La Gestión por

Resultados: una
perspectiva de
gerencia pública
I Curso-Seminario “Políticas
Presupuestarias y Gestión Por
Resultados”
Juan Cristóbal Bonnefoy
La Antigua Guatemala, Julio, 2005
JuanCristobal.Bonnefoy@cepal.org
Estructura de la Presentación

1. Crisis del modelo clásico

de gestión pública
2. Nueva Gerencia Pública:
Principales Aspectos y
Perspectivas Críticas
3. Creación de Valor en la
gestión pública
 Pilares del Modelo de Gestión
Burocrático-Tradicional

control de los cumplimiento logro de

insumos (número detallado de productos
de funcionarios, normas y (número de
gastos procedimientos inspecciones,
autorizados, etc.) definidos viviendas o
centralmente atenciones)
 Crisis del Estado que obliga a revisar el
“paradigma burocrático” en AL
Reformas Consenso Washington
Democratización y Demanda Social

Inflación
Apertura crónica
Comercial y
Globalización Factores
Demográficos

Incrementalismo Fiscal y Deuda

Pública
La Discusión del Modelo de Gestión
Pública

Problema Financiero (disciplina fiscal)

Problema Económico (Globalización y CE)
Problema Social (Inseguridad y Cohesión)
Problema Político
(Gobernabilidad y desligitimación del E°
para lograr valor público)
Evolución de la Pobreza y del Gasto Público Social
1990-2004 en América Latina

% de personas en Gasto Social como

situación de pobreza % del PIB
49 48.3 16
13.8
48 13.3
14
12.1
47 12
46
10
45 10.1 44.2
44.0 8
44 43.2
43.8 6
43 43.5
43.2
42 4
42.5
41 2

40 0
1990 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Panorama Social de América Latina del año respectivo, CEPAL.
 LA DÉCADA DE LOS NOVENTA SE CARACTERIZÓ POR UN SIGNIFICATIVO
AUMENTO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL POR HABITANTE: ENTRE 1990-1991 Y
2000-2001 SE ELEVÓ 58% COMO PROMEDIO EN LA REGIÓN. ESE AUMENTO NO FUE
ACOMPAÑADO DE UNA REDUCCIÓN IMPORTANTE DE LAS PRONUNCIADAS
DISPARIDADES ENTRE PAÍSES.

América Latina (18 países): Nivel del gasto social percápita en

1990-1991, 1996-1997 y 2000-2001
(Dólares de 1997)

La
La desaceleración
desaceleración
del
del crecimiento
crecimiento
económico
económico frenó
frenó la
la
expansión
expansión del
del gasto
gasto
social
social a partir de
a partir de
1998
1998

Fuente: Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social.
a/ Corresponde al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.
La mayor parte del incremento de los recursos destinados a gasto social a lo largo de
la década se destinó a Seguridad Social, seguido por Educación y en menor medida
por Salud. Sin embargo, al aumento de los recursos públicos destinados a estos dos
últimos sectores representa una fracción relativamente baja del incremento que
registró el gasto realizado por los hogares para acceder a estos servicios.

América Latina a/: Evolución del gasto social por sectores

como fracción del producto interno bruto
A
A partir
partir del
del año
año 1998,
1998, el
el
sector
sector relativamente
relativamente másmás
protegido fue Educación,
protegido fue Educación,
claro
claro indicio
indicio de
de la
la creciente
creciente
importancia
importancia otorgada aa las
otorgada las
necesidades
necesidades de de expansión
expansión
de
de la
la cobertura
cobertura yy
mejoramiento
mejoramiento de de la
la calidad
calidad
de
de la
la misma
misma

Fuente: Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social.
a/ Corresponde al promedio simple de 16 países, exluidos Bolivia y El Salvador.
Estructura de la Presentación

1. Crisis del modelo clásico de

gestión pública
2. Nueva Gerencia Pública:
Principales Aspectos y
Perspectivas Críticas
3. Creación de Valor en la
gestión pública
¿De dónde surge la “Nueva Gerencia Pública”?
(New Public Management)

• 1991, Christopher Hood: visualiza en forma

restringida a la NGP como la unión de dos
diferentes corrientes de ideas:
9 una corriente derivada de la nueva economía institucional,
con nuevos principios administrativos como la
contestabilidad, la elección del usuario, la transparencia y
una fuerte focalización en la estructura de incentivos;
9 la segunda corriente surge de la aplicación de los
principios gerenciales del sector empresarial privado al
sector público;
9 esta visión tiene énfasis en la gerencia de contratos, la
introducción de mecanismos de mercado en el sector
público y la vinculación del pago con el desempeño (NZ,
UK y DN)
¿De dónde surge la “Nueva Gerencia Pública”?
(New Public Management)

• 1992, Michael Barzelay: resumió el

“paradigma burocrático” en una serie de
principios normativos:
9 las organizaciones burocráticas están más enfocadas en sus
propias necesidades y perspectivas, así como en los roles y
responsabilidades de sus partes;
9 se define a sí misma por la cantidad de recursos que controla
y por las tareas que desempeña;
9 se asienta en la rutina;
9 lucha por posiciones de poder;
9 insiste en seguir procedimientos estandarizados;
9 anuncia políticas y planes;
9 presenta una separación entre la tarea del pensar de aquella
del hacer.
¿De dónde surge la “Nueva Gerencia Pública”?
(New Public Management)

