Anda di halaman 1dari 22

Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ...

GOOD GOVERNANCE SEBAGAI SUATU KONSEP DAN MENGAPA PENTING


DALAM SEKTOR PUBLIK DAN SWASTA
(SUATU PENDEKATAN EKONOMI KELEMBAGAAN)
Bayu Kharisma
Departemen Ilmu Ekonomi, Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Padjadjaran
Email: bayu_kharisma@yahoo.com

Abstract : Good Governance as a Concept and Why it is Important in Public and Private Sector
(Institutional Economic Approach). This article aims to: (1) explore historically the approach of the
World Bank, the International Monetary Fund (IMF) and the United States as an international financial
institution in defining requirements for each major aid program with the application of good governance
concept in developing countries and case studies of such program in South Korea, Thailand and Indonesia,
(2) to illustrate one form of reform in governance and bureaucracy that is based on assumptions that
neo-liberal policies boost the market (market-driven) and the principles of neo-managerial conducted in
Singapore and several other Asian countries and (3) to illustrate the application of good governance at
the firm level by introducing the concept of codes of governance as a major tool to improve the
effectiveness of governance systems in a company. The conceptual framework used in this article combine
literature review of journal articles and books. Study results showed that the established requirements
do not always bring the expected policy reforms

Keywords : Good governance, institutional economics, policy

Abstrak : Good Governance Sebagai Suatu Konsep dan Mengapa Penting dalam Sektor Publik
dan Swasta ( Suatu Pendekatan Ekonomi Kelembagaan). Artikel ini bertujuan : (1) untuk
mengeksplorasi secara historis pendekatan World Bank, International Monetary Fund (IMF) dan Amerika
Serikat sebagai lembaga pembiayaan internasional dalam menetapkan persyaratan utama untuk setiap
program bantuan dengan penerapan konsep good governance di negara berkembang dan studi kasus
yang terjadi di Korea Selatan, Thailand dan Indonesia, (2) menggambarkan salah satu bentuk reformasi
dalam governance dan birokrasi yang didasarkan pada asumsi neoliberal, kebijakan market-driven dan
prinsip-prinsip neo-manajerial yang dilakukan di Singapura dan beberapa negara Asia lainnya dan (3)
penerapan good governance pada tingkat perusahaan dengan memperkenalkan konsep codes of
governance sebagai suatu alat utama untuk meningkatkan efektifitas sistem tata kelola dalam suatu
perusahaan. Artikel ini menggabungkan kajian literatur dari jurnal, artikel dan buku. Hasil studi
menunjukkan persyaratan yang telah ditetapkan tidak selalu membawa reformasi kebijakan yang
diharapkan.

Kata Kunci : Good Governance, Ekonomi Kelembagaan, kebijakan

PENDAHULUAN mendefinisikan good governance sebagai suatu


penyelenggaraan manajemen pembangunan yang
Konsep “governance” bukanlah sesuatu hal solid dan bertanggung jawab, sejalan dengan prinsip
yang baru. Istilah “government” dan “governance” demokrasi, pasar yang efisien, penghindaran salah
seringkali dianggap memiliki kesamaan arti yaitu alokasi dana investasi, dan pencegahan korupsi baik
cara menerapkan otoritas dalam suatu organisasi, secara politik maupun administratif, menjalankan
lembaga atau negara. Definisi government atau disiplin anggaran serta penciptaan legal and political
pemerintah adalah lebih mengacu kepada entitas framework bagi tumbuhnya aktivitas usaha (World
yang menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan Bank, 1992a).
dalam suatu negara. Sedangkan governance World Bank merupakan pencetus gagasan yang
seringkali diartikan sebagai proses pengambilan memperkenalkan good governance sebagai
keputusan dan proses dimana keputusan “program pengelolaan sektor publik” (public sector
diimplementasikan atau tidak (World Bank, 1989). management program), dalam rangka penciptaan
Selanjutnya, banyak definisi tentang good ketatapemerintahan yang baik dalam kerangka
governance, namun definisi yang paling umum persyaratan bantuan pembangunan. World Bank
adalah kepemerintahan yang baik. World Bank (1992a) mendefinisikan governance sebagai
10 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

“exercise of political power to manage nation”, (good governance) sebagai prasyarat bantuan yang
dimana legitimasi politik dan konsensus merupakan disebut dengan “selektivitas”, yaitu komitmen dari
prasyarat bagi pembangunan berkelanjutan. Aktor negara penerima bantuan untuk menunjukkan
negara (pemerintah), bisnis dan civil society harus keseriusannya terhadap reformasi di bidang ekonomi
bersinergi membangun konsensus dan peran negara dan sosial termasuk beberapa aspek lainnya, yaitu
tidak lagi bersifat regulator, tetapi hanya sebatas adanya refor masi yang substansial dalam
fasilitator. Oleh karena itu, legitimasi politik dan kepemerintahan, administrasi dan birokrasi yang
konsensus yang menjadi pilar utama bagi good didasarkan pada asumsi neo-liberalisme, market-
governance versi World Bank hanya bisa dibangun driven dan penerapan prinsip-prinsip neo-
dengan melibatkan aktor non-negara yang seluas- managerial.
luasnya dan membatasi keterlibatan negara atau Dalam konteks globalisasi, dominasi ideologi
pemerintah. neo-liberalism dan kebijakan dorongan pasar
Pengalaman Afrika pasca krisis utang dan (market-driven) sebagian besar telah meluas dan
perang dingin telah menggambarkan suatu iklim diadopsi beberapa negara dalam upaya melakukan
umum dalam menyokong pasar bebas dan demokrasi reformasi sektor publik antara lain mempercayai
liberal. Hal ini menunjukkan bahwa good adanya asumsi superioritas pasar, penolakan peran
governance merupakan “pemaksaan” oleh negara dominan negara, pengurangan dalam aktifitas sektor
industrialisasi maju dan agen internasional publik, preferensi aturan-aturan pasar dalam
(termasuk lembaga maupun negara donor) dalam penyediaan terhadap layanan publik, menggunakan
membentuk tata kepemerintahan pasar. Dengan prinsip-prinsip bisnis dalam pelayanan publik dan
melihat kasus Afrika, menunjukkan pemerintah kepedulian terhadap pilihan serta mengedepankan
dianggap sebagai adalah salah satu sumber kepuasan terhadap pelanggan (Haque, 2004).
kegagalan pembangunan. Untuk membangun Sementara itu, di negara-negara kapitalis maju sejak
kepemerintahan yang baik maka peran pemerintah akhir periode 1970-an sudah terlihat munculnya
harus dikurangi (less government) karena disinyalir fokus neo-liberalsm pada perampingan negara dan
bahwa pemerintahan yang besar (big government) memperluas kekuatan pasar untuk mengatasi
akan menjadi sumber dari kepemerintahan yang inefisiensi, stagnasi, dan pengangguran.
buruk (bad governance). Kepemerintahan yang Globalisasi telah membawa pengaruh yang kuat
buruk tersebut ditandai dengan pemerintahan yang terhadap kondisi politik dan ekonomi di seluruh
tidak representatif serta sistem non-pasar yang tidak dunia. Kondisi ini membuat setiap negara harus
efisien, dimana dalam prakteknya menjadi sumber mempersiapkan diri terhadap efek yang
kegagalan pembangunan di Afrika. Sejak saat itulah ditimbulkannya sehingga tidak berdampak buruk
awal mula upaya mengatasi permasalah- terhadap kondisi pemerintah. Reformasi birokrasi
permasalahan di dunia ketiga dilakukan, dengan cara merupakan salah satu contoh dari dampak
mewajibkan sejumlah persyaratan dari World Bank globalisasi. Oleh karena itu, lembaga bantuan asing
(yang kemudian diikuti oleh lembaga dan negara terus mensyaratkan dan menyuarakan penyesuaian
donor lainnya). Krisis di Afrika telah membawa struktural yang mengarah pada penciptaan good
pesan yang jelas dalam memperkenalkan sebuah governance.
konsep baru untuk melawan apa yang diidentifikasi Good governance awalnya ditujukan untuk
World Bank sebagai sebuah “crisis of governance” masalah reformasi pada sektor publik, namun seiring
atau “bad governance”. dengan tingkat persaingan yang semakin ketat pada
Istilah “good governance” terus mengalami lingkungan perusahaan maka memungkinkan good
pasang surut dalam maknanya. Mulai tahun 1980- governance untuk diaplikasikan ke dalam
an dan 1990-an, negara-negara dan lembaga donor perusahaan dengan tujuan untuk menjamin
cenderung terus untuk melakukan redefinisi dan efektivitas pencapaian target yang ditetapkan oleh
reformasi mengenai ketentuan serta persyaratan perusahaan tersebut yang dikenal dengan good
bantuan di negara penerima bantuan. Selama ini corporate governance (GCG). Sejauh ini, istilah
negara dan lembaga donor-donor seperti good corporate governance diyakini sebagai salah
International Monetary Fund, World Bank, dan satu kunci sukses bagi perusahaan untuk tumbuh dan
Amerika Serikat semakin bersikeras menuntut atas menguntungkan dalam jangka panjang sekaligus
kinerja dan tata kelola kepemerintahan yang baik memenangkan persaingan bisnis global, terutama
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 11

bagi perusahaan yang telah mampu berkembang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang
sekaligus menjadi terbuka. Good corporate governance efisien, penghindaran salah alokasi dana investasi dan
muncul dikarenakan adanya regulatory system yang pencegahan korupsi, baik secara politik maupun
rendah, standar akuntansi dan audit yang tidak administratif, menjalankan disiplin anggaran serta
konsisten, lemahnya praktek perbankan, serta penciptaan legal and political framework bagi
pandangan board of directors yang kurang peduli tumbuhnya aktivitas usaha. Ada beberapa prinsip yang
terhadap hak-hak pemegang saham minoritas. mendasari pentingnya pemahaman good governance.
Sementara itu, dalam upaya meningkatkan kualitas tata Prinsip-prinsip tersebut yaitu (World Bank, 1992): a)
kelola pengurus perusahaan, meningkatkan Partisipasi masyarakat: semua warga mempunyai suara
akuntabilitas perusahaan kepada pemegang saham dan dalam pengambilan keputusan, baik secara langsung
meningkatkan efektifitas sistem corporate governance maupun melalui lembaga-lembaga perwakilan yang sah
maka dibentuklah konsep codes of governance. yang mewakili kepentingannya. Partisipasi menyeluruh
Berdasarkan latar belakang di atas, artikel ini tersebut dibangun berdasarkan kebebasan berkumpul
bertujuan : (1) untuk mengeksplorasi secara historis dan mengungkapkan pendapat, serta kepastian untuk
perubahan pendekatan World Bank, International berpartisipasi secara konstruktif, b) Tegaknya
Monetary Fund (IMF) dan Amerika Serikat sebagai supremasi hukum: kerangka hukum harus adil dan
lembaga pembiayaan internasional dalam menetapkan diberlakukan tanpa pandang bulu, termasuk
persyaratan utama untuk setiap program bantuan di didalamnya hukum yang menyangkut hak asasi
negara berkembang yang dilanjutkan dengan studi manusia, c) Transparasi: dibangun atas dasar informasi
kasus yang terjadi di Korea Selatan, Thailand dan yang bebas. Seluruh proses pemerintah, lembaga, dan
Indonesia, (2) melihat salah satu bentuk reformasi informasi dapat diakses oleh pihak yang
dalam governance dan birokrasi yang didasarkan pada berkepentingan. Informasi yang tersedia harus
asumsi neoliberal, kebijakan dorongan pasar (market- memadai agar dapat dimengerti dan dipantau, d) Peduli
driven) dan prinsip-prinsip neo-manajerial di stakeholder : lembaga-lembaga dan seluruh proses
Singapura yang kemudian dilanjutkan dengan studi pemerintah harus berusaha melayani semua pihak yang
kasus di beberapa negara Asia, dan (3) penerapan berkepentingan, e) Berorientasi pada konsensus: tata
good governance pada tingkat perusahaan dengan pemerintahan yang baik menjembatani kepentingan
memperkenalkan konsep codes of governance sebagai yang berbeda demi terbangunnya suatu konsensus
suatu alat utama untuk meningkatkan keefektifan menyeluruh pada hal apa yang terbaik bagi kelompok-
sistem tata kelola suatu perusahaan. kelompok masyarakat, dan bila mungkin, konsensus
hal kebijakan-kebijakan dan prosedur- prosedur, f)
KAJIAN PUSTAKA Kesetaraan: semua warga masyarakat mempunyai
kesempatan memperbaiki atau mempertahankan
Good Governance dan Ideologi Pasar kesejahteraannya, g) Efektifitas dan efisiensi : proses
Governance seringkali diartikan sebagai proses pemerintahan dan lembaga-lembaga membuahkan
pengambilan keputusan dan proses dimana keputusan hasil sesuai dengan kebutuhan warga masyarakat dan
diimplementasikan atau tidak diimplementasikan menggunakan sumber daya tersebut seoptimal
(World Bank, 1989). Selain itu, konsep governance mungkin, h) Akuntabilitas: para pengambil keputusan
dapat digunakan dalam beberapa konteks seperti di pemerintah, sektor swasta, dan organisasi masyarakat
perusahaan, internasional, pemerintahan nasional dan bertanggungjawab, baik kepada masyarakat maupun
pemerintahan lokal. Selama “governance” merupakan kepada lembaga-lembaga yang berkepentingan, i) Visi
proses pengambilan keputusan dan proses, dimana Strategis: para pemimpin dan masyarakat memiliki
keputusan tersebut diimplementasikan. Selanjutnya, perspektif yang luas dan jauh ke depan atas tata
analisis governance lebih fokus pada aktor-aktor pemerintahan yang baik dan pembangunan manusia,
formal dan informal yang terlibat dalam pengambilan serta kepekaan akan apa saja yang dibutuhkan untuk
keputusan dan melaksanakan keputusan yang telah mewujudkan perkembangan tersebut. Selain itu, juga
dibuat, struktur formal dan informal yang telah harus memiliki pemahaman atas kompleksitas
ditempatkan dalam mengambil keputusan. sejarah, budaya, dan sosial yang menjadi dasar bagi
World Bank (1992) mendefinisikan good perspektif tersebut.
governance sebagai suatu penyelenggaraan manajemen Good governance sesungguhnya muncul dalam
pembangunan yang solid dan bertanggung jawab, konteks globalisasi, khususnya setelah runtuhnya
12 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

