www.lumenjuris.com.br
EDITORES
João de Almeida
João Luiz da Silva Almeida
COMENTÁRIOS AO ESTATUTO
DA CIDADE
3a edição
revista, ampliada e atualizada
PRODUÇÃO EDITORIAL
Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
A Tuca (como sempre, minha cidade), pela graça
divina de você existir. Obrigado, mais uma vez.
Voltaire (1694-1778)
Trabalhos do Autor
I - LIVROS
II - TRABALHOS PREMIADOS
ix
6) “O Ministério Público e o Princípio da Legalidade na Tutela dos Interesses
Coletivos e Difusos” – Tese aprovada no VIII Congresso Nacional do Minis-
tério Público, Natal – 1990 (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Jus-
tiça do Rio de Janeiro, no 32, 1990).
7) “As Novas Linhas do Regime de Licitações” (Revista do Tribunal de Contas
do RJ no 25 – set./93 e Livro de Estudos Jurídicos, no 7, 1993).
8) “Extensibilidade dos Direitos Funcionais aos Aposentados” (Revista do
Ministério Público do Rio de Janeiro, vol. 1, 1995, e Revista do Tribunal de
Contas do RJ no 26, 1994).
9) “Os Interesses Difusos e Coletivos e o Princípio da Legalidade” (Livro de
Estudos Jurídicos, no 3, 1992).
10) “Exame Psicotécnico: natureza e condições de legitimidade” (Livro de
Estudos Jurídicos, no 9, 1994).
11) “Observações sobre o Direito à Obtenção de Certidões” (Livro de Estudos
Jurídicos, no 5, 1992).
12) “Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos” (Livro de Estudos
Jurídicos, no 6, 1993).
13) “O Novo Processo Expropriatório para Reforma Agrária” (Revista do Minis-
tério Público do Rio de Janeiro, vol. 2, 1995, e Livro de Estudos Jurídicos, no
8, 1994).
14) “A Eficácia Relativa do Controle da Constitucionalidade pelos Tribunais
Estaduais” (Livro de Estudos Jurídicos, no 10, 1995).
15) “A Contradição da Lei no 8.987/95 quanto à Natureza da Permissão de
Serviços Públicos” (Revista Arquivos do Tribunal de Alçada, vol. 21, 1995, e
Livro de Estudos Jurídicos, no 11, 1995).
16) “Regime Jurídico dos Atos Administrativos de Confirmação e de Substitui-
ção“ (Revista Doutrina, vol. 1, 1995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alça-
da, vol. 24, 1996).
17) “A Prescrição Judicial das Ações contra o Estado no que Concerne a Con-
dutas Comissivas e Omissivas” (Revista Doutrina, vol. 2, 1996).
18) “Aspectos Especiais do Mandado de Segurança Preventivo” (Revista Dou-
trina, vol. 3, 1997).
19) “Acumulação de Vencimentos com Proventos da Inatividade” (Revista Dou-
trina, vol. 4, 1997).
20) “A Nova Limitação do Efeito erga omnes na Ação Civil Pública” (Revista
Doutrina, vol. 5, 1998).
21) “As novas agências autárquicas diante da privatização e da globalização
da economia” (Revista Doutrina, no 6, 1998).
22) “O controle autárquico no processo de desestatização e da globalização da
economia” (Revista do Ministério Público [RJ], no 8, 1998).
23) “O controle da relevância e urgência nas medidas provisórias” (Revista
Doutrina, no 7, 1999, e Revista do Ministério Público [RJ], no 9, 1999).
x
24) “A investidura em cargos em comissão e o princípio da moralidade”
(Revista Doutrina, no 8, 1999).
25) “O Futuro Estatuto das Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista” (Revista Doutrina, RJ, no 9, 2000) e Revista do Ministério Público
[RJ], no 11, 2000).
26) “O pregão como nova modalidade de licitação” (Revista “Doutrina”, no 10,
2000).
