caso, se establezcan para la fórmula de distribución de
participaciones dentro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Por lo que hace a la percepción de las participaciones derivadas de la imposición
federal en materia de tenencia o uso de vehículos prevista por la legislación federal
relativa, los municipios percibirán por este concepto, el 20% del monto que por este
rubro perciba el estado, quedando obligados en términos de los acuerdos de
coordinación que al efecto se suscriban. Asímismo, el estado participará del 20% de la
recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos automotores estatal, así
como el 20% de la recaudación del impuesto sobre la adquisición de vehículos
automotores usados, a los municipios.
Las participaciones a los municipios, derivadas de los impuestos sobre tenencia o
uso de vehículos, federal y estatal, así como del impuesto sobre la adquisición de
vehículos automotores usados, se distribuirán tomando como base la cifra índice que se
registre, equivalente a la magnitud de la red carretera estatal que exista en el territorio
de cada municipio.
247
Las autoridades municipales podrán considerar la conveniencia de que los
recursos que se deriven de estas participaciones, se adicionen a los apoyos para el
fortalecimiento y desarrollo de la red carretera local, en consonancia con el plan, los
programas o los proyectos estatales de la materia.
ARTÍCULO 7 Bis.- Las participaciones derivadas de las cantidades recaudadas por
concepto del impuesto sobre loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos permitidos con
cruce de apuestas que correspondan a los municipios, se calcularán de la siguiente
manera:
I. Se constituirá un fondo con el 50% de las cantidades recaudadas mensualmente
por concepto de ese impuesto.
II. Dicho fondo se distribuirá mensualmente en proporción a la recaudación
efectuada en el territorio de cada municipio donde se llevan a cabo los actos que dan
origen a la causación de este impuesto.
248
ANEXO 3
La compensación entre el derecho del municipio a recibir participaciones y las
obligaciones que tenga con la federación, estado y municipios, por créditos de cualquier
naturaleza, operará con fundamento en las fracciones I y II del artículo 56 del código
fiscal del estado.
El estado deberá realizar pagos por cuenta del municipio con cargo a sus
participaciones derivadas de gravámenes federales y estatales, cuando este último así
los solicite o cuando dichas participaciones hayan sido afectadas en garantía de adeudo,
en los términos de la legislación aplicable en materia de deuda pública".
249
Anexo 4
Ingresos del Estado de méxico
y sus municipios para 1995
De acuerdo con la Ley de ingresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de 1995,
el Gobierno estatal percibirá los siguientes ingresos:
"ARTÍCULO 1.- La hacienda pública del Estado de México percibirá durante el
ejercicio fiscal de 1995, los impuestos, derechos, aportaciones de mejoras, productos,
250
ANEXO 4
aprovechamientos e ingresos estatales derivados del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, e ingresos derivados de financiamientos, siguientes:
1. Impuestos
Sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal; sobre tenencia o uso de
vehículos automotores; sobre la adquisición de vehículos automotores usados; sobre
loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos permitidos con cruce de apuestas.
2. Derechos
Por los servicios prestados por las autoridades del registro público de la propiedad;
fiscales, de trabajo y de la previsión social, de educación pública, de desarrollo urbano y
obras públicas, de gobernación, de salud, de seguridad pública y tránsito, de
administración, de la Procuraduría General de Justicia, del Poder Judicial y Tribunal de lo
251
Contencioso Administrativo, del registro civil, de la contraloría, de comunicaciones y
transportes, de ecología y otros que queden consignados en las leyes respectivas.
3. Aportación de mejoras
Las derivadas de la aplicación de la ley de aportaciones de mejoras y otras aportaciones.
4. Productos
Venta de bienes muebles e inmuebles; arrendamiento y explotación de bienes muebles
e inmuebles; utilidades y derivados por acciones y participaciones de sociedades o
empresas; utilidades y rendimientos de otras inversiones en créditos y valores;
recuperación de inversiones en acciones, créditos y valores; teléfonos, radiotelefonía y
otros servicios de comunicación prestados por el Estado; periódico oficial; impresos y
papel especial; establecimientos penales; colocación de empréstitos; bienes vacantes y
mostrencos; rendimientos o ingresos derivados de organismos descentralizados,
252
ANEXO 4
fideicomisos, y empresas de participación estatal que por su naturaleza correspondan a
aquéllos que se señalan en el inciso siguiente; y en general, todos aquellos ingresos que
perciba la hacienda pública estatal, derivados de actividades que no son propias de
derecho público, o por la explotación de sus bienes patrimoniales.
5. Aprovechamientos
Reintegros, resarcimientos, donativos, herencias, cesiones y legados, indemnizaciones,
recargos, multas, subsidios y subvenciones, montos que la Federación cubra al Estado
por las actividades de colaboración administrativa que éste último realice, en los
términos de los convenios que al efecto se celebren; montos que los municipios cubran
al estado por las actividades de colaboración administrativa que éste último realice, en
los términos de los convenios que al efecto se celebren; los derivados de los bienes
respectivos de dominio del poder público; rendimientos o ingresos derivados de
organismos descentralizados, fideicomisos y empresas de participación estatal, cuando
253
por su naturaleza correspondan a actividades propias de derecho público, y todos
aquéllos que se obtengan no considerados en los numerales anteriores.
6. Ingresos estatales derivados del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal
Los derivados de la aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, como consecuencia de la
adhesión del Estado de México al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en los
términos de dicho ordenamiento, de los demás ordenamientos jurídicos federales
aplicables y de los convenios, acuerdos o declaratorias que al efecto se celebren o
realicen y otros ingresos estatales derivados de gravámenes y fondos federales
repartibles.
7. Ingresos derivados de financiamientos
254
ANEXO 4
Los derivados de las operaciones de crédito en los términos que establece la Ley de
Deuda Pública del Estado de México y en otras leyes aplicables.
ARTÍCULO 2.- Con motivo de la coordinación en materia de derechos con el
Gobierno federal y mientras la misma se mantenga en vigor, durante el ejercicio fiscal de
1995, la hacienda pública del Estado de México dejará de percibir los ingresos por los
derechos previstos en los artículos 39 fracciones V y VI, 49 fracciones I, II y VII y 59 de la
Ley de Hacienda del Estado de México.
ARTÍCULO 3.- La Hacienda Pública del estado, percibirá ingresos provenientes de
créditos que se contraten en los términos de la Ley de deuda pública del Estado, por lo
que durante 1995, se autoriza al ejecutivo para obtener un
endeudamiento neto hasta por un monto equivalente al 20% del total de los ingresos
ordinarios obtenidos en el ejercicio."
255
8. Ingresos de los municipios del Estado de México para 1995
Éstos se estipulan en los siguientes artículos de la Ley de ingresos de los municipios del
Estado de México para el ejercicio fiscal de 1995:
"ARTÍCULO 1.- La hacienda pública de los municipios del Estado de México,
percibirá durante el ejercicio fiscal de 1995 los impuestos, derechos, aportaciones de
mejoras, productos, aprovechamientos, ingresos municipales derivados de los sistemas
Nacional de Coordinación Fiscal y del Estatal de Coordinación Fiscal e ingresos
derivados de financiamientos, siguientes:
1. Impuestos
Predial, sobre traslación de dominio y otras operaciones con bienes inmuebles, sobre
fraccionamientos, sobre diversiones, juegos, y espectáculos públicos, sobre radicación.
256
ANEXO 4
2. Derechos
Agua potable y drenaje, registro civil, obras públicas, certificaciones, rastros, corral de
consejo, uso de vías y áreas públicas para el ejercicio de actividades comerciales,
panteones, estacionamientos en la vía pública, identificación de fierros para marcar
ganado y magueyes, por servicios prestados a panteones particulares, por servicios
prestados a rastros particulares, por servicios prestados a estacionamientos de servicio
público, por servicios de vigilancia (autoridades de seguridad pública),
por servicios prestados por autoridades fiscales, por servicios de alumbrado público, y
otros que queden consignados en las leyes respectivas.
3. Aportaciones de mejoras
Las derivadas de la aplicación de la ley de aportaciones de mejoras.
257
4. Productos
Por la venta o arrendamiento de bienes municipales; derivados de bosques municipales;
utilidades, dividendos y rendimientos de inversiones en créditos, valores y bonos, y por
acciones y participaciones en sociedades o empresas; rendimientos o ingresos derivados
de la actividad de organismos descentralizados y empresas de participación municipal,
cuando por su naturaleza correspondan a acciones que no son propias de derecho
público; impresos y papel especial; y, en general, todos aquellos ingresos que perciba la
hacienda pública municipal derivados de actividades que no son propias de derecho
público, o por la explotación de sus bienes patrimoniales.
5. Aprovechamientos
Multas, recargos, reintegros, resarcimientos, indemnizaciones por daños a bienes
municipales; subsidios, subvenciones, donativos, herencias, legados y cesiones;
rendimientos o ingresos derivados de Organismos Descentralizados, Fideicomisos y
258
ANEXO 4
Empresas de Participación Municipal, cuando por su naturaleza correspondan a
actividades propias de derecho público y otros.
6. Ingresos municipales derivados de los sistemas Nacional de
Coordinación Fiscal y el Estatal de Coordinación Fiscal
Los derivados de la aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal Federal y demás
ordenamientos jurídicos federales aplicables, así como de los convenios, acuerdos o
declaratorias que al efecto se celebren o realicen; los derivados de la aplicación de la Ley
