Diplomado Especializado en

Administración y Gestión Pública

Sesión 1
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Sesión 1
ÍNDICE:

1. Burocracia.
2. Administración burocrática.
3. Estudio de alternativas: análisis prospectivo.
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1. BUROCRACIA
 H. J. LASKI
 “Burocracia es el término generalmente aplicado a un sistema de gobierno cuya aplicación está tan completamente
en manos de funcionarios, que el poder de éstos pone en peligro las libertades de los ciudadanos ordinarios”.
 “Las características de tal régimen son una pasión por la rutina en la administración, el sacrificio de la flexibilidad a la
rigidez del reglamento, demora en la adopción de decisiones y resistencia a embarcarse en experimentos. En casos
extremos, los miembros de la burocracia pueden llegar a constituir una casta hereditaria que manipula el gobierno
en beneficio propio”.
 “…los propios burócratas pueden haberse llegado a convertir en una aristocracia, como ocurrió en la Francia del siglo
XVIII”.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 53-58.

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BUROCRACIA - H. J. LASKI
 “Con anterioridad al siglo XIX, trataron siempre las burocracias, allí donde fuera posible, de convertirse en una
casta privilegiada. Cuando lo consiguieron, trataron de obtener para ellas iguales poderes que la aristocracia o el
acceso a esa clase superior…”
 “El advenimiento del gobierno democrático en el siglo XIX acabó en el mundo occidental con la posibilidad de
mantener un sistema en que los funcionarios pudieran constituir una casta permanente y hereditaria. Pero en la
mayor parte de los lugares las nuevas condiciones que acompañaron a la democracia hicieron posible una
burocracia en una nueva fase. Era indispensable contar con un cuerpo de gente experta que rodease al ministro de
cualquier ramo. Este último era un aficionado que, cuando más, ocupaba el cargo unos pocos años, por lo que
resultaba casi una condición ineludible para una administración acertada que los funcionarios que lo rodeaban
fuesen inamovibles en sus cargos. Y como la democracia implicaba también publicidad, era también importante
que existiese un cuerpo uniforme de precedentes, una tradición constante, a que pudiera hacerse referencia para
justificar ante una asamblea legislativa la actuación que se llevase al cabo”.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 53-58.

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BUROCRACIA - H. J. LASKI
 “Sindicatos, iglesias, instituciones de trabajo social, grandes sociedades industriales, todas estas organizaciones se
ven obligadas, por la cuantía de los intereses que representan y por su complejidad, a compartir los mismos
hábitos de la burocracia”.
 “El hecho de que los funcionarios tengan pleno conocimiento de los detalles técnicos de su trabajo lleva consigo el
aumento del poder que tienen en sus manos. La necesidad de normas da lugar a una reglamentación…”.
 “Las innovaciones no inspiran confianza, ya que suponen prescindir de la rutina habitual. El hecho, por ejemplo, de
influir en un gran partido político para que cambie de orientación suscita el recelo de sus dirigentes; el esfuerzo
para persuadir a una gran empresa constructora de buques para que sustituyan el hierro por el acero; la dificultad
de convertir una caja para asistencia de los obreros en una organización caritativa por el escepticismo en cuanto a
10 que habrá de averiguarse; todos estos no son más que meros ejemplos de la fuerza de la costumbre en quienes
se han especializado en un determinado departamento”.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 53-58.

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BUROCRACIA – M. WEBER
 “Características de la burocracia:

I. Existe el principio de zonas de precisa y oficial jurisdicción, que están generalmente reguladas por normas, es
decir, por leyes o reglamentos administrativos.

1. Las actividades reglamentarias requeridas para los fines de la estructura gobernada burocráticamente están
distribuidas de una manera fija como deberes oficiales.
2. La autoridad que ha de dar las órdenes necesarias para el cumplimiento de tales deberes está distribuida de
una manera estable y se halla estrictamente delimitada por normas relativas a los medios coercitivos, físicos,
sacerdotales, o de otra clase que puedan ser supuestas a disposición de los funcionarios.
3. Se han tomado disposiciones metódicas para el reglamentario y continuo cumplimiento de esos deberes y
para el ejercicio de los derechos correspondientes; no se emplea más que a personas que reúnan las condiciones
exigidas en términos generales para el servicio”.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 58-67.

