JUNTA DE ANDALUCÍA
El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere
a la Administración Pública.
El tema de las fuentes del derecho tiene en Derecho Administrativo una importancia muy
superior a la que tiene en otras disciplinas jurídicas.
*Como segunda especialidad, debe destacarse el distinto valor que en Derecho Administrativo
tienen las normas no escritas (costumbre y principios generales del derecho).
Viene siendo tradicional su regulación en el artículo 1º del Código Civil, cuyo contenido, tras la
reforma del Título preliminar de 1973-74, es el siguiente:
1) Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho.
2) La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a
la moral o al orden público y que resulte probada.
3) Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de
voluntad tendrán la consideración de costumbre.
4) Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
Esta clasificación de las fuentes en ley, costumbre y principios generales del derecho no se
corresponde con la realidad del ordenamiento actual (Ej. los reglamentos no se citan).
Debemos entender que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su
concepto formal (normas con rango de ley) sino al material (normas escritas, cualquiera que
sea el órgano del que emanen). Por otra parte, la citada regulación de las fuentes del derecho
debe estar subordinada a las normas constitucionales. El actual sistema de fuentes es mucho
más complejo que cuando se redactó el Código Civil en base a lo siguiente:
A todo lo anterior, debemos añadir una serie de particularidades del Derecho Administrativo
con respecto al tratamiento de las fuentes en Derecho Civil:
Así, existen subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía: los reglamentos
parlamentarios propios de las Cámaras legislativas, los estatutos de los Colegios Profesionales,
leyes y reglamentos de las Comunidades Autónomas, reglamentos y bandos de las
Corporaciones locales.
Este principio supone una protección de las normas frente a las normas de igual o superior
nivel, que no pueden modificar ni derogar aquellas, salvo si se trata de la misma norma
atributiva de competencia u otra de igual naturaleza. (Ej. El reglamento del Congreso solo
puede ser modificado por el Congreso o por una reforma constitucional).
Jerarquía normativa: Según este principio, una fuente o norma prevalece sobre otra en
función del rango de la autoridad o del órgano del que emanen. La ordenación vertical de las
fuentes según el principio de jerarquía supone que la norma superior siempre deroga la norma
inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la superior (fuerza pasiva). Tanto
la Constitución como la ley 39 y 40/2015 garantizan el principio de jerarquía normativa.
- La Constitución.
- Leyes orgánicas y ordinarias, y disposiciones del Gobierno con valor de ley.
- Reglamentos y disposiciones administrativas.
- Costumbre.
- Principios generales del derecho.
2.1. La Constitución.
La Constitución es la primera de las fuentes, es decir, la norma que prevalece sobre todas las
demás. La entrada en vigor de la Constitución plantea inmediatamente el problema de su valor
normativo propio.
Según el art. 9.1 de la misma, “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución...”, lo que implica su valor normativo inmediato y directo. Además, la disposición
derogatoria 3ª declara “derogadas cuantas disposiciones se opongan a la Constitución”.
Las técnicas utilizadas para garantizar la supremacía de la Constitución sobre las demás
normas se organizan en nuestro país mediante un sistema de control concentrado en la que el
control de la Constitucionalidad de las leyes queda en manos de un solo órgano, el Tribunal
Constitucional.
2.2. La Ley.
Dentro de las leyes parlamentarias, además de las leyes ordinarias, que se aprueban por el
procedimiento habitual y mayoría simple, la Constitución de 1978 ha introducido la categoría
de leyes orgánicas. Estas leyes se refieren a materias de especial trascendencia y requieren
mayoría absoluta del Congreso. Se refieren “al desarrollo de los derechos fundamentales y de
las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral
general y las demás previstas en la Constitución” (artículo 81 Constitución).
En nuestro ordenamiento existen normas que, siendo dictadas por órganos que carecen de
potestad para dictar leyes, se les atribuye rango y fuerza de ley. Son los decretos legislativos y
decretos-leyes. Los estudiaremos más adelante en este tema.
Por Reglamento se entiende toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una
Administración Pública. Dentro de los Reglamentos, debemos ordenarlos jerárquicamente en
función de dónde provengan:
2.5. Costumbre
Por lo que se refiere a la costumbre, como ya se apuntó anteriormente, es una fuente de valor
secundario y limitado en Derecho Administrativo (algunos autores dudan incluso de su
existencia ya que estamos ante un derecho positivista, y en todo caso, sólo se admitiría la
costumbre secundum legem). Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de
una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre. Su existencia viene
avalada por su invocación en algunos casos muy puntuales por la legislación administrativa
(Ley de Caza, régimen de Concejo abierto, etc.) y por el valor de las prácticas y precedentes
administrativos.