de Coordinación Fiscal del Estado de México, de la Ley de Hacienda del Estado de
México, y demás ordenamientos jurídicos aplicables, así como de los convenios,
acuerdos o declaratorias que al efecto se celebren o realicen; y los derivados de la
aplicación del Convenio de Desarrollo Municipal, así como los derivados de otros
convenios que al efecto se celebren o realicen.
7. Ingresos derivados de financiamientos
259
Los derivados de las operaciones de crédito en los términos que establece la Ley de
Deuda Pública Municipal del Estado de México.
ARTÍCULO 2.- Con motivo de la coordinación en materia de derechos con el
Gobierno federal y mientras la misma se mantenga en vigor y no se modifiquen su
contenido y términos, durante el ejercicio fiscal de 1995, las haciendas públicas de los
municipios del Estado de México dejarán de percibir los ingresos relativos a los
impuestos sobre anuncios en la vía pública y sobre la autorización de horario
extraordinario a establecimientos que realicen actividades comerciales. Asimismo, se
dejarán de percibir los derechos por los servicios prestados por las autoridades
municipales relativos a la autorización del uso específico del suelo, su cambio o refrendo
anual, y por la supervisión de la explotación de bancos de materiales de construcción, su
aprobación y revalidación anual, así como por los servicios de registro y su revalidación
anual para comerciantes que ejerzan su actividad en mercados públicos o lugares de uso
común.
260
ANEXO 4
ARTICULO 3.- Durante el ejercicio fiscal de 1995-1 el pago extemporáneo de
créditos fiscales dará lugar al cobro de recargos, a razón del 2.0% mensual de interés
simple sobre el monto total de los mismos, por cada mes o fracción que transcurra sin
hacerse el pago. En todo caso, regirá lo previsto al efecto por el Código Fiscal Municipal."
261
Anexo 5
Concesión de la basura en
Naucalpan de Juárez
Cronología
4 de noviembre de 1992. Se acuerda la concesión en favor de Desechos Sólidos de
Naucalpan, SA de CV (Desona) para la prestación del servicio público de limpia,
262
ANEXO 5
recolección, transporte, reciclaje, procesamiento, aprovechamiento y disposición final
de desechos y residuos habitacionales, comerciales e industriales.
23 de noviembre de 1992. Se publica en la Gaceta de Gobierno el acuerdo por el cual el
Ayuntamiento solicitó autorización a la H. Legislatura del Estado para otorgar la
concesión a la empresa Desona, SA de CV
16 de agosto de 1993. Se publica en la Gaceta de Gobierno el decreto 213 por el cual la
H. Legislatura del Estado autorizó el otorgamiento de la concesión a la empresa
corporativa denominada Desechos Sólidos Naucalpan, SA de CV
15 de noviembre de 1993. El municipio celebra el contrato concesión con Desona.
1 de enero de 1994. Inicia el período del actual Ayuntamiento.
263
9 de febrero de 1994. De manera extemporánea la concesionaria remitió al
Ayuntamiento cinco títulos por N$ 24 000 cada uno, pero el procedimiento de
aportación de capital no cumplió los requisitos legales para su integración formal en los
términos de la Ley General de Sociedades Mercantiles.
7 de marzo de 1994. En sesión de cabildo el presidente municipal informa sobre la
prestación del servicio de recolección de basura de la empresa Desona y el estado del
servicio de limpia por parte del municipio. Se comenta que se han presentado
innumerables quejas por la forma en que se ha estado prestando el servicio y que se han
encontrado diversas irregularidades en cuanto a la capacidad y personalidad del
concesionario. Se inicia el procedimiento administrativo que en derecho corresponda
para resolver esas irregularidades y la contravención de diversas disposiciones legales.
10 de marzo de 1994. Se cita a Desona a comparecer para exhibir las pruebas y
alegatos correspondientes en relación con las irregularidades detectadas.
264
ANEXO 5
21 de marzo de 1994. El Cabildo decreta por unanimidad la nulidad administrativa de
la concesión otorgada a Desona y la reversión del servicio público de limpia para que el
municipio lo continúe prestando. Desona actúa en dos vertientes: una legal (juicio
administrativo) y otra política (recurren a distintas instancias, embajada de México en
Washington, embajada de Estados Unidos en México, congresistas, representantes de
empresarios, etc.) La embajada estadounidense intervino en las instancias de comercio y
de relaciones exteriores para abrir la negociación.
Intervino la Secretaría de Comercio recomendando negociar con Desona para
tratar de solucionar el conflicto de manera amistosa puesto que dentro de las normas de
derecho internacional la revocación de una concesión es una figura equiparable a la
expropiación.
Mayo de 1994. Se iniciaron pláticas con los socios de Desona ante representantes de la
embajada de Estados Unidos en México en una primera etapa y después se iniciaron las
negociaciones formales con la empresa bajo el código de ética de negociación que para
este efecto tienen establecido los Estados Unidos. El municipio contrata los servicios del
265
despacho de abogados Dávalos y asociados, quienes sugirieron a Akin and Gump.
Desona reclamaba una expropiación, demandando a título de indemnización 18
millones de dólares, basándose en un estudio de la empresa Ernest & Young, que
calculaba algo que se conoce como el lucro cesante (lucro que dejaban de obtener por
haber perdido la concesión). El municipio contrató a la empresa Price Waterhouse con la
intención de que analizará la postura de Desona y los supuestos en los que se basaba. Al
mismo tiempo solicitó a un despacho que hiciera un cálculo de lo que se conoce como
gastos de bolsillo, que resultó del orden del millón y medio de dólares.
4 de julio de 1994. El Tribunal de lo contencioso administrativo del Estado de México
dicta sentencia en favor de los intereses del municipio. Desona interpone un recurso de
revocación ante la sala superior del tribunal que emitió la sentencia.
17 de noviembre de 1994. Sentencia nuevamente favorable al municipio. Diversas
instancias (Secofi, embajada de Estados Unidos en México) recomiendan al municipio
que realice una propuesta económica para continuar con las negociaciones y salvar el
266
ANEXO 5
costo litigioso de un conflicto internacional que pudiera llevar a México ante el panel
del TLC como parte acusada. El Ayuntamiento ofreció 750 mil dólares en diversas fechas
de los meses de agosto, septiembre y noviembre. Las negociaciones se trasladan a la
ciudad de Dallas, Texas, efectuándose en el despacho de Akin and Gump. Desona
reduce su demanda a 13 millones de dólares, pero el municipio vuelve a rechazarla. El
representante legal de Desona inicia una política de cabildeo con el departamento de
estado y el congreso norteamericano, entre otras instancias, en los momentos en que se
discutía el paquete financiero de ayuda a México, obteniendo un éxito relativo puesto
que el asunto llegó a la embajada mexicana en Washington. Tanto el embajador Jorge
Montes, como su sucesor, Jesús Silva Herzog, recomendaron intentar un arreglo. Los
representantes legales de Desona interpusieron un juicio de amparo impugnando las
sentencias en su contra, el cual se ventila ante el Primer Tribunal Colegiado de Circuito
en materia penal y administrativa.
267
25 de noviembre de 1994. Secofi y la embajada mexicana en Washington recomiendan
al municipio duplicar la oferta (1.5 millones de dólares) con el objeto de hacer avanzar
las negociaciones. Desona desciende su demanda a 6 millones de dólares.
Enero y febrero de 1995. Se realizan nuevas reuniones de negociación en la ciudad de
México. El municipio mantiene su oferta (1.5 millones de dólares) y Desona desciende
su demanda a 4 millones de dólares. Los representantes del municipio fijan un término
improrrogable con vencimiento el 28 de febrero para que los representantes de Desona
den una respuesta. Desona solicita una prórroga de 48 horas a la que el municipio
accede y finalmente aceptaron la oferta el 3 de marzo.
6 de marzo de 1995. El presidente municipal solicita autorización al cabildo para cubrir
la oferta de manera inmediata y celebrar un convenio válido tanto en Estados Unidos
como en México en el cual los empresarios de Desona desistan de todo procedimiento
jurídico que tengan instaurado contra el Ayuntamiento, renunciando de igual manera a
interponer cualquier juicio, convenio o recurso legal y darse por satisfechos finiquitando
268
ANEXO 5
en forma definitiva el asunto. En el debate los regidores y síndicos priístas apoyan de
manera irrestricta al presidente municipal. Las regidoras del PAN y el PRD cuestionan
sobre la responsabilidad de la administración pasada. Se aprueba por mayoría con las
abstenciones de las regidoras del PAN y el PRD.
23 de mayo de 1995. El Ayuntamiento obtuvo una sentencia a su favor en el juicio de
amparo (tercera y última instancia nacional).
Causales para decretar la nulidad administrativa de la concesión otorgada a
Desona y la reversión del servicio público de limpia para que el municipio lo
continúe prestando, de acuerdo con el acta del cabildo del 21 de marzo de 1994.
1. Los solicitantes de la concesión afirmaron que las empresas Bryan A. Stirrat and
Associates, Global Waste Industries, Sunlaw Energy Corporation y México Diesel
Electromotive, SA de CV, se asociarían para unir sus experiencias técnicas,
económicas e industriales que, afirmaron, eran equivalentes a 40 años. La empresa
269
se constituyó exclusivamente por personas físicas y ninguno de sus socios acreditó
representar a alguna de las empresas que se afirmaron asociadas, lo que indujo al
Ayuntamiento a incurrir en error sobre la capacidad técnica de las empresas
asociadas. Con esto se constituye la ausencia de elementos esenciales del acto
administrativo como son el motivo y la finalidad del acto, que origina su invalidez.
2. Los solicitantes ofrecieron que 45% del capital de la sociedad se aportaría por las
empresas norteamericanas citadas, 45% por el grupo mexicano que estaría
conformado por la sociedad mexicana citada y el restante 10% sería suscrito por el
municipio. Ninguno de estos ofrecimientos se cumplió pues los socios de la
sociedad son todos personas físicas; 80% del capital fue suscrito por individuos
extranjeros y el municipio no compareció a la constitución de la empresa. De ello
