TESIS IV: Alta Dirección Política del Estado

Docente: Claudia Marisol Moscoso Maldonado

Sección: V, Trimestre: 4-2018

UNIDAD III
INVOCANDO EL NOMBRE DE DIOS
Nosotros, los representantes del pueblo de Guatemala, electos libre y democráticamente, reunidos en
Asamblea Nacional Constituyente, con el fin de organizar jurídica y políticamente al Estado; afirmando la
primacía de la persona humana como sujeto y fin del orden social; reconociendo a la familia como génesis
primario y fundamental de los valores espirituales y morales de la sociedad y, al Estado, como
responsable de la promoción del bien común, de la consolidación del régimen de legalidad, seguridad,
justicia, igualdad, libertad y paz; inspirados en los ideales de nuestros antepasados y recogiendo nuestras
tradiciones y herencia cultural; decididos a impulsar la plena vigencia de los Derechos Humanos dentro de
un orden institucional estable, permanente y popular, donde gobernados y gobernantes procedan con
absoluto apego al Derecho.
SOLEMNEMENTE DECRETAMOS, SANCIONAMOS Y
PROMULGAMOS LA SIGUIENTE
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA

3. EL BIEN COMÚN Y EL VALOR PÚBLICO

La significancia del bien común en la estructura social de los Estados, es un concepto

que funge como base de esa organización socialitaria. Su concepto (bien común) ha
sido objeto, por lo tanto, de múltiples análisis y consideraciones, especialmente por
los distintos puntos de abordaje desde los cuales se vislumbra: filosófico, político,
religioso, económico y jurídico; así mismo, ha variado conforme las distintas épocas
y corrientes teórico ideológicas se han implementado y desarrollado.

Especialmente e independientemente de la ciencia desde la cual se realice el

análisis, el concepto del bien común puede enfocarse desde dos ámbitos:

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Evolución de la teoría del bien común

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"Desde la tradición filosófica clásica se ha identificado el «bien» como lo que

determina la acción humana. El bien era considerado el fin del obrar humano, ya
que el hombre desea siempre algo bueno para él de forma natural. El Diccionario
de la Real Academia Española registra ‘bien’ como aquello que es objeto de la
voluntad, la cual ni se mueve ni puede moverse sino por el bien, sea verdadero o
aprehendido falsamente como tal. Solo podemos actuar si con ello obtenemos un
bien, o lo que creemos es un bien. Por otro lado, el bien puede entenderse como el
fin último del hombre, es decir, un bien llamado felicidad, vida plena. En la
tradición clásica se consideraba vida buena aquella orientada hacia la aspiración
de felicidad como expresión máxima del bien humano. La felicidad no era
considerada como un estado físico o psíquico, dependiente de una situación
emocional, sino como un modo de ser del hombre, configurador.

La noción de bien no sólo implica al hombre en cuanto ser individual, sino también
en cuanto miembro de una sociedad; es, por tanto, extensiva al ámbito comunitario.
Las personas, en cuanto que seres esencialmente sociales y morales, tienen una
aspiración común a una convivencia buena. Todos queremos vivir en una comunidad
en la que no haya miseria, en la que primen las relaciones justas y reine la paz
social. En este sentido, el bien se sitúa en el orden de los fines y es el principio de
toda acción social. Desde los clásicos, el fin propio de la sociedad, la polis, la
civitas, es la búsqueda de un bien social, una felicidad común, que es, en definitiva,
un bien común. Ese era el sentido de la comunidad, la búsqueda del bien común."1

"«El bien –decía Aristóteles– es el fin de todas las acciones del hombre» y «el fin
supremo del hombre es la felicidad»; del mismo modo, Tomás de Aquino,
recogiendo las ideas de Aristóteles, afirmaba que el Bien es «lo que todas las cosas
apetecen» (SANTO TOMÁS DE AQUINO, Sum. th., op. cit., I, q. V, 1c). El bien es el
término de la aspiración y esa aspiración es la felicidad. Para Francisco de Vitoria,
el bien es objeto de deseo, deseamos nuestro bien."2