Los Tratados Internacionales, es decir, los acuerdos que el Estado español celebra con otros
Estados, se manifiestan en una gran cantidad de instrumentos (acuerdos, convenios,
protocolos, canjes de notas, etc.) y, al margen de las vinculaciones internacionales entre los
países, son fuente del Derecho interno.
No obstante esta consideración como fuente del Derecho, al no intervenir el Parlamento sino
el Ejecutivo en la negociación y firma de los tratados, la Constitución establece un sistema de
control, artículos 93 a 96, en los siguientes términos:
En cuanto al rango normativo que ostentan los Tratados internacionales, no hay unanimidad
sobre ellos. Sin embargo, para ubicarlos según el principio de jerarquía, la mayor parte de la
Doctrina señala que el rango de los Tratados deriva de la intervención o no de las Cortes
Generales en su autorización. De forma que, cuando hayan de autorizarlos las Cortes
Generales (en caso de Tratados de carácter político, de carácter militar, que afecten a la
integridad territorial del Estado, a los derechos y deberes fundamentales del Título I CE, que
impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública o que supongan la modificación o
derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución), deben ser tenidos
como auténticas Leyes. En cambio, cuando las Cortes se limiten a ser informadas por el
Gobierno de su celebración, los Tratados tienen rango reglamentario.
2.8. Jurisprudencia.
Los Jueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos sentados por los
órganos judiciales superiores por razón de coherencia o para evitar la revocación de sus fallos.
Existen además otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de nuestra
integración europea: de una parte, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derecho
Humanos y, de otro lado, son vinculantes también para los Tribunales y autoridades españolas
las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.
3.1. Concepto.
La Ley es una norma estatal y escrita, de especial importancia y rango, que se diferencia de las
demás normas estatales por su procedencia y por los especiales requisitos y solemnidades de
su formación, contraponiéndose a las normas o disposiciones estatales sin significado de Ley.
Desde el punto de vista material, la Ley es una norma jurídica de carácter general y obligatorio.
Y desde el punto de vista formal, es un acto emanado del Poder Legislativo.
Por tanto, como fuente del Derecho, cabe definirla según la definición que hizo D. GARRIDO
FALLA, “norma jurídica de carácter general y obligatorio dictada por órganos estatales a los
que el ordenamiento jurídico atribuye el Poder Legislativo”.
En nuestro país, el Estado (a través de las Cortes Generales) y las Comunidades Autónomas (a
través de las Asambleas Legislativas) son los titulares de la potestad Legislativa.
No se puede hablar de una relación de jerarquía entre Leyes Orgánica y Ordinarias, ya que
ambas tienen el mismo rango jerárquico, su diferencia radica en el ámbito de materias que
regulan, así como en el proceso de elaboración.
A) Leyes Orgánicas:
La Constitución las caracteriza por su contenido, reservando unas materias a este tipo de Ley.
Las Leyes Orgánicas vienen reguladas en el artículo 81 de la Constitución, el cual dice que son
leyes orgánicas:
Por tanto, las características de una Ley Orgánica son las siguientes:
- En cuanto al contenido, son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución
(Consejo de Estado, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Tribunal
Constitucional, etc.).
- Desde el punto de vista procedimental, la aprobación, modificación o derogación de
las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre
el conjunto del proyecto.
- En cuanto a su valor jerárquico, toda ley tiene el mismo rango jerárquico y las
relaciones entre ambas se rigen, no por el principio de jerarquía, sino por el de
competencia o distribución por materias. Según este último criterio, la ley ordinaria no
puede modificar o derogar una ley orgánica, no porque su rango normativo sea
inferior, sino porque la Constitución le veda el acceso a las materias que enumera el
art. 81 de la Constitución.
Por su parte, las leyes ordinarias son las que regulan materias no reservadas a las leyes
orgánicas y deben ser aprobadas por los procedimientos parlamentarios comunes, exigiendo
con carácter general mayoría simple en el Congreso de los Diputados. Dentro de estas
podemos distinguir:
El art. 150.1, ordena que se prevean modalidades de control de las Cortes Generales
sobre estas normas autonómicas delegadas, ya que la titularidad de la competencia
permanece en el Estado, el cual podrá recuperar el ejercicio trasferido en cualquier
momento, mediante Ley contraria.