deriva la inducción al error al crear la convicción en el cabildo de que la
concesionaria se formaría en forma distinta a la que ostentó y ostenta, por cuanto
a socios y participaciones se refiere.
3. Los solicitantes de la concesión ofrecieron al municipio el derecho de suscribir
10% del capital social de la concesionaria, sin invertir un sólo centavo, pero ni en el
270
ANEXO 5
contrato de la concesión ni en el acta de cabildo del 4 de noviembre de 1992 se
establece si tal porción accionaria sería cedida por lo socios o si será suscrita desde
la constitución. Ese 10% nunca fue suscrito por el Ayuntamiento. De manera
extemporánea, el 9 de febrero de 1994 la concesionaria remitió al Ayuntamiento
cinco títulos por N$ 24 000 cada uno, pero el procedimiento de aportación de
capital no cumplió los requisitos legales para su integración formal en los términos
de la Ley General de Sociedades Mercantiles. El Ayuntamiento no está en
posibilidad de saber el alcance de sus responsabilidades respecto a la recepción
del paquete de 10% de las acciones de Desona, pues desconoce si tal porción
accionaria queda por pagarse, si representa la parte variable o fija del capital, si se
hizo la retención fiscal de 20% a cuenta del impuesto sobre dividendos (si las
acciones entregadas al Ayuntamiento provienen de compraventa o cesión al no
participar como socio fundador), si se celebró una Asamblea en la que se tomaron
las resoluciones pertinentes de conformidad con el marco legal del municipio y,
fundamentalmente, porque el monto del capital que representa este paquete
accionario (N$ 120 mil) excede grandemente el capital social manifestado por la
271
concesionaria. De lo anterior se desprende que el ofrecimiento de participar con
10% del capital de la concesionaria, al no ser jurídicamente posible en términos
del razonamiento anterior, fue hecho únicamente como una inducción al error.
Este incumplimiento es causa de nulidad del acto, no sólo por el incumplimiento
mismo, sino porque éste ubica al municipio en una total restricción y limitación de
sus derechos, porque existe un objeto violatorio de ley expresa, en el que se
compromete el eventual patrimonio accionario del municipio.
4. La inversión que dicha empresa propuso para desarrollar el proyecto era de más
de doscientos millones de dólares, de los cuales el Sr. Goldestein prometió aportar
cerca de N$ 60 millones y sólo aportó (en lo personal y no en representación de
persona moral extranjera alguna) sólo N$ 13 mil y la concesionaria en total, sólo
N$ 50 mil, de donde se concluye que el ofrecimiento original únicamente fue
hecho para inducir al error del municipio. La concesionaria no proporciona el
servicio público por no tener la capacidad que ofreció; luego, no se cumplen los
elementos de motivación y finalidad del acto administrativo de concesión
272
ANEXO 5
necesarios, en virtud de que uno de sus sustentos, que era el citado, fue
inexistente.
5. Del texto del acta de cabildo en que se acordó otorgar la concesión y del acta
constitutiva de Desona se desprende que los socios de Desona sabían, al inicio de
la sesión, que era imposible que dicha sociedad se fuera a constituir por las
empresas norteamericanas y mexicana que prometieron, pues ya habían instruido
al notario en otro sentido totalmente distinto. El nombre y antecedentes de dichas
empresas fueron esgrimidos como factor de convencimiento ante el cabildo como
manera de inducir su consentimiento a otorgar la concesión, lo que motivó un
error determinante en su otorgamiento. Los socios se dieron el tiempo, antes de la
sesión de cabildo, para preparar la constitución de dos sociedades distintas, pero
con el mismo nombre, el mismo número de escritura y la misma fecha. El error en
que incurrió el cabildo era cabalmente conocido por los solicitantes, quienes lo
ocultaron con la finalidad de obtener la concesión; circunstancia que afecta en
forma directa la motivación del acto administrativo que, como elemento esencial
273
del mismo, produce como consecuencia su nulidad, pues el cabildo actuó de
buena fe.
6. Existe inducción al error por virtud de que constan en los archivos del
Ayuntamiento dos escrituras que contienen la constitución de Desechos Sólidos
de Naucalpan, SA de CV, de la misma fecha, el mismo número de escritura y el
mismo volumen, que sin embargo difieren en cuanto a sus socios fundadores,
capital aportado, miembros del Consejo de administración y comisario. El cabildo
encuentra que la personalidad de dicha persona moral no fue debidamente
acreditada ni está plenamente comprobada (...) pues no es legalmente admisible
que se hubiese acreditado una supuesta personalidad ante el municipio con un
instrumento notarial diverso al que legalmente aparece inscrito en el Registro
Público, porque la confusión de persona moral concesionaria impide tener por
acreditada su personalidad en términos de ley. Dado que la capacidad y la
personalidad de la concesionaria no es confirmable en este caso, porque de su
exclusiva parte vició el acto de concesión, este cabildo concluye que es causa para
decretar la nulidad del acto administrativo.
274
ANEXO 5
7. El 4 de noviembre de 1992 el cabildo autorizó la concesión en favor de Desechos
Sólidos de Naucalpan, SA de CV Posteriormente ésta le solicitó al cabildo la cesión
de los derechos a favor de otra sociedad denominada Desechos Sólidos I de
Naucalpan, SA de CV, lo que el cabildo autorizó en su sesión del 3 de mayo de 1993.
Ulteriormente la propia Desechos Sólidos de Naucalpan, SA de CV volvió a solicitar
que la transferencia a Desechos Sólidos I de Naucalpan, SA de CV se dejara sin
efecto, cosa que el cabildo volvió a autorizar, pero tal solicitud la recibió el 6 de
diciembre de 1993; es decir, después de la firma del contrato, por lo que en la
fecha del mismo (15 de noviembre de 1993) no era Desechos Sólidos de
Naucalpan, SA de CV la que lo podía haber firmado porque había renunciado a ello;
pero tampoco podía ser Desechos Sólidos I de Naucalpan, SA de CV porque la H.
Legislatura había autorizado a Desechos Sólidos de Naucalpan, SA de CV, con lo
que se evidencia una vez más el error en la persona receptora del acto de
concesión. La ausencia del elemento de la voluntad en su receptor, por no haber
comparecido a su formalización, es causa de nulidad del acto que,
administrativamente, debe declararse. El contrato de concesión fue, dadas las
275
circunstancias, imposible de celebrarse toda vez que no existía persona moral
alguna que pudiera haber comparecido el acto de formalización, porque persona
moral alguna tenía el derecho para ello.
8. El Sr. Goldestein ofreció el remplazo de las actuales unidades de transporte por
equipo "nuevo y moderno para evitar contaminación" y dar empleo a 200
personas. Sin embargo, Desona intentó importar unidades usadas modelos 1981 y
1988. La condición expresa para otorgar la concesión fue la obligación de la
concesionaria de sustituir el parque vehicular existente, por unidades de
"tecnología de punta" hasta llegar a 70 unidades o más si ello fuere necesario;
iniciando de manera sucesiva a partir del 17 de noviembre de 1993. A la fecha de
la sesión del cabildo (21 de marzo de 1993) existían 14 vehículos no aportados: 2
de carga frontal, 10 de carga trasera y 2 roll-offs. Resulta evidente una vez más que
los ofrecimientos hechos son totalmente inconsistentes en la verdadera capacidad
de la concesionaria y que los hizo con el único interés de allegarse la concesión en
perjuicio del consentimiento del Ayuntamiento que una vez más se vició por error.
276
ANEXO 5
9. Por cuanto al beneficio de la generación de empleos, resultó una vez más una
afirmación que indujo al error del municipio, pues el contrato señala que el
Ayuntamiento transferiría sus empleados a la concesionaria, de tal suerte que con
esto no se genera empleo alguno, y aún más, se desplazaría a personal de base del
municipio, con la carga presupuestaria adicional que supone el pago de
jubilaciones, retiros e indemnizaciones a que quedó obligado el municipio.
No obstante la obligación de responsabilizarse de todo lo inherente al manejo,
funcionamiento, operación y mantenimiento del relleno sanitario de Rincón
Verde, durante el período que tuvo posesión del predio, la concesionaria sólo
utilizó el personal del Ayuntamiento (pagando el municipio), sin contratar
personal, sin tramitar la transferencia de empleados y sin cubrir al Ayuntamiento
los sueldos de esos empleados, actuando en su exclusivo beneficio y en demérito
del interés público, que fue el propósito del municipio.
10. Otras ofertas hechas por Desona fueron la construcción de casas habitación hasta
por un monto de 10 millones de dólares, la construcción de una escuela y que el
gasto de basura que hasta esa fecha había venido haciendo el Ayuntamiento lo
277
podría aplicar a otros rubros, pues la participación de esa concesionaria implicaría
el ahorro respectivo. Tales ofertas no fueron insertadas en el contrato concesión,
incurriéndose en error inducido del otorgamiento de la concesión.
11. Los solicitantes de la concesión ofrecieron que los ejidatarios de San Mateo
Nopala tendrían la oportunidad de asociarse con esa empresa, recibirían el pago
de sus tierras, así como una participación por los desechos que se tirasen en
Rincón Verde y que, en todo caso, las decisiones correspondientes serían de ellos.
Estas afirmaciones, lejos de haberse cumplido han significado graves pérdidas para
el ejido, impidiendo que el objetivo fundamental del acto administrativo de
concesionar (bienestar de la comunidad) se cumpla.
12. El error inducido en la voluntad de concesionar del municipio se manifiesta en la
visible incapacidad que Desona ha mostrado desde que inició la prestación del
servicio, siendo que ofreció reiteradamente que lo prestaría con eficiencia y
estabilidad e hizo afirmaciones para sustentar su ofrecimiento, las cuales fueron
condición para el otorgamiento de la concesión. Existe error de derecho en el
consentimiento del acto de concesión, por las siguientes circunstancias:
278
ANEXO 5
13. Los señores Roberto Azinian y Ariel Darío Goldestein (así como el señor Kenneth
Davitian en la segunda de las versiones) son, por una parte, de nacionalidad
extranjera y estaban de paso por la ciudad del notario y, por otra, no acreditaron su
