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REVISTA DE SERVICIO CIVIL No.

19
La facultad sancionadora de la
administración dentro del régimen de
empleo público
Alfonso Manuel Chacón Mata. Costa Rica. achaconm@yahoo.com

La facultad o potestad sancionadora es inherente a las


relaciones de sujeción que tienen los funcionarios y
funcionarias públicas con su patrono, el Estado en su
conjunto; no
pudiendo este último renunciar a tales
prerrogativas, debido
al fin público que reviste el sancionar a sus
servidores(as).

En este breve artículo nos interesa llevar a preceptuado en el Estatuto de Servicio Civil
cabo un recuento de la potestad o facultad y su Reglamento y en Leyes Orgánicas o
sancionadora que reside en la Constitutivas especiales, en concordancia
Administración Pública. Para lograr este con lo resuelto por la Sala Constitucional
cometido vamos a valernos de la en los votos 1696-92,3053-94 (...) y 1119-
jurisprudencia de la Sala Constitucional de 90” (Cascante, 1997, p. 26).
la Corte Suprema de Justicia, así como de
la opinión doctrinal vertida. Empezamos Licenciado en Derecho de la Universidad
caracterizando al régimen de empleo de Costa Rica. Máster en Derecho del
público en Costa Rica, para luego entrar a Trabajo y Seguridad Social de la UNED,
analizar qué se entiende por facultad Diplomado en Derecho Internacional de los
sancionadora de la Administración. Derechos Humanos de la Universidad de
Alcalá de Henares, España; Bachiller en
2. Breve reseña del régimen de empleo Relaciones Internacionales de la
público Universidad Nacional.
Asesor legal sindical y de resolución de
Las relaciones de prestación de servicios conflictos de sindicatos del sector público
entre la Administración Pública y sus ser- Antes de ir a la reseña de la normativa
vidores pueden enmarcarse en la destacada, conviene precisar aún más los
actualidad, para nuestros efectos jurídicos alcances de lo que se entiende por una
internos, tanto dentro de un régimen de relación estatutaria de trabajo. Tratar de
empleo público, como de uno de empleo conjugar y clarificar hasta dónde se
privado (1). Para el caso que estamos desarrolla un régimen de empleo sometido
analizando, nuestro énfasis se centra en al derecho administrativo y cuándo al
las relaciones contempladas dentro del derecho laboral, no ha sido un asunto de
servicio público (Cabanellas, 1953, p. 41) y fácil resolución. En otras latitudes se
que se han denominado como de suscita una polémica en torno a lo que se
naturaleza administrativa-estatutaria. En ha denominado “progresiva laboralización
palabras de un autor como Cascante del régimen de empleo público” (2).
Castillo, “Para establecer qué se entiende Dejando de lado esta polémica, tenemos
por “régimen de empleo público”, deben que se ha definido al Estatuto como “un
integrarse las disposiciones de los conjunto de normas legales que regulan los
numerales 191 y 192 de la Constitución deberes y obligaciones de los agentes de la
Política, con lo establecido en los artículos Administración Pública (...) y que garantiza
112.1, 113.1 y 114.1 de la Ley General de el pleno ejercicio de la relación jurídica de
la Administración Pública, así como lo
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aquellos con el Estado” (Canasi, 1974, p. bada y sólo podrán ser removidos por las
692). causales de despido justificado que
exprese la legislación de trabajo, o en el
caso de reducción forzosa de servicios, ya
sea por falta de fondos o para conseguir
una mejor organización de los mismos”.

Con esa normativa se vino a poner orden


en los nombramientos de funcionarios
dentro del servicio Público, ya que fue a
través de la creación del Estatuto de
Servicio Civil (4) que se establecieron las
bases de aplicación de parámetros en este
El Estatuto busca dar seguridad jurídica y sentido. Así, tenemos que el artículo
protección al funcionario o empleado primero del citado cuerpo normativo
público, por lo que si éste no contiene dispuso que “Este Estatuto y sus
garantías de debido proceso, no puede ir Reglamentos regularán las relaciones entre
en contra de lo preceptuado por la Ley el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el
General de la Administración Pública, propósito de garantizar la eficiencia de la
legislación que habría que aplicar en esta Administración Pública y proteger a dichos
situación (3). servidores”.