komunisme dan/atau akhir dari perang dingin. Good negara untuk digantikan oleh pasar (market mechanism).
governance secara sistematik didesain untuk Kebijakan deregulasi ditujukan untuk memberi ruang
merespon korupsi, krisis ekonomi dan finansial, yang bagi kegiatan ekonomi dengan menghilangkan banyak
dianggap sebagai permasalahan di negara-negara peraturan yang justru ditengarai disinsentif bagi
miskin dan berkembang. World Bank merupakan pertumbuhan investasi. Kebijakan deregulasi diperkuat
lembaga yang pertama kali memperkenalkan konsep dengan kebijakan liberalisasi, baik di sektor keuangan
“public sector management programs” dalam rangka maupun perdagangan, sehingga semakin merangsang
melaksanakan tata kepemerintahan yang lebih baik, pelaku ekonomi untuk memacu aktivitasnya.
khususnya dalam konteks persyaratan bantuan Kebijakan privatisasi dan penanaman modal
pembangunan, yang dikenal dengan Structural asing (PMA) memiliki peran ganda, di samping
Adjustment (World Bank,1989). Selanjutnya, good meminimalisir peran negara dalam perekonomian
governance dalam konteks tersebut dipandang juga dimaksudkan untuk mengurangi praktik sektor
sebagai a sound of development. riil yang selama ini sangat tidak sehat, distortif, dan
Dalam konteks globalisasi, ideologi neo- terkonsentrasi. Akhirnya, kepastian aturan tentang
liberalisme menjadi arus utama kebijakan politik dan hak kepemilikan merupakan harapan bagi setiap
ekonomi, yang mencerminkan organisasi kapitalis pelaku ekonomi, baik domestik maupun asing.
yang secara jelas memaksakan kekuatan masyarakat Berikut ini beberapa kebijakan yang diusung dalam
sipil melalui strategi dan teknologi kekuasaan, Washington Konsensus, yaitu (Williamson, 2004) :
termasuk pendayagunaan hukum sebagai media 1) Disiplin anggaran pemerintah, 2) Pengarahan
kontrol. Ini berarti bahwa neo-liberalisme menjadi pengeluaran pemerintah dari subsidi ke belanja sektor
sebuah sistem yang destruktif dan mengeksploitasi publik, terutama di sektor pendidikan, infrastruktur,
minoritas. World Bank, IMF dan Organisasi dan kesehatan, sebagai penunjang pertumbuhan dan
Perdagangan Dunia (WTO) adalah pencetusnya, yang pelayanan masyarakat kelas menengah ke bawah, 3)
biasa disebut sebagai institusi “Breetonwoods” yang Reformasi pajak dengan memperluas basis
lahir dan berbasis di Amerika Serikat sejak 1944. pemungutan pajak, 4) Tingkat bunga yang ditentukan
Kelompok ini berupaya mendorong pertumbuhan pasar dan harus dijaga positif secara riil, 5) Nilai tukar
ekonomi melalui efisiensi produksi dan pengurangan yang kompetitif, 6) Liberalisasi pasar dengan
peran negara dalam pemenuhan sektor publik, menghapus restriksi kuantitatif, 7) Penerapan perlakuan
sehingga akan tercapai suatu “kompetisi pasar bebas”. yang sama antara investasi asing dan investasi domestik
Kebijakan ekonomi internasional yang sebagai insentif untuk menarik investasi asing
didominasi institusi ini disebut dengan “konsensus langsung, 8) Privatisasi BUMN, 9) Deregulasi untuk
Washington”. Dipicu oleh kegagalan pemerintah yang menghilangkan hambatan bagi pelaku ekonomi baru
semakin meluas dalam mengelola kegiatan ekonomi, dan mendorong pasar agar lebih kompetitif, dan 10)
konsep Konsensus Washington berpijak pada upaya Keamanan legal bagi hak kepemilikan.
stabilisasi melalui kebijakan penyesuaian struktural,
yang direkomendasikan oleh organisasi Bretton Institusi
Woods dan Badan Ekonomi Amerika Serikat. Kata institusi sering diterjemahkan secara
Konsensus Washington menekankan kepada harfiah sebagai organisasi. Dalam literatur New
kebijakan makro ekonomi dan keuangan yang lebih Institutional Economics, institusi didefinisikan
hati-hati, nilai tukar mata uang yang lebih kompetitif, sebagai aturan main (rules of the game) di dalam
liberalisasi keuangan dan perdagangan, privatisasi, masyarakat dan pelaku (players) yang mengaplikasikan
dan deregulasi. Kebijakan-kebijakan ini secara dan mengimplementasikan aturan tersebut atau suatu
implisit mengajak pemerintah “menahan diri” untuk alat yang digunakan manusia sebagai batasan dalam
tidak turut campur dalam kegiatan ekonomi, berinteraksi antar sesama manusia. Batasan ini bisa
melainkan justru lebih memfokuskan kepada berupa aturan formal (sistem kontrak, undang-undang,
kebijakan moneter, menjamin hak kepemilikan hukum, regulasi) dan aturan informal (konvensi,
(property rights) dan menyiapkan infrastruktur kepercayaan dan norma sosial dan budaya) beserta
pendidikan dasar. aturan penegakan (enforcement) yang memfasilitasi
Dari berbagai paket kebijakan Konsensus atau membentuk perilaku (behavior) individu atau
Washington tersebut terlihat warna dominan organisasi di masyarakat (North,1991). Beberapa
perekonomian diarahkan kepada minimalitas peran asumsi mengenai bentuk dari institusi formal dan
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 13

informal, yaitu: a) Institusi informal memiliki teknologi, institusi akan menentukan biaya transaksi
pengaruh yang sangat kuat terhadap fungsional dari (North, 1995). Institusi yang baik akan mendorong
organisasi formal, b) Institusi formal mempengaruhi transaksi dilakukan dengan efektif dan efisien sehingga
core dari institusi informal, c) Institusi formal dapat mampu mengurangi biaya transaksi dengan
disusun dengan baik ketika institusi informal memperbaiki akses dan kualitas informasi dan
dijalankan secara berkelanjutan, dan d) Institusi mendorong tegaknya aturan. Di dalam masyarakat,
formal dan informal memiliki tahapan yang berbeda peranan institusi adalah mengurangi ketidakpastian
dalam melakukan perubahan. dengan cara membentuk struktur interaksi masyarakat
Institusi menjadi penting bagi pembangunan yang stabil. Tetapi kestabilan itu bukanlah hal yang
ketika banyak pihak berinteraksi (bertransaksi) dalam mutlak, karena dapat terjadi perubahan institusi.
memainkan perannya masing-masing. Permasalahan Perubahan institusi merupakan proses yang komplek
informasi dan penegakan hukum (enforcement) karena perubahan itu akan menimbulkan konsekuensi
menjadi penyebab tingginya biaya transaksi terhadap perubahan aturan. Berikut ini keterkaitan
(transaction cost) antar pihak tersebut. Institusi hadir antar 4 (empat) tingkatan institusi yang saling memiliki
untuk mengurangi ketidakpastian dalam pertukaran hubungan timbal balik (Williamson, 2000).
(transaksi) tersebut dan bersama dengan penggunaan

TINGKATAN Frekuensi TUJUAN


(tahun)
Tingkatan 1
Embeddedness:
institusi informal, adat 102 - 103 Nonkalkulatif:
istiadat, tradisi, norma & bersifat spontan
agama

Tingkatan 2
Lingkungan institusional: Menciptakan
aturan formal: hak 10 - 102 lingkungan
kepemilikan, peraturan institusional yang baik
perundang-undangan, (first order economizing)
birokrasi,

Tingkatan 3
Tata kelola (governance): Menciptakan struktur
misalnya sistem kontraktual 1 - 10 tata kelola (governance)
(penyesuaian struktur tata yang baik (second order
kelola dengan transaksi) economizing)

Tingkatan 4
Alokasi sumberdaya &
pengerjaan: terus Menciptakan syarat
pengaturan harga dan menerus marginal yang baik
kuantitas; sistem insentif (third order economizing)
(teori keagenan)

Sumber : Williamson , 2000


Gambar 1
Tingkatan Institusi
14 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

Berdasarkan Gambar 1 di atas, dapat dijelaskan pengetahuan dengan tujuan efisiensi biaya dalam
sebagai berikut : rangka meningkatkan produktivitas. Pelaku dari
Tingkatan pertama adalah social theory atau organisasi tersebut sangat mempengaruhi perubahan
tingkatan sosial, yang terdiri dari aturan informal yaitu yang terjadi pada institusi atau kelembagaan jika
norma, adat istiadat, kebiasaan, tradisi, agama dan melihat adanya peluang baru. Peluang baru atau
sebagainya. Aturan ini berkembang dalam masyarakat perubahan tersebut mungkin dirasakan sebagai hasil
dari generasi ke generasi. Agama memainkan peranan perubahan pada organisasi atau konsekuensi dari
yang besar dalam tingkatan ini. Institusi dalam kompetisi diantara organisasi yang ada.
tingkatan ini mengalami perubahan secara perlahan Institusi yang baik haruslah memiliki aturan yang
(bisa memakan waktu berabad bahkan milenium). jelas, dikenal secara luas, masuk akal atau logis, dapat
Tingkatan kedua mengacu kepada economics of diterima secara luas, dapat diperkirakan (predictable),
property rights (ekonomi hak kepemilikan) atau dapat dipercaya, disusun dengan benar dan juga
positive political theory yang merupakan lingkungan dilaksanakan dengan benar. Walaupun stabilitas
institusi yang terdiri dari aturan formal yang berupa institusi sangat penting dalam meningkatkan investasi,
konstitusi, hukum, hak kepemilikan. Desain instrumen memacu pertumbuhan ekonomi dan mengurangi
dalam tingkatan ini meliputi eksekutif, legislatif, kemiskinan dan ketimpangan, tetapi adaptasi dan
lembaga hukum, dan birokrasi pemerintah. Aturan perubahan merupakan hal yang tidak boleh dilupakan.
formal ini sejalan dengan aturan informal. Institusi Adanya perubahan insitusi membawa pada pertanyaan
dalam tingkatan ini membutuhkan waktu sekitar 10 seberapa mungkin perubahan itu terjadi, bagaimana
sampai 100 tahun untuk mengalami perubahan. terjadinya dan bagaimana menghadapinya. Faktor
Tingkatan ketiga adalah transaction cost ekonomi politik sering menjadi penyebab yang
economics (ekonomi biaya transaksi) dimana dalam menentukan sifat dan tingkat perubahan institusional
tingkatan ini ditempatkan fungsi sistem penegakan dalam waktu dan siklus yang berbeda.
hukum untuk mendefinisikan kontrak dan
penegakannya yang tidak terlepas dari biaya transaksi, Good Corporate Governance (GCG) dan Codes of
yaitu biaya yang diperlukan mulai dari biaya mencari GovernanceDefinisi Good Corporate Governance
informasi, melakukan kontrak dan memonitoring (GCG)
kontrak. Biaya transaksi akan efisien kalau infomasi Menurut Komite Cadburry, GCG adalah prinsip
sempurna, penegakan aturan formal dan informal yang mengarahkan dan mengendalikan perusahaan
berjalan degan baik. Institusi dalam tingkatan ini agar mencapai keseimbangan antara kekuatan serta
membutuhkan waktu sekitar 1 sampai 10 tahun untuk kewenangan perusahaan dalam memberikan
mengalami perubahan. pertanggungjawabannya kepada para shareholders
Tingkatan keempat adalah neoclassical khususnya, dan stakeholders pada umumnya. Tentu
economics atau agency theory yang terkait dengan saja hal ini dimaksudkan pengaturan kewenangan
pengaturan sumber daya alam maupun sumber daya direktur, manajer, pemegang saham, dan pihak lain
manusia. Pada tingkatan ini analisis neoklasik bekerja. yang berhubungan dengan perkembangan perusahaan
Pemerintah merupakan hubungan antara pemilik power di lingkungan tertentu.
(principal) dan perwakilan (agent). Hubungan antara Sementara itu, ADB (Asian Development Bank)
constituent dengan legislatif, hubungan antara legislatif menjelaskan bahwa GCG mengandung 4 (empat) nilai
dengan esekutif, dan hubungan antara esekutif dan utama yaitu: accountability, transparency,
pihak ketiga. Hubungan akan berjalan efisien kalau ada predictability dan participation. Pengertian lainnya
sistem insentif (reward dan punishment). Hubungan datang dari Finance Committee on Corporate
principal-agent ini menggambarkan alokasi sumber Governance of Malaysia, dimana GCG merupakan
daya dan pekerjaan. Institusi dalam tingkatan ini suatu proses serta struktur yang digunakan untuk
membutuhkan waktu secara terus menerus untuk mengarahkan sekaligus mengelola bisnis dan urusan
mengalami perubahan. perusahaan ke arah peningkatan pertumbuhan bisnis
Institusi dikatakan efisien jika biaya transaksi dan akuntabilitas perusahaan. Adapun tujuan akhirnya
rendah, adanya kepastian aturan main (certainty) dan adalah menaikkan nilai saham dalam jangka panjang
hubungan yang sepadan antara principal dan agent tetapi tetap memperhatikan berbagai kepentingan para
(equal relationship). Institusi dapat dikatakan efektif stakeholder lainnya. Kemudian, “GCG” ini
apabila dapat menginvestasikan keterampilan dan ilmu didefinisikan sebagai suatu pola hubungan, sistem,
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 15