Se regula en el Título III, Capítulo II de la Constitución española de 1978 (artículos del 87 al 90).
También hay que tener en cuenta los Reglamentos de las Cámaras.
1) El Gobierno: Se concreta en los proyectos de ley. Una vez aprobados por el Consejo de
Ministros, se remiten al Congreso de los Diputados, acompañados de una exposición
de motivos y de los antecedentes necesarios, para que éste pueda pronunciarse sobre
ellos (artículos 87 y 88 de la Constitución).
2) El Congreso de los Diputados y del Senado: Se ejercita por medio de una proposición
de ley que puede ser impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por
15 Diputados o 20 Senadores (artículo 87 de la Constitución).
- El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede,
mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto
deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey
para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el
texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la
interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por
mayoría simple.
- El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se
reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el
Gobierno o por el Congreso de los Diputados.
Una vez que el Congreso realiza las fases anteriores, se remite el Proyecto o Proposición al
Senado, el cual sigue una tramitación similar, en base al artículo 90 CE, pudiendo introducir
enmiendas o vetarlo.
Por otro lado, también hay que tener en cuenta la existencia de un procedimiento de urgencia,
el cual es acordado por la Mesa de la Cámara, a iniciativa del Gobierno, de dos Grupos
Parlamentarios o de 1/5 parte de los Diputados. En este procedimiento de urgencia, los plazos
del procedimiento legislativo ordinario se reducen a la mitad.
Finalmente, el procedimiento legislativo concluye con la sanción por parte del Rey, en
cumplimiento del artículo 91 de la Constitución de 1978 que señala que “el Rey sancionará, en
el plazo de quince días, las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y
ordenará su inmediata publicación”, que deberá hacerse en el BOE, según establece el artículo
2.1 Código Civil.
En cuanto a la iniciativa legislativa y potestad de dictar normas con rango de Ley, los arts. 127 a
133 (que incluyen a la potestad reglamentaria) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y los arts.
22 a 28 de la Ley del Gobierno (que tratan conjuntamente de la potestad reglamentaria),
redactados de nuevo por la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP).
Según el Art. 127 LPACAP, el Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en
la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior
remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales.
La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas
en los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía.
Por su parte, el art. 22 de la Ley del Gobierno, establece que el Gobierno ejercerá la iniciativa
y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en el Título
VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (arts. 127 a 122 LPACAP) y en el presente Título.
Por otro lado, el artículo 25 de la Ley del Gobierno regula la necesidad de aprobar un Plan
Anual Normativo, estableciendo que:
2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan
reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los
resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para
la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos
últimos.
Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la
información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan.
2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento
competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará
Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso
de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración
General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando
concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta
normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga
obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.
También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación
urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. La
concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se
justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales
destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual
deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince
días naturales.
3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del
Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que
pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente. Aquí habría que incluir, entre
otros, el impacto de género, el impacto de la normativa en la infancia y en la
adolescencia, etc.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los
proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría
General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para
la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o
normas de Derecho de la Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido
preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines
pretendidos con su aprobación.
b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no
haber sido necesarias. La sostenibilidad de la disposición.
Por su parte, el artículo 111 del Estatuto regula la iniciativa legislativa, el cual nos dice lo
siguiente:
4. En todo caso, los anteproyectos de ley deberán ser informados por la Secretaría
General Técnica respectiva, el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, y demás
órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas
vigentes. Finalmente, se solicitará dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía.
6. Una vez cumplidos los trámites a que se refieren los apartados anteriores, la persona
titular de la Consejería proponente someterá el anteproyecto de ley de nuevo al
Consejo de Gobierno para su aprobación como proyecto de ley y su remisión al
Parlamento de Andalucía, acompañándolo de los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre él.
En nuestro ordenamiento existen normas que, siendo dictadas por órganos que carecen de
potestad para dictar leyes, se les atribuye rango y fuerza de ley. Son los decretos legislativos y
decretos-leyes.
Tal como los define el art. 85 de la Constitución, son decretos legislativos “las disposiciones
del Gobierno que contengan legislación delegada”. Su regulación aparece en los arts. 82 a 85
de la Constitución.
Según el artículo 82 CE, las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de
dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo
anterior (se refiere a que no podrán delegarse materias de leyes orgánicas).
Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y
los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere
el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un
texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de
ser refundidos.