La determinación de la naturaleza jurídica Siguiendo tras los fundamentos del


de la relación entre el funcionario y la régimen estatutario en Costa Rica, nos
Administración se ha decantado sobre dos servimos destacar la definición dada por la
tesis principales: la tesis contractual y la Sala Constitucional, en la que especifica la
tesis unilateral. En la primera tesitura se especial naturaleza de las relaciones de
dan todas las situaciones propias de un empleo público: “Los artículos 191 y 192 de
contrato, y su influencia es de carácter civil la Constitución Política contemplan, en
(Pérez, 1997, p. 17); mientras que en la sentido amplio, un régimen especial de
segunda, la relación entre ambas partes no servicio para todo el sector público o
es contractual, sino que deriva de un acto estatal, basado en los principios
de autoridad o de soberanía. Dentro de fundamentales de especialidad para el
esta última tendencia se habla de la “Teoría servidor público, el requisito de idoneidad
de la situación o Estatutaria”, en donde “La comprobada para el nombramiento y la
voluntad de la Administración Pública garantía de estabilidad en el servicio, con
manifiesta a través del acto administrativo el fin lograr mayor eficiencia en la
de nombramiento, (...) el inicio de la Administración; a la vez que otorgan, en
relación de servicio” (Pérez, 1997, p. 24). especial en el segundo numeral citado, una
serie de derechos públicos, pero que solo
Nuestra Carta Política vigente, decretada el fueron enunciados por el constituyente,
7 de noviembre de 1949 estableció en su dejándole al legislador la tarea de
articulado las bases del servicio civil (Título normarlos de manera concreta y
XV). En este sentido, los artículos 191 y especificarlos a través de la ley ordinaria”
192 enuncian respectivamente lo siguiente: (5).

Art. 191 “Un estatuto de servicio civil Ahora bien, mediante la resolución No.
regulará las relaciones entre el Estado y 1696-92 de las quince horas treinta
los Servidores Públicos, con el propósito de minutos, del 23 de agosto de 1992, en
garantizar la eficiencia de la ocasión de la acción de inconstitucionalidad
administración”. (...) promovida a la sazón por el entonces
Presidente del Instituto de Desarrollo
Art. 192 "Con las excepciones que esta Agrario -sobre la inconstitucionalidad del
Constitución y el estatuto de servicio civil procedimiento de arbitraje obligatorio en
determinen, los servidores públicos serán conflictos colectivos dentro del sector
nombrados a base de idoneidad compro- público-, se analiza el régimen de empleo

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público a la luz de la propia Asamblea 3. Potestad sancionadora de la
Constituyente. Para los efectos Administración en los procedimientos
conducentes, el citado voto caracterizó en disciplinarios
primera instancia, que la intención del
constituyente era la de dotar al régimen de Este tipo de potestad ha sido definida como
servicio civil de su propia normativa interna, “ la facultad que tiene la Administración de
en la que se iba a regular todos los imponer sanciones por el incumplimiento
supuestos de los términos de prestación de sus preceptos” (Hernández, 1975, p.
Administración /servidores, y que la 113). Esta posibilidad sancionadora ha sido
aplicación del Código de Trabajo iba a ser asociada doctrinalmente también, desde la
entonces transitoria. óptica de la supremacía de la
administración, para ejecutar dicha labor
Los Magistrados que avalaron esta (Cajina y otro, 1993, pp.27-32).
resolución estiman que “la intención del
constituyente era la de crear un régimen Para Villalobos Molina, “... la potestad
laboral administrativo”, y en torno a los sancionadora administrativa existe, al igual
alcances del ámbito de cobertura del que las restantes potestades, porque a la
régimen estatutario, nos manifiestan que Administración le ha sido atribuida esa
“... la Ley que se emitió (Estatuto de facultad por parte de la legalidad (...). Y
Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya para el ejercicio de cualquier potestad la
que la iniciativa tomada por el Poder Administración debe sujetarse al orden
Ejecutivo al respecto solamente tuvo como normativo constittucional, legal y
propósito regular las relaciones con sus reglamentario sin poder salirse de éste”
servidores, esto es, dentro de ámbito (Villalobos, 1998, p. 40).
competencial. Desde este ángulo de
enfoque, se ha dejado por fuera la La Sala Constitucional ha dicho en la
regulación de las relaciones de servicio resolución 5594-94 que “La responsabilidad
entre los entes públicos menores, pues era administrativa o disciplinaria es la que nace
algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, de la trasgresión de una obligación
o simplemente no era lo que consideraba administrativa o de un deber impuesto a un
más urgente. Por otra parte, el Estatuto del funcionario o empleado, que se hace
Servicio Civil reguló apenas algunos de los efectiva cuando el sujeto comete una falta
aspectos de la relación de los servidores de servicio o de comportamiento,
con el Estado como los relativos a transgrediendo las reglas de la función
derechos, deberes de los servidores, su pública” (6). Continúa la supracitada
selección, clasificación, promoción, resolución aduciendo que “Este régimen es
traslados, disciplina y régimen de despido - una especie de la potestad “sancionadora”
entre los más importantes-, que del Estado, de la que dimana, potestad que
evidentemente atañen a una de las es inherente y propia de la Administración
preocupaciones expresadas en la Pública, traduciéndose en la facultad de,
Asamblea Nacional Constituyente, esto es, por lo menos, un “mínimo” de poder para
la que tiene relación con la idoneidad y que ésta aplique sanciones disciplinarias a
eficiencia del servicio ...”. sus funcionarios o empleados cuando
falten a sus deberes (...). Se puede concluir
que en realidad, el fin de la responsabilidad
disciplinaria es asegurar la observancia de
las normas de subordinación y, en general,
del exacto cumplimiento de todos los
deberes de la función. Así, el derecho
disciplinario presupone una relación de
subordinación entre el órgano sometido a la
disciplina y el órgano que la establece o
aplica, más que para castigar, para
corregir, e incluso educar al infractor de la
norma, de ahí el carácter correctivo de las
sanciones disciplinarias”.