• 1992, David Osborne y Ted Gaebler: las

organizaciones públicas están
obsesionadas con el control:
9 la preocupación por cómo hacer las cosas ha
llevado a ignorar los resultados y los impactos;
9 la regulación de los procesos, el control de los
insumos y el logro de productos han predominado
en el accionar público;
9 el gobierno burocrático fue apropiado para las
condiciones que prevalecieron hasta los 60s y 70s,
pero en los 90s esas condiciones han
desaparecido y nuevas formas de gobernabilidad
han emergido.
 ¿A partir de la experiencia, en qué
consiste “Nueva Gerencia Pública”?
(New Public Management)

• La “Nueva Gerencia Pública” busca

trasladar la cultura de orientación a
los resultados a las organizaciones
del sector público mediante la
introducción de algunas reformas
estructurales en la gestión.
 Pilares del Modelo de Gestión
de Nueva Gerencia Pública

Medición de Dimensiones
Resultados Cualitativas de la
Gestión

Ciudadanos
Participación pueden evaluar
Ciudadana y calidad, cantidad y
Transpa- oportunidad de los
rencia bienes y servicios
recibidos
 ¿Cuáles son las reformas estructurales de la
“Nueva Gerencia Pública”? Ej. OECD

1. Devolver autoridad, otorgar flexibilidad;

2. Asegurar el desempeño, el control y la
rendición de cuentas;
3. Desarrollar la competencia y la elección;
4. Proveer servicios adecuados y amigables a
los ciudadanos;
5. Mejorar la gerencia de los recursos humanos;
6. Optimizar las tecnologías de la información;
7. Mejorar la calidad de la regulación;
8. Fortalecer las funciones de gobierno en el
centro.
 Cambio del Paradigma en el
Ambito del Presupuesto
Presupuestación Nueva Gestión
Tradicional Financiera
Proceso presupuestario Políticas e instituciones
presupuestarias
Reglas Incentivos

Insumos Resultados/ Impacto

Cumplimiento formal Desempeño

Control centralizado Responsabilidad

descentralizada
Opacidad burocrática Transparencia y
rendición de cuentas
 Modelo de Gestión por Resultados
Problemas Prácticos

1. La transición a la gestión por resultados

no es sólo un problema de medición, sino
de cambio de mentalidad.
2. Problemas en medir la evaluación de
impactos de las actividades públicas
(relaciones de causa-efecto).
3. Sesgo “eficientista” versus enfoque
centrado en la gente.
 Críticas al New Public Management

1. Visión simplista, centrada en la eficiencia;

2. No incorpora las diferencias entre el sector
público y privado, especialmente la dimensión
constitucional del estado de derecho y no los
mecanismos de mercado (realpolitik).
 Críticas al New Public Management

3. Ignora el rol del gobierno en resolver

conflictos, definir metas nacionales, controlar
el uso de la fuerza e invertir en el futuro de la
nación;
4. No integra la búsqueda de valores societales y
objetivos de políticas que poco tienen que ver
con el servicio o con satisfacer a los
consumidores.
5. Convierte al ciudadano en un consumidor con
poca responsabilidad por la comunidad.
Pero el problema no es tan simple ...
Estructura de la Presentación

1. Crisis del modelo clásico de

gestión pública
2. Nueva Gerencia Pública:
Principales Aspectos y
Perspectivas Críticas
3. Creación de Valor en la
gestión pública
El Concepto de Gobernabilidad
Fiscal
• capacidad del gobierno para
implementar una política fiscal
• sostenible y creíble
• con mínimo costo para su eficacia de gestión
• transmitir a los actores los dilemas de
la administración financiera pública
• clima favorable hacia la disciplina fiscal
• logro de acuerdos políticos específicos
• evitar miopía impuesta por factores coyunturales
Contexto en que construimos esta
gobernabilidad fiscal

• ganan relevancia nuevos conceptos:

• prioridad,
• sustitución y
• productividad
• Y una nueva convicción :
sabemos que gastamos mal
… y todavía peor …
no sabemos bien en qué gastamos
 La fortaleza/ vulnerabilidad fiscal
como concepto sistémico
• La fortaleza o vulnerabilidad fiscal se refiere no
sólo a la incertidumbre respecto del nivel de
compromisos (usos) y de las fuentes para
hacerles frente en cada momento del tiempo.