capacidad para comparecer al acto de constitución de la sociedad como socios y
consejeros, pues para ello requerían permiso expreso de la Secretaría de
Gobernación. Siendo que los socios fundadores no acreditaron la capacidad que se
requiere para constituir en México una sociedad mercantil, el Ayuntamiento se
ubica en una situación de inseguridad jurídica evidente, pues existe el riesgo
permanente de que la sociedad con la que se contrató pueda ser anulada. La
persona moral no se encuentra legal y legítimamente constituida, de donde el
sujeto contratante, beneficiario de la concesión, no existe y por ende la
manifestación de su voluntad en el acto concesión no se ha dado, circunstancias
que plantean la sanción de nulidad que este cabildo en su caso decrete.
14. Existe error de derecho en la forma de contratar la concesión, en virtud de que el
contrato correspondiente se fundamenta en una ley derogada en la fecha en que
se celebró, la cual es la LOMEM de 1973, que fue abrogada el 1 de abril de 1993
279
(siete meses antes de la firma) y que se cita como fundamento de la concesión en
los antecedentes I.1, I.2 y I.3. Por lo tanto el contrato carece de sustento legal y lo
lleva a su nulidad.
15. Aunque uno de los ofrecimientos consistía en que el municipio no invertiría
capital, en el contrato concesión el municipio se obligó a entregar diversas
cantidades de dinero a la concesionaria por la prestación del servicio público, e
igualmente transfiere su parque vehicular y equipamiento de limpieza para dar el
servicio concesionado, disponiendo así de bienes del dominio público del
municipio, y perjudicando a éste, lo que al transgredir la LOMEM, implica un error
de derecho que vicia el acto de concesión.
16. Otro de los beneficios que obtendría el municipio sería el ahorro que el
Ayuntamiento tendría al disminuir su pago por consumo de energía a la Compañía
de Luz y Fuerza del Centro (CLFC), a través de la utilización de gas del relleno
sanitario mediante la generación de energía eléctrica para autoconsumo, que
implementaría la concesionaria. Sin embargo las cláusulas vigésima tercera y
vigésima cuarta previenen que puede no hacerse realidad.
280
ANEXO 5
17. Del contrato se desprende que la única forma de obtener dicho provecho, sería de
la venta de energía eléctrica a la CLFC, lo que implicaría que dicha energía está
destinada a un servicio público, hecho que está expresamente prohibido por la
Constitución General de la República así como por la Ley para Promover la
Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera.
18. Existe igualmente error de derecho en virtud de que para haber dispuesto de los
bienes del dominio público del municipio, como son el parque vehicular, el
equipamiento de limpia y los derechos reales que tiene sobre la locación de
Rincón Verde, se requería la previa autorización de la H. Legislatura Estatal y ésta
en ningún momento aprobó las condiciones y el clausulado del contrato.
19. El contrato está viciado de error jurídico porque no establece de manera específica
las causas de caducidad y revocación de la concesión, que era obligatorio
especificar de acuerdo con la LOMEM.
20. Adolece del mismo error el contrato porque no especifica la forma en que se
ejercerá la vigilancia y el control del debido cumplimiento en la prestación del
servicio concesionado, como lo ordena la LOMEM.
281
21. Tampoco establece el procedimiento para resolver las reclamaciones por
afectación de derechos y obligaciones que se generen por el otorgamiento de la
concesión para la prestación del servicio público, de conformidad con la LOMEM. La
acumulación de las omisiones a lo dispuesto por la LOMEM en cuanto a las
concesiones municipales, a criterio del cabildo, hace nulo el acto administrativo,
toda vez que impide el ejercicio de sus competencias en el ámbito del servicio
público concesionado por omisión de los requisitos formales del contrato
concesión.
22. Persiste el error de derecho al haberse convenido en el otorgamiento de la
concesión, la subrogación de los derechos existentes entre el Ayuntamiento y los
ejidatarios de San Mateo Nopala, propietarios del predio donde se encuentra el
relleno sanitario de Rincón Verde, sin contar con la previa autorización de los
mencionados propietarios.
23. Resulta contrario a derecho público, y por tanto un error jurídico evidente, la
subrogación de obligaciones y derechos convenida entre el municipio y la
concesionaria derivados del Convenio de coordinación para la operación y
282
ANEXO 5
saneamiento del tiradero de residuos sólidos de Rincón Verde, celebrado entre la
Secretaría de Ecología del Gobierno del estado de México y el Ayuntamiento, sin
contar con la conformidad y autorización de la Secretaría de Ecología. Esta
subrogación resulta contraria a la Ley de Protección del Medio Ambiente del
estado de México.
24. El contrato está viciado de error en la medida en que limita las facultades que, de
conformidad con la LOMEM, pertenecen al Ayuntamiento por disposición de orden
público, pues previene en su cláusula vigésima novena que no podrá darse la
municipalización del servicio público concesionado por causas fortuitas o de
fuerza mayor.
25. Al tomar posesión del relleno sanitario, Desona debió solicitar la autorización del
Ayuntamiento sobre las cuotas de servicio por ingreso al relleno, pero no sólo no
lo hizo, sino que cobró en cantidades y tarifas a su arbitrio, en transgresión al
Reglamento de operación y disposición de desechos sólidos en el municipio.
Además, la concesionaria debió cubrir al ejido propietario las cuotas
283
correspondientes a los meses en que operó el relleno, pero no lo hizo, no obstante
el cobro de las cuotas fijadas unilateralmente.
26. Existe error de derecho respecto a la denominación, personalidad, constitución e
incluso existencia de la concesionaria, derivado de que en la sesión de cabildo del
4 de noviembre de 1992 se autorizó la concesión en favor de Desechos Sólidos
Naucalpan, SA de CV; en el acuerdo publicado en la Gaceta de Gobierno el 23 de
noviembre de 1992, el Ayuntamiento solicitó autorización a la H. Legislatura del
Estado para otorgar la concesión a la empresa Desona, SA de CV y, finalmente, el
decreto 213, publicado en la Gaceta de Gobierno el 16 de agosto de 1993, la H.
Legislatura del Estado autorizó el otorgamiento de la concesión a la empresa
corporativa denominada Desechos Sólidos Naucalpan, SA de CV (Desona). La
papelería de la empresa a veces tiene el membrete Desechos Sólidos Naucalpan,
SA de CV, a veces Desechos Sólidos de Naucalpan, SA de CV y a veces Desona, SA de
CV
284
ANEXO 5
Esta tal vez deliberadamente provocada confusión, genera un error jurídico
evidente en el consentimiento del Ayuntamiento, que se centra en la personalidad
e incluso en la inexistencia del concesionario.
27. Existe finalmente error jurídico en el consentimiento manifestado por el
municipio, en su acto de concesión, al no haberse encontrado registrada Desechos
Sólidos Naucalpan, SA de CV, en el Padrón de Proveedores del Estado de México, ni
en la fecha de la autorización de la concesión ni en la de la firma del contrato que
la formalizó, lo que está establecido en la Ley sobre adquisiciones, enajenaciones,
arrendamientos, mantenimientos y almacenes.
285
GLOSARIO
Administración directa .- Sistema de administración en el cual el Ayuntamiento se hace
cargo de la operación, mantenimiento y explotación de un servicio público.
Aportaciones de mejoras .- Los tributos que el poder público fija a quienes
independientemente de la utilidad general colectiva, obtengan beneficios diferenciales
286
GLOSARIO
particulares derivados de la realización de obras públicas, de la dotación de
equipamiento o equipo, de la prestación de servicios públicos por los que no se cause
derechos en los términos de las leyes de hacienda, o de la expropiación de bienes
inmuebles que pasen a constituirse en reservas ecológicas o en bienes de uso común.
Aprovechamientos .- Las multas, recargos, gastos de ejecución, reintegros e
indemnizaciones por daños a bienes municipales, gastos de ejecución, honorarios por
notificación, subsidios, subvenciones, donativos y, en general, los demás ingresos del
erario municipal no clasificables como impuestos, derechos, aportaciones de mejoras,
productos, ingresos municipales en gravámenes y fondos federales repartibles e
ingresos derivados de financiamiento. También se consideran aprovechamientos las
donaciones, cesiones, herencias y legados a favor del municipio.
Autoridad municipal .- El Ayuntamiento en pleno o todo miembro de él nombrado por el
pueblo mediante el sufragio directo. Se consideran como tales: el Ayuntamiento, como
órgano jerárquicamente superior dentro del municipio; el presidente municipal, como
287
ejecutor de las decisiones del Ayuntamiento; el síndico procurador, como defensor de
los intereses municipales; los regidores, como encargados de procurar el buen
funcionamiento de la administración municipal; el juez menor, como encargado de la
administración de justicia dentro del municipio; los comisarios o delegados municipales
y otras autoridades auxiliares, como representantes de la autoridad en sus respectivas
comunidades.
Ayuntamiento o cabildo .- Órgano de gobierno municipal por medio del cual el pueblo,
en ejercicio de su voluntad política, realiza la autogestión de los intereses de la
comunidad. Está integrado por el presidente municipal, los síndicos y los regidores.
Bando municipal o Bando de policía y buen gobierno .- Conjunto de disposiciones de
carácter reglamentario y administrativo que regulan la organización política y
administrativa de los municipios, las obligaciones de sus habitantes y vecinos, así como
las competencias de la autoridad municipal para mantener la seguridad pública en su
jurisdicción. Su vigencia es de tres años.
288
GLOSARIO
Bienes mostrencos .- Los muebles o semovientes que por no tener dueño conocido se
aplican al Estado. En general se da este nombre a todos los que carecen de dueño
conocido.
Concesión .- Sistema de administración en el cual el Ayuntamiento concede a un
particular el derecho de manejar, explotar y aprovechar bienes de dominio municipal
para prestar un servicio público.
Contribuciones ciudadanas .- Recursos proporcionados por los vecinos del municipio
que se benefician con obras o servicios socialmente necesarios.