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Esta sentencia está muy acorde con lo que
ha comentado la doctrina, en referencia a
que la administración posee para el
cumplimiento de sus fines, potestad
sancionadora que se concreta en dos
campos: facultad disciplinaria y facultad
correctiva o gubernativa (Berdugo y otros, 1. El carácter administrativo de la autoridad
2001, p. 15). En todo caso, en el de la que emanan (elemento subjetivo). A
procedimiento administrativo disciplinario diferencia de las sanciones penales, las
coexisten dos competencias: laboral y que aquí nos ocupan se imponen por la
administrativa. La primera establece las administración.
faltas y las causales sancionatorias -
artículos 87, 71 y 72 del Código de Trabajo, 2. El efecto aflictivo de la medida en que
mientras que en el procedimiento se exteriorizan (elemento objetivo). La
sancionatorio, al no estar previsto en el imposición de la sanción trae como
Código de Trabajo, se aplicarían los resultado una medida de carácter alictivo
procedimientos regulatorios de por el ciudadano.
convenciones colectivas o reglamentos
autónomos y, supletoriamente, las normas 3. La realización de una conducta contraria
de la Ley General de la Administración a Derecho, con carácter previo. Para que
Pública, pero en último grado, el control un individuo pueda ser objeto de una
jurisdiccional lo ejercen los preceptos y sanción es preciso, en efecto, que, con
principios constitucionales (Segares, 1993, carácter previo realice una conducta
p. 29). contraria a Derecho -una acción
antijurídica, infracción o ilícito, como se
Naturaleza de las sanciones prefiera-.
administrativas
4. La finalidad represora que persigue
Las sanciones administrativas constituyen (elemento teleológico). Todos los actos
un instrumento al cual las Administraciones jurídicos están al servicio de una finalidad y
Públicas de nuestro tiempo recurren con cumplen una determinada función.
extraordinaria frecuencia y del cual se
sirven para proteger sus ámbitos 5. El carácter administrativo del
puramente “domésticos” o “internos”. procedimiento que ha de observarse
(elemento formal). La sanción
Al respecto, Suay ha caracterizado a las administrativa tiene lugar en el marco de un
sanciones administrativas así: “...su procedimiento administrativo (Suay, 1989,
finalidad última va a ser la de garantizar el pp. 55-56).
mantenimiento del propio orden jurídico
(bien el de la sociedad en su conjunto, bien Distinción entre ilícito penal y
el del interior de la organización), mediante administrativo
la represión de todas aquellas conductas
contrarias al mismo. Es pues, el poder Para ahondar más en este elenco
sancionador de la Administración un poder descriptivo, es oportuno distinguir entre las
represivo, que se acciona frente a cualquier dife-rentes sanciones impuestas por la
perturbación que de dicho orden se administración. Es importante hacer notar
produzca” (Suay, 1989, p. 20). que las mismas difieren según sea el
interés de la administración o bien jurídico
Seguidamente, el autor distingue cinco por tutelar, al igual que al sujeto
elementos básicos de las sanciones destinatario.
administrativas, las cuales pasamos a
exponer: Así, tenemos que es muy distinta la
sanción que impone la administración a
patrones morosos en las cuotas de
seguridad social, que la que impone a sus
servidores por motivo de incumplir
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disposiciones atinentes al servicio público Sempere Navarro, 2001, pp. 105-110). Por
que realizan. Por ello, es oportuno otra parte, el referido principio se ha
mencionar que, para efectos de este visualizado dentro de un procedimiento
trabajo, entenderemos por sanción disciplinario, como un mecanismo
administrativa solamente aquella que se equilibrador entre la falta que se imputa y el
imponga a los funcionarios públicos como castigo o sanción a dicha falta (Sánchez
consecuencia de las faltas que le puedan Morón, 1998, p. 285); con lo que queda
ser atribuidas en esta investidura. claro que la sanción debe ser justa y
congruente con el hecho que se le atribuye
Para terminar este acápite, es menester al servidor.
indicar si existe alguna diferencia entre
ilícito penal e ilícito administrativo, en su - Criterio de razonabilidad: El voto No.
orden cualitativo, es decir, si nos estamos 1739-92 de la Sala Constitucional nos
refiriendo al mismo fenómeno. Al respecto, habla sobre dicho criterio en el sentido
ciertos autores nos dicen que “Si el siguiente:
Derecho Penal ha de tutelar las
condiciones mínimas que posibiliten el “De allí que las leyes y, en general las
funcionamiento de la sociedad, éstas normas y los actos de autoridad, requieren
pueden referirse tanto a los intereses del para su validez, no solo haber sido
individuo como tal, como a los intereses de promulgados por órganos competentes y
la Administración encaminados a asegurar procedimientos debidos, sino también
el cumplimiento de sus fines” (Berdugo y pasar la revisión de fondo por su
otros, 2001, p. 15). Según esta apreciación, concordancia con las normas, principios y
se considera que puede hablarse de ilícito valores supremos de la Constitución -
en la sede administrativa, con los mismos formal y material- como lo son los de orden,
alcances del ámbito penal. De nuestra paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que
parte, haríamos la distinción entre “ilícito” e se configuran como patrones de
“infracción” administrativa, con la finalidad razonabilidad. Es decir, que una norma o
de clarificar dos aspectos que nos parecen acto público o privado solo es válido
diferentes. Si hablamos de ilícito cuando, además de su conformidad formal
administrativo, ello implica que el legislador con la Constitución (es) razonablemente
consintió en tutelar un bien jurídico en el fundado y justificado conforme a la
orden penal, por lo que el sujeto pasivo ideología constitucional”.
puede hacerse acreedor(a) a una sanción
prevista en caso de cumplir el supuesto
fáctico.