• Además se refiere al conjunto de instrumentos,

prácticas, procedimientos y capacidades
políticas, institucionales e instrumentales con
que el Estado dispone para enfrentar esta
incertidumbre y sus eventuales consecuencias.
 Dinámica fiscal obliga a examinar la
interdependencia de los objetivos de la
gestión presupuestaria

Gobernabilidad Fiscal
CUÁNTO
CUÁNTO: : QUÉ
QUÉ: : Asignar
Asignar CÓMO
CÓMO: :
Preservar
Preservar lala recursos
recursos dede Promover
Promover la la
solvencia
solvencia del
del acuerdo
acuerdo aa las
las eficiencia
eficiencia
SP
SP yy estabilizar
estabilizar prioridades
prioridades técnica
técnica en
en la
la
la
la Demanda
Demanda gubernamentales
gubernamentales entrega
entrega dede
Agregada
Agregada (eficiencia
(eficiencia los
los servicios
servicios
distributiva)
distributiva)
 La Creación de Valor Público

• Las empresas buscan, o deben buscar,

“crear valor” para sus accionistas. Esto
es básico para competir y sobrevivir en
medio de un entorno turbulento.
• Pero, ¿pueden los organismos públicos
y las reparticiones del Estado generar
valor público?
 La Creación de Valor Público

Procesos Acep-
VALOR decisorios tación Precio de
PRIVADO Individuales privada Mercado
(MERCADO) de valor

Procesos Acep-
VALOR decisorios tación Mandato
PÚBLICO Colectivos pública Público
(DEMOCRACIA) de valor
La creación de valor público es un asunto de
percepción de los ciudadanos y la política…

Fuentes de la
Percepción:

1. Cómo actúan los

servicios: ¿son
eficientes y eficaces?
2. ¿Hacen cosas que
la gente necesita y
valora?
3. ¿Comunican y dan
a conocer su
quehacer? ¿Cómo lo
hacen perceptible y
asequible?
 Creación de Valor Público y
Pensamiento Estratégico
• “Pensar estratégicamente en el Sector Público
requiere que los directivos asignen igual importancia
a lo sustantivo, la política y la implementación
organizativa.
• En la actualidad solemos encontrar esos elementos
inconexos. Algunos actores, como los expertos
académicos y analistas de políticas, son especialistas
en la materia sustantiva. Otros, como los cargos
electos se especializan en los juegos políticos.
• Finalmente, aquellos que dirigen las unidades de
gestión se especializan en la viabilidad administrativa.
Así pues, pensar estratégicamente requiere la
integración de las tres perspectivas.”
Mark H. Moore, Gestión Estratégica y Creación de Valor.
La Creación de Valor Público
y la Gobernabilidad
• La Gerencia Pública se inscribe como
“paradigma de gobernabilidad del sistema
colectivo” en una lógica de macro-proceso.
• Tiene como objeto el comportamiento de redes
de organizaciones y proporciona el marco de
valores e instituciones en las que operan las
organizaciones de nivel micro (gestión de la
interdependencia ).
• En el caso “público”, los directivos usan, con un
fin determinado, recursos que podrían utilizarse
en otros fines, en el marco un gobierno
representativo y de un proceso político y legal
que valida esa utilización.
Chile: Creación de Valor Público e Integración
de los instrumentos al proceso presupuestario
 Chile: Implementación de los Distintos
Instrumentos de Control de Gestión
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Definiciones Estratégicas
Indicadores de Desempeño
Evaluación de Programas Gubernamentales
Evaluaciones de Impacto
Evaluación Comprehensiva del Gasto
Balance de Gestión Integral
Fondo Central de Recursos para Prioridades
Gubernamentales (Fondo Concursable)
Programas de Mejoramiento de la Gestión
Introducción ISO 9001:2000 a PMGs
Pago por Desempeño Individual
Pago por Desempeño Institucional
Pago por Desempeño Grupal (Colectivo)
Suscripción de convenios de desempeño
con Altos Directivos Públicos
Compromisos de Modernización de los
Servicios Públicos (posteriormente se
convierten en PMGs)

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de documentos oficiales.

 Conclusiones
• Todas las instituciones públicas en América
Latina se mueven en la misma dirección
• Pero parten de puntos de partida diferentes
y con velocidades diferentes
• Tomará más tiempo en las instituciones que
son más reacias al cambio y/o que tienen
una tradición burocrática enraizada
• Los beneficios del cambio son
significativos
Posibles Preguntas al Reflexionar
1. ¿Por qué estamos persiguiendo la Gestión por
Resultados?
2. ¿Tenemos una visión y prioridades claras de la GxR?
3. ¿Para qué tipo de GxR estamos preparados?
4. ¿Existe suficiente voluntad política para liderar el
esfuerzo de GxR?
5. ¿Cómo debemos planificar y gerenciar los proyectos?
6. ¿Cómo superaremos las resistencias internas?
7. ¿Cómo mediremos y comunicaremos los progresos?
8. ¿Cómo sabremos si estamos fallando?
9. ¿Cuál debe ser nuestra relación con el Sector Privado?
10. ¿Cómo puede la GxR mejorar la participación
ciudadana?
Más fuentes de información
• “Los indicadores de evaluación del
desempeño en América Latina”:
www.cepal.org/publicaciones/ilpes/7/LCIP
L237/boletin13.pdf
• “Manual de Indicadores de desempeño
en el sector público” (en prensa,
consultar www.cepal.org/ilpes a partir de
agosto)

• Juancristobal.Bonnefoy@cepal.org
Muchas gracias!!