9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

Under pressure: the failure of utilities to tackle

water loss
By ivana - February 29, 2016

© Sashazamarasha

By James Workman

S hortly after arriving in the Philippines in his role as project manager with water
consultants Miya, Roland Liemberger took an unnecessary risk that could have

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 1/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

threatened his professional reputation. He stood before water professionals and bluntly stated their
failures.

He knew the stakes. Liemberger’s role at Miya was to help utility clients improve water loss
management. Each day, he witnessed how Asian cities were hemorrhaging a third to a half of all
treated water, which meant 60 million cubic metres, or enough to supply 230 million people. Public
Filipino water utilities could provide only half the population with a reliable and safe supply. This left
the poorer half in slums to suffer nonexistent or intermittent service, forced to pay vendors
exorbitant fees for water of dubious quality, and at risk of contracting waterborne diseases as off­
hour pressure shifts sucked pollution and sewage into leaky pipes.

Liemberger found this to be inefficient, inequitable and infuriating. Yet as he addressed the
assembled utility managers, giving another slide presentation on the clear steps and high benefits
of recovering lost water, he found something else: “Nobody saw any need to change anything.”

And something snapped. He stopped describing lost water in the abstract, passive tense, and
pointed fingers at those in the room.

“I told them that they are the problem and that I’m getting tired of
having to do technical presentations and train their staff and then
nothing at all happens,” says Liemberger.
Tempers rose. But Liemberger continued to rail against their
shameful lack of political will. Discomfort simmered to
resentment, then boiled to rage, until, as Liemberger recalls: “I
had to escape the room.”

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 2/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

Roland Liemberger, NRW Management
Managers may ignore it but there is no escape from accounting for
Specialist, Miya ©Liemberger
water loss.
It is a wicked problem, and it confounds all utilities. Each year the
planet’s cities lose US$14 billion worth of non­revenue water (NRW). [See: Counting what’s
invisible, below.] And that’s not mainly in developing nations; half of the world’s losses are from
utilities in the US and Europe.

The route back to health through interventions, while possible, is uncomfortable. And progress is
slow, or nonexistent. “Nothing’s changed,” says Arjun Thapan, of WaterLinks. “Local governments
in developing Asia remain apathetic to the water loss issue.”

Yet signs suggest incremental change may at last be underway. A handful of urban exceptions–in
Brazil; the Bahamas; Palembang, Indonesia; Siem Reap, Cambodia; and Da Nang, Vietnam–have
shown how to succeed in managing non­revenue water. If utilities previously relied on a lack of
funds, knowledge, or rationale to fix non­revenue water, says Andrew Chastain­Howley, of Black &
Veatch, “we are seeing an uptick in interest in the subject”.

Counting what’s invisible

Tracking down non­revenue water involves a complex process that
continues to evolve. But non­revenue water represents a mix of
not only leaks in the distribution system but also leaks of data and
information from challenges with meter reading and billing, as well
as theft from illegal connections.
And it’s not just water that vanishes; with every drop leaked or
lost, you also see disappear the expensive chemicals, energy,
carbon footprint and labour that went into treating the water in the

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 3/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

first place. To prepare for an outside audit, or conduct one internally, the American Water Works
Association and the International Water Association help break down all water into three
categories:
• Unbilled Authorised Consumption: water consumption that public policy exempts from paying
rates. Think water used for fire­fighting, drinking fountains or water used to flush mains.
• Apparent or ‘Commercial’ Losses: water theft, data errors and metering inaccuracies. Think slow,
inaccurate or misread meters, and unreported, unauthorised usage from hydrants and mains.
• Real or Physical Losses: leaks in the system, everywhere from storage tanks to transmission and
distribution mains, to pre­meter leaks in service connections.
The goal of an audit and proactive steps that follow “is not to get to zero water loss,” explains
Steve Cavanaugh, Chair of the Outreach Subcommittee of the American Water Works Association
Committee on Water Loss Control. “Rather, it is to get to the economic level of water loss
considering the current circumstances.” That level is not static. “Environmental, political,
regulatory, public relations and other drivers are constantly evolving so the utility develops
business practices that are sustaining,” adds Cavanaugh.