1
Gelardo Rodríguez, Teresa. La política y el bien común. Instituto Martín de Azpilcueta. Navarra Gráfica Ediciones.
Madrid, 2005. Pág. 23. Recuperado de:
https://dadun.unav.edu/bitstream/10171/18793/1/La%20pol%C3%ADtica%20y%20el%20bien%20com%C3%BAn.p
df
2
Ibídem.
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Dentro de las corrientes de la Modernidad, la Doctrina Social de la Iglesia (DSI) ha

ido desarrollando, desde sus inicios, una teoría social magisterial, heredera del
pensamiento político escolástico y renacentista cristiano, que ha afianzado la noción
de bien común como fundamento de su concepción del orden político.3

Un rasgo importante que caracteriza a la DSI es su dimensión histórica, que se

manifiesta en su profundo arraigo en la realidad socio-política de la época en que
se pronuncia y en su conocimiento vivo e histórico de lo real. La DSI se refiere
explícitamente a los problemas del momento histórico en que aparecen las
Encíclicas, pretendiendo influir en algunos de los problemas de su tiempo y
transformarlos positivamente.4

Inserto el contenido de la encíclica (carta) número 25 denominadas Rerum novarum,

del Sumo Pontífice LEÓN XIII:

"Mas, aunque todos los ciudadanos, sin excepción alguna, deban contribuir
necesariamente a la totalidad del bien común, del cual deriva una parte no
pequeña a los individuos, no todos, sin embargo, pueden aportar lo mismo ni en
igual cantidad. Cualesquiera que sean las vicisitudes en las distintas formas de
gobierno, siempre existirá en el estado de los ciudadanos aquella diferencia sin la
cual no puede existir ni concebirse sociedad alguna. Es necesario en absoluto que
haya quienes se dediquen a las funciones de gobierno, quienes legislen,
quienes juzguen y, finalmente, quienes con su dictamen y autoridad
administren los asuntos civiles y militares. Aportaciones de tales hombres que
nadie dejará de ver que son principales y que ellos deben ser considerados
como superiores en toda sociedad por el hecho de que contribuyen al bien
común más de cerca y con más altas razones. Los que ejercen algún oficio, por
el contrario, no aprovechan a la sociedad en el mismo grado y con las mismas
funciones que aquellos, aunque también ellos concurren al bien común de modo
notable, aunque menos directamente. Y, teniendo que ser el bien común de
naturaleza tal que los hombres, consiguiéndolo, se hagan mejores, debe colocarse
principalmente en la virtud. De todos modos, para la buena constitución de una

3
Óp. Cit. Pág. 77
4
Ibid. Pág. 80
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nación es necesaria también la abundancia de los bienes del cuerpo y externos,

«cuyo uso es necesario para que se actualice el acto de virtud». Y para la
obtención de estos bienes es sumamente eficaz y necesario el trabajo de los
proletarios, ya ejerzan sus habilidades y destreza en el cultivo del campo, ya en los
talleres e industrias. Más aún: llega a tanto la eficacia y poder de los mismos en
este orden de cosas, que es verdad incuestionable que la riqueza nacional proviene
no de otra cosa que del trabajo de los obreros. La equidad exige, por consiguiente,
que las autoridades públicas prodiguen sus cuidados al proletario para que este
reciba algo de lo que aporta al bien común, como la casa, el vestido y el poder
sobrellevar la vida con mayor facilidad. De donde se desprende que se habrán de
fomentar todas aquellas cosas que de cualquier modo resulten favorables para los
obreros. Cuidado que dista mucho de perjudicar a nadie, antes bien aprovechará a
todos, ya que interesa mucho al Estado que no vivan en la miseria aquellos de
quienes proveen unos bienes tan necesarios."

3.1. EL BIEN COMÚN Y LAS OBLIGACIONES ESTATALES

"Bien común (en latín: bonum commune) se refiere en general al bien (estar) de
todos los miembros de una comunidad y también al interés público, en
contraposición al bien privado e interés particular; también puede definirse como el
fin general o como los objetivos y valores en común, para cuya realización las
personas se unen en una comunidad."5

Artículo 1º.- Protección a la persona. El

Estado de Guatemala se organiza para
proteger a la persona y a la familia; su fin
supremo es la realización del bien común.

5
Schultze, Rainer-Olaf. El bien común. Capítulo 10. En: Sánchez de la Barquera y Arroyo, Herminio. Antologías para
el estudio y la enseñanza de la Ciencia Política. Volumen primero: Fundamentos, teoría e ideas políticas. Instituto
de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2014. Pág. 157. Recuperado de:
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3710/13.pdf
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Artículo 2º.- Deberes del Estado. Es deber del Estado garantizarle a los habitantes
de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo
integral de la persona.

3.2. EL VALOR PÚBLICO COMO OBJETIVO DE LOS MODELOS DE GESTIÓN

Incorporo acá lo descrito por el catedrático español Enrique Conejero Paz, sobre el
concepto de Valor Público y su relación con la Gobernanza y Gestión Pública.

"El concepto de valor público es bastante reciente en términos académicos. En

efecto, fue Mark Moore quién introdujo el enfoque de valor público en 1995 con el
objetivo de trazar "una estructura de razonamiento práctico que suponga una guía
para el gestor público” (Moore, 1998: 19). Esta perspectiva buscaba cambiar el
enfoque tradicional de la gestión pública que intentaba ser eficaz y eficiente de
acuerdo a los mandatos políticos, lo que se traducía en gestores públicos que
actuaban con la mentalidad de administradores y no de empresarios o ejecutivos,
dando como resultado la ausencia de liderazgo en la prestación de servicios
públicos. Una filosofía proactiva y con enfoque empresarial en la creación de valor.

La propuesta central de Moore consiste en que los recursos públicos deben ser
utilizados para incrementar el valor, de la misma forma en que se crea valor en el
sector privado. Teniendo en consideración que el valor público debe ir más allá de
un enfoque de impactos monetarios y debe incluir beneficios sociales percibidos por
los ciudadanos. Una perspectiva más general considera al valor público como un
enfoque integral para pensar en la gestión pública y en la mejora continua en los
servicios públicos (Constable et al, 2008: 9).

En las democracias liberales las instituciones y los procesos representativos crean las
condiciones para que los ciudadanos se asocien y decidan colectivamente lo que
quieren conseguir juntos, así que “no basta con decir que los directivos públicos
crean resultados valiosos, sino que deben ser capaces de demostrar que los
resultados obtenidos se pueden comparar tanto al coste del consumo privado como

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con la libertad del mismo a la hora de producir los resultados deseados” (Moore,
1998: 61)

El concepto de “valor público” ha sido objeto de debate dada la ambigüedad del

término o los diferentes enfoques que se pueden utilizar. Lo antedicho se puede
apreciar con definiciones como el “valor público es aquello que el público valora”
(Blaug et al, 2006: 23). En este sentido, las administraciones públicas deben
“formar las preferencias de los ciudadanos, pero también aprenden de ellos, de sus
opiniones, intereses, experiencia y conocimiento colectivo” (Blaug et al, 2000: 24).

Este enfoque establece una ventana de oportunidad para que los tomadores de
decisiones puedan aumentar el valor de una organización pública (efectos externos)
y lograr mejores resultados al desafiar los mandatos de política existentes a través
de la innovación (resultados al alza). Dicho de otro modo, el valor público podría
ser una parte central de la respuesta a la pregunta: ¿Cómo pueden obtener los
gestores públicos el mejor resultado para la sociedad en función de los bienes y
recursos disponibles?

Para lograr crear valor público, los directivos y gestores públicos deben
preguntarse lo siguiente:
• ¿Para qué sirve este servicio público?
• ¿A quién se le rendirá cuentas?
• ¿Cómo sabemos que hemos tenido éxito?

Un enfoque para operacionalizar el concepto de valor público se estructura a

través de “la evaluación de programas y el análisis coste-efectividad (…) porque
van más allá de las preferencias individuales, hacia los propósitos establecidos
colectivamente (Moore, 1998: 69).

Su propuesta hace hincapié en tres aspectos de la actuación de las organizaciones

públicas: a) la prestación de servicios que han alcanzado; b) los impactos reales
sociales; y c) el mantenimiento de la confianza y la legitimidad de la organización.

Desarrollando esta línea de argumentación Coats y Passmore (2008: 9) proponen

una dinámica del valor público a través de tres procesos:

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1) Autorización: proceso mediante el cual el valor público es legitimado, esto

es, podemos responder a la pregunta ¿para qué sirve este servicio público?
2) Creación: proceso en el que se alcanza un tipo de prestación de servicios que
satisface las expectativas del público y permite la mejora continua.
3) Medición: proceso para la valorar si se han cumplido las metas y objetivos
propuestos.

Después de los primeros trabajos sobre el valor público en los Estados Unidos, el
concepto se desarrolla también en el Reino Unido. Esto es, un informe de 2002 de
la Strategy Unit. Cabinet Office titulado "Creating Public Value” sugiere que
el valor público puede entenderse en tres dimensiones (Kelly et al, 2002):
 a) Servicios: el valor público se crea a través de la entrega de servicios de
alta calidad que crean satisfacción del usuario.
 b) Impactos: como la seguridad, la reducción de la pobreza, la salud
pública. El logro de estos objetivos puede solaparse con el servicio pero es
distinto. Esto es en gran parte debido a que la entrega de valor público, en
la práctica, depende de las acciones de los ciudadanos, así como de las
organizaciones públicas.
 c) Confianza: se refiere a la relación entre los ciudadanos y la autoridad
pública. A menudo es el elemento más desatendido, pero la falta de
confianza, incluso cuando los servicios son bien provistos, reduce el valor
público y puede obstaculizar la capacidad de un servicio público para crear
en otro lugar.
Además, se deben considerar así mismo otros factores intervinientes para que las
políticas públicas generen valor público. Esto es, los directivos y gestores públicos
deben encontrar una forma de integrar la dimensión política y la dimensión
operativa con el objetivo de generar valor público para la sociedad (Moore,
1998).

Gestión política: La gestión política es importante toda vez que a través de ella,
los directivos públicos a menudo necesitan la colaboración de actores que están
fuera del ámbito de su autoridad directa. Y el enfoque de gobernanza nos permite
mirar en esa dirección. Es decir, para que un directivo implemente una determinada
política pública con valor social, debe considerar que necesita un clima general en

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donde actores, organizaciones, sistemas y reglas coadyuven a su idóneo

cumplimiento. Es decir, se trata de generar un clima político favorable para que la
implementación de la política se impregne de legitimidad. Sin embargo, se debe
tener en cuenta que el entorno político es cambiante y que los valores que expresan
están sujetos a movimientos políticos.

Gestión operativa: Se refiere a las capacidades legales, financieras, materiales

y humanas de los organismos públicos, para la obtención de resultados buscados
con la aplicación de una política generadora de valor público. Implica que la
institución pública cuente con una organización bien estructurada, altamente
motivada y básicamente funcional, sin lo cual difícilmente una decisión, aun cuando
ya haya sido gestionado políticamente, puede llegar a realizarse eficientemente.
En este sentido, se necesita una reingeniería de la producción del sector público que
incremente el valor a través de:
1) Aumentar la calidad y cantidad de las actividades por cada recurso
empleado.
2) Reducir los costes, en término de dinero y autoridad, utilizados para obtener
los niveles actuales de producción.
3) Hacer que las organizaciones públicas sean capaces de identificar y
responder a las aspiraciones de los ciudadanos.
4) Potenciar la imparcialidad con las que las organizaciones públicas realizan
su cometido.
5) Aumentar su permanente disponibilidad de respuesta e innovación (Moore,
1998: 297).