4. Criterios de fijación de las sanciones


administrativas

A manera de corolario se hace imperativo


destacar qué tipo de criterios deben
atenderse por parte de la Administración
para imponer las sanciones del caso a sus
funcionarios. En este sentido, hemos
considerado los siguientes criterios a la luz
de la jurisprudencia constitucional y la
doctrina especializada: - Criterio de tipicidad de las sanciones: La
Administración no podría imponer
- Criterio de proporcionalidad: Se ha dicho sanciones en contrapelo a la correcta y
con carácter general que éste constituye debida tipicidad de las conductas, las
un criterio constitucional informador de cuales deben estar previamente descritas:
aquella actividad de los poderes públicos “El principio de tipicidad incorpora una
que sea susceptible de restringir o lesionar doble exigencia teórica y práctica: en el
de alguna forma los derechos individuales plano teórico exige la plasmación explícita
de los ciudadanos (Blasco y García, p. 133; de los hechos constitutivos de la
infracción y sus consecuencias represivas
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en una norma de rango legal, lo que, en el Tercero, precisamente derivado del hecho
terreno de la práctica se traduce en la anterior tenemos que las sanciones deben
imposibilidad de calificar una conducta imponerse no solo bajo las previsiones del
como infracción o de sancionarla si las principio de legalidad -artículos 11 de la
acciones u omisiones cometidas por el Constitución Política y de la Ley General de
sujeto no guardan una perfecta similitud la Administración Pública- sino, además
con las diseñadas en los tipos penales” atendiendo a garantías fundamentales, las
(Blasco Peuceller y García Rubio, 2001, p. cuales se plasman en diferentes criterios y
120). principios según hemos visto anteriormente
(criterios de razonabilidad,
- Criterio de reserva de ley: El artículo 211 proporcionalidad, tipicidad y reserva de
de la Ley General de la Administración ley).
Pública dispone que “El servidor público
estará sujeto a responsabilidad disciplinaria Nos resta esperar que, en asocio a las
por sus acciones, actos o contratos variables del debido proceso, tan
opuestos al ordenamiento, cuando haya ampliamente detalladas en la
actuado con dolo o culpa grave, sin jurisprudencia constitucional, se pueda ir
perjuicio del régimen disciplinario más marcando un camino de tutela garantista tal
grave previsto por otras leyes”. Esta como corresponde a la derivación de los
facultad sancionadora deviene en las numerales 39 y 41 de nuestra Carta
potestades asignadas por la misma ley, Magna. En todo caso, como bien lo ha
que establece la capacidad disciplinaria o externado el tribunal constitucional patrio,
correctiva que tiene la Administración sobre el debido proceso es por antonomasia de
sus servidores. Por otra parte, nótese cómo índole numerus apertus; de manera que ni
se habla de que se puede aplicar un el texto ni lo que diga la jurisprudencia
régimen disciplinario más estricto, por parte agota necesariamente las posibilidades de
de “otras leyes”, siendo un caso concreto lo un catálogo o tipología de sus elementos
establecido en el Estatuto de Servicio Civil. (considerando V, Sentencia No. 1739-92).