27) “Regime especial dos servidores temporários” (Revista Ibero-Americana de
Direito Público, vol. III, 2001).
28) “Ação Civil Pública e Inconstitucionalidade Incidental de Lei ou Ato
Normativo” (Revista do Ministério Público [RJ], no 12, jul./dez. 2000).
29) “O direito de preempção do Município como instrumento de política
urbana” (Revista “Doutrina”, no 12, 2001).
30) “O Controle Judicial da Concretização do Conceitos Jurídicos Indeter-
minados” (Revista Forense, no 359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do
Estado do Rio de Janeiro, no 54, 2001).
31) “A responsabilidade fiscal por despesas com pessoal” (Revista do Ministé-
rio Público do RJ, no 14, 2001).
32) “Personalidade Judiciária de Órgãos Públicos” (Revista da EMERJ – Escola
da Magistratura do RJ, no 19, set./2002).
33) “Autorização de uso de bem público de natureza urbanística” (“Revista
Ibero-Americana de Direito Público”, no VII, 2002).
34) “Autorização e permissão: a necessidade de unificação dos institutos”
(“Revista do Ministério Público do RJ” no 16, 2002; “Revista Ibero-Americana
de Direito Público” no VIII, 2003).
35) “Os bens públicos no novo Código Civil” (“Revista da EMERJ – Escola da
Magistratura do ERJ” no 21, 2003).
36) “Propriedade, política urbana e Constituição” (“Revista da EMERJ – Escola
da Magistratura do ERJ” no 23, 2003).
37) “O Princípio da Efetividade e os Direitos Sociais Urbanísticos” (“A Efetivi-
dade dos Direitos Sociais” (obra coletiva, coord. por Emerson Garcia,
Lumen Juris, 2004).
38) “Processo Administrativo” (“Direito Administrativo” (obra coletiva, série
“Direito em Foco”), Ed. Impetus, 2005, coord. por Marcelo Leonardo Tavares
e Valter Shuenquener de Araújo).
39) “A Discricionariedade: Análise de seu Delineamento Jurídico” (“Discricio-
nariedade Administrativa”, obra coletiva, coord. de Emerson Garcia, Lumen
Juris, 2005).
40) “A Deslegalização no Poder Normativo das Agências Reguladoras” (Revista
Interesse Público no 35, Notadez (RS), 2006.
41) “O novo regime funcional de agentes comunitários de saúde e agentes de
combate às endemias” (Revista Gestão Pública e Controle, Trib.Contas do
Estado da Bahia, no 2, 2006).
xi
42) “O direito de preempção do município como instrumento de política
urbana. Novos aspectos” (Arquivos de Direito Público, obra coletiva, Ed.
Método, 2007, org. Adriano Sant’Anna Pedra).
43) “Operações Urbanas Consorciadas” (com a Profª Cristiana Fortini, in
Revista da Procuradoria-Geral do Município de Belo Horizonte Ano 1, nº 1,
2008)
xii
Nota do Autor à 3a Edição
xiii
xiv
Sumário
xv
f) DETERIORAÇÃO DE ÁREAS URBANIZADAS . . . . . . . . . . . . . . . . 52
g) POLUIÇÃO E DEGRADAÇÃO AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
7.2. TRATAMENTO ESPECÍFICO A POPULAÇÕES DE BAIXA RENDA:
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA (inc. XIV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
8. Diretrizes Jurídicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Capítulo IV – Instrumentos da Política Urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1. Sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
2. Legislação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
3. Controle Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
4. Elenco de Instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
ENUMERAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
DESTAQUES E INOVAÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Capítulo V – Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios . . . . . 67
1. Fonte Constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
2. Lei Específica e Plano Diretor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
3. Condições e Prazos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
4. Parcelamento Compulsório . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
5. Edificação Compulsória . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
6. Utilização Compulsória . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
SENTIDO DE ”UTILIZAÇÃO” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
SUBUTILIZAÇÃO NO ESTATUTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . 76
7. A Notificação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
OBJETO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
CONTROLE DE LEGALIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
FORMALIZAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
AVERBAÇÃO NO CARTÓRIO IMOBILIÁRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
INICIATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
EFEITOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
8. Prazos para o Cumprimento da Obrigação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
9. Transmissão do Imóvel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Capítulo VI – IPTU Progressivo no Tempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
1. Fonte Constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2. O IPTU na Constituição . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3. O IPTU como Instrumento Urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
PRESSUPOSTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
4. Alíquotas, Valores e Prazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
ALÍQUOTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
xvi
VALOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
PRAZOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
5. Isenções e Anistia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Capítulo VII – Desapropriação Urbanística Sancionatória . . . . . . . . . . . . . 99
1. Desapropriação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
NOÇÃO INICIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
NATUREZA E FUNDAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
FONTES NORMATIVAS E MODALIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
2. A Desapropriação Urbanística Sancionatória . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
FONTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
PRESSUPOSTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
FINALIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