Interest appears contagious. On 4 December, Washington DC hosted a high level NRW workshop,
jointly organised by the World Bank and the Inter­American Development Bank, sharing lessons
from Vietnam to Jamaica. The following week Atlanta, Georgia, hosted North America’s first ever
conference on non­revenue water, which attracted 500 attendees from 37 states and 15 countries.
Next month India is linking non­ revenue water to intermittent provision [See article on page 38:
The value of 24/7 water], as more than 95 percent of all cities in South Asia have only a few
hours’ daily supply.
“Water utilities are under game­changing pressures today from internal and external forces,” says
Steve Cavanaugh. “Most managers don’t know what they don’t know, but across the industry,
people are starting to wake up and decide how to get their hands around this issue. We are finally
reaching a tipping point.”

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 4/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

Ten reasons why utilities resist non­revenue water (NRW)

If the cost benefits of addressing apparent and real losses in a water
system are so immense and irrefutable, why don’t utilities flock to
examine NRW? Mary Ann Dickinson, head of the Alliance for Water
Efficiency, explains the vexing nature of the challenge in the US
1. North Americans have a historical tradition of ignoring water loss.
The assumption has always been that our modern utilities are
‘system tight’ and have no need of further detailed analysis. In fact,
most utilities have largely fabricated numbers in the past on their
unaccounted­for water percentages, and they have a history of
sticking to those numbers.

“DISTRIBUTION SYSTEM
MANAGERS ARE NOW EMBARRASSED TO
ADMIT THAT THEIR PRIOR NUMBERS
WERE ACTUALLY WRONG
MARY ANN DICKINSON, HEAD OF THE
ALLIANCE FOR WATER EFFICIENCY
2. Distribution system managers are now embarrassed to admit that their prior numbers were
actually wrong. This is a political as well as a human resources (HR) problem. Admitting the true
state of the water utility system is a negative message to a water utility board, as well as an HR

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 5/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

performance problem for distribution system managers. No one wants to now come clean–for fear
of reprisals.
3. Employee performance appraisals don’t encourage improved accuracy in water­loss reporting.
There are no incentives for distribution system managers to work hard on NRW. Upper utility
managers need to encourage and even reward this brave behaviour. Adopting water loss policies
within the utility would help this tremendously.
4. General Managers and Board Members assume that NRW solutions are too costly and
unaffordable, and therefore better evaluation of NRW is pointless. Water sales revenues are down
in most utilities because of declines in per capita consumption, and there is no easy discretionary
money anymore. There is a fear on the part of many finance directors that implementing non­
revenue water solutions will be extremely costly (new metres, new pipes etc) and thus
unaffordable. So why go and look for NRW and let Pandora out of the box?
5. There is fear of letting ratepayers know the truth. As many utilities are facing drought and
asking their consumers to reduce their water use, they are reluctant to now admit that their
leakage might be excessive. It is a utility messaging problem to its own customers. If leakage was
really so serious, the beleaguered consumer might legitimately ask: ‘Why didn’t the utility do this
first?’
6. Lack of dedicated utility funding for NRW is a perceived barrier to progress. The irony is that
NRW reduction actions don’t have to be funded out of stressed operating budgets where funds may
be already tight; they can be funded out of capital improvement programmes (capex) or
performance based loans. The payback is excellent: money saved by recovering and selling lost
water more than pays for the cost of its recovery.
7. There is little perceived connection of NRW management to overall sustainability/climate
change resiliency goals that the utility may have. Nothing makes a utility system more resilient
than controlling its wanton leakage. Being in control of all of its assets enables a better response
when water shortages occur due to climate chance and other factors. Being sustainable means
managing water resources responsibly, and controlling NRW should be part of that needed