5. Consideraciones finales Precisamente, nuestro interés radica en


que la facultad sancionadora que pende a
Llegados a esta etapa, nos vemos la Administración Pública en general, sea
precisados a externar nuestras últimas cada día más potenciada en su efectividad
reflexiones en torno al fenómeno en y alcance de los hechos anómalos, sin
estudio. En primer lugar, la facultad o desmedro de los derechos y garantías
potestad sancionadora es inherente a las individuales que le son inherentes a los
relaciones de sujeción que tienen los seres humanos y, sobre todo, que son el
funcionarios y funcionarias públicas con su claro indicador de que estamos en
patrono, el Estado en su conjunto; no presencia de un Estado de Derecho
pudiendo este último renunciar a tales
prerrogativas, debido al fin público que Notas:
reviste el sancionar a sus servidores(as).
(1) Ley General de la Administración
Segundo, la evolución de la interpretación Pública, La Gaceta No. 203 del 26 de
constitucional que ha realizado la Sala IV octubre de 1979; art. 112, párrafo 1.
en esta materia, conlleva que, a partir de la
resolución No. 1696-92, se haya decantado (2) En el caso de la aplicación del artículo
la existencia más marcada de un régimen 103.3 de la Constitución española, que
de empleo público -o derecho laboral remite y establece los criterios distintivos
administrativo como le llaman algunos-, en torno al concepto de estatutos de los
para regular las relaciones de trabajo en la funcionarios, ver a Sánchez Morón, Miguel.
Administración Pública y, por consiguiente, Derecho de la Función Pública, p. 66 y
se han configurado nuevas reglas de siguiente, capítulo III: Bases
aplicación del derecho en materia constitucionales de la función pública,
sancionatoria. antología curso Función Pública: ¿Relación
estatutaria o relación laboral?, Maestría en

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Derecho del trabajo y seguridad laboral, (5) Sala Constitucional de la Corte
Sistema de Estudios de Posgrado, Suprema de Justicia, San José, Voto
Universidad Estatal a Distancia. No.2003-00280 de las diez horas con
veinte minutos del dieciocho de junio del
(3) Sala Constitucional de la Corte dos mil tres.
Suprema de Justicia, San José, Voto No.
0423-95 de las nueve horas treinta y tres (6)Sala Constitucional de la Corte Suprema
minutos del veinte de enero de mil de Justicia, San José, Voto No.5594-94 de
novecientos noventa y cinco. las quince horas y ocho minutos del
veintisiete de setiembre de mil novecientos
(4) Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581 noventa y cuatro.
del 30 de mayo de 1953.

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Rodrigo Facio, Facultad de Derecho, Publicaciones del Real Colegio de España,
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Canasi, José. Derecho administrativo,
Buenos Aires, Ediciones De Palma, Tomo
II, 1974 “Cuando alguien sabe ganar, muestra lo
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Cascante Castillo, German Eduardo. Cuando sabe perdonar, muestra lo que
Regímenes de empleo y procesos de vale” (Zorín).
despido en la Administración Pública, San
José, Costa Rica, Investigaciones Jurídicas
S.A.,1997.

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