dan proses yang digunakan oleh organ perusahaan kelola pengurus perusahaan dan (2) meningkatkan
(BOD, BOC, RUPS) guna memberikan nilai tambah akuntabilitas perusahaan kepada pemegang saham.
kepada pemegang saham secara berkesinambungan Kode kepemerintahan (codes of governance)
dalam jangka panjang, dengan tetap memperhatikan muncul sebagai respon terhadap adanya
kepentingan stakeholder lainnya, berlandaskan mismanagement dalam suatu perusahaan. Pada tahun
peraturan perundangan dan norma yang berlaku. 1999, Organisasi Kerjasama Ekonomi dan
Berikut adalah prinsip yang dikandung dalam GCG. Pembangunan (OECD) mengeluarkan Prinsip
Secara umum ada empat prinsip utama good corporate Corporate Governance, dimana sejak itu diadopsi
governance (Asian Development Bank, 2000) yaitu : secara luas sebagai tolak ukur, baik di negara-negara
Transparency, yaitu keterbukaan dalam melaksanakan OECD dan negara-negara lainnya. Dalam hal ini, aktor-
proses pengambilan keputusan dan keterbukaan dalam aktor yang terlibat dalam mengeluarkan kode
mengemukakan informasi materiil dan relevan pemerintahan dibagi dalam empat kelompok besar: (a)
mengenai perusahaan, Accountability, yaitu kejelasan pembuat aturan (lawmakers), (b) Pembuat model
fungsi, struktur, sistem dan pertanggungjawaban (model makers), (c) pembuat pasar (market makers)
perusahaan sehingga pengelolaan perusahaan dan (d) pemegang peran dalam kepemerintahan
terlaksana secara efektif, Responsibility, yaitu (governance enactors).
kesesuaian di dalam pengelolaan perusahaan terhadap Pembuat aturan (lawmakers) mencakup semua
prinsip korporasi yang sehat serta peraturan aktor yang memberikan dan menyediakan hukum,
perundangan yang berlaku, dan Fairness, yaitu peraturan, dan aturan yang diperlukan suatu organisasi
perlakuan yang adil dan setara di dalam memenuhi hak- mencapai status hukum yang diperlukan untuk
hak stakeholder yang timbul berdasarkan perjanjian beroperasi secara sah. Kelompok ini harus mencakup
serta peraturan perundangan yang berlaku. peraturan organisasi internasional, pemerintah dan
Arti penting good corporate governance (GCG) organisasi pemerintah, dan otoritas pasar modal.
diperlukan untuk mendorong terciptanya pasar yang Organisasi-organisasi internasional menetapkan
efisien, transparan dan konsisten dengan peraturan peraturan kode dan peraturan dengan bidang lintas
perundang-undangan. Penerapan GCG perlu didukung perbatasan nasional. Otoritas pasar modal biasanya
oleh tiga pilar yang saling berhubungan, yaitu negara instansi pemerintah yang menetapkan peraturan untuk
dan perangkatnya sebagai regulator, dunia usaha operasi di dalam pasar tertentu atau pasar di mana
sebagai pelaku pasar, dan masyarakat sebagai pengguna perdagangan organisasi (misalnya, US Securities and
produk dan jasa dunia usaha. Prinsip dasar yang harus Exchange Commission [SEC] atau UK. Financial
dilaksanakan oleh masing-masing pilar adalah: a) Services Authority (FSA).
Negara dan perangkatnya menciptakan peraturan Pembuat pasar (market makers) terdiri dari
perundang-undangan yang menunjang iklim usaha penyedia sumber daya keuangan dan penyedia faktor
yang sehat, efisien dan transparan, melaksanakan produksi. Tugasnya adalah menyediakan organisasi
peraturan perundang-undangan dan penegakan hukum dengan sumber daya kunci yang disalurkan ke pasar yang
secara konsisten (consistent law enforcement), b) Dunia sudah mapan. Pembuat pasar relatif pasif dalam fungsi
usaha sebagai pelaku pasar menerapkan GCG sebagai pemerintahan. tetapi penyediaan sumber dayanya
pedoman dasar pelaksanaan usaha, c) Masyarakat memiliki syarat untuk kepatuhan menerima organisasi
sebagai pengguna produk dan jasa dunia usaha serta untuk standar tertentu. Pembuat model (market makers)
pihak yang terkena dampak dari keberadaan termasuk semua aktor, meskipun di luar struktur
perusahaan, menunjukkan kepedulian dan melakukan organisasi perusahaan, namun memiliki suara dalam
kontrol sosial (social control) secara obyektif dan menetapkan norma-norma informal dan model mental
bertanggung jawab. anggota dewan. Model ini tidak hanya mendefinisikan
Sementara itu, dalam upaya meningkatkan kualitas minimum hurdles yang dihadapi untuk mengakses
tata kelola pengurus perusahaan dan meningkatkan sumber daya di pasar tetapi juga menyajikan contoh
akuntabilitas perusahaan kepada pemegang saham serta untuk aktivitas perusahaan. Kelompok ini meliputi
meningkatkan efektifitas sistem corporate governance, assesor pasar, konsultan, dan pendidik bisnis. Pemegang
maka dibentuklah konsep codes of governance. peran dalam kepemerintahan (governance enactors)
Menurut Aguilera dan Cuervo-Cazurra 2004, dua adalah orang-orang yang memiliki peran langsung
tujuan utama dibentuknya kode kepemerintahan (codes terhadap proses kepemerintahan, seperti pemegang
of governance) adalah : (1) meningkatkan kualitas tata saham pengendali dan pemegang saham aktif besar,
18 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

CEO dan manajer puncak dan anggota dewan umum untuk memastikan disiplin fiskal dan moneter.
masing-masing. Hal ini termasuk membatasi tindakan dan penghematan
Proses institusionalisasi telah menjadi salah satu belanja, devaluasi, liberalisasi perdagangan, kebijakan
objek utama dari penelitian dalam pendekatan teori berorientasi pasar dan privatisasi, dan insentif untuk
kelembagaan organisasi baru (NIS). Namun, deskripsi tabungan swasta dan investasi. langkah-langkah jangka
dari proses pelembagaan sering mengungkapkan panjang termasuk restrukturisasi peran negara ditujukan
bagaimana praktek yang dilembagakan telah untuk pasar dalam mengalokasikan sumber daya.
melegitimasi munculnya aktor baru atau me-redefinisi Berdasarkan hasil studi yang telah dilakukan
batas lapangan (perubahan nonisomorfik pada tingkat menunjukkan bahwa dampak sosial ekonomi dan
lapangan). Selain itu, Barley dan Tolbert (1997) politik muncul dari program penyesuaian struktural
mengatakan bahwa proses pelembagaan ini juga terkait (SAP) yang ditetapkan oleh IFI untuk pelaksanaannya
dengan strukturasi bidang. Greenwood et al. (2002) pada banyak negara berkembang sejak 1980-an,
mengidentifikasi enam tahap menuju pelembagaan khususnya di Sub-Sahara Afrika. Salah satu contoh
penuh suatu praktek dan selanjutnya terhadap misalnya program reformasi sektor pertambangan di
perubahan kelembagaan di tingkat lapangan, baik Ghana, dimana formulasi Kebijakan di Ghana
isomorfik atau nonisomorfik yaitu : (a) goncangan, (b) ditentukan oleh IMF dan dilaksanakan dengan
deinstitusionalisasi, (c) preinstitusionalisasi, (d) keterlibatan aktif dari pemerintah sejak 1983 telah
teorisasi, (e) difusi, dan (f) reinstitusionalisasi. mengakibatkan negara dalam mencapai pertumbuhan
Seiring dengan praktik yang ada sekarang mulai ekonomi negara terus menerus dan keuntungan dalam
goyah, pemain institusional baru dapat memasuki ekonomi makro. Namun, Ghana terus menghadapi
lapangan, atau pelaku yang telah ada mendapatkan permasalahan sosial ekonomi yang sangat buruk.
legitimasi dengan mengajukan ide dan praktik baru. Penderitaan masyarakat miskin ini semakin memburuk
Tekanan yang terkait menurun dan organisasi dapat karena masyarakat telah mengalami marjinalisasi lebih
menjalankan langkah otonom menuju inovasi lanjut, perpindahan penduduk yang besar telah terjadi,
berdasarkan kemungkinan teknis dan bukan sebagian besar ekonomi mineral negara itu dimiliki oleh
berdasarkan tunduk pada suatu norma sosial dan mitos perusahaan multinasional asing, dan di sana telah
tertentu. Penciptaan inovasi selanjutnya mengarah pada terjadi pencemaran tambang berlanjut dan pencemaran
pembuatan teori untuk inovasi yang berbeda masih sumber daya air tawar. Dengan demikian, berdasarkan
dalam bentuk abstrak untuk mendeskripsikan properti kondisi yang terjadi di Ghana menunjukkan bahwa
dan hasil yang diperkirakan. Selama masa teorisasi, program penyesuaian struktural yang dicetuskan oleh
praktik inovatif yang muncul dibingkai dan disusun IMF maupun World Bank tidak berjalan efektif.
agar memenuhi prasyarat sosial yang ada. Dengan cara
ini, inovasi dibuat sebanding atau memiliki kekuatan World Bank dan Good Governance
setara antara kecakapan teknis (legitimasi pragmatis) Secara tradisional, awalnya World Bank tidak
dan konsisten atau sejalan dengan norma yang ada mempertimbangkan masalah isu-isu politik dan
(legitimasi moral). pemerintahan dalam menentukan program bantuan di
negara penerima serta tidak mempunyai motif dan
PEMBAHASAN hubungan politis tertentu, dimana mandat utama World
Bank tidak mencakup reformasi pemerintahan yang
Konteks Sejarah tidak terkait dengan agenda pertumbuhan ekonomi.
Negara-negara mencari bantuan hutang dan bantuan Sebagai penasihat umum World Bank, Ibrahim Shihata
keuangan dalam bentuk pinjaman dan bantuan menyatakan bahwa World Bank hanya dapat
pembangunan bukanlah sesuatu yang baru. Beberapa mempromosikan reformasi layanan hukum dan sipil
dekade yang lalu, International Monetery Fund (IMF) dan transparansi dan akuntabilitas dalam disiplin
dan World Bank telah menerapkan program penyesuaian anggaran dan pengelolaan fiskal dalam melakukan
struktural (structural adjusment programs) untuk agenda tersebut.
memaksakan kondisi tertentu terhadap suatu negara yang Reformasi sektor publik yang ditetapkan oleh
menderita disebabkan oleh neraca pembayaran defisit, kebijakan World Bank yang bertujuan untuk efisiensi
inflasi tinggi, dan melambatnya GDP. Langkah-langkah dan pertumbuhan ekonomi telah mengalami pergeseran
awal jangka pendek yang ditetapkan oleh international pada 1990-an, dimana semenjak terjadinya krisis di
financial institutions (IFI) umumnya bertujuan secara Afrika. World Bank melaporkan bahwa terjadinya
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 17

“krisis tata kepemerintahan” di Sub-Sahara Afrika bagaimana pemerintah yang sah dan struktur kekuasaan
dikarenakan kurang efektifnya penggunaan bantuan perusahaan, proses pengambilan keputusan, bagaimana
pembangunan (World Bank, 1989). Selanjutnya, World kebijakan publik dirumuskan dan diimplementasikan
Bank mengindentifikasikan bahwa hal tersebut atau bagaimana sistem ekonomi berjalan dengan adil.
disebabkan karena buruknya kinerja kepemerintahan Mengakui bahwa persyaratan telah gagal untuk
(governance) di negara tersebut. Selain itu, sebagai mendorong reformasi di negara-negara penerima,
kepala ekonom mantan World Bank Joseph Stiglitz World Bank dan para donor mengubah fokusnya
mengakui pada tahun 1999, telah terjadi pergeseran mengenai persyaratan untuk selektivitas dalam
menuju “tujuan yang lebih luas, memiliki instrumen mengalokasikan bantuan. Laporan World Bank pada
yang lebih dari kasus sebelumnya,” terjadi dengan tahun 1998 menilai bahwa pemerintah yang lebih
perubahan pandangan tentang pembangunan di World mampu menggunakan bantuannya adalah pemerintah
Bank serta dalam pengembangan masyarakat. dengan kinerja ekonomi yang baik. Laporan tersebut
Meskipun World Bank menyajikan tujuan yang menganjurkan bahwa bantuan harus dikaitkan dengan
lebih luas seperti yang disebutkan oleh Stiglitz (1999) kinerja dan ditargetkan untuk negara-negara dengan
dalam hal ekonomi, namun pada dasarnya tidak dapat institusi yang efektif dan menyuarakan kebijakan yang
dipisahkan dari aspek politik. Sebagai ilustrasi, World baik. Akibatnya, World Bank dan beberapa negara
Bank yang bertindak sebagai sekretariat konsorsium donor telah bergeser fokusnya dan mencoba untuk
pada beberapa negara donor menetapkan beberapa mendorong tata pemerintahan yang baik di negara
kondisi politik dalam memberikan bantuan dan penerima dengan memberikan bantuan dan
menyampaikan kondisi tersebut ke negara-negara melampirkan persyaratan-persyaratan politik untuk
penerima bantuan serta melakukan pemantauan yang membutuhkan kinerja dan tata pemerintahan yang
terhadap pelaksanaannya (Gibbon,1993). Selanjutnya, baik sebagai prasyarat dari pemerintah penerima.
wacana tata kelola kepemerintahan yang dicetuskan Harrison (2004) menegaskan bahwa meskipun
World Bank mencerminkan ketegangan antara aspek World Bank menunjukkan perhatian utama dengan
ekonomi dan politik pemerintahan untuk memberikan efisiensi ekonomi, pertumbuhan ekonomi dan
kriteria yang tepat untuk digunakan dalam menentukan administrasi reformasi, agenda kepemerintahan ini
tata pemerintahan yang baik dan untuk mengevaluasi adalah “tunduk pada pengaruh politik dan ideologi dan
sebuah negara penerima untuk kondisi yang tepat untuk bagaimana reformasi tata pemerintahan dapat memiliki
alokasi bantuan. berbagai efek pada pengaruh kekuasaan.” ini
Sebagai syarat atau kondisi untuk meminjam pernyataan ini didasarkan pada analisis sebelumnya
bantuan pembangunan, World Bank mensyaratkan oleh beberapa pengamat (Harris et al, 2002). Setelah
pemerintah penerima bantuan untuk menunjukkan mempelajari secara ekstensif intervensi World Bank
kinerja yang efektif dan mempromosikan reformasi di Sub-Sahara Afrika, Harrison (2004) menyimpulkan
lebih lanjut. Alasan utamanya adalah bahwa dengan bahwa Bank Dunia memiliki pandangan liberal, yang
melaksanakan tata kepemerintahan yang baik, yaitu telah dikenakan pada negara-negara Afrika dalam
memberantas korupsi, nepotisme, birokrasi, dan mempromosikan reformasi tata pemerintahan melalui
mismanagement dan transparansi, akuntabilitas, serta intervensi-pinjaman dan bantuan teknis. Selanjutnya,
prosedur yang tepat maka bantuan akan efektif bahwa negara-negara Afrika telah menjadi subjek
digunakan untuk mencapai tujuan, khususnya untuk sebagian besar pembaruan tata pemerintahan yang
mengurangi kemiskinan. didanai Bank Dunia. Harrison memandang hal ini
World Bank menekankan pada dimensi ekonomi adalah dunia liberal baru, diredam dalam kombinasi
dari good governance dan kapasitas negara untuk budaya Barat dan sejarah dan pemikiran politik
secara efektif menggunakan bantuan pembangunan. Amerika, untuk membentuk strategi Bank Dunia
Hal ini menggunakan pendekatan yang tidak mengurangi kapasitas dan ruang lingkup negara
berhubungan dengan politik untuk pembaruan tata penerima untuk aksi publik.
pemerintahan dalam alokasi bantuan pembangunan Harrison menemukan bahwa teori World Bank
dengan berfokus pada efisiensi dalam administrasi mengenai perubahan politik mempunyai keyakinan
publik, supremasi hukum, dan gagasan transparansi dan bahwa World Bank yang bertanggung jawab untuk
akuntabilitas pemerintahan sebagai unsur penting untuk perubahan dalam tindakan negara penerima dengan
menjamin pertumbuhan ekonomi dan pembangunan. pilihan rasional, bahwa negara harus campur tangan
Akibatnya, tidak secara eksplisit mempertanyakan sesedikit mungkin dalam perekonomian, insentif bagi
18 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