FACULTATIVIDADE OU OBRIGATORIEDADE? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
3. Efeito da Propositura da Ação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4. Indenização em Títulos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
PRAZO DE RESGATE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
VALOR DA INDENIZAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
PODER LIBERATÓRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
5. Adequação Urbanística do Imóvel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
APROVEITAMENTO DO IMÓVEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
FORMAS DE APROVEITAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
RETROCESSÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
6. Transmissão do Imóvel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
TRANSFERÊNCIAS DAS OBRIGAÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
PRAZO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
Capítulo VIII Usucapião Especial de Imóvel Urbano. . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
1. Usucapião . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
2. Usucapião Especial de Imóvel Urbano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
FONTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
PRESSUPOSTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
3. A Aquisição do Direito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
RECONHECIMENTO DO DIREITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
TÍTULO DE DOMÍNIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
DIREITO DO HERDEIRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
4. Usucapião Especial Coletivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
SENTIDO E NATUREZA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
GÊNESE DA NORMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
PRESSUPOSTOS ESPECÍFICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
REQUISITOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
SUCESSÃO DE POSSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
xvii
SENTENÇA DE USUCAPIÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
FORMAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO DO CONDOMÍNIO . . . . . . . . . . . . . . 136
5. A Ação de Usucapião. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
LEGITIMIDADE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
EFEITOS SOBRE OUTRAS AÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
RITO PROCESSUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
USUCAPIÃO COMO MATÉRIA DE DEFESA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
REGISTRO DA SENTENÇA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
6. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia. . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Capítulo IX – Direito de Superfície . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
2. Direito de Superfície . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
CONCEITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
INSTITUTOS AFINS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
TEMPO DA CONCESSÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
ONEROSIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
INSTRUMENTO FORMAL E REGISTRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
3. Conteúdo do Direito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
4. Encargos e Tributos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
5. Transferência do Direito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
TRANSFERÊNCIA A TERCEIROS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
TRANSMISSÃO CAUSA MORTIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
DIREITO DE PREFERÊNCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
6. Extinção do Direito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
CAUSAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
DESVIO DE FINALIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
EFEITOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
AVERBAÇÃO NO REGISTRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Capítulo X – Direito de Preempção. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
2. Direito Urbanístico de Preempção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
CONSTITUCIONALIDADE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
ELEMENTO SUBJETIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
ELEMENTO OBJETIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
ELEMENTO VOLITIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
ELEMENTO FINALÍSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
ELEMENTO FORMAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
xviii
3. Incidência Temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
VIGÊNCIA DO DIREITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
A QUESTÃO DA VIGÊNCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
SUCESSIVIDADE DE ALIENAÇÕES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
PRÉVIO PACTO DE PREEMPÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
4. Lei Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
5. Motivos e Finalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
MOTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
FINALIDADES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
6. O Procedimento de Notificação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
DEVER DE NOTIFICAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
PRAZO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
ANEXAÇÃO DA PROPOSTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
PUBLICAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
PRETERIÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
7. Desinteresse Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
ALIENAÇÃO A TERCEIROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
CONDIÇÕES DA ALIENAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
PROVA DO INSTRUMENTO ALIENATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
8. Invalidação do Negócio Alienativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