Cuenta pública municipal .- Es el documento que contiene el análisis entre lo
presupuestado y lo ejercido. Refleja la forma en que se aplicó la ley de ingresos, la forma
en que se realizó la fiscalización, los estímulos aplicados a promover la actividad
económica, el monto total de los ingresos, la forma en que se cumplió con la
289
coordinación fiscal, el uso del crédito, la colaboración ciudadana en el financiamiento de
los servicios públicos, la forma en que se cumplió con los programas de obras y servicios
públicos, el monto total del gasto y la estructura final del gasto público.
Déficit .- Resultado fiscal en el cual los egresos son mayores que los ingresos.
Derechos .- Las contraprestaciones requeridas por el poder público en pago de servicios.
Los ingresos municipales por este concepto son: expedición de placas y tarjetas para la
circulación de vehículos, certificaciones, legalizaciones, constancias, expedición de
copias de documentos, registro civil, estacionamiento de vehículos en vía pública, uso
de la vía pública por comerciantes ambulantes o con puestos fijos o semifijos, licencias
de construcción, fraccionamientos, lotes baldíos, alineamientos, numeración, agua
potable, drenaje, alumbrado público, limpia y aseo, salubridad, seguridad, mercados,
panteones, rastros.
290
GLOSARIO
Deuda pública municipal .- Ingresos provenientes de terceros, principalmente de la
banca comercial y de desarrollo, para complementar las erogaciones del municipio. Casi
siempre generan costos en su contratación. Está constituida por las obligaciones
directas, indirectas y contingentes, derivadas de empréstitos o créditos a cargo de los
municipios, los organismos descentralizados municipales, los fideicomisos en que sea
fideicomitente alguno de los municipios del estado y las empresas de participación
municipal mayoritaria.
Egresos brutos municipales .- Gastos administrativos, obras públicas y fomento,
transferencias, deuda pública, resultado de operaciones y cuentas de movimiento
compensado.
Equipamiento .- Es el conjunto de bienes inmuebles que permiten el adecuado
funcionamiento de una obra pública, o la eficaz y eficiente prestación de un servicio
público.
291
Equipo .- Es el conjunto de bienes muebles que permiten el adecuado funcionamiento
de una obra pública, o la eficaz y eficiente prestación de un servicio público.
Esfuerzo fiscal .- Captación real entre captación potencial.
Espectáculo y diversión pública .- Toda función, evento o acto de esparcimiento, sea
teatral, cinematográfico, deportivo, musical, o de cualquier naturaleza semejante, que se
verifique en teatros, calles, plazas, locales abiertos o cerrados, y que para presenciarlos
se cobra una determinada cantidad de dinero.
Estructura administrativa de un Ayuntamiento .- En la generalidad de los casos contará
con los siguientes órganos básicos: presidente municipal, Secretaría del Ayuntamiento,
Tesorería municipal, Oficina de obras y servicios públicos municipales, Policía y tránsito
municipal, Oficialía del Registro civil, Oficina del Registro Nacional Electoral.
292
GLOSARIO
Expropiaciones de inmuebles .- Son los actos del poder público por medio de los cuales
se impone a los particulares la cesión de su propiedad o derecho, por existir una causa
de utilidad pública y mediante indemnización. Las expropiaciones deben tener por
objeto que los inmuebles adquiridos por esa vía sean destinados a la constitución de
reservas ecológicas o a bienes de uso común.
Fideicomisario .- Es la persona, institución o población beneficiaria de un fideicomiso.
Fideicomiso .- Consiste en la transmisión por parte del fideicomitente al fiduciario, la
propiedad o titularidad de ciertos bienes y servicios para que cumpla con ciertos fines
lícitos en beneficio de los fideicomisarios. En algunos casos el fideicomisario es el
fideicomitente mismo.
Fideicomitente .- Es la persona física o moral que ordena un fideicomiso.
293
Fiduciario .- Es la institución encargada de transmitir los bienes del fideicomiso a otra (s)
persona (s) o aplicarlos al objeto para el cual se constituyó el fideicomiso.
Formas de administración de los servicios públicos municipales .- Existen tres sistemas
comúnmente utilizados: por administración directa, por colaboración y por concesión.
Funcionario municipal .- Persona nombrada por el Ayuntamiento o por el presidente
municipal, con el propósito de que desempeñe tareas propias de la administración
municipal (secretario del Ayuntamiento, tesorero municipal, oficial mayor, directores y
jefes de departamento).
Gasto corriente .- Erogaciones destinadas a satisfacer necesidades administrativas
(sueldos, salarios, adquisición de bienes, servicios generales).
Gasto de deuda .- Erogaciones destinadas al pago de los créditos obtenidos de
instituciones bancarias y otros acreedores.
294
GLOSARIO
Gasto de inversión .- Erogaciones destinadas a realizar obras de beneficio colectivo o
para adquirir equipos que contribuyan a mejorar la administración municipal.
Gasto público .- Monto de recursos utilizado por el municipio para el desempeño de sus
funciones.
Hacienda municipal .- Está compuesta por los bienes muebles e inmuebles propiedad
del municipio; los productos de sus bienes muebles e inmuebles y los
aprovechamientos; los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria y todas las
contribuciones derivadas de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y
mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; los
derechos derivados de la prestación de los servicios públicos; los productos derivados
de la explotación de los recursos naturales propiedad de la federación que se
encuentren en los territorios de los municipios; las participaciones que perciban de
acuerdo con las leyes federales y estatales, o por vía de convenio, en los impuestos y
demás gravámenes de la federación y estados; las utilidades de las empresas
295
paramunicipales que se crearan dentro de los ámbitos de competencia de los
ayuntamientos, las tasas adicionales que en su caso fijen el Congreso de la Unión y las
legislaturas de los estados sobre impuestos federales y estatales; por los capitales y
créditos a favor del municipio, así como las donaciones, herencias y legados que reciba.
Impuesto predial .- Es objeto de este impuesto la propiedad o posesión de predios
urbanos o rústicos, ejidales o comunales, ubicados dentro del territorio del municipio,
así como de las construcciones permanentes ubicadas en dichos predios.
Impuesto sobre anuncios en la vía pública .- Es objeto de este impuesto anunciar o
promover la venta de bienes o servicios mediante todo medio de publicidad que
proporcione información, orientación, e identifique un servicio profesional, marca,
producto o establecimiento.
Impuesto sobre diversiones, juegos y espectáculos públicos .- Es objeto de este impuesto
la propiedad, posesión y explotación de juegos, espectáculos y diversiones públicas.
296
GLOSARIO
Impuesto sobre fraccionamientos .- Es objeto de este impuesto la realización de
fraccionamientos, conjuntos urbanos y subdivisiones conforme a lo que establece la Ley
de Asentamientos Humanos.
Impuesto sobre radicación .- Es objeto de este impuesto el aprovechamiento de los
servicios públicos generalizados e indivisibles por la radicación, la cual se considera que
existe cuando se disponga material o formalmente de un inmueble y se utilice en forma
permanente, continua y habitual.
Impuesto sobre traslación de dominio .- Es objeto de este impuesto la adquisición y
enajenación de bienes inmuebles que consistan en el suelo y las construcciones
adheridas a él, así como los derechos relacionados con los mismos.
Impuestos .- Las prestaciones en dinero o en especie que el poder público fija
unilateralmente y con carácter obligatorio a todos aquellos sujetos cuya situación
297
coincida con la que la ley señala como hecho generador del crédito fiscal. Los ingresos
municipales por este concepto son: sobre vehículos que no consuman gasolina; sobre
rifas y juegos permitidos, así como diversiones y espectáculos públicos; sobre la
propiedad raíz y sobre traslación de dominio.
Impuestos adicionales .- Para obras materiales, para salubridad y beneficencia, para
educación e indeterminados.
Impuestos directos .- A la propiedad raíz, sobre ingresos personales, sobre capitales y
sobre tenencia o uso de vehículos.
Impuestos indirectos .- A la agricultura, a la ganadería, avicultura y apicultura, a la
minería, a la industria y comercio y por prestaciones de servicios.
Indicador de cambios porcentuales en la actividad financiera municipal .- Análisis de los
cambios de la estructura financiera municipal a precios constantes.
298
GLOSARIO
Indicador de capacidad financiera administrativa .- Relación entre el ingreso directo y el
gasto corriente. Mide la capacidad de autofinanciamiento.
Indicador de capacidad financiera de inversión .- Comparación entre el ingreso ordinario
y el gasto de inversión.
Indicador de capacidad financiera externa .- Relación entre ingreso extraordinario y
gasto extraordinario. Mide el apoyo estatal, federal, el grado de endeudamiento y la
participación ciudadana en la gestión financiera de los municipios.
Indicador de capacidad financiera municipal .- Relación entre el ingreso y gasto público
total del municipio. Pueden presentarse tres escenarios: equilibrio, superávit o déficit.
299
Indicador de dependencia financiera municipal .- Relación existente entre el ingreso
ordinario y el gasto municipal. Permite medir la dependencia de las participaciones
federales.
Indicador de inversión pública .- Comparación a precios constantes de la inversión
federal, estatal y municipal.
Indicador per cápita de gasto municipal .- Total de gasto municipal entre el total de
población.
Indicador porcentual del gasto municipal .- Análisis de la estructura financiera municipal
según la clasificación del gasto.
Indicador porcentual del ingreso municipal .- Análisis de la estructura financiera
municipal según la clasificación del ingreso.
300
GLOSARIO
Ingresos autónomos .- Son los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.
Permite establecer el grado de autonomía financiera de los gobiernos locales.
Ingresos brutos municipales .- Aquellas cantidades de dinero que los gobiernos
municipales obtienen por sus actividades tradicionales consideradas como ordinarias.