agen negara akan bekerja, dan negara harus bertindak Pada awalnya IMF hanya terlibat dalam masalah
sebagai pasar melengkapi institusi tidak berjalan transaksi modal karena perannya dalam menyikapi
dengan efektif. Harrison juga menemukan pandangan krisis utang tetapi kemudian mulai membenarkan
dunia liberal-kapitalis bertentangan dengan pandangan persyaratan rasional dalam mendorong arus modal.
dunia dan teori perubahan politik yang terjadi di Peranan IMF adalah meningkatkan kepercayaan pasar
beberapa negara Afrika, khususnya di Tanzania dan dan bertindak sebagai katalis. Namun selama tahun
Uganda. Selanjutnya adanya jaringan berbasis 1980-an, lebih dari setengah program yang diusung
klientalisme dalam hubungan etnis-sosial yang kental IMF telah gagal dalam pelaksanaannya (Killick, 1995).
dengan tradisi budaya dan sejarah di Afrika yang tidak Meskipun persyaratan yang selama ini diusung oleh
dipahami oleh World Bank. IMF tidak bekerja, namun program penyesuaian
Dalam studinya World Bank menyajikan update struktural selama tahun 1990-an terus mengalami
terbaru mengenai indikator agregat pemerintahan untuk peningkatan yang cukup signifikan, dari 60 sampai 100
tahun 2004-2009 negara dan wilayah, yang dirancang persen selama periode 1989-1999, dan jumlah rata-rata
untuk mengukur enam dimensi berikut tata-suara dan kondisi struktur per program meningkat 3-12 persen.
akuntabilitas, stabilitas politik dan kekerasan, Seiringnya dengan waktu tepatnya pada periode
efektivitas pemerintah, kualitas peraturan, supremasi 1980-an, mulai memperlihatkan bahwa dengan adanya
hukum, dan kontrol korupsi (Kaufmann et al, 2005). konsekuensi politik tertentu, budaya, preferensi, dan
Studi ini menunjukkan bahwa “ada sedikit bukti dari setiap kepekaan yang kuat dari negara penerima bantuan
tren-untuk lebih baik atau lebih buruk dalam rata-rata menyebabkan program penyesuaian struktural sangat
global governance”. Selain itu, berdasarkan bukti yang sulit diadopsi meskipun pedoman kebijakan telah
ada “sebagian besar hubungan antara kepemerintahan dan dikemas dalam konteks ekonomi (Thirkell-White, 2003).
pendapatan per kapita mencerminkan penyebab dari IMF harus berfokus pada perbaikan dan dukungan dari
terdahulu dan yang terakhir,” dan bahwa ketiadaan tata “pengembangan dan pemeliharaan lingkungan ekonomi
kelola kepemerintahan di suatu negara atau wilayah dan regulasi yang transparan dan stabil”, namun tetap
menyebabkan pendapatan rendah. dokumen tersebut memberikan alasan atas kepedulian
Berdasarkan pengalaman masa lalu dan kondisi dengan isu-isu governance. Governance yang buruk
saat ini maka untuk keberhasilan reformasi good akan memiliki dampak saat ini atau mempunyai potensi
governance maka faktor sejarah dan budaya negara signifikan terhadap kinerja makroekonomi dalam jangka
penerima merupakan masalah yang harus diberikan pendek dan menengah dan pada kemampuan pemerintah
prioritas utama. World Bank dalam menerapkan konsep kredibel untuk melanjutkan kebijakan yang ditujukan
good governance tampaknya tidak menunjukkan pada kelangsungan hidup eksternal.
kepekaan yang cukup untuk permasalahan di negara- Sama seperti halnya World Bank, timbul adanya
negara berkembang dan program yang selama ini ketegangan antara agenda ekonomi dan agenda politik
ditetapkan mungkin tidak dapat berhasil dalam kepemerintahan, terutama ketika tujuan IMF dalam
mencapai hasil yang diharapkan. governance tidak jelas dan tidak dapat diartikulasikan.
Selanjutnya, yang menjadi perhatian bahwa agenda
IMF dan Good Governance ekonomi governance yang diusung oleh IMF
IMF didirikan untuk bertindak sebagai forum berkaitan dengan pengelolaan ekonomi tradisional
fasilitasi kerjasama moneter internasional dan dan agenda kepemerintahan secara politis bertujuan
meregulasi hubungan moneter. Namun peran IMF untuk meningkatkan kepercayaan pasar. Namun,
secara tradisional adalah sebagai koordinator pengambilan keputusan di IMF tentang arah agenda
internasional dan regulator mengenai masalah moneter kepemerintahan di setiap negara harus responsif
bagi negara yang berada pada tekanan berat karena terhadap tradisi politik, budaya, preferensi, dan
kombinasi dari kenaikan arus modal dan rincian kepekaan negara penerima bantuan.
kewajiban nilai tukar internasional. Pada tahun 1980,
karena bertambahnya jumlah negara berkembang yang Amerika Serikat dan Good Governance
mencari bantuan, instrumen World Bank atau IMF Strategi Keamanan Nasional Amerika Serikat yang
untuk mencampuri kebijakan negara mulai nampak. diumumkan oleh Presiden George W. Bush pada bulan
Program penyesuaian struktural (structural adjusment September 2002 memberikan pemikiran dan kerangka
programs) mulai menjadi norma dan persyaratan yang kerja mengenai bantuan pembangunan baru (U.S.
terus berkembang.
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 19

Development assistance) dibawah koordinasi setengah indikator di masing-masing dari tiga berkuasa
Millenium Challenge Account (MCA). luas daerah adil, investasi pada orang, membangun
Pernyataan kebijakan ini telah menetapkan kebebasan ekonomi-untuk lulus uji indikator, dan harus
lembaga-lembaga bantuan AS mengenai masalah melampaui rata-rata pada korupsi sebagai bagian dari
selektivitas. Pada bulan November 1998, U.S Agency “peraturan hukum yang adil” indikator.
for Center for Democracy and Governance yang Dalam sebuah diskusi tentang masa depan MCA
menyediakan kerangka kerja konseptual mengakui pada bulan Mei 2005, fokusnya pada pertumbuhan
pentingnya hubungan antara demokratisasi dan ekonomi, kepemilikan donor, dan pasar bebas ada
pertumbuhan ekonomi. Selanjutnya, mengidentifikasi konsensus yang mengaitkan bantuan terhadap kinerja,
4 (empat) kategori yang menggambarkan demokrasi pengukuran hasil, monitoring dan evaluasi, dan
suatu lembaga dan kegiatan pemerintahan seperti “kepemilikan” sebagai arah yang diambil oleh MCA
penegakan hukum, pemilu dan proses politik, dalam pemilihan negara-negara penerima. Selanjutnya,
masyarakat sipil, dan tata kelola. Dengan demikian, fakta menunjukkan bahwa negara yang memiliki
proses pemerintahan dikatakan mengalami legitimasi kemitmen kuat untuk melakukan perubahan dan alokasi
bila prinsip-prinsip demokratis seperti transparansi, sumber daya yang efisien merupakan faktor penting
pluralisme, melibatkan masyarakat dalam pengambilan untuk menjamin penggunaan efektif bantuan dalam
keputusan, representasi, dan akuntabilitas ditegakkan. mengurangi kemiskinan. Namun untuk melakukan hal
USAID pada laporannya merumuskan dan tersebut banyak dipengaruhi oleh norma dan budaya
menerapkan perkembangan tujuan. Lembaga donor dan kondisi politik yang ada di negara penerima
mencatat bahwa telah mempelajari tentang efektifitas bantuan tersebut.
bantuan, termasuk yang berikut: “Alokasi bantuan di
luar dan di dalam negara lebih selektif,” karena Studi Kasus di Beberapa Negara Asia (Korea
kemajuan, terutama fungsi dari komitmen dan kemauan Selatan, Indonesia dan Thailand)
politik untuk aturan adil, mempromosikan kebebasan Thirkell-White (2003) yang mempelajari respon
ekonomi, dan berinvestasi pada orang. Selanjutnya, kebijakan IMF untuk masalah krisis keuangan pada
akan bekerja dengan cara yang saling melengkapi 1990-an di Korea dan Indonesia, telah menunjukkan
dengan lembaga independen lain, dengan bahwa reformasi utama yang terjadi di Korea dalam
menggunakan prinsip-prinsip selektivitas berdasarkan upaya meningkatkan, akuntabilitas, dan kompetisi, dan
komitmen dan kinerja di negara-negara yang dapat mendisiplinkan serta penataan konglomerat, untuk
mengembangkan proses transformasional. mendukung usaha kecil dalam mnegatasi krisis
USAID telah mengidentifikasi sembilan prinsip ekonomi bukan sebagai intervensi menurut mandat
pembangunan dan rekonstruksi bantuan untuk IMF, meskipun pusat krisis adalah kurangnya
mencapai tujuan pembangunan, termasuk ekonomi, kepercayaan pasar. Namun, pada dasarnya hal ini
pertumbuhan demokrasi dan tata pemerintahan, dan adalah intervensi agenda politik yang diadopsi Presiden
transisi sosial: kepemilikan, peningkatan kapasitas, Kim Dae Jung dan orang-orang Korea, bukan sebagai
keberlanjutan, selektivitas, penilaian, hasil, kemitraan, langkah-langkah yang dirancang untuk meningkatkan
fleksibilitas, dan akuntabilitas (U.S.AID 2005b). efisiensi ekonomi oleh IMF tetapi lebih kepada proses
Amerika Serikat mengkoordinasikan kebijakan nasionalisme lebih lanjut dan demokratisasi.
internasional bantuan dengan pemerintah donor besar, Hal serupa terjadi di Indonesia, yang menderita
organisasi regional, dan badan pinjaman multilateral pemulihan kepercayaan pasar terutama disebabkan oleh
termasuk World Bank (USAID, 2005a). korupsi dan nepotisme dan tata kelola yang buruk oleh
Millenium Challenge Corporation (MCC) rezim Suharto telah menyebabkan terjadi krisis
menggunakan lima (5) dari enam (6) aturan indikator keuangan. Program reformasi struktural IMF awalnya
World Bank, yaitu hukum, efektivitas pemerintah, suara ditujukan untuk mengatasi korupsi dan bank yang
dan akuntabilitas, pengendalian korupsi, dan kualitas mengalami salah pengelolaan. Selanjutnya, pemerintah
peraturan sebagai bagian dari himpunan enam belas Soeharto setuju dengan IMF untuk reformasi tata kelola
indikator untuk memilih negara untuk memenuhi syarat kepemerintahan, termasuk kebangkrutan baru,
untuk mengajukan proposal untuk pendanaan konsumen, dan hukum tata kelola perusahaan, modal
Millenium Challenge Account (MCA) (Radelet, dan liberalisasi giro, modifikasi beberapa subsidi,
Siddiqi, dan Dizolele 2005). Sebuah negara harus skor berakhirnya kartel dan monopoli, dan audit independen
lebih baik daripada nilai rata-rata dalam kelompok di dari pemerintah dan badan usaha milik Negara. Namun,
20 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