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
Por su parte, el art. 84 CE dispone que cuando una proposición de ley o una enmienda fuere
contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su
tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación
total o parcial de la ley de delegación.
Finalmente, el art. 85 CE establece que las disposiciones del Gobierno que contengan
legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.
Las Comunidades Autónomas también podrán dictar Decretos Legislativos, así lo establece el
art. 109 del Estatuto de Autonomía de Andalucía:
La delegación legislativa se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la
publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo
implícito o por tiempo indeterminado.
5. Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación
legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal
supuesto podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial
de la ley de delegación.
4.2. Decretos-leyes:
Así, el art. 86 de la Constitución establece que “en caso de extraordinaria y urgente necesidad,
el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de
Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del
Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general”. (Un supuesto de
extraordinaria y urgente necesidad ha de ser inusual, imprevisible y no susceptible de
resolución por otros procedimientos, incluido el de urgencia legislativa).
Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas también podrán dictar Decretos-
Leyes, así lo establece el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, al establecer
5.1. Concepto.
El artículo 23 de la Ley 50/1997, del Gobierno, sanciona expresamente esta jerarquía de los
reglamentos: “Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y
jerarquía:
Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros.
Disposiciones aprobadas por Orden ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior. Son nulas las
resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido
dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”.
Por tanto, por Reglamento se entiende toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada
por una Administración Pública. Por rango inferior a la ley se entiende, en primer lugar, que
aunque sea posterior el reglamento no puede derogar a la ley y, por el contrario, toda norma
con rango de ley puede derogar un reglamento.
- Reserva material de ley, que comprende las materias para las cuales exige la
Constitución una regulación por norma con rango de ley y que, por tanto, no pueden
ser reguladas por normas reglamentarias aunque no lo haga la ley.
- Reserva formal de ley, que significa que cualquier materia, cuando es regulada por ley
ya no puede serlo por un reglamento.
La diferencia de los reglamentos con los actos administrativos generales se plasma en que el
reglamento es una norma general y abstracta, no referida a administrados concretos, como los
actos administrativos. Sin embargo, esta imposibilidad de reglamentos intuitu personae no
impide que existan reglamentos dirigidos a grupos concretos de administrados.
Por este motivo, la diferencia entre reglamento y acto administrativo general (que también
puede ir dirigido a un grupo de administrados) se ha buscado en otros criterios como el de la
no consunción, que significa que el reglamento es una norma y como tal no se agota por una
sola aplicación ni por muchas; por el contrario, el acto administrativo general se extingue en
una sola aplicación, por numeroso que sea el grupo al que va dirigido.
Las clases de reglamentos se han estudiado clásicamente en función de su relación con la ley,
por las materias que regulan (su contenido) y por la autoridad de la que emanan (quien los
dicta).
Podemos clasificar a los reglamentos, al igual que la costumbre, en extra legem, secundum
legem y contra legem, que se corresponden con reglamentos independientes, ejecutivos y de
necesidad.
- Los reglamentos independientes son los que regulan materias sobre las que la
Constitución no ha previsto una reserva reglamentaria. En nuestro Derecho serían
aquellos que regulan materias no sujetas a reserva material ni a reserva formal de ley.
Es decir, los reglamentos independientes son aquellos que regulan una materia para la
cual no existe una Ley anterior que la regule. Por tanto, estos reglamentos existen ante
la ausencia de Ley para esa materia.
- Los reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley,
normalmente porque la misma ley ha previsto un reglamento de estas características.
Requisito procedimental de estos reglamentos es el informe preceptivo del Consejo de
Estado, dirigido precisamente a controlar la fidelidad del reglamento con la ley que
desarrolla.
- Los reglamentos de necesidad son aquéllos que dicta la Administración para hacer
frente a una situación extraordinaria o emergencia. La razón de ellos se ha visto en la
- Reglamentos internos son los que regulan la organización administrativa y los que se
dictan en el ámbito de la relación existente entre la Administración y sus funcionarios
públicos.
- Reglamentos externos son los que establecen derechos o deberes en el ámbito de la
relación de supremacía general, es decir, la establecida entre la Administración y el
conjunto de los ciudadanos. Este tipo de reglamentos no pueden establecer por sí
mismos derechos o deberes en el ámbito de la supremacía general para los súbditos,
sino que requieren una Ley que les habilite para ello.
c) Por su origen:
Por razón de la Administración que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales,
autonómicos, locales, institucionales y corporativos.