NULIDADE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
EFEITO DA INVALIDAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Capítulo XI – Outorga Onerosa do Direito de Construir. . . . . . . . . . . . . . . 197
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
O SOLO CRIADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
ELEMENTOS BÁSICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
2. Outorga Onerosa do Direito de Construir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
NATUREZA DA OUTORGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
PRESSUPOSTOS DE INCIDÊNCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
3. Coeficiente de Aproveitamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
ESPÉCIES DE COEFICIENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
LIMITES DE COEFICIENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
4. Alteração de Uso do Solo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
CONDIÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
5. Lei Municipal Específica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
EXIGÊNCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
CONDIÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
CÁLCULO PARA A COBRANÇA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
xix
ISENÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
A CONTRAPARTIDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
6. Aplicação dos Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
RECURSOS AUFERIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
FINALIDADES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
CONTROLE DAS FINALIDADES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Capítulo XII – Operações Urbanas Consorciadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
2. Noção Jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
CONCEITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
PARTICIPANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
FINALIDADES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
LEI MUNICIPAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
3. Operações Consorciadas e Operações Interligadas . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
4. Medidas Urbanísticas Possíveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
5. O Plano da Operação Consorciada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
6. Destinação dos Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
7. Licenças e Autorizações após a Lei Específica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
8. Os Certificados de Potencial Adicional de Construção . . . . . . . . . . . . . . 230
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
FINALIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
ALIENAÇÃO E UTILIZAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
NEGOCIABILIDADE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Capítulo XIII – Transferência do Direito de Construir . . . . . . . . . . . . . . . . 233
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2. Sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
3. Lei Municipal e Plano Diretor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
4. Conteúdo e Titularidade do Direito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
CONTEÚDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
TITULARIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
5. Formalização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
6. Fins Urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
7. A Contrapartida da Doação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Capítulo XIV Estudo de Impacto de Vizinhança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
1. A Questão da Vizinhança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
2. Vizinhança e Direito de Construir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
3. Estudo de Impacto de Vizinhança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
LEI MUNICIPAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
LICENÇAS E AUTORIZAÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
EXECUÇÃO DO CONTROLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
CONSTRUÇÃO, AMPLIAÇÃO E FUNCIONAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . 252
xx
4. Objeto do EIV: Efeitos Positivos e Negativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
OBJETO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
FATORES DE INVESTIGAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
ADENSAMENTO POPULACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
EQUIPAMENTOS URBANOS E COMUNITÁRIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
USO E OCUPAÇÃO DO SOLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
GERAÇÃO DE TRÁFEGO E DEMANDA POR TRANSPORTE PÚBLICO . 258
VENTILAÇÃO E ILUMINAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
PAISAGEM URBANA E PATRIMÔNIO NATURAL E CULTURAL . . . . . . 260
5. Publicidade do EIV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
6. Vizinhança e Meio Ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
Capítulo XV – Plano Diretor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
1. Planejamento Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
ELEMENTOS DE INTEGRAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
PRINCÍPIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
2. Plano Diretor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
NOMENCLATURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
CONCEITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
CONTEÚDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
3. Plano Diretor e Propriedade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
DISCIPLINA CONSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
A CORRELAÇÃO NO ESTATUTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
4. Plano Diretor e Planejamento Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
INTEGRAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
ABRANGÊNCIA DO PLANO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
5. Formalização do Plano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