program tersebut tidak efektif diimplementasikan dan reformasi tersebut meskipun efisiensi dan sektor publik
karena itu tidak berhasil dalam membangun yang dikelolanya cukup baik. Selain itu, meskipun
kepercayaan pasar. Ada beberapa hal yang banyak negara berkembang dengan utang luar negeri
menyebabkan kegagalan tersebut, antara lain yaitu dana yang tinggi telah mengadopsi privatisasi dan deregulasi,
yang seharusnya langsung ditujukan beban utang liberalisasi perdagangan dan investasi, serta
Indonesia gagal dilakukan. Hal itu, bagaimanapun, restrukturisasi birokrasi negara sesuai dengan prinsip-
terlambat mengambil tindakan untuk memberikan prinsip dari “Publik Manajemen Baru” (NPM),
keringanan utang yang dibutuhkan. Sementara itu, seringkali hal tersebut dipaksakan oleh bantuan
faktor lainnya yang krusial adalah berkaitan dengan internasional lembaga (Chung, 2001; Walton, 2001),
masalah-masalah politik yang terjadi di Indonesia. sedangkan Singapura hampir bebas dari utang luar
Kasus serupa terjadi di Thailand, dimana program IMF negeri dan dengan demikian bebas dari tekanan untuk
awalnya ditujukan untuk mengatasi krisis ekonomi menerapkan reformasi tersebut.
tidak efektif, justru dengan adanya reformasi politik Singapura merupakan negara kota kecil dengan
yang terjadi di Thailand dapat memecahkan masalah luas tanah 647,5 km2 dengan berpenduduk sekitar 4,16
krisis yang dihadapi (Low and Haggard, 2000). juta. Komposisi etnisnya campuran, dan termasuk
China (76,8 persen), Melayu (13,9 persen), India (7,9
Reformasi Dalam Governance dan Birokrasi persen), dan kelompok minoritas lainnya (1,4 persen).
Asumsi Neoliberal, Kebijakan Dorongan Pasar Setelah mendapatkan otonomi dari pemerintahan
(Market-Driven) dan Prinsip-Prinsip Neo- kolonial Inggris (1819-1959), Singapura mengadopsi
Manajerial Studi Kasus Singapura bentuk pemerintahan parlementer di bawah People’s
Konsep good governance yang dianjurkan oleh Action Party (PAP). PAP sendiri telah memerintah
lembaga-lembaga donor internasional terus mengalami negara itu sejak tahun 1959 dengan mayoritas mutlak
perubahan sejalan dengan makna “globalisasi” yang (umumnya 92-97 persen kursi parlemen) dalam
telah meluas ke berbagai aspek, termasuk reformasi legislatif unikameral.
dalam governance, administrasi dan birokrasi yang Sejak tahun 1959 PAP telah memimpin
didasarkan pada asumsi neo-liberalisme dan kebijakan pembentukan developmental state yang umumnya
berorientasi pasar (market-driven). Globalisasi tak hanya memberikan penekanan berlebih terhadap Negara,
menuntut peningkatan peran sektor swasta, tetapi juga berkaitan dengan kepemilikan dan kontrol ekonomi
menuntut sektor publik untuk memperbaiki kinerjanya terhadap pembangunan ekonomi nasional. Dalam
dalam rangka melayani kebutuhan pasar global. Dalam konteks unik yang ada di Singapura, di mana sektor
konteks ini, diyakini adanya peran superioritas pasar, swasta domestik relatif lemah, negara dan birokrasi
penolakan peran dominasi negara, pengurangan dalam yang menjadi aktor utama dalam mendorong
aktifitas sektor publik, adanya norma-norma pasar pertumbuhan ekonomi, menciptakan lapangan kerja,
sebagai preferensi dalam penyediaan layanan publik, membantu perkembangan industrialisasi, pembiayaan
menggunakan prinsip-prinsip bisnis dalam pelayanan investasi swasta, membangun infrastruktur,
publik, dan kepedulian terhadap pilihan dan kepuasan memberikan berbagai layanan, dan sebagainya.
pelanggan (Haque, 2004). Dalam rangka mencapai tujuan berbagai
Salah satu negara yang antusias dalam mengadopsi perkembangan tersebut, pemerintah menetapkan
reformasi berbasis pasar ini adalah Singapura. Dalam serangkaian pembangunan institusi yang terkait atau
mempelajari transformasi berorientasi bisnis perusahaan yang dimiliki, dikelola, atau diawasi oleh
kepemerintahan dan birokrasi ini, Singapura memiliki negara. Contohnya BUMN, termasuk penciptaan
keunikan tertentu. Pertama, meskipun Singapura Dewan Perumahan dan Pembangunan (HDB) tahun
mewarisi model Inggris yang memiliki governance 1960, Dewan Pengembangan Ekonomi (EDB) pada
relatif sama dengan negara persemakmuran lainnya, tahun 1961, Public Utilities Board (PUB) pada tahun
namun sistem pemerintahannya telah dikenal secara 1963, Pelabuhan Singapura Authority (PSA) pada
luas dalam masalah efisiensi dan kompetensi terutama tahun 1964, Jurong Town Corporation (JTC) dan Bank
peranannya dalam kinerja terhadap perekonomian. Pembangunan Singapura (DBS) pada tahun 1968, dan
Kedua, sementara sebagian besar negara tidak Otoritas Telekomunikasi Singapura (TAS) pada tahun
mengadopsi reformasi tersebut karena adanya dugaan 1974 (Low and Haggard, 2000). Selain itu sebagai
inefisiensi dan mismanagement dalam tata kelola sektor tambahan, pemerintah Singapura menciptakan
publik, pemerintah Singapura telah mengadopsi Temasek Holdings Ltd pada tahun 1974. Lembaga
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 21

utama tersebut memiliki kontrol atas perusahaan sebuah peran aktif dan intervensi sektor publik telah
pemerintah yang mendominasi sektor korporasi negara. menggantikan sektor swasta yang lemah, menjamin
Selanjutnya, menyumbang sekitar 10 persen dari total industrialisasi yang pesat, dan menjaga stabilitas politik
output Singapura dan 25 persen dari kapitalisasi pasar dan ekonomi.
saham lokal, dan merupakan keterlibatan pemerintah Selama dua dekade terakhir, peran utama sektor
ekspansif dalam perekonomian nasional (Low and publik menjadi berkurang, misalnya pemerintah mulai
Haggard, 2000). Ruang lingkup yang luas dari lembaga mengizinkan perusahaan swasta lokal dan asing untuk
ini menunjukkan keterlibatan aktif pemerintah dalam bersaing di sektor-sektor yang telah secara tradisional
pembangunan ekonomi di bawah PAP selama lebih dari diperuntukkan bagi monopoli negara. Sebagai contoh,
empat dekade. kompetisi lebih terbuka dengan sektor swasta telah
Dalam melaksanakan agenda pembangunan, diizinkan di sektor telekomunikasi. Sektor perbankan
pemerintah menjamin munculnya sebuah birokrasi dan asuransi sekarang memungkinkan peran yang lebih
yang efisien, teknokratis, dan managerialist birokrasi besar bagi bank asing dan perusahaan. Selain itu,
yang diberdayakan untuk mengatur sistem pasar dan kompetisi sektor swasta telah diperkenalkan di listrik,
merupakan fitur lain perkembangan negara Singapura pelayanan kesehatan, dan firma hukum (Shameen,
(Lee, 2001). Namun, perlu dicatat bahwa menurut Low 2000). Terlepas dari skala yang tepat dari perubahan
(2000), berbeda dengan perkembangan negara-negara ke arah kompetisi yang lebih besar, itu merupakan
lain di Asia, Singapura mengandalkan kemitraan antara perubahan yang signifikan terjadinya pergeseran dalam
birokrasi ekonomi dan perusahaan-perusahaan peran sektor publik tradisional yang dominan. Hal ini
transnasional daripada sektor swasta atau modal juga terlihat adanya kecenderungan mengubah
domestik yang berkembang dalam persaingan dengan lembaga-lembaga publik dari “regulator kelas pertama”
perusahaan asing. untuk efisien “fasilitator” (Low, 2000).
Namun dalam konteks global saat ini, di mana Meskipun sektor publik sudah berkurang, namun
peran negara dalam perekonomian umumnya menurun, masih cukup dominan, perannya kini untuk mendukung
menimbulkan tantangan bagi legitimasi dan kredibilitas sektor swasta dengan menciptakan suasana kondusif
negara di Asia Timur dan negara-negara Asia Tenggara, untuk bisnis, dalam hal menguntungkan tarif pajak
termasuk Singapura. Menurut Low and Haggard penghasilan badan, infrastruktur fasilitas, peraturan
(2000), meskipun ada beberapa perubahan manajerial perdagangan, dan izin usaha (Lim, 1996; Haque, 2004).
negara di Singapura, peran dominan negara sebagian Meskipun perubahan dalam peran intervensi dan
besar masih utuh, terutama untuk menangani krisis peraturan dari otoritas publik terjadi di Singapura, ada
keuangan dan ekonomi di Asia. Namun, telah terjadi fakta yang menunjukkan bahwa dibandingkan dengan
perubahan yang cukup besar dalam sektor publik di wilayah hukum seperti Hong Kong, suasana bisnis di
Singapura sebagai respon terhadap tekanan internal dan Singapura tetap mencekik, terutama yang berkaitan
eksternal yang terjadi. Selanjutnya, yang perlu dengan peraturan tentang penggunaan lahan,
ditekankan bahwa meskipun dibidang ekonomi, negara pengelolaan kawasan, perumahan publik, dan media
telah mengalami reformasi market-driven, bidang lokal (Shameen, 2000).
politik negara tidak berubah dalam hal pergeseran ke Kebijakan nasionalisasi dan perluasan BUMN
arah partisipasi yang lebih besar dari partai oposisi dan telah mengalami reformasi selama beberapa dekade
kelompok masyarakat sipil dalam pengambilan terakhir, ketika negara-negara diperkenalkan kebijakan
keputusan kebijakan (Low, 2000; Thompson, 1996). market-driven seperti privatisasi, deregulasi,
Sejak Singapura muncul sebagai developmental liberalisasi, korporatisasi, outsourcing, penarikan
state, sektor publik menjadi dominan dalam subsidi, dan pemotongan anggaran (Haque, 2004).
perekonomian nasional. Hal ini terus berkembang karena Sejalan dengan kecenderungan tersebut, pemerintah
pemerintah menciptakan perusahaan-perusahaan negara, Singapura telah secara bertahap merangkul beberapa
terkait dengan perumahan, listrik, air, pelabuhan, kebijakan ini, yang mewakili perubahan yang signifikan
penerbangan, perbankan, telekomunikasi, manufaktur, dari sikap kebijakan yang sebelumnya dalam
media, transportasi, dan seterusnya (Yeung, 2000a). mendukung perusahaan publik dan peraturan
Temasek Holdings telah memainkan peran penting pemerintah. Setelah mengikuti rekomendasi dari
dalam mengelola dan memantau investasi pemerintah Komite Divestasi Sektor Publik pada tahun 1987,
(senilai S$ 70 milyar) di perusahaan negara dan pemerintah memutuskan untuk meningkatkan
perusahaan lain. Justifikasi utama pemerintah untuk pertumbuhan ekonomi melalui persaingan pasar
22 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

dengan privatisasi BUMN dan perusahaan-perusahaan. pembangunan, otoritas pendapatan pedalaman, otoritas
Secara khusus, Temasek Holdings memulai kebijakan pelabuhan, otoritas penyiaran, dan otoritas transportasi
divestasi yang menyebabkan kapitalisasi pasar sebesar darat (Haque, 2004), dimana badan-badan otonom, para
US $ 88.2 milyar pada perusahaan yang terdaftar eksekutif dibagi dengan otonomi yang cukup besar dalam
selama 1985-1999 (Low, 2000). Menurut Low (2000) keuangan, personalia, dan hal-hal manajerial lainnya.
menyatakan bahwa kebijakan privatisasi Demikian pula, pada 1990-an, pemerintah
melambangkan realisasi pemerintah untuk Singapura mendesentralisasikan sistem personel untuk
menciptakan lingkungan yang kondusif bagi sektor personil yang baru pada kementerian dan hukum yang
swasta di Singapura. dapat merekrut karyawan lebih rendah dan tingkat
Pemerintah juga telah bergerak menuju deregulasi menengah serta memperkenalkan peluang baru untuk
hukum administrasi dan kontrak pelayanan (misalnya, eksekutif sektor bisnis untuk bergabung dengan layanan
pencetakan, pelatihan, kantor-pembersih, dan publik di setiap tingkat yang tergantung pada
pelayanan administrasi dan teknis) untuk meningkatkan kemampuan dan kualifikasi (Haque, 2004). Ada
efektivitas biaya (Sekretariat Persemakmuran, 1998). inisiatif untuk memperkenalkan kontrak tetap panjang
Selain itu, ada trend yang berkembang menuju bukan kepemilikan permanen bagi karyawan di sektor
liberalisasi pada berbagai sektor di Singapura, publik (Lee, 2001). Selain itu, pejabat publik paling,
khususnya keuangan, telekomunikasi, dan utilitas, didorong untuk berperilaku seperti eksekutif bisnis
sebagai tanggapan terhadap trend global saat ini dan dalam mengelola sumber daya manusia dan
pengaruh eksternal. Di sektor telekomunikasi, banyak menentukan kinerja karyawan.
pembatasan terhadap kepemilikan asing telah dihapus, Meskipun ada persepsi umum bahwa pemerintah
dan Otoritas Moneter Singapura telah membatalkan Singapura belum mendukung kesejahteraan negara,
batas yang sebelumnya dikenakan pada kepemilikan namun ada program sektor publik yang dapat
asing di bank dan melonggarkan pembatasan dipertimbangkan terkait untuk perumahan, pendidikan,
sebelumnya atas penggunaan dolar Singapura oleh dan jaminan sosial yang mewakili penyediaan beberapa
orang asing (Low, 2000). layanan dasar oleh negara. Sebagai contoh, di sektor
Sejalan dengan perubahan tersebut, ada muncul perumahan, pemerintah menciptakan HDB untuk
pergeseran dalam struktur organisasi dan gaya membangun dan mengelola perumahan rakyat.
manajemen pelayanan publik di Singapura. Selama Persentase masyarakat yang tinggal di HDB meningkat
dekade sebelumnya, di bawah perkembangan dan dari 9 persen pada 1959 dan 32 persen pada tahun 1969
intervensi negara di sektor publik, sistem administrasi menjadi 86 persen pada tahun 2001 (Lim, 1996 ; Lee,
sebagian besar didasarkan pada asumsi dari model 2001). Meskipun pengamatan yang telah dilakukan
birokrasi, mempromosikan meritokrasi, impersonalitas, menunjukkan bahwa ketentuan pemerintah mengenai
hirarki, kekakuan struktural dan sebagainya. Namun perumahan publik di Singapura ini tidak sama sekali
dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah Singapura terisolasi dari niat politik untuk mendapatkan dukungan
telah mengadopsi beberapa komponen utama atau legitimasi (Lee, 2001). Hal ini merupakan
administrasi publik berorientasi bisnis (new public komponen utama orientasi kesejahteraan negara.
management) yang telah berkembang di negara-negara Demikian pula, di sektor pendidikan, pemerintah
kapitalis maju selama tahun 1980 dan 1990. Secara mengambil langkah aktif dalam tahun-tahun awal untuk
umum, dua komponen utama dari manajemen publik memperbaiki sarana dan prasarana sekolah Cina dan
berorientasi bisnis adalah disagregasi berbagai guru serta ruang lingkup dan sifat pendidikan bahasa
kementerian, departemen, dan lembaga-lembaga ke Inggris. Selanjutnya, karena kualitas sumber daya
lembaga eksekutif otonom dengan otonomi yang lebih manusia sangat penting bagi sebuah negara yang
besar dan mendelegasikan otoritas keuangan dan memiliki hampir tidak ada aset lain, pemerintah
manajerial untuk merumuskan dan menerapkan berinvestasi dalam pendidikan dan pelatihan,
program-program berbasis hasil akhir atau hasil, bukan khususnya di bidang ilmu pengetahuan dan teknologi.
masukan (input) dan proses. Dengan demikian, di Singapura, penyediaan layanan
Pemerintah Singapura mengkonversi berbagai dasar seperti perumahan dan pendidikan sebagian besar
departemen dan badan hukum ke badan otonom dengan menjadi domain negara.
tingkat fleksibilitas operasional tertentu. Hal ini dapat Pemerintah Singapura mendukung adanya
diamati dalam kasus departemen pekerjaan umum, jaminan sosial bagi warga yang dikelola oleh negara
prasarana umum papan, papan perumahan dan dalam bentuk Central Provident Fund (CPF), yang
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 23