En efecto, recaudan dinero por la aplicación de sus leyes impositivas de observancia
exclusiva dentro de su propio ámbito territorial municipal, que constituyen sus
impuestos; de las participaciones en ingresos federales que los municipios reciben
directamente de la federación o a través de sus gobiernos estatales, así como las
participaciones en impuestos de carácter estatal que les entregan directamente los
respectivos gobiernos de los estados; los pagos que hacen los particulares por concepto
de derechos por la prestación de servicios proporcionados por las autoridades
municipales, por el dinero recibido como producto de la explotación o venta de bienes
propiedad del municipio y de otros ingresos municipales de carácter ordinario
clasificados como aprovechamientos.
301
Ingresos efectivos .- Ingresos brutos menos ingresos virtuales (cuentas de orden).
Ingresos no petroleros .- Ingresos ordinarios del Gobierno federal después de haber
excluido los ingresos petroleros.
Ingresos no tributarios .- Están constituidos por los derechos, productos y
aprovechamientos. El peso mayoritario de estos conceptos nos hace referencia a una
hacienda patrimonialista.
Ingresos ordinarios .- Impuestos, derechos, aportaciones de mejoras y
aprovechamientos, productos y participaciones.
Ingresos petroleros .- Provienen de la extracción y la explotación de los recursos
petrolíferos, así como de su posterior transformación y/o enajenación. Se componen de
impuestos y derechos.
302
GLOSARIO
Ingresos por cuenta de terceros .- Para los municipios son sobre la propiedad raíz,
industria y comercio y diversos.
Ingresos públicos .- Conjunto de percepciones de que dispone el municipio para cumplir
con sus funciones.
Ingresos públicos directos .- Son las percepciones que el municipio obtiene
directamente de la comunidad.
Ingresos públicos extraordinarios .- Son las percepciones que el municipio recibe sólo
cuando circunstancias anormales lo colocan frente a necesidades imprevistas que
requieren erogaciones extraordinarias.
Ingresos públicos ordinarios .- Son las percepciones que el municipio recibe
regularmente en cada ejercicio fiscal: impuestos, derechos, aportaciones de mejoras y
aprovechamientos, productos y participaciones.
303
Ingresos tributarios .- Están constituidos por los impuestos y las contribuciones sobre
seguridad social. El peso de los ingresos tributarios en el conjunto de ingresos públicos
caracteriza a una hacienda pública como fiscal.
Multas .- Ingresos obtenidos por concepto de sanciones económicas que impone el
Ayuntamiento a los infractores de las leyes y reglamentos vigentes.
Obra pública .- Todo trabajo que tenga que objeto crear, construir, ampliar, conservar,
demoler o modificar bienes inmuebles que por su naturaleza o disposición de la ley,
están destinados a un servicio público o al uso común.
Participaciones .- Son los porcentajes de la recaudación federal total que las leyes
estatales o federales conceden a los municipios.
304
GLOSARIO
Participaciones federales .- Son los ingresos que obtiene el municipio en razón de un
porcentaje del rendimiento de los impuestos coordinados y especiales que se recauden
en la entidad federativa a la que pertenezca el municipio y en su propia jurisdicción, en
concordancia con lo establecido por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Presidente municipal .- Representante político y administrativo del Ayuntamiento,
responsable de ejecutar las decisiones y los acuerdos del propio Ayuntamiento.
Productos .- Los ingresos que percibe el municipio por actividades que no correspondan
al desarrollo de sus funciones propias de derecho público, o por la explotación de sus
bienes patrimoniales. Los ingresos municipales por este concepto son: enajenación de
bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio, venta de formas diversas para
trámites administrativos, venta de lotes en panteones propiedad del municipio, renta de
locales en los mercados propiedad del municipio, estacionamiento y bienes mostrencos.
Recargos .- Ingresos obtenidos por las cantidades adicionales que pagan los
contribuyentes por no cumplir con sus obligaciones fiscales en los plazos establecidos.
305
Regidor .- Forman parte del Ayuntamiento y participan en las decisiones que éste toma
en pleno, además de ser titulares responsables de las comisiones formadas para atender
las distintas ramas de la actividad pública que afectan y determinan la vida municipal.
Resultado fiscal .- Ingresos efectivos ordinarios menos egresos efectivos ordinarios.
Servicio público .- Es la actividad técnica realizada por el poder público, encaminada a
satisfacer necesidades de carácter colectivo, de una manera continua, uniforme y
regular, y cuya prestación no genera carga tributaria alguna por concepto de derechos.
Servicios públicos municipales .- Toda aquella actividad realizada por el Gobierno de
forma regular y continua, que tiene como objetivo principal satisfacer las necesidades
de la población y que requiere para su ejecución de una base material determinada. De
acuerdo con el artículo 115 constitucional, fracción III, el municipio tiene a su cargo:
agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de
306
GLOSARIO
abasto, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito y los
demás que las legislaturas le permitan de acuerdo con sus necesidades y su capacidad
administrativa y financiera. El municipio puede prestarlos directamente, por
colaboración o por concesión.
Síndico o síndico procurador .- Segundo miembro del Ayuntamiento en orden de
importancia, responsable de vigilar los aspectos financieros del Ayuntamiento,
representarlo jurídicamente en los litigios o asuntos en los que la autoridad municipal
tome parte y procurar los intereses municipales.
Subsidios .- Ingresos estatales o federales que el municipio recibe sin obligación de
restituirlos.
Superávit .- Resultado fiscal en el cual los ingresos son mayores que los egresos.
307
Transferencias .- Recursos de programas federales y estatales que se transfieren a los
municipios para bienes previamente determinados.
308
SIGLAS UTILIZADAS
ACCS Asociación de Colonos de Ciudad Satélite
AFEM Asociación de Fraccionamientos del Estado de México
AGEBÁrea Geoestadística Básica
AMCO Asociación Mexiquense de Colonos Organizados
APM Administración Pública Municipal
CC Consejo de Colaboración
CCP Coalición de Colonias Populares
CDS Convenio de Desarrollo Social
CEAS Comisión Estatal de Agua y Saneamiento
CIDE Centro de Investigación y Docencia Económicas, AC
CFE Comisión Federal de Electricidad
CLFC Compañía de Luz y Fuerza del Centro
309
CMPA Consejo Municipal de Protección al Ambiente
CMSPV Consejo Municipal de Seguridad Pública y Vialidad
Codem Convenio de Desarrollo Municipal
Comofeco Comisión de Modernización y Fomento Económico
Conacyt Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Conapo Consejo Nacional de Población
Copladem Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal
CPC Consejo de Participación Ciudadana
CSFSP Corporación de Servicios Facultativos de Seguridad Pública
CUD Convenio Único de Desarrollo
Desona Desechos Sólidos de Naucalpan
DGSPM Dirección General de Seguridad Pública Municipal
DIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
FIAMSSP Fideicomiso de Inversión y Administración para Modernizar el Servicio
de Seguridad Pública
310
FMPNEM Federación de Mujeres Profesionistas y de Negocios del Estado de
México, AC
ICC Instituto de Capacitación Ciudadana
IGECEM Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y
Catastral del Estado de México
Inder Índice de desarrollo relativo
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
IPN Instituto Politécnico Nacional
ISSEMYM Instituto de Seguridad Social del Estado de México y sus Municipios
LCFEM Ley de Coordinación Fiscal del Estado de México
LHMEM Ley de Hacienda Municipal del Estado de México
LIMEM Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México
LOMEM Ley Orgánica Municipal del Estado de México
OAPAS Organismo Público Descentralizado para la Prestación de Servicios de
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de
Naucalpan
311
PAN Partido Acción Nacional
PDM Plan de Desarrollo Municipal
PEA Población Económicamente Activa
PESP Programa Estratégico de Seguridad Pública
PIE Programa de Inversión Estatal
PIMAPM Programa Integral para Modernizar la Administración Pública
Municipal
PIMSP Programa Inmediato de Modernización de la Seguridad Pública
PFCRN Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional
PMPA Programa Municipal de Protección al Ambiente
PODM Programa de Obra Directa Municipal
PRD Partido de la Revolución Democrática
PRI Partido Revolucionario Institucional
PT Partido del Trabajo
PVEM Partido Verde Ecologista Mexicano
RMPA Reglamento Municipal de Protección al Ambiente
312
SECF Sistema Estatal de Coordinación Fiscal
Simpex Sistema Mexicano de Promoción Exterior
SNCF Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Telmex Teléfonos de México
Uconac Unión de Colonos de Naucalpan, AC
UCPN Unión de Colonias Populares de Naucalpan, AC
UNAC Unión Naucalpense de Asociaciones de Colonos
313
314
APÉNDICES
APÉNDICES
315
316
APÉNDICES
APÉNDICE CARTOGRÁFICO
317
318
APÉNDICES
319
320
APÉNDICES
321
322
APÉNDICES
323
324
APÉNDICES
APÉNDICE ESTADÍSTICO
325
326
APÉNDICES
327
328
APÉNDICES
329
330
APÉNDICES
331
332
APÉNDICES
333
334
APÉNDICES
335
336
APÉNDICES
337
338
APÉNDICES
339
340
APÉNDICES
341
342
APÉNDICES
343
344
APÉNDICES
345
346
APÉNDICES
347
348
APÉNDICES
349
350
APÉNDICES
351
352
APÉNDICES
353
354
APÉNDICES
APÉNDICE GRÁFICO
355
356
APÉNDICES
357
358
APÉNDICES
359
360
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"Decreto número 22", (Concesión de los servicios de control de avenidas,
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Desarrollo Integral de la Familia), Gaceta del Gobierno, tomo CLVIII, núm. 19, 27
de julio de 1994, sección tercera, pp. 1-8.
"Decreto número 33" (Creación del OAPAS del municipio de Naucalpan), Gaceta
del Gobierno, tomo CLII, núm. 78, 18 de octubre de l991, sección cuarta, pp. l-2.
"Decreto número 65" (Adición a la LOM sobre la creación de coordinaciones
municipales de Derechos Humanos), Gaceta del Gobierno, tomo CLIX, núm. 5, 6
de enero de 1995, sección primera, pp. 1-5.