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BUROCRACIA – M. WEBER
 Características de la burocracia:
 “ En un gobierno público y legítimo esos tres elementos constituyen la "autoridad burocrática". En el campo
económico privado, constituyen la administración "burocrática". La burocracia así entendida está plenamente
desarrolla solamente en el Estado moderno en comunidades políticas…”.

II. Los principios de jerarquía oficial y de niveles de grado de autoridad implican un sistema de firmemente ordenada
superioridad y subordinación en que los cargos más bajos están supeditados a los más altos, los cuales tienen
facultades de revisión. Este sistema ofrece a los gobernados la facultad de apelar contra la decisión de un funcionario
inferior ante su autoridad superior, en una forma concretamente regulada. Con el pleno desarrollo del tipo
burocrático, la autoridad oficial está organizada monocráticamente. El principio de la autoridad oficial jerárquica se
encuentra en todas las estructuras burocráticas: en las estructuras estatal y eclesiástica, así como en las
organizaciones de grandes partidos y empresas privadas. No afecta al carácter de la burocracia el que su autoridad
sea calificada de "pública" o de "privada".

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 58-67.

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BUROCRACIA – M. WEBER
III. La administración de los modernos cargos oficiales se basa en documentos escritos ("los archivos"), que se
conservan en su forma original. Existe, por tanto, un cuerpo de empleados subalternos y escribientes de todas clases.
El cuerpo de funcionarios activamente empleados en una oficina "pública", juntamente con sus respectivos
accesorios de implementos materiales y los archivos, constituyen un "negociado". En la empresa privada el
negociado" suele denominarse "departamento".
IV. La administración oficial, al menos toda administración oficial especializada -y tal administración es típicamente
moderna- presupone generalmente una preparación concienzuda y especializada.
V. Cuando las funciones propias de un cargo han llegado a su pleno desarrollo, la actividad oficial exige plena
capacidad de trabajo del funcionario, sin tener en cuenta el hecho de que sus horas de oficina estén firmemente
delimitadas.
VI. El desempeño de un cargo está sujeto a reglas generales, que son más o menos estables, más o menos completas,
y que pueden aprenderse. El conocimiento de esas reglas representa un aprendizaje técnico especial con que cuentan
los funcionarios. Este comprende jurisprudencia, o manejo administrativo o de negocios.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 58-67.

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BUROCRACIA – M. WEBER
LA POSICIÓN DEL FUNCIONARIO:

 El ser funcionario obedece a una "vocación". Esto lo demuestra, primeramente, la necesidad de seguir un riguroso
curso de preparación, que exige una plena capacidad de trabajo durante largo tiempo y, en general, un examen
especial obligatorio, que son requisitos previos para ocupar el cargo.
 Tanto si desempeña un cargo en una oficina privada como en una dependencia pública, el moderno funcionario se
esfuerza siempre por lograr, y habitualmente lo consigue, una distinta consideración social en comparación con el
gobernado.
 El tipo puro de funcionario burocrático es el nombrado por una autoridad Superior. Un funcionario elegido por los
gobernados no es una figura puramente burocrática.
 Normalmente, la posición del funcionario es vitalicia, al menos en las burocracias públicas; y esto se incrementa en
el caso de estructuras similares. Como regla de hecho se supone el cargo vitalicio, aun allí donde se suele dar
noticia de ratificaciones periódicas. En contraste con quien trabaja en una empresa privada, el funcionario público
es normalmente inamovible.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 58-67.

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BUROCRACIA – M. WEBER
LA POSICIÓN DEL FUNCIONARIO:

 El funcionario percibe una reglamentaria compensación pecuniaria de un salario normalmente ya establecido y la

seguridad para la vejez, representada por una pensión. El salario no se mide como premio por el trabajo realizado
sino de acuerdo con el cargo, es decir, de acuerdo con la clase de función (el rango o la categoría) y, además,
posiblemente según la duración o el tiempo de prestación de los servicios.
 El funcionario puede "hacer carrera" dentro del orden jerárquico del servicio público. Asciende desde un cargo
más modesto y de paga más reducida a posiciones más elevadas. El funcionario de tipo medio desea naturalmente
una determinación mecánica de las condiciones para ascender, sino en cuanto al grado o categoría al menos en
cuanto a sueldo.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 58-67.