dimulai pada tahun 1955 di bawah pemerintahan politik jenis baru (new kind of politics) serta pengakuan
kolonial, tetapi diperluas dan dilembagakan di bawah yang lebih besar dari masyarakat sipil (Low, 2000).
PAP pada tahun 1959. Di bawah sistem ini, baik Dalam hal ini, Low (2000) menemukan bahwa dalam
karyawan (warga negara dan penduduk tetap) dan beberapa tahun terakhir, partai yang berkuasa telah
pengusaha (organisasi sektor publik dan swasta) menyadari kebutuhan untuk beberapa pengakuan
mengkontribusikan persentase tetap dari gaji atau masyarakat sipil, yang melibatkan aktor-aktor non-
kompensasi ke CPF sebagai tabungan wajib dan dapat negara dan isu-isu nonekonomi seperti lingkungan
digunakan sebagai keamanan pasca pensiun, untuk hidup dan pertumbuhan yang berkelanjutan, yang
membiayai rumah kepemilikan (terutama untuk flat mungkin menunjukkan tertentu pergeseran dalam
HDB) dan untuk dibelanjakan pada perawatan kesehatan pandangan pemerintah terhadap kontrol negara.
(Browning, 2000; Lee, 2001). Tingkat kontribusi CPF Dalam bidang ekonomi, peranan intervensi dan
meningkat, baik pengusaha dan karyawan dari hanya 5 kebijakan negara pembangunan (developmental state)
persen dari gaji di tahun-tahun awal, dan lebih dari 20 di Singapura tidak hanya membawa sukses secara
persen pada pertengahan 1980-an (Lam, 2000). Akun ekonomi, juga menghasilkan masalah-masalah
CPF (yang dimiliki oleh sekitar 50 persen dari total ekonomi tertentu. Pemerintah menanggapi krisis
penduduk) memiliki tiga komponen: rekening medisave ekonomi atau resesi di awal 1980-an (yang diduga
(untuk perawatan kesehatan), rekening biasa (untuk disebabkan oleh overregulation dan pajak penghasilan
membeli rumah), dan rekening khusus (untuk pensiun badan yang tinggi dipraktikkan oleh negara) melalui
pembiayaan). Faktor-faktor utama terjadinya reformasi penurunan bertahap peran pemerintah dalam
dalam kepemerintahan dan birokrasi disebabkan faktor perekonomian (Lam, 2000). Realisasi ini berhubungan
internal dan pengaruh eksternal. dengan masalah yang terkait dengan peran
perkembangan intervensi negara, bersama-sama
Faktor Internal dengan agenda baru untuk mengubah Singapura
Adanya intervensi dan kontrol negara yang lebih menjadi pusat keuangan internasional utama,
besar di Singapura (seperti memastikan kelangsungan menyebabkan pengakuan pemerintah terhadap
hidup ekonomi dan mengelola konflik etnis dan kebutuhan untuk mendefinisikan peran sektor publik
ketidakstabilan politik) terus mengalami penurunan, dan mendesain ulang kebijakan publik berdasarkan
sejalan dengan pencapaian sukses yang luar biasa pada pendekatan pasar bebas, tanpa sepenuhnya melepaskan
sisi ekonomi, keharmonisan ras, dan stabilitas politik kontrol negara (Lam, 2000). Dengan demikian, faktor-
yang dicapai selama dekade terakhir. Sementara itu, faktor internal utama membentuk perubahan
penduduk di Singapura telah menjadi lebih terdidik, kontemporer dalam pemerintahan umum di Singapura
informatif, dan menuntut adanya limitasi intervensi termasuk munculnya masyarakat yang berpendidikan
terhadap pemerintahan (Lam, 2000; Lee, 2001). dan informatif, pengakuan meningkatnya kepedulian
Dengan kata lain, tidak relevannya lagi kontrol negara publik untuk partisipasi yang lebih besar, pemahaman
dan meningkatnya tuntutan serta permintaan publik hasil yang merugikan berasal dari intervensi ekonomi
terhadap pembatasan intervensi telah menyebabkan dan tujuan pemerintah untuk membuat negara pusat
munculnya gaya governance yang lebih “konsultatif”, utama untuk pasar internasional, khususnya keuangan
khususnya di bawah pimpinan Perdana Menteri Goh dan informasi.
Chok Tong (Lam, 2000).
Namun ada kritik terhadap negara yang cenderung Faktor Eksternal
untuk menjalankan beberapa derajat “paternalisme” dan Reformasi governance yang saat ini terjadi di
menolak demokrasi liberal model barat (Lee, 2001; Low, Singapura, salah satu faktor eksternal yang paling
2000). Selain itu, Gan (2003) dan Ibrahim (2003) menentukan adalah proses globalisasi ekonomi yang
menunjukkan fakta bahwa kesempatan untuk ekspresi intensif mengintegrasikan semua ekonomi nasional yang
publik bebas dan diskusi tentang isu-isu kebijakan sering menimbulkan tantangan cukup besar untuk daya saing
dibatasi oleh adanya peraturan yang berlaku. Dengan ekonomi negara (Lee, 2001). Tidak dapat dipungkiri
demikian, demokrasi parlementer di Singapura pada bahwa pada masa lalu, Singapura diuntungkan oleh pasar
dasarnya merupakan bentuk demokrasi “otoriter lunak” global bebas dari perdagangan dan investasi. Namun
atau “semi-otoriter”. Di sisi lain, laju pembangunan fase neoliberalism arus globalisasi sekarang ini
ekonomi dan munculnya kelas pendapatan menengah menandakan ekonomi dunia tanpa batas, membuat
terdidik, telah menyebabkan situasi yang membutuhkan potensi bagi semua negara untuk melakukan investasi
24 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

asing dan tempat bagi perusahaan transnasional. Studi Kasus di Beberapa Negara Asia Lainnya
Dengan demikian, dapat mengurangi daya saing negara Globalisasi tak hanya menuntut peningkatan peran
“interventionist developmental” seperti Singapura. sektor swasta, tetapi juga menuntut sektor publik untuk
Secara khusus, Singapura tidak lagi menarik bagi memperbaiki kinerjanya dalam rangka melayani kebutuhan
investasi asing di bidang manufaktur berbiaya rendah pasar global. Berikut ini beberapa contoh reformasi birokrasi
karena ada muncul banyak lokasi produksi lebih murah yang terjadi di beberapa negara Asia Tenggara.
di berbagai belahan dunia. Reformasi birokrasi di Malaysia lebih diorientasikan
Menyadari hal ini sebagai realitas yang menantang ke bisnis untuk menggantikan peran aktif birokrasi dalam
maka pemerintah Singapura telah memperkenalkan pembangunan dan meredefinisi perannya sebagai
insentif lebih lanjut, termasuk infrastruktur yang fasilitator dalam aktivitas sektor swasta. Dalam kasus di
relevan (terutama di bidang teknologi informasi), Thailand, munculnya peran birokrasi publik adalah untuk
tenaga kerja terampil tapi lebih murah dan dominasi memfasilitasi kebijakan pro-pasar seperti privatisasi dan
peran pemerintah yang dibatasi dan liberalisasi berbagai aktivitas yang berkaitan dengan sektor swasta
ekonomi, agar tetap menarik bagi pasar global dan seperti business licensing, perdagangan internasional, dan
investor (Low, 2000). Dalam hal ini, mantan Menteri pengawasan fiskal. Perubahan birokrasi di Thailand
Keuangan, Richard Hu, disebutkan sebagai berikut: belakangan ini juga lebih menempatkan dirinya sebagai
“kami tidak memiliki pilihan selain untuk terbuka dan katalisator untuk memfasilitasi aktivitas ekonomi yang
bersaing di pasar dunia untuk bertahan hidup dan civil service-nya berperan sebagai pendukung dan
kesejahteraan” (Yeung, 2000). bukannya pemimpin.
Tekanan eksternal tertentu untuk reformasi dalam Hal yang sama juga dilakukan Filipina. Kondisi
mendukung non-intervensi dan persaingan pasar yang ini dengan jelas menunjukkan bahwa perubahan
lebih besar dalam sektor utama (misalnya, perbankan birokrasi itu menekankan perlunya keterbukaan
telekomunikasi, dan utilitas) di Singapura juga datang struktural untuk memungkinkan terjadinya pertukaran
dari kekuatan ekonomi global, seperti World Trade gagasan dan perubahan inovasi. Meski demikian, tidak
Organization (Low, 2000) yang mengusung perubahan semua negara berhasil melakukan perubahan birokrasi.
market-driven untuk perekonomian semua negara. Singapura dan Malaysia tergolong cukup efektif
Meskipun Singapura tidak memiliki beban utang luar mewujudkan beberapa reformasi administrasi, antara
negeri (yang telah menjadi faktor utama di balik lain karena stabilitas politik dan kerja sama yang baik
reformasi seperti yang diberlakukan oleh lembaga antara birokrasi dan pemimpin politik. Sementara itu,
donor internasional di negara-negara berkembang), Indonesia, Thailand, dan Filipina kurang efektif dalam
namun tetap sangat bergantung pada investor asing dan mewujudkan perubahan administrasi karena
pasar dan harus sesuai dengan trend ekonomi global dominannya aparat birokrasi dan adanya konflik atau
yang mendukung kekuatan-kekuatan pasar daripada kolusi antara birokrasi dan elite politik.
lembaga negara. Berdasarkan hasil Political and Economic Risk
Dalam menghadapi tantangan dan tekanan Consultancy (PERC) yang berbasis di Hongkong
eksternal tersebut, pemerintah telah mengambil inisiatif meneliti pendapat para eksekutif bisnis asing
utama untuk meningkatkan daya saing ekonomi (expatriats), menunjukkan bahwa birokrasi Indonesia
Singapura dengan mendorong perusahaan negara, dinilai termasuk terburuk dan belum mengalami
perusahaan pemerintah terkait, dan pengusaha swasta perbaikan berarti dibandingkan keadaan di tahun 1999,
lokal untuk berinvestasi di negara-negara lain, terutama meskipun lebih baik dibanding keadaan Cina, Vietnam
di Asia. Diperkirakan bahwa jumlah investasi langsung dan India. Di tahun 2000, Indonesia memperoleh skor
asing dari Singapura dalam ekonomi daerah meningkat 8,0 atau tak bergerak dari skor 1999, dari kisaran skor
dari US $ 2,6 miliar pada tahun 1986 menjadi US $ yang dimungkinkan, yakni nol untuk terbaik dan 10
36,8 miliar pada tahun 1995 (Yeung, 2000b: 143). untuk terburuk. Skor 8,0 atau jauh di bawah rata-rata
Selain itu, adanya restrukturisasi negara dan ini diperoleh berdasarkan pengalaman dan persepsi
pemerintahan yang mendukung fleksibilitas manajerial expatriats yang menjadi responden bahwa antara lain
dan budaya berorientasi bisnis di sektor publik untuk menurutnya masih banyak pejabat tinggi pemerintah
membuat pejabat publik lebih ramah pasar dan inovatif Indonesia yang memanfaatkan posisinya untuk
dalam berinteraksi dan berurusan dengan pengusaha memperkaya diri sendiri dan orang terdekat.
lokal dan regional. Peringkat Thailand dan Korea Selatan tahun 2000
membaik, meskipun di bawah rata-rata, yakni masing-
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 25

masing 6,5 dan 7,5 dari tahun lalu masing-masing sebesar memiliki birokrasi paling efisien. Singapura berada di
8,1 dan 8,7. Tahun 1999. Hasil penelitian PERC tempat pertama dengan skor 2,53 dan Hong Kong
menempatkan Indonesia sebagai negara dengan tingkat dengan 3,49. Survey tersebut meranking 12 negara
korupsi tertinggi dan sarat kronisme dengan skor 9,9 kunci dan kawasan dalam skala satu sampai sepuluh,
untuk korupsi dan 9,1 untuk kroniisme dengan skala dimana sepuluh merupakan nilai terburuk dan semakin
penilaian yang sama antara nol yang terbaik hingga dekat dengan nilai 1 menunjukkan nilai terbaik. Para
sepuluh yang terburuk. Sedangkan pada tahun 2002 eksekutif bisnis dalam survey tersebut menilai India
Indonesia ditempat­kan sebagai negara yang cukup tinggi sebagai negara dengan birokrasi paling tidak efisien di
tingkat korupsinya di Asia. Angka, yang diperoleh dari kawasan tersebut. India memiliki nilai 9,41 diikuti
hasil survey tersebut sebesar 9,92. Angka ini sangat Indonesia dengan 8,59, kemudian Filipina dengan 8,37,
fantastis karena merupakan angka yang hampir Vietnam 8,13, dan China 7,93. Malaysia menempati
mendekati paling sempurna. Artinya, korupsi sudah peringkat keenam dengan skor 6,97, diikuti Taiwan
sedemikian parah­nya (mendekati angka 10). 6,60, Jepang 6,57, Korea Selatan 6,13 dan Thailand
Berdasarkan survey eksekutif bisnis ekspatriat 5,53. Selengkapnya mengenai hasil survey eksekutif
yang dilakukan Political and Economic Risk bisnis ekspatriat Political and Economic Risk
Consultancy (PERC) tahun 2010, menunjukkan bahwa Consultancy (PERC) pada tahun 1999, 2000, 2002 dan
Pusat finansial Regional Singapura dan Hong Kong 2010 dapat dilihat pada Tabel 1 di bawah ini.