"Decreto número 213", (Concesión del servicio público de limpieza, en sus fases
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Gobierno, tomo CLVI, núm. 33, 16 de agosto de 1993, sección primera, pp. 1-2.
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386
ÍNDICE DE CUADROS ESTADÍSTICOS
1 Empresas exportadoras por rama. Naucalpan de Juárez ................................................................................................... 48
2 Indicadores socioeconómicos municipales, 1990 ............................................................................................................... 50
3 Valores mínimos y máximos de indicadores censales........................................................................................................ 51
4 Participación en las comisiones del cabildo. H. Ayuntamiento de Naucalpan
de Juárez, 1994-1996 .................................................................................................................................................................. 63
5 Personal municipal por tipo de contratación ........................................................................................................................ 67
6 Comparación de los ingresos y egresos de Naucalpan de Juárez con el total
de los municipios de 11 entidades federativas, 1993 ......................................................................................................... 77
7 Ingresos y egresos del municipio de Naucalpan de Juárez, 1975-1994 (Miles
de nuevos pesos corrientes) ...................................................................................................................................................... 78
8 Indicadores de la gestión municipal. Naucalpan de Juárez, 1975-1994 ....................................................................... 88
9 Encuesta sobre la calidad de los servicios en Naucalpan de Juárez ................................................................................ 98
10 Ingresos de la Corporación de Servicios Facultativos, 1994 ...........................................................................................119
11 Ingresos por concesiones del Parque Estado de México Naucalli, 1994-1996
(Miles de nuevos pesos corrientes) .......................................................................................................................................124
12 Balance de las innovaciones municipales, Naucalpan de Juárez ...................................................................................142
13 Logros y limitaciones de las innovaciones municipales, Naucalpan de
387
Juárez ..............................................................................................................................................................................................144
A Estadística básica de Naucalpan de Juárez...........................................................................................................................217
B Principales ramas de actividad con inversión extranjera en Naucalpan de
Juárez ..............................................................................................................................................................................................227
C Agrupación de las AGEB de acuerdo con sus índices de bienestar ..................................................................................228
D Ingresos y egresos del municipio de Naucalpan de Juárez, 1975-1994 (Miles
de nuevos pesos a precios de 1978) ......................................................................................................................................229
E Ingresos y egresos del municipio de Naucalpan de Juárez, 1975-1994
(Estructura porcentual) .............................................................................................................................................................230
F Ingresos y egresos del municipio de Naucalpan de Juárez, 1975-1994
(Variaciones anuales en precios corrientes) ........................................................................................................................231
G Ingresos y egresos del municipio de Naucalpan de Juárez, 1975-1994
(Variaciones anuales en precios de 1978) ...........................................................................................................................232
H Ingresos y egresos per cápita del municipio de Naucalpan de Juárez,
1975-1994 (Pesos constantes de 1978 por habitante) ....................................................................................................233
I Ingresos y egresos brutos de los municipios del Estado de México,
1975-1991 (Miles de nuevos pesos corrientes) .................................................................................................................234
J Ingresos y egresos brutos de los municipios del Estado de México,
1975-1991 (Miles de nuevos pesos a precios de 1978) ..................................................................................................235
K Ingresos y egresos brutos de los municipios del Estado de México,
1975-1991 (Estructura porcentual).......................................................................................................................................236
L Ingresos y egresos brutos de los municipios del Estado de México,
1975-1991 (Variaciones anuales en precios de 1978) ....................................................................................................237
M Ingresos y egresos brutos per cápita de los municipios del Estado de
México, 1975-1991 (Pesos constantes de 1978 por habitante)....................................................................................238
N Participación de Naucalpan de Juárez en los ingresos y egresos brutos de
los municipios del Estado de México, 1975-1991 (Porcentajes) .............................................................................239
388
O Inversión pública autorizada estatal y municipal, 1988-1993
(Participación porcentual) ........................................................................................................................................................240
P Inversión pública autorizada estatal y municipal, 1988-1993 (Porcentajes
con respecto al total estatal) ....................................................................................................................................................241
Q Inversión pública autorizada estatal y municipal, 1988-1993 (Variación
respecto al año anterior) ...........................................................................................................................................................242
R Inversión en obras públicas, 1994 .........................................................................................................................................243
S Inversión en obras públicas, 1995 .........................................................................................................................................244
389
ÍNDICE DE GRÁFICAS
1 Pirámide de edades de Naucalpan de Juárez, 1990 ............................................................................................................ 46
2 Ingresos municipales de Naucalpan de Juárez, 1975-1994 .............................................................................................. 80
3 Egresos municipales de Naucalpan de Juárez, 1975-1994 ............................................................................................... 82
4 Ingresos y gastos municipales per cápita ............................................................................................................................... 85
5 Participación de Naucalpan en el total de los ingresos de los municipios
del Estado de México, 1980-1991 ........................................................................................................................................... 87
6 Dependencia financiera, 1975-1994 ...................................................................................................................................... 90
A Distribución espacial de empresas con inversión extranjera .........................................................................................247
B Indicadores de marginación, 1990.........................................................................................................................................248
C Personal total del H. Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, 1991-1995 .................................................................249
D Ingresos de los municipios del Estado de México, 1975-1991 ......................................................................................250
E Egresos de los municipios del Estado de México, 1975-1991 .......................................................................................251
F Balance financiero municipal en términos relativos, 1975-1994 .................................................................................252
390
ÍNDICE CARTOGRÁFICO
A Ubicación del municipio de Naucalpan de Juárez .............................................................................................................209
B Uso del suelo en Naucalpan de Juárez ..................................................................................................................................210
C Indicador general de bienestar en el municipio de Naucalpan de Juárez ...................................................................211
D Indicador de bienestar en servicios en el municipio de Naucalpan de
Juárez ..............................................................................................................................................................................................212
E Indicador de bienestar económico en el municipio de Naucalpan de
Juárez ..............................................................................................................................................................................................213
F Índice de desarrollo relativo en Naucalpan de Juárez ......................................................................................................214
391