En un trabajo posterior Moore y Khagram (2004) redefinen el triángulo estratégico

propuesto inicialmente por Moore (ver figura 1)

Figura 1. Triángulo estratégico. Fuente: Adaptado de Moore y Khagram (2004: 3)

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Por último, considero que la generación de valor público es una meta que vale la
pena transitar, pero también soy consciente de la dificultad en su materialización.
Además, hay una dificultad conceptual que se relaciona con la valoración de "lo
que quiere el público", teniendo en cuenta de que el público se compone de muchos
individuos con diferentes y a menudo contradictorias necesidades y preferencias.
Esto significa que cualquier decisión sobre el valor público, en última instancia,
siempre lleva implícito una elección por parte de los tomadores de decisiones de las
opciones que se ofrecen a los ciudadanos. Esto puede parecer una perogrullada,
pero es importante tener en cuenta cuando se considera cómo los sistemas de
valores públicos se construyen en la práctica."6

3.3. ELEMENTOS CLAVE DE UNA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

El uso de la Planificación Estratégica en el ámbito público se concibe como una

herramienta imprescindible para la identificación de prioridades y asignación
de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia
una gestión comprometida con los resultados.

De acuerdo con el Manual de Planificación estratégica e indicadores de desempeño

en el sector público ILPES-CEPAL, "las características centrales de la gestión
orientada a resultados (planificación estratégica) son:

 Identificación de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los

resultados, generalmente a través del desarrollo de procesos planificación
estratégica como herramienta para alinear las prioridades a los recursos y
establecer la base para el control y evaluación de las metas.
 Identificación de niveles concretos de responsables del logro de las metas.
 Establecimiento de sistemas de control de gestión internos donde quedan
definidas las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la
organización, así como también los procesos de retroalimentación para la
toma de decisiones.

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 Vinculación del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos.

 Determinación de incentivos, flexibilidad y autonomía en la gestión de
acuerdo a compromisos de desempeño.

La planificación estratégica es un proceso que antecede al control de gestión, el

cual permite hacer el seguimiento de los objetivos establecidos para el cumplimiento
de la misión.

La planificación estratégica pone su foco de atención en los aspectos del

ambiente externo a la institución: los usuarios finales a quienes se entregan los
productos principales o estratégicos y los resultados finales o los impactos de su
intervención.

La planificación operativa tiene que ver con la generación de metas y

compromisos internos que son parte de la programación para lograr los
productos en la cantidad y el tiempo necesario. Desde esta perspectiva, la
información proporcionada a través de indicadores de gestión, tiene menor
interés desde el punto de vista de la rendición de cuentas a la ciudadanía.

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La planificación estratégica en el ámbito público es una herramienta que nos

ayudará al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias como apoyo a
la definición de los recursos que necesitamos para lograr los resultados esperados,
por lo tanto debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de
decisiones directivas en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva,
debemos contar con estándares de confiabilidad para identificar aspectos claves
que apoyen la gestión organizacional, tales como la definición de la Misión,
Objetivos Estratégicos, Estrategias, definición de metas e indicadores."7

7
Armijo, Marianela. Manual de Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, 2011. Pág. 15. Recuperado de:
https://www.cepal.org/ilpes/publicaciones/xml/8/44008/SM_69_MA.pdf
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3.4. PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANO

1) Garantiza la LEGITIMIDAD política

A mayor participación ciudadana, mayor respaldo a las propuestas políticas, que

incide directamente en la gobernabilidad democrática.

2) Atiende las necesidades REALES de la población

A mayor participación ciudadana, las políticas de gobierno, estarán mayormente

enfocadas en la problemática social (necesidades reales), produciendo mejores
propuestas y por lo tanto mejores prácticas.

3) Efectiviza el CONTROL y FISCALIZACIÓN social

Efectiviza la fiscalización y rendición de cuentas, facilitando el control estatal y el

ejercido por la ciudadanía.

• Garantiza la LEGITIMIDAD política

1
• Atiende las necesidades REALES de
2 la población

• Efectiviza el CONTROL y
3 FISCALIZACIÓN social

Mejora la inversión

3. Control estatal y
Promueve calidad del
fiscalización gasto
ciudadana
Apoya la transparencia
administrativa y
rendición de cuentas

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