Tabel 1.
Skor Survey Eksekutif Bisnis Ekspatriat Political and Economic Risk Consultancy (PERC)
Tahun 1999, 2000, 2002 dan 2010*
No Negara 1999 2000 2002 2010
1 Indonesia 8,0 8,0 9,9 8,6
2 Singapura n.a n.a n.a 2,5
3 Thailand 8,1 6,5 n.a 5,5
4 Filipina n.a n.a n.a 8,4
5 China n.a n.a n.a 7,9
6 Malaysia n.a n.a n.a 7,0
7 Jepang n.a n.a n.a 6,6
8 Korea Selatan 8,7 7,5 n.a 6,1
9 India n.a n.a n.a 9,4
10 Hongkong n.a n.a n.a 3,5
11 Vietnam n.a n.a n.a 8,1
12 Taiwan n.a n.a n.a 6,6
Sumber : Political and Economic Risk Consultancy (PERC) 1999, 2000, 2002 dan 2010
*Survey tersebut meranking 12 negara kunci dan kawasan dalam skala 1 sampai 10, dimana 10 merupakan nilai
terburuk dan semakin dekat dengan nilai 1 menunjukkan nilai terbaik.

Penerapan good governance Tingkat Perusahaan mekanisme untuk memastikan perilaku yang baik dan
Melalui Konsep codes of governance melindungi kepentingan pemegang saham. Fokus
Good governance pada awalnya lebih difokuskan utama lainnya adalah efisiensi ekonomi yang
pada reformasi sektor publik, namun sejalan dengan menyatakan bahwa sistem tata kelola perusahaan
globalisasi dan era persaingan maka banyak harus ditujukan untuk mengoptimalisasi hasil
diaplikasikan ke dalam konteks perusahaan dengan ekonomi, dengan penekanan kuat pada kesejahteraan
bertujuan untuk menjamin efektivitas pencapaian para pemegang saham. Ada pula sisi lain yang
target yang ditetapkan oleh perusahaan yang dikenal merupakan subjek dari tata kelola perusahaan,
dengan istilah corporate governance (Enrique et all, seperti sudut pandang pemangku kepentingan, yang
2006). Selain itu, salah satu topik utama dalam tata menuntuk perhatian dan akuntabilitas lebih terhadap
kelola perusahaan (corporate governance) adalah pihak-pihak lain selain pemegang saham, misalnya
menyangkut masalah akuntabilitas dan tanggung karyawan atau lingkungan. Selanjutnya, dalam
jawab mandat, khususnya implementasi pedoman dan upaya meningkatkan kualitas tata kelola pengurus
26 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

perusahaan dan meningkatkan akuntabilitas pemegang saham minoritas sebagai basis skandal
perusahaan kepada pemegang saham serta finansial lebih besar yang terjadi belakangan di awal
meningkatkan efektifitas sistem corporate 1990an. Dalam konteks ini, para pembuat peraturan
governance, maka dibentuklah konsep codes of mencoba untuk merumuskan suatu respon terhadap
governance. Menurut Aguilera dan Cuervo-Cazurra tuntutan sosial yang muncul seputar akuntabilitas di
(2004), dua tujuan utama dibentuknya kode level perusahaan.
kepemerintahan (codes of governance) adalah : (1) Guncangan-guncangan ini mengubah jaringan
meningkatkan kualitas tata kelola pengurus pelaku yang beroperasi didalam domain tata kelola
perusahaan dan (2) meningkatkan akuntabilitas perusahaan. Deinstitusionalisasi dari setting lembaga
perusahaan kepada pemegang saham. yang ada pada tahun 1980-an terjadi oleh kemunculan
Dalam upaya untuk mempelajari pr oses pelaku pelaku baru yang secara langsung terlibat dalam
pelembagaan kode pemerintahan (codes of perumusan aturan aturan tata kelola perusahaan.
governance), telah dibangun database yang Diantaranya, investor lembaga dan pembuat aturan pasar
komprehensif dari kode tata keperintahan diterbitkan mencoba untuk memberi aturan baru pada bidang bisnis.
di seluruh dunia dari 1978 sampai dengan akhir tahun Lebih jauh lagi, beberapa lembaga tertentu (seperti
2004. Selanjutnya, untuk alasan konsistensi ditegaskan institutional shareholders service (ISS) secara progresif
oleh Aguilera dan Cuervo-Cazurra (2004), bahwa basis mengasumsikan peranan pengawas pasar, dan asosiasi
data tidak termasuk undang-undang khusus atau profesional mulai memproduksi aturan aturan yang
peraturan, revisi atau kode asli, dan laporan pada memiliki dampak pada fungsi internal dari dewan direksi.
kepatuhan. Namun, untuk lebih memahami peran aktor Konsisten dengan aturan lembaga baru, Aguilera
dalam proses institusionalisasi, seperti investor atau dan Cuervo-Cazurra (2004) berpendapat bahwa
pelaku pemerintahan, tidak memasukkan kode institusionalisasi kode didorong oleh kebutuhan untuk
pengungkapan perusahaan dan kode perusahaan meningkatkan legitimasi dan keefektifan sistem tata
konsultan yang dilaporkan oleh ECGI. kelola perusahaan. Legitimasi sistem tata kelola
Studi ini dimulai dengan 150 negara yang didefinisikan sesuai dengan praktik tata kelola yang telah
dilaporkan oleh World Bank; hanya 78 yang dipilih menyebarluas. Tekanan isomorfik ini lebih efektif bagi
berdasarkan kriteria dan kelengkapan data. Semua negara-negara yang terintegrasi dengan ekonomi global.
negara-negara pada sampel memiliki perusahaan Keefektifan sistem tata kelola didefinisikan berdasarkan
perdagangan, ukuran kapitalisasi pasar, investasi luar pada perlindungan terhadap pemegang saham minoritas.
negeri langsung (foreign direct investment). Pada Level proteksi seiring waktu utamanya bergantung pada
akhir tahun 2004, hanya 49 dari 78 negara telah karakter sistem legal. Sistem common law lebih baik
menerbitkan setidaknya satu kode. Kode dalam melindungi pemegang saham minoritas dengan
pemerintahan pada awalnya hanya dikembangkan juga memungkinkan kode untuk dibawa ke pengadilan.
di Amerika Serikat pada tahun 1978, forum bisnis Selanjutnya, tuntutan akan adanya kode kian menguat,
menerbitkan sebuah laporan berjudul The Role And dan pelaku institusional didorong untuk menghasilkan
Composition Of The Board Of Directors Of The kode-kode.
Large Publicly Corporations. Laporan tersebut Selama tahun 1980-an, banyak negara-negara yang
merupakan reaksi terhadap gelombang pengambil membuka debat signifikan seputar tata kelola perusahaan
alihan dan konglomerat besar di Amerika Serikat. dan aturan-aturan praktis untuk meningkatkan
Kode tata kelola dikembangkan di negara lain pada akuntabilitas perusahaan. Pada tahapan
akhir tahun 1980an banyak guncangan terjadi pada preinstitusionalisasi ini, aturan-aturan yang bersaing
dekade itu. Pertama, model bisnis berubah dari dikemukakan dan dianalisa. Tahap preinstitusionalisasi
konglomerasi ke kompetensi inti. Perubahan ini ini menghasilkan upaya teorisasi yang dibuat oleh
menandai penurunan kinerja pada banyak perusahaan Komite Aspek Finansial Tata Kelola Perusahaan pada
besar di Amerika Serikat dan Eropa. Selain itu, tahun 1992 yang berjudul report with code of best
deinstitusionalisasi konglomerasi diiring oleh practice (cadbury report). Laporan Cadbury menandai
kemunculan pergerakan nilai pemegang saham : fokus akhir eksperimen seputar kode dan menegakkan
kinerja perusahaan beralih dari pendapatan operasional semacam fondasi untuk peraturan yang efektif tentang
ke nilai saham dengan memenuhi ekspektasi profit tiap tata kelola perusahaan.
kuarter. Pada saat bersamaan, pasar stock exchange Laporan Cadbury menarik perhatian pembuat
mengalami penyelewengan besar-besaran terhadap undang undang dan pembuat model di seluruh dunia.
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 27

Dengan mendorong adopsi kode retorik, laporan undang-undanglah yang menjadi pelaku untuk
Cadbury memberikan pada pembuat undang undang dan mereproduksi pengaturan tata kelola negara lain.
pembuat model di seluruh negara dengan suatu bahasa Gagasan terjadinya perbedaan rasional antara
dasar yang dapat diaplikasikan pada aturan pengelolaan. negara yang terlebih dahulu mengadopsi dan negara yang
Agar dapat menjadi suatu gagasan global, kode tata belakangan mengadopsi mendapatkan sejumlah
kelola perlu suatu standar yang dibagikan secara luas, dukungan dalam waktu intervensi yang berbeda dari grup
disepakati oleh jaringan pelaku yang memiliki legitimasi. yang mengeluarkan kode tata kelola. Para pembuat
Setelah penerbitan laporan Cadbury, tingkat adopsi kode undang-undang terlibat dalam mengeluarkan kode tata
tata kelola di seluruh dunia meningkat secara signifikan. kelola yang baik pada tahap yang lebih awal daripada
Peningkatan pada tingkat adopsi menandai kelompok pelaku lainnya. Lebih jauh lagi, para pelaku
mulainya tahap difusi pada proses pelembagaan. Difusi pengelolaan terlibat sebelum pembuat model dan
tidak hanya memiliki karakteristik puncak aktivitas pembuat pasar. Berdasarkan pada pandangan ini,
dalam mengeluarkan kode tata kelola tetapi juga oleh dinyatakan bahwa keterlibatan pelaku-pelaku dalam
tindakan pelaku yang berbeda pada domain tata kelola mengeluarkan kode tata kelola bervariasi bergantung
perusahaan. Khususnya, diantara pembuat model, firma pada pertaruhan yang dihadapi dalam proses
yang berkonsultasi, telah mendifusi gagasan kode tata institusionalisasi. Nampaknya intuitif bila menyatakan
kelola melalui elaborasi kode dan lewat pengaruh pada bahwa pembuat undang-undang dan pelaku pengelolaan
investor institusional yang menuntut peraturan baru, pada adalah sasaran langsung dan menjadi target utama ketika
regulator yang menyusun kode, dan pada perusahaan terjadi suatu skandal perusahaan. Contohnya, skandal
yang mengadopsinya (misal, McKinsey sangat utamanya mempertaruhkan legitimasi para pelaku yang
berpengaruh dalam penciptaan suatu Director’s Institute berperan mengatur sistem tersebut (para pembuat
di Korea dan belahan dunia lainnya). Universitas- undang-undang) atau yang secara langsung terlibat
universitas telah menawarkan sejumlah program dalam kecurangan (pelaku pengelolaan). Untuk
pendidikan bagi pada anggota dewan dan angka ini mencegah krisis legitimasi, pelaku-pelaku ini aktif dalam
(jumlah program pendidikan) terus naik, dan sebagian mengangkat gagasan kode tata kelola untuk
besar dari program ini mencakup mata pelajaran seperti menunjukkan komitmennya terhadap akuntabilitas dan
tata kelola dan akuntabilitas perusahaan. Para peneliti integritas. Selanjutnya, diperkirakan bahwa grup pelaku
telah berkontribusi dengan mencoba mendemonstrasikan yang berbeda menghadapi pertaruhan yang sama di
manfaat dari aturan-aturan baru, seperti memiliki seluruh dunia; argumen ini dapat menjelaskan perilaku
mayoritas anggota independen, heterogenitas dewan, yang sama dari para pembuat kode di seluruh dunia.
ukuran dewan, dan selanjutnya. Setelah berdifusi, kode tata kelola dilembagakan dengan
Pada tahap difusi, mengikuti pendekatan NIS, mendapatkan legitimasi kognitif. Jika difusi
diperkirakan bahwa negara-negara yang lebih awal berhubungan dengan adopsi kode tata kelola di satu
dalam mengadopsi akan menerapkan suatu rasional negara, pelembagaan penuh didapatkan ketika kode yang
ekonomi. Dalam kasus ini, negara-negara mengadopsi diajukan digunakan tanpa syarat (digunakan begitu saja)
kode tata kelola di bawah premis bahwa negara di dalam organisasi. Hal ini adalah esensi dari
tersebut akan mampu mempengaruhi kerja internal pelembagaan penuh.
dewan dan melindungi hak-hak pemegang saham Penggunaan dengan sukarela ini juga dilakukan
minoritas. Negara-negara yang mengadopsi oleh sejumlah besar pelaku pada saat mengeluarkan kode
belakangan diasumsikan akan mengaplikasikan tata kelola. Konsisten dengan pendekatan pelembagaan
rasional instrumental, dimana imitasi adalah yang baru, ketika suatu kode tata kelola sudah diikuti
pendorong utama untuk mengadopsi kode-kode secara sukarela, pelaku yang terlibat dalam penerbitan
tersebut. Dalam kasus ini, pembuat model dan pasar kode tersebut mendapatkan legitimasi. Pembuat model
diharapkan untuk memainkan peranan utama karena dan pembuat pasar menjadi terlibat dalam penerbitan
lebih cenderung untuk beroperasi untuk penyesuaian kode setelah pembuat undang undang dan pelaku
negara dan pasar dengan aturan dan norma yang pengelolaan, ketika kode berdifusi. Jadi, dinyatakan
memiliki legitimasi. Meskipun demikian, pada bahwa peningkatan pada jumlah pelaku yang terlibat
negara-negara seperti Italia, dimana perubahan dapat dianggap suatu indikasi pelembagaan penuh suatu
peraturan besar-besaran terjadi pada tahun 1990an kode tata kelola. Pelembagaan kode-kode secara utuh
untuk menghadapi adanya gelombang skandal pada juga terkait dengan dukungan masyarakat luas seputar
politik dan bisnis yang signifikan, para pembuat isu-isu pengelolaan. Liputan media seluruh dunia
28 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