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Innovación Financiera y participación ciudadana:

el caso de Naucalpan de Juárez

El concepto de innovación en la gestión municipal 33

Niveles de profundidad de las innovaciones 35

Hipótesis que constituyen el marco de referencia del proyecto global

II. ANÁLISIS DEL CONTEXTO MUNICIPAL 41

Relaciones con la sociedad civil 53

Estructura del cabildo 61

Estructura de la administración pública municipal 64

Marco jurídico federal, estatal y municipal 68

Plan de Desarrollo Municipal 71

IV. DIAGNÓSTICO DE LA ESTRUCTURA FINANCIERA MUNICIPAL 73

Importancia de sus ingresos 75

Indicadores de gestión financiera 76

Inversión pública en el municipio 91

V. ANÁLISIS DE LA COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Alumbrado público 103

Agua potable y drenaje 104

Seguridad pública 109

VI. ASPECTOS INNOVADORES 113

Fideicomiso para Modernizar el Servicio de Seguridad Pública 115

Corporación de Servicios Facultativos de Seguridad Pública 116

Nomenclatura y anuncios espectaculares 120

Concesiones en el parque Naucalli 121

Desarrollo económico 123

Desarrollo social 126

Campaña "Un peso diario para Naucalpan" 129

Otras medidas innovadoras 134

VII. BALANCE DEL PROCESO INNOVADOR EN LA GESTIÓN FINANCIERA 137

Anexo 1: Aspectos metodológicos 157

Anexo 2: Marco jurídico y normativo naucalpense 161

Anexo 3: Distribución de las participaciones federales y estatales .... 165

Anexo 4: Ingresos del Estado de México y sus municipios para 1995169

Anexo 5: Concesión de la basura en Naucalpan ............................... 175

GLOSARIO .......................................................................................................... 189

SIGLAS UTILIZADAS .............................................................................................. 201

APÉNDICES ......................................................................................................... 205

Apéndice cartográfico ........................................................................ 207

Apéndice estadístico .......................................................................... 215

Apéndice gráfico ................................................................................ 245

BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 253

ÍNDICE DE CUADROS ESTADÍSTICOS ....................................................................... 265

ÍNDICE CARTOGRÁFICO ........................................................................................ 268

denominado Análisis de capacidades de innovación en la gestión financiera de estados y

municipios, financiado por la Fundación Ford y coordinado por el Centro de

Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE)

El objetivo de dicho proyecto fue el de entender la situación financiera y

hacendaria de los municipios estudiados a partir de su sistema de relaciones con las

instancias estatales y federales, poniéndose especial atención tanto en la dinámica y

funcionamiento de ese sistema de relaciones entre agencias de los diversos ámbitos de

gobierno en materia presupuestal y financiera como en los mecanismos y modalidades

de prestación de servicios municipales.

La selección de los municipios a estudiarse dentro del proyecto tomó en cuenta

varios factores, buscándose diversidad en cuanto al origen partidario del presidente

municipal y la mayoría del cuerpo edilicio, población del municipio, actividad

estudios de caso se eligieron con base en el análisis de indicadores de la situación

financiera de un conjunto de municipios que mostraron una capacidad de manejo

servicios municipales. Ambos aspectos se consideran indisociables en estudios de este

en principio casos potenciales de investigación, ya que de alguna manera han

modificado su dependencia financiera con relación a las participaciones federales.

Aunado a estos dos criterios, la complejidad del municipio de Naucalpan de Juárez

y la importancia de sus ingresos, nos llevó a preseleccionarlo e iniciar una revisión

hemerográfica y una investigación entre especialistas para saber de la existencia de

innovaciones recientes. Finalmente, nos entrevistamos con las autoridades municipales