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2. ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA.
LUDWIG VON MISES.

 «Se ha afirmado con frecuencia que la administración burocrática es incompatible con el gobierno democrático y
sus instituciones. Esto es un error. La democracia supone la supremacía de la ley. Si fuera de otro modo, las
personas que ocupan cargos serían unos déspotas irresponsables y arbitrarios…»
 «La primacía de la ley significa que ningún juez o funcionario tiene derecho a entremeterse en cualesquier asuntos
o condiciones individuales a menos que una ley válida lo obligue o 10 faculte para ello. Nulla poena sine lege,
ningún castigo que no esté ordenado por una ley...».
 «La administración, en una comunidad democrática, no sólo está sometida a la ley, sino también al presupuesto.
La fiscalización democrática es asimismo fiscalización presupuestaria. Los representantes del pueblo tienen las
llaves del tesoro. No puede gastarse un solo centavo sin autorización del Parlamento, y es ilegal emplear los fondos
públicos para cualesquier gastos distintos de los aprobados por el Parlamento».

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 69– 75.

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2. ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA.
LUDWIG VON MISES

 CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DE LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA.

 «La administración burocrática es una administración que está obligada a cumplir con normas y reglamentos
precisos fijados por la autoridad de un organismo superior. La tarea de los burócratas consiste en ejecutar lo que
tales normas y reglamentos le ordenan...»
 «En la administración pública no hay relación entre ingresos y gastos. Los servicios públicos no tienen más que
gastos, y el insignificante ingreso proveniente de fuentes especiales…»
 «En la administración pública no existe precio de mercado para sus logros. Esto hace indispensable que los
funcionarios públicos actúen de acuerdo con principios totalmente distintos de los que se aplican con fines
utilitarios».
 La administración burocrática es una administraci6n de asuntos que no podemos valorar por un cálculo
económico.

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 69– 75.

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2. ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA.
LUDWIG VON MISES

 CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DE LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA.

 «Si comparamos las condiciones de dos países [imaginarios], supongamos Atlantis y Thule, podremos establecer
muchas importantes cifras estadísticas de cada uno de ellos; la extensión de su terreno, el número de su
población, la proporción de nacimientos y defunciones, el número de analfabetos, o el de los crímenes cometidos,
y muchos otros datos demográficos. Podremos determinar el valor en dinero de los ingresos de todos los
ciudadanos, el valor en dinero del anual producto social, el valor en dinero de las mercancías importadas y
exportadas, y muchos otros datos económicos. Pero no podremos asignar ningún valor aritmético al sistema de
gobierno y de administración. Esto no significa que neguemos la importancia del valor de un buen gobierno.
Significa únicamente que no existe vara de medir para determinar ese valor; que no es posible expresarlo en
cifras». [El agregado es mío].

FUENTE: WALDO, D. (1982), pp. 69– 75.

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CAMBIOS EN EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 La burocracia, afirmaba solemnemente Hegel, es el espíritu del Estado.
 Marx afirmaba por el contrario que la burocracia simbolizaba la falta de «espíritu» de ese Estado.
 En el modelo weberiano el nacimiento de la burocracia moderna representa uno de los tres aspectos esenciales
del proceso de racionalización moderna, junto con el sistema jurídico y la organización capitalista de la actividad
empresarial.
 Para Weber la burocracia reducía la complicación, el desorden, la arbitrariedad y discrecionalidad tortuosas de las
antiguas administraciones señoriales o patrimoniales, sustituyéndolas por una red geométrica de estructuras y de
procesos claros y diferenciados, en cuyo seno las relaciones mercantiles podían desarrollarse libremente. Ese
esquema era para Weber símbolo auténtico de racionalidad.
 En la problemática del Estado de Derecho la formalización de los procedimientos decisorios tiene sobre todo el
sentido de dar garantías a los ciudadanos sobre un posible uso arbitrario del poder.

FUENTE: SUBIRATS, J. (1992), pp. 22 – 26.