- Los reglamentos estatales de mayor jerarquía son los dictados por el Gobierno, al que
el art 97 Constitución atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria, y que revisten
la forma de “Real Decreto”. Subordinados a éstos y a las Ordenes de las Comisiones
Delegadas del Gobierno, están los Reglamentos de los Ministros, con la forma de
Orden Ministerial, dictados en las materias propias de su Departamento, y los
reglamentos de las Autoridades inferiores, que revestirán la forma de Resolución,
Instrucción o Circular.
- Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se denominan de la misma forma
que los anteriores: Decretos, del Consejo de Gobierno o Gobierno de la Comunidad
Autónoma; Ordenes de los Consejeros.
- En cuanto a los reglamentos de los Entes Locales, la Ley de Bases de Régimen Local de
1985 distingue entre el Reglamento orgánico de cada Entidad, por el que ésta se
autoorganiza y las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa
competencia del Pleno de la Entidad, así como los Bandos, que el Alcalde puede dictar
en materias de su competencia.
- Por último citamos los reglamentos de los Entes institucionales y los reglamentos de
los Entes corporativos, que están subordinados a los reglamentos de los Entes
territoriales.
Como justificación de esta potestad, Garrido Falla señala las siguientes razones:
- La Cámaras legislativas son órganos políticos y no técnicos, lo que les dificulta la tarea
de confeccionar reglamentos, dado que estos tienen que regular actividades concretas
y especializadas.
- La gran movilidad de las normas administrativas exige que éstas no tengan rango de
ley, para su derogación o sustitución de forma rápida.
- La amplia esfera discrecional del Poder ejecutivo, que hace aconsejable que la propia
Administración se autolimite dictando reglamentos.
Sobre la titularidad de la potestad reglamentaria se manifiestan los artículos 97, 153, 161 CE, y
el art. 128 LPACAP. De ellos extraemos que la potestad reglamentaria pertenece a:
- El Gobierno de la Nación.
- Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.
- Órganos de Gobierno Locales.
Asimismo, hemos visto que las Comunidad Autónomas también tienen la potestad
reglamentaria a través de sus órganos de Gobierno. En el ámbito de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, dispone el art. 44 de la LPA 6/2006, que:
El primer límite lo encontramos en el art. 47.2 LPACAP, el cual establece que “también serán
nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Como consecuencia del principio de reserva de Ley, la Administración no podrá por vía
reglamentaria:
Estas normas generales vienen establecidas en los arts. 129 a 133 LPACAP, los cuales
exponemos a continuación:
Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter
general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de
los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la
ley habilitante.
Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que
tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas,
cuando la naturaleza de la materia así lo exija.
7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se
deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de
publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos
jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán
establecer otros medios de publicidad complementarios.
La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo
competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se
determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el
título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.
1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá
las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año
siguiente.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma
afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente
publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los
ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras
personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas
En cuanto a los reglamentos de las Comunidades Autónomas, habrá que estar a su normativa
específica, aplicándose supletoriamente lo anterior.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secretaría
General Técnica respectiva, por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y demás
órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas
vigentes. Finalmente, será solicitado, en los casos que proceda, el dictamen del
Consejo Consultivo de Andalucía.
El Código Civil precisa que la entrada en vigor tendrá lugar a los 20 días de la publicación, salvo
que la norma determine otro plazo. Este plazo se inicia el día en que termine la publicación en
el BOE y, en el caso de los reglamentos de las Comunidades Autónomas, el día de la
publicación en el Boletín o Diario de la Comunidad.
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también puede
proceder a su modificación parcial. Lo que no se puede hacer ni la autoridad que lo dictó ni
otra superior es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones
privilegiadas en favor de persona determinada.
La vulneración de los límites a que está sujeta la aprobación de los reglamentos origina su
invalidez y es opinión mayoritaria que la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado
máximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho. Por tanto se impone la nulidad de
pleno derecho de “las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la
Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales”.
Según Garrido Falla, nuestro Derecho admite, como defensa a disposición de quien resulta
afectado por un Reglamento ilegal, las tres siguientes vías:
- Vía Penal a través de la aplicación del Código penal, aprobado por Ley Orgánica
10/1995, de 23 de noviembre. Así, su art. 506 dispone que “La autoridad o funcionario
- Vía de excepción derecho que tienen los particulares a que en un proceso en el que
sea parte, se aplique el art. 6 LOPJ, según la cual “los Jueces y Tribunales no aplicarán
reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al
principio de jerarquía normativa”.