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 6/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

response but so far is not.
8. There is a scant government regulation of water loss in most US states. Where state policies do
exist, they are based on the antiquated ‘unaccounted for water’ percentages, which are not often
accurate (see point 1) and can mask the true impact of leakage in different­sized water systems.
Managing NRW should be a matter of government and regulatory concern. Bond rating agencies
are now starting to look at NRW as a way to measure utility system efficiency, but so far
government policies and guidance are mostly nonexistent.
9. A true business case analysis of NRW is not a prevalent practice nor even perceived as a
necessary undertaking. Thus, the benefits of reducing leakage in a utility system are not even
examined. Clear payback on NRW reduction investment is not analysed, which is an antiquated
way of managing a business, let alone a precious natural resource.
10. The value of water is taken for granted, both by the utility system managers and the
consumers that they serve. The ‘value’ of water is not what the utility might have paid back in
1910 when they acquired the water supply, it is the marginal cost of acquiring new water, so
recovering water from leaks then becomes the cheapest source of new supply. And when a
customer is willing to pay 10,000 times more for water in a bottle versus from the tap, we clearly
have a problem with the customer not valuing the incredible investment in drinking water that they
now enjoy for very little money. Until we change this fundamental perception problem at both the
utility and customer levels, NRW management will not reach the priority that it should.

The need for an audit

Several forces are converging to nudge reform. Rapidly growing cities need to combat scarcity.
Heads of state push for water security. Industry groups demand comparable accountability
standards. Civic groups sue utilities for casual or creative bookkeeping. Bond rating agencies
punish dithering. And contractors offer fees based on proven recovery.

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 7/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

“Due to the confluence of these pressures, water utilities, today,
cannot continue to operate as they have in the past,” says
Cavanaugh.
To be sure, NRW denial remains high. But the first step to recovery
is recognising the problem. That starts with an audit, which utility
managers typically seek as eagerly as a colonoscopy.
Steve Cavanaugh, Chair of the Outreach
Subcommittee of the Water Loss Control
Committee ©Cavanaugh It’s always easier to reprimand others than to confess. As
freshwater grows scarce or costly, utilities turn first outward, to
demand management. They warn of leaky pipes–on the customer
side of the meter–and impose fines or ‘name and shame’ campaigns until clients fix them. But just
try to ask those same utilities to confess how much water is leaking on the district’s side of the
meter. Many have no idea. Fewer may even keep track. Those who do tend to use an old, random
and flawed metric–a percentage of total supply–that makes little sense now, if ever it did [see
box: Abolish the paradox of percentages].
But you can only manage what’s accurately measured, so the second step is to quantify the
damage. In the 1990s, as Britain’s ancient infrastructure creaked under the strain, Allan Lambert
led a National Leakage Initiative to introduce more rigorous metrics. This new methodology found
that, on average, 90 percent of all leaks occurred before pipes ever reached the client’s metres. A
thorough audit, or assessment, helps utilities identify and reduce wastage–and most annually lose
100,000 litres and US$35 of water per connection.
The third step is to seek outside help for your problem. Recovering loss need not be lonely; those
affected can help stop the bleeding. Potential allies include environmental, social and civic
advocates, who welcome the chance to ease pressure on water, energy, carbon and costs to each
account. True, these human and natural communities have been picking up the bill for NRW losses,
often without even knowing it. This accounting trick is among utility managers’ best kept secrets.
In low voices, some may discuss internally how they absorb non­revenue water in a balance sheet.

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 8/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

Few publicly disclose it. But Liemberger’s flight from angry utility managers shows their discomfort
at charging consumers for water that they never, in fact, consumed.
Crossing this threshold is the key to recovery. Water loss reduction is not merely unsexy, according
to Mary Ann Dickinson, president of the Alliance for Water Efficiency, it offers no political gains.
Officials cut no ribbons, enjoy no legacy dam or get credit for a desalination plant. Tackling the
issue of non­revenue water, says Dickinson, stokes fears of “admitting system leakage, falsifying
water accounting records… and inherent mistrust of anyone outside the utility examining their
system”.

To save millions of litres of water a day you must publicly acknowledge

years of wasting it

To save millions of litres of water a day you must publicly acknowledge years of wasting it. But if
managers don’t raise NRW proactively, outsiders will. “For those who continue to ignore the signs
or postpone programmes,the costs of inaction include natural resource depletion, increased
regulatory mandates (both funded and unfunded), and, eventually, public pressure from concerned
consumers,” said Cavanaugh. “The old business model simply doesn’t work in the face of today’s
business, environmental and regulatory climate.”

Benefit beyond the bottom line

The fourth step in solving the NRW issue goes beyond fuzzy economics. Giving up cigarettes saves
US$5­10 a day, but that’s hardly a rationale to quit smoking any more than it was a deterrent to
start. Fixing leaks to recover non­revenue water is less expensive than investing in centralised
projects that augment supply. But utility managers still find these shiny new supply options more
attractive, says Thapan, as they allow more room for kickbacks and corruption. “I have yet to see
an Asian water utility assess the economics of an NRW management investment vis­a­vis other

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 9/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

capital projects.”
The US Environmental Protection Agency estimates that 75 percent of water loss in a system is
economically recoverable, with payback earned in weeks, rather than years.
NRW recovery even costs less than soft approaches. Reinhard Sturm and Julian Thornton found
that saving distribution­ side water costs less (US$400 per 1,000 cubic metres) than on the
customer side of the meter (US$225­US$550 per 1,000 cubic metres), amortised over time.
Experts told The Source how, with NRW “utilities are sitting on a gold mine” or “there’s money to
be made in testing” or “leakage is valued at what you could sell it for” or “recapturing NRW is a still
great business case with fast payback”.

Abolish the paradox of percentages

Let’s assume a utility manager with 10,000 accounts annually treats and pumps 1 billion litres of
water to customers, but only collects revenues on 825 million litres. So she flips over an envelope,
pulls out her pencil, subtracts bills paid from flows provided, divides total volume by the difference,
and voila, jots down “17.5 percent NRW”.
That’s a fast calculation. It’s also a meaningless metric.
Every water loss specialist The Source spoke with regards the percentage figure with contempt.
Most want governments to ban, censor or expunge it from all discourse. They see the non­revenue
water (NRW) percentage as: “misleading”, “flattering”, “physically inconsistent”, “mathematically
flawed”, and even “institutionally dangerous”.
Why such scorn? For starters, it actually masks losses. The above utility could grow 5 percent each
year (annually adding 500 new accounts and 5 million more litres), and after 10 years push its
NRW figure down to 11.6 percent without fixing one leak. Far from integrity, it merely increases
the denominator.
There’s also the problem of shifting ratios. The NRW percentage figure will vary dramatically by
season, weather conditions, or time of day. After midnight, in a wet year or during winter overall

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­15… 10/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

systemic demand falls. As a result, the NRW percentage will appear to have increased as pressure
forces water out of joints, pinholes and cracks more intensively. Conversely, on hot summer
afternoons in a dry year, percentages will appear to decrease when demand rises. Both mask the
actual impact of the physical leaks.
Not only do leaks linger, the losses may increase due to a third paradox: pressure As a growing
utility adds 50 percent more accounts and water each decade, the utility may increase pressure
from 10m (1 bar) to 20m (2 bar) and thus increase leakage through the same holes by 100
percent.
“We are finally making headway in eliminating the percentage of system input volume parameter,”
says Cavanaugh. Like others, he advances a new “comprehensive methodology with a suite of
metrics that matter with water loss shown in terms of volume, value and validity”.
The new industry standard offers a more exacting and revealing water balance methodology, with a
custom­tailored Infrastructure Leakage Index (ILI). This metric takes into account each system’s
unique length and size of plumbing, storage, accounts, climate, usage and geography, to develop
the optimal level that is technically achievable by each utility.
“The ILI is the ratio between the minimum achievable leakage and the actual level of
leakage,” said Liemberger. “A perfect system therefore has an ILI of 1 (actual=minimum) but in
low and middle income countries systems have ILIs of 50, 100 or even more!”
This water balance metric adds up in dramatic ways. When Reinhard Sturm’s team audited 17
California water utilities, it found non­revenue water to be 1.6 to 6.6 times higher than optimum
levels, and projected that an economic recovery of just 40 percent would annually save half a
trillion litres per year.

Perhaps. But that’s not always obvious to non­experts. As creaky infrastructure allows water to
seep through gaps and holes, water managers ask: “Why repair them?” A new US$500 smart
meter may annually capture 5 percent more or US$10 worth of treated water which the old meter
missed, but that will need half a century to pay for itself. To detect, track and fix a leak, one may

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­159… 11/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

incur fixed US$50­200 costs in labour, instruments and materials. Yet heroic efforts may rescue
water and energy that was free or subsidised, saving only US$40.
Fear of a negative return on investment deters action. In a landmark study, McKinsey, a consulting
firm, cited how South Africa reduced NRW by 5.5 million cubic metres but that endeavour cost
US$4 million to save US$3.5 million worth of water and energy. Few CEOs could justify that
investment without incurring the wrath of shareholders.
Yet water utilities are categorically different beasts. They are political. They manage the public
trust. It may sound naïve, but all the case studies show there’s a currency more valuable than
money at stake.
As water corrodes physical assets like pipes and pumps, it also tests the integrity of the natural
monopolies that run them under a social contract. If benefits from reducing losses are not easily
quantified in cash, they are no less real. Gains include public health, institutional credibility,
economic veracity, social equity, ecological resilience, customer satisfaction and political faith.
Besides, today’s denial will intensify tomorrow’s pain.
Which brings us to the fifth and final step: utilities need to spread the risks and rewards of
recovery to larger political interests. In 2014, the World Bank’s Caroline van den Berg analysed a
large sample from 68 countries over a five­year span. “Some of the most important drivers are
beyond the control of the utility,” she concluded.
Few deny this. Yet far from exonerating utility managers, this reality can galvanise action. Progress
has come when water professionals have been enlisted by public officials to prioritise non­revenue
water. By elevating the cost/benefit of local operations to long­term water security, those with
initiative have discovered funds and support readily at hand.
Consider the Bahamas. There, Glen Laville, general manager of the Water and Sewerage
Corporation (WSC) could not single handedly have stopped the loss of almost half of each day’s 46
million litres produced by the desalination plants. That loss came from an estimated 6,000 leaks
which were due to the usual suspects: age, pressure, poor service connections, corrosive
substances and a high saline water table. But the island nation’s cabinet borrowed US$81 million

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­15… 12/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

from the Inter­American Development Bank and turned to Miya/ Veritec to reduce NRW, achieve
financial and operational sustainability, and strengthen institutional integrity.
The effort sought to cut non­revenue water in half, saving 38 billion litres over the 10 year
contract. Desalinated water is expensive to lose, and even gaining it back boiled down to a
whopping US$2.20 per thousand litres. Laville argues that recovery not only pays for itself; it also
avoids supply shortages, pressure reductions, and construction of new plants. Yet what really set
the effort apart was that it became the latest example of a holistic, political agenda focused not on
inputs, but rather on durable outcomes.
A third of the NRW contract was tied to performance. Miya lost money if it failed to bring WSC
leakage down to or below 7.6 million litres per day and maintain it. That meant just four Miya
consultants helped transfer technology and train a local Bahamian workforce to use it long after
they had gone.

Training involved a painstaking effort. Experts divided the system
into discrete ‘district metered areas’, calibrating pressure to avoid
flux, systematic analysis with computer using algorithms to sift
through reams of data and determine which leaky pipes can be
fixed to recover the most water with the least effort. Each
customised ‘performance based contract’ spreads financial risks to
maximise the value of investments.
A utility leaking 100,000 litres a day from
15 kilometres of pipes in the summer may
The example of the Philippines shows how much these contracts
have an Infrastructure Leakage Index of 3, can achieve. Liemberger continues to push the painful truth, now
or three times worse than optimal
©Alliance for Water Efficiency as Miya’s global NRW management advisor. And in the western
zone of the capital, his firm helped Manila slash non­ revenue
water in half (from 1.5 billion to 750 million litres per day),
improve pressure, double revenues, provide water to an additional three million people, and deliver
24/7 service to almost 97 percent up from two­thirds.

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­15… 13/14
9/15/2016 Under pressure: the failure of utilities to tackle water loss ­ The Source

“We know what to do about the NRW problem,” says Liemberger, echoing several others, because,
as he says, the necessary funds, equipment, and technology are available. The lack of political will
may be understandable or inherent, but then again, as Liemberger adds: “If utilities can’t do the
job, why don’t they outsource it?”

ivana

http://www.thesourcemagazine.org/under­pressure/?utm_source=IWA­NETWORK&utm_campaign=6ff84ce6ea­The_Source_newsletter_9_IWA_list_9_01_2016&utm_medium=email&utm_term=0_c457ab9803­6ff84ce6ea­15… 14/14