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CAMBIOS EN EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 La previsión de los diferentes trámites, la fijación de términos perentorios y escalonados, el proveerse de los
informes establecidos procedentes de otros órganos administrativos, son elementos que se encuadran en el
intento de constreñir a la Administración Pública a un comportamiento previsible.
 La misma conversión de la actividad en rutina no es un elemento de estandarización de la producción, surgida de
necesidades o preocupaciones de eficiencia.
 … el interés que existe en muchos países […] en disponer de una ley general sobre el procedimiento administrativo,
que dicte de manera uniforme y tipificada algunos principios generales aplicables por igual a todos los posibles
procedimientos (MORTARA, 1982; DENTE, 1986).
 El balance de todo ello es la preocupación por el procedimiento más que la preocupación por el resultado de la
acción administrativa.
 La tensión no se produce en la determinación o el control sobre los resultados de la actividad administrativa, sino
sobre la legalidad de la actuación, el proceder a través de las reglas establecidas.

FUENTE: SUBIRATS, J. (1992), pp. 22 – 26.

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CAMBIOS EN EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 La intervención masiva del Estado en los procesos socio-económicos, en la organización cultural, ha favorecido un
fortísimo incremento del asociacionismo privado con finalidades de presión sobre el Estado.
 Las administraciones públicas se han «abierto» a ese entramado de grupos clientelas externo, creando una red de
influencias e intereses (estudiadas con profundidad por los teóricos del «neocorporativismo») que han erosionado
y erosionan cada día más los tradicionales confines entre esfera pública y esfera privada.
 La trama pluralista del poder político ha hecho que el poder impersonal (cuya expresión paradigmática sería la
máxima «gobierno de las leyes y no de los hombres») (BOBBIO, 1984, pp. 148 y ss.) fuese adquiriendo
características cada día más «personalizadas» (BALDASSARRE, 1982, p. 73).

FUENTE: SUBIRATS, J. (1992), pp. 22 – 26.

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3. ESTUDIO DE ALTERNATIVAS: ANÁLISIS PROSPECTIVO.

Antes del análisis de prospectiva

Después del análisis

de prospectiva

Situación actual
Lo que fue Lo que puede suceder

FUENTE: SUBIRATS, J. (1992), pp. 67-99.

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3. ESTUDIO DE ALTERNATIVAS: ANÁLISIS PROSPECTIVO.

“El objeto del análisis puede consistir:

1. En examinar las consecuencias de las políticas públicas ya existentes.
2. En examinar las posibles consecuencias de nuevas políticas.
3. En ayudar a establecer los contenidos de nuevas políticas.
4. En analizar los posibles apoyos de que gozarán las propuestas de nuevas políticas entre los sectores afectados por
una u otra razón en las diversas fases de su puesta en práctica”.

• “El análisis deberá basarse en un conjunto de asunciones o datos que nos permitan estimar las consecuencias de
políticas existentes o por iniciar, sus posibles contenidos o el nivel de apoyo con el que previsiblemente contará. En
este sentido, las bases de partida del análisis pueden centrarse generalmente en extrapolación de tendencias,
formulación de asunciones teóricas o establecimiento de juicios subjetivos”.

FUENTE: SUBIRATS, J. (1992), pp. 67-99.

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3. ESTUDIO DE ALTERNATIVAS: ANÁLISIS PROSPECTIVO.

Relación métodos de decisión con delimitación objetivos y efectos de la política propuesta
Objetivos

Claros Oscuros o dudosos

Solución tecnológica Decisiones políticas

Claros (método racional) (método incremental)
Efectos
Solución experimental Inspiración
Oscuros o (método de racionalidad (método papelera)
dudosos limitada)

FUENTE: SUBIRATS, J. (1992), pp. 67-99.

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3. ESTUDIO DE ALTERNATIVAS: ANÁLISIS PROSPECTIVO.

FUENTE: CEPLAN (2015).

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FUENTE(S) DE CONSULTA.

• CEPLAN (2015). Visión Perú 2050.

• Subirats, Joan (1992). Análisis de las Políticas Públicas y eficacia de la administración. Primera reimpresión. Madrid:
Ministerio para las Administraciones Públicas.

• Waldo, Dwight (1982). Administración Pública. La función administrativa, los sistemas de organización y otros
aspectos. Trad. Ordón Durán. Sexta reimpresión. México D.F.: Editorial Trillas.