terhadap skandal perusahaan besar di Amerika Serikat nasional berkoordinasi dengan modal asing dan
dan Eropa telah memberikan dasar untuk perhatian menghasilkan hasil-hasil ekonomi yang spektakuler.
publik luas untuk masalah salah urus dan tata kelola. Tidak adanya sektor swasta yang kuat, negara
Sebuah Pencarian di EBSCO Bisnis Premiere, untuk menikmati otonomi yang cukup untuk mengejar
periode dari 1900 hingga Juli 2005, mendapati bahwa sebuah intervensi, tetapi efektif dalam pengelolaan
ada total 12014 artikel untuk tata kelola perusahaan. sumberdaya ekonomi. Reformasi yang dilakukan saat
Hampir dua pertiga dari artikel tersebut (65%) ditulis ini dalam pemerintahan mungkin mempunyai
setelah Enron runtuh pada bulan Oktober 2001. pengaruh negatif dan dapat mempengaruhi kapasitas
Skandal besar seperti Enron, Worldcom, dan negara, baik dari segi sumber daya keuangan dan
Parmalat telah menimbulkan keprihatinan di antara manusia akibat divestasi pendapatan-pendapatan
pelaku eksternal. Pelaku eksternal telah meminta perusahaan publik dan perampingan tenaga kerja
akuntabilitas dan tanggung jawab dari pihak yang terlibat sektor publik. Meskipun sektor swasta domestik baru-
dalam sistem bisnis. Dengan cara ini, skandal telah baru ini menjadi mitra aktif dalam pembangunan
mempengaruhi dinamika kelembagaan di tingkat ekonomi, peran negara masih tetap penting di
lapangan dan memicu perubahan. Dalam kasus kode Singapura, terutama sejak peristiwa seperti krisis
tata kelola, diduga bahwa perhatian terhadap skandal ekonomi Asia yang memerlukan partisipasi aktif
keuangan telah memberikan legitimasi yang diperlukan daripada keadaan pasif. Menariknya, dibandingkan
bagi kode sebagai solusi yang tersedia. dengan banyak negara, reformasi di Singapura relatif
hati-hati, bertahap dan pemerintah masih sangat
SIMPULAN DAN SARAN terlibat dalam perusahaan-perusahaan besar, termasuk
privatisasi aset melalui perusahaan pemerintah terkait.
Simpulan Sistem ekonomi terus mengalami upaya untuk
Berdasarkan hasil studi menunjukkan bahwa memperbaiki struktur dan proses tata kelola perusahaan.
persyaratan yang telah ditetapkan tidak selalu Gelombang skandal dan peningkatan pengawasan publik
membawa reformasi kebijakan yang diharapkan. mendorong regulator kelembagaan dan dewan direksi
Berdasarkan sejarah kegagalan yang terjadi di Afrika, untuk membangun dan mengadopsi praktik-praktik
menunjukkan bukti bahwa dukungan domestik, baru. codes of governance muncul sebagai alat utama
kepemilikan, dan komitmen sangat penting. untuk meningkatkan efektivitas sistem tata kelola
Ketergantungan bantuan pembangunan memiliki perusahaan. Ada empat kelompok aktor yang terkait
dampak negatif terhadap reformasi yang telah dengan pembuatan kode kepemerintahan, yaitu:
dilakukan, antara lain untuk pemberantasan korupsi, pembuat hukum, pembuat model, pembuat pasar and
penegakan supremasi hukum, dan kualitas tata pelaku kepemerintahan. Berdasarkan hasil studi
pemerintahan. Cukup sulit menerapkan selektivitas menunjukkan bahwa analisa sampel 150 kode
untuk tingkat kemiskinan yang tinggi dan pemerintahan yang diperkenalkan di 78 negara selama
kepemerintahan lemah secara simultan. Agar periode 1978-2004 menggambarkan tahap-tahap dari
reformasi kebijakan yang diharapkan berjalan dengan institusionalisasi yaitu goncangan, teorisasi. difusi, dan
baik, selain dukungan domestik, kepemilikan, dan pelembagaan kembali. Namun proses institusionalisasi
komitmen juga harus dimahami dan diperhitungkan tersebut dapat terbentuk melalui tekanan norma-norma
faktor budaya, norma, tradisi, sejarah, sensitifitas dan dan nilai-nilai yang ada.
juga reformasi politik negara penerima bantuan.
Sejak pembentukannya, pembangunan di Saran
Singapura telah mendapatkan reputasi untuk Institusi menjadi penting bagi pembangunan
administrasi yang efisien, ekonomi yang kompetitif, ketika banyak pihak berinteraksi (bertransaksi) dalam
dan tata kepemerintahan yang bebas dari korupsi. memainkan perannya masing-masing. Permasalahan
Dalam rentang waktu singkat dari 5 (lima) dekade, informasi dan penegakan hukum (enforcement)
Singapura menjadi sebuah “keajaiban ekonomi” dan menjadi penyebab tingginya biaya transaksi
mencapai status ekonomi industri maju atas dasar (transaction cost) antar pihak tersebut. Institusi hadir
tingkat pertumbuhan yang tinggi secara konsisten, dan untuk mengurangi ketidakpastian dalam pertukaran
sekarang salah satu negara dengan pendapatan per (transaksi) tersebut dan bersama dengan penggunaan
kapita tertinggi. Reformasi governance dan birokrasi teknologi, institusi akan menentukan biaya transaksi.
yang terjadi di Singapura mampu mengelola ekonomi Institusi yang baik akan mendorong transaksi dilakukan
Bayu Kharisma, Good Governance sebagai suatu Konsep ... 29

dengan efektif dan efisien sehingga mampu mengurangi Gondwe, G.E.2001. Making Globalization Work in
biaya transaksi dengan memperbaiki akses dan kualitas Africa. Finance and Development. Vol. 38. No. 4.
informasi dan mendorong tegaknya aturan. Haggar, Stephen. 2000. The Political Economy of The
Selanjutnya, adanya institusi formal tidak akan berjalan Asian Financial Crisis. Washington DC. Institute
dengan baik jika institusi informal tidak ditegakan. For International Economics.
Artinya, keterbatasan aturan formal dapat dilengkapi Haque, M. Shamsul. 2004. Governance and
dengan aturan informal. Misalnya menyangkut nilai- Bueraucracy in Singapore : Contemporary
nilai, norma, asas kepatutan dan etika sehingga Reforms and Implications. International
seseorang tidak sembarangan melakukan tindakan Political Science Review, Vol 25, No.2, 227-240
yang merugikan dan hanya memanfaatkan peraturan Harrison, G.1999. Clean-ups, conditionality and
untuk kepentingan diri sendiri. adjustment: Why institutions matter in
Berdasarkan tingkatan institusi, upaya untuk Mozambique. Review of African Political
menciptakan governance yang baik, seharusnya Economy 26 : 323-34.
aturan informal yaitu norma, adat istiadat, kebiasaan, ___________. 2004. TheWorld Bank and Africa: The
tradisi, agama dan sebagainya serta aturan formal construction of governance states. London:
yang berupa konstitusi, hukum, hak kepemilikan, Routledge
adanya kepentingan kelompok tertentu, menjadi hal Gibbon, P. 1993. The World Bank and the new
penting dan perlu diprioritaskan sehingga upaya politics of aid. In Political conditionality, ed.
untuk menciptakan good governance dapat berjalan Georg Sorensen. London: Frank Cass
dengan baik. Hal tersebut terbukti dari kasus di Greenwood, R., Suddaby, R., and Hinings, C.R. 2002.
Afrika, reformasi kepemerintahan dan birokrasi yang Theorizing Change : The Role of Professional
terjadi di Singapura dan konsep good governance Associations in The Transformation of
yang diaplikasikan dalam konteks perusahaan. Institutionalized Fields. Academy of Management
Journal, 45(1), pp 58-80
Kaufmann, D., A. Kraay, and M. Mastruzzi. 2005.
REFERENSI Governance Matters IV: Governance indicators
for 1996-2004. Washington, DC: World Bank.
Aguilera, R. and Cuervo-Cazurra, A. 2004. Codes of Killick, T. 1995. IMF programmes in developing
Good Governance Worldwide : What is the countries. London: Routledge and Overseas
Trigger?. Organization Studies, 25: 417-46 Development Institute
Alfredo Enrione et all. 2006. Institutionalizing Codes Lam, Newman M.K. 2000. Government Intervention
of Governance. American Behavioral Scientist in the Economy: A Comparative Analysis of
Vol. 49, No.7 March. Sage Publications Singapore and Hong Kong, Public Administration
Asian Development Bank. 2000. Corporate and Development 20(5): 397–421.
Governance and Finance in East Asia. Manila : Lee, Eliza W.Y. 2001. Public Sector Reform and the
Asian Development Bank. Changing State Form: Comparing Hong Kong
Barley, S.R., and Tolbert, P.S. 1997. Institutionalization and Singapore. Paper prepared for the 97th
and structuraction : Studying the links between Annual Meeting of the American Political
action and institution. Organization Studies, 18 Science Association, San Francisco, August 30–
(1), pp 93-117 September 2.
Burky, S.J. and Perry, G.1998. Beyond the Washington Lim, Siong Guan.1996. The Public Service, in Yeo
Consensus: Institution Matter, World Bank Latin Lay Hwee (ed.), Singapore: The Year in Review,
American and Caribbean Studies: Viewpoints. 1995. Singapore: Times Academic Press
Browning, Bob. 2000. Rethinking the Singapore Low, Linda. 2000. Reinventing the Singapore
Model. News Weekly, September 19, URL: http:/ Developmental Corporate State. Working Paper
/www.sprint.net.au/~rwb/singapore.htm. Series, July. Singapore: Department of Business
Chung, Moo-Kwon. 2001. Rolling Back the Korean Policy, National University of Singapore.
State: How Much has Changed?. Paper presented Low, Linda and Haggard, Stephan. 2000. State,
at the meeting of the IPSA Section of Structure of Politics and Business in Singapore. Working
Governance, University of Oklahoma, March 30–31. Paper Series, May. Singapore: Department of
30 Jurnal Buletin Studi Ekonomi, Vol. 19, No. 1, Februari 2014

Business Policy, National University of on The Future of Revolutions in the Context of


Singapore. Globalization, University of California, Santa
North, D.C. 1991. Institutions. Journal of Economic Barbara, January 25–27.
Perspective, 5(1): 97 – 112. Williamson, Oliver E. 2000. The New Institutional
_________.1995. Economic Performance Through Economics: Taking Stock, Looking Ahead.
Time. The American Economic Review, 84(3), Journal of Economic Literature Vol. XXXVIII
June Williamson, John 2004. A Short History of the
Political & Economic Risk Consultancy. 2010. Washington Consensus. A conference From the
Executive Summary of Major Risks in 2010. Washington Consensus towards a new Global
Hong Kong Governance. Barcelona, September 24–25, 2004
Radelet, S., R. Siddiqi, and Dizolele, M. 2005. New World Bank. 1989. Sub-Saharan Africa: From Crisis
Global Governance Indicators and The to Sustainable Growth. Washington: World Bank
Possible Impact on MCA Qualification. ___________.1992a. Governance and Development.
Washington D.C. Center for Global Washington, DC: World Bank.
Governance. ___________.1992b. Proceedings of the World Bank
Shameen, Assif .2000. What Singapore has Done annual conference on Development Economics
Right. Asia Week, March 24, 26(11). 1991.Washington, DC: World Bank
Stiglitz, J. 1999. The World Bank at the millennium. Yeung, Henry Wai-chung. 2000a. Global Cities and
Economic Journal 109:pp 577-97. Developmental States: Understanding
Thirkell-White, B. 2003. The IMF, good governance Singapore’s Global Reach. Paper presented at the
and middle-income countries. European Journal 2nd GWC Lecture, Loughborough University,
of Development Research 15 (1): 99-125. UK, 7 March.
Thompson, Mark R. 1996. Democracy is no Enemy _________________________. 2000b. State
of Growth, Far Eastern Economic Review, Intervention and Neoliberalism in the
October 24. Globalizing World Economy: Lessons from
U.S. AID. 2005a. International donor coordination. Singapore’s Regionalization Programme, Pacific
Washington, DC: U.S. AID. Review 13(1): 133–62.
________. 2005b. Policy—Nine principles of
development and reconstruction assistance.
www.usaid.gov/policy.
Walton, John. 2001. Globalization and Popular
Movements. Paper prepared for the conference