LEI INSTITUIDORA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
PROCESSO LEGISLATIVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
6. Revisão do Plano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
FUNDAMENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
SANÇÃO POR OMISSÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
7. Elaboração do Plano e Fiscalização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
PROCESSO DE ELABORAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
PARTICIPAÇÃO POPULAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
PUBLICIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
ACESSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
SANÇÕES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
VETO E INCONSTITUCIONALIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
8. Obrigatoriedade do Plano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
PREVISÃO CONSTITUCIONAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
OBRIGATORIEDADE NO ESTATUTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
xxi
9. Impacto Ambiental: Medidas de Compensação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
10. Transporte Urbano Integrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
11. Conteúdo do Plano Diretor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
CONTEÚDO MÍNIMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
DELIMITAÇÃO DAS ÁREAS URBANAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
ACOMPANHAMENTO E CONTROLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Capítulo XVI – Gestão Democrática da Cidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
1. Democracia na Gestão Urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
GESTÃO DEMOCRÁTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
2. Instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
SENTIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
ÓRGÃOS COLEGIADOS DE POLÍTICA URBANA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
DEBATES, AUDIÊNCIAS E CONSULTAS PÚBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . 302
CONFERÊNCIAS SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE URBANO . . . . . . 303
INICIATIVA POPULAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
REFERENDO POPULAR E PLEBISCITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
3. Gestão Orçamentária Participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
CONDIÇÃO DE APROVAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
CRÍTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
4. Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
Capítulo XVII Disposições Gerais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
1. Consórcio Imobiliário (art. 46). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
REQUISITO DE INSTITUIÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
CONCEITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
CONTEÚDO DO INSTRUMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
FACULDADE DO CONSENTIMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
MOTIVO DA AUTORIZAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
FORMA DE PAGAMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
VALOR DO PAGAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
2. Tributos e Tarifas (art. 47) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
3. Programas e Projetos Habitacionais e Concessão de Direito Real de
Uso de Imóvel Público (art. 48) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
INTERESSE SOCIAL DE PROJETOS HABITACIONAIS . . . . . . . . . . . . . . 325
ÓRGÃOS COM ATUAÇÃO ESPECÍFICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO E CONCESSÃO ESPECIAL
PARA FINS DE MORADIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
xxii
4. Diretrizes de Empreendimentos Urbanísticos (art. 49) . . . . . . . . . . . . . . 332
PRAZO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
SANÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
5. Prazo para a Elaboração do Plano Diretor (art. 50). . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
OBRIGATORIEDADE DE ELABORAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
6. Distrito Federal (art. 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
7. Improbidade Administrativa (art. 52) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
CONFIGURAÇÃO NORMATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
SENTIDO BÁSICO E BREVE HISTÓRICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
SUJEITO ATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
OMISSÃO NO APROVEITAMENTO DE IMÓVEL DESAPROPRIADO. . . 345
UTILIZAÇÃO INDEVIDA DE ÁREAS ADQUIRIDAS PELO EXERCÍCIO
DO DIREITO DE PREEMPÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
APLICAÇÃO INDEVIDA DE RECURSOS OBTIDOS COM OUTORGA
ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E DE ALTERAÇÃO DE USO . 348
APLICAÇÃO INDEVIDA DE RECURSOS OBTIDOS COM OPERAÇÕES
CONSORCIADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
INOBSERVÂNCIA DE PRINCÍPIOS RELATIVOS À CIDADANIA . . . . . . 350
AQUISIÇÃO DE IMÓVEL POR PREÇO SUPERVALORIZADO . . . . . . . . . 351
FALTA DE PARTICIPAÇÃO DAS COMUNIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
8. Ordem Urbanística e Ação Civil Pública (arts. 53 e 54) . . . . . . . . . . . . . . 354
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
PROTEÇÃO DA ORDEM URBANÍSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
TUTELA PREVENTIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
9. Novos Registros Públicos (arts. 55 a 57) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
REGISTROS PÚBLICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
SENTENÇAS DECLARATÓRIAS DE USUCAPIÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
REGISTRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE
USO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA . . . . . . . . 363
DIREITO DE SUPERFÍCIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
NOTIFICAÇÃO PARA PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZA-
ÇÃO COMPULSÓRIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
EXTINÇÃO DA CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA