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Regulatorio económico

Martes, 28 de junio de 2016 a las 12:02

Responsabilidad del Estado sin falta. El caso de la ejecución de obras

públicas
"¿Debe el Estado indemnizar a quien sufre daños en su propiedad por la ejecución de una obra pública? La
respuesta de la Corte Suprema este mes, es que no resulta procedente tal indemnización. Con esa conclusión pasa
por alto una de las cuestiones centrales en el desarrollo del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado..."

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 Luis Cordero

¿Debe el Estado indemnizar a quien sufre daños en su propiedad por la ejecución de una obra pública? La respuesta
de la Corte Suprema este mes, es que no resulta procedente tal indemnización. Con esa conclusión pasa por alto
una de las cuestiones centrales en el desarrollo del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, como
trataré de explicar brevemente a continuación.

Para la Corte, esa responsabilidad es improcedente porque la construcción de una obra pública constituye una
actividad lícita “cuyas consecuencias deben ser soportadas por el propietario del predio colindante, en tanto se trata
de una carga impuesta en aras del bien común y en consideración a la función social de la propiedad” (SCS
14.06.2016, rol 8324-2015, c. 19, “Bodegas San Francisco c. Fisco”), por lo tanto no puede ser considerada una
hipótesis de “falta de servicio”, único título de imputación —en opinión de la Corte— que admite la responsabilidad
patrimonial de la Administración en el Derecho nacional. Al decidir de este modo, la Corte prescinde de una
pregunta esencial en la historia de la responsabilidad del Estado: ¿bajo qué condiciones el desarrollo de una
actividad estatal que impone un gravamen permanente a un ciudadano a favor del interés general debe ser objeto
de indemnizaciones, aunque no se disponga de una solución legislativa?

El argumento de la Corte en el caso “Bodegas San Francisco” es consistente con por el afirmado por ella misma en
los últimos años en materia de responsabilidad por acto lícito: “sin acción, no hay indemnización”. Como he
señalado en otra oportunidad, esa explicación es meramente formal y resulta insuficiente. Con ella se da una
solución propia del derecho privado (sin texto legal no hay responsabilidad sin falta), prescindiendo del carácter
pretoriano del Derecho Administrativo (Morand – Deviller, 2010), como la propia Corte Suprema se ha encargado de
señalar explícitamente tras el asunto “Municipalidad de Zapallar” para darle importancia a la jurisprudencia como
fuente formal del Derecho Administrativo. (Cordero Vega, 2012).

Quizá los hechos del caso sean relevantes para entender las implicancias de una tesis como esta. Se trataba de una
empresa dueña de un predio que colindaba con un camino público en que la autoridad decidió ejecutar una obra
pública consistente en el mejoramiento de la vía, lo que implicó cambios de desnivel sustantivos para el predio
vecino, alteró las condiciones originales que presentaba el terreno, dificultó el acceso a los vehículos de carga en el
predio y generó condiciones de riesgo de anegamiento a consecuencia de que las obras implicaban un cambio en el
drenaje natural del inmueble. Tanto el tribunal de la instancia, como la Corte de Apelaciones respectiva acogieron la
demanda de indemnización de perjuicios señalando que existía “falta de servicio” porque no se habían adoptado,
por parte de la autoridad, las medidas adecuadas para evitar el menoscabo en el predio colindante.

La tesis de la Corte Suprema fue distinta. Afirmó que el único título de imputación de responsabilidad del Estado en
el Derecho chileno era la falta de servicio, que ésta responsabilidad era de carácter subjetivo y que, en
consecuencia, para que exista obligación de indemnizar por parte del Estado debe existir “un hecho ilícito”
imputable a la Administración. Si eso no sucede, no es posible ordenar indemnizaciones en nuestro sistema legal.
El argumento de la Corte fue que la Ley de Caminos impone obligaciones al predio colindante de una obra, que el
Estado no está en la obligación de proponer al propietario una “razonable solución técnica alternativa” y que, en
consecuencia, la Administración sólo ha desplegado competencias legítimas que si bien imponen una carga al
dueño, estas “deben ser soportadas por el propietario del predio colindante” en tanto se trata de una impuesta en
“aras del bien común”.

Al razonar de ese modo, la Corte no considera una de las cuestiones centrales en la evolución de Derecho
Administrativo. La construcción de un sistema de responsabilidad sin falta por vía jurisprudencial para aquellas
hipótesis extremas en que la solución de la “falta de servicio” resulta insuficiente, cuando: (1) se crea un riesgo
sobrenormal o (2) se adoptan decisiones legítimas pero que generan una ruptura frente a la igualdad ante las
cargas públicas.

Desde el S. XIX —considerando la explicación clásica de Laferrier (1887)— la discusión sobre la procedencia de
pagar indemnizaciones al propietario afectado por trabajos públicos, es uno de los temas centrales de la
compensación de daños provocados por la Administración al propietario colindante a la ejecución de un obra
pública, una vez comprendido que el título de imputación general era la falta de servicio. Rivero resume esa
discusión clásica señalando que existen hipótesis de indemnización en que el Estado debe responder aún sin la
existencia falta de servicio y fuera de las hipótesis de actividades riesgosas o peligrosas (desarrolladas por la
jurisprudencia en temas tales como accidentes, cosas peligrosas y actividades riesgosas), para los casos en que
una persona sufre un “daño permanente que resulta de la vecindad de una obra pública no peligrosa”, porque se
abre el “derecho a la reparación cuando excede a los inconvenientes ordinarios de la vecindad” (Rivero, 1984: 310).
Éste afirma de un modo muy locuaz, que “la solución es antigua y tradicional”.

Como bien se ha indicado “la ejecución de trabajos públicos hace correr a los administrados peligros de daños
particulares, impone a los ciudadanos ciertos sacrificios en pro del interés general”, porque el “Estado goza de
prerrogativas verdaderamente generosas”. (Paillet, 2001: 192). Si los daños son permanentes, estos constituyen
inconvenientes anormales de la vecindad que podrían ser indemnizados, porque constituyen un perjuicio
extraordinario, siempre y cuando se acredite que sobrepasan un determinado umbral que depende de las
condiciones fácticas del asunto (p.ej. condición actual del predio, posición de la actividad que se desarrolla en ellos
y cambios permanentes que se generan a partir de la obra), en la medida que se excede las sujeciones generales
que un vecino de una obra pública debe soportar y para la cual la legislación tiene un sentido razonable (en la
medida que esa sujeción se dé en condiciones normales). Por tal motivo, casos como estos son genuinas hipótesis
de ruptura a la “igualdad ante las cargas públicas”. (Paillet, 2001: 198-200).

El caso Bodegas San Francisco, al continuar la tesis de la Corte que sin acción no hay indemnización, focaliza las
cuestiones indemnizatorias en aquellos asuntos en donde sólo se puede debatir sobre el título legal de “falta de
servicio”, impidiendo el desarrollo jurisprudencial de títulos de imputación de mayor complejidad en casos en donde
el “interés público” irroga desequilibrios desproporcionados sin ningún tipo de compensación, actual o futura.

Esta cuestión es elemental para el desarrollo del sistema de responsabilidad del Estado, pero por ahora la Corte
tiene cerrado ese debate bajo argumentos puramente formales. La experiencia comparada demuestra, sin embargo,
que esa evolución jurisprudencial resulta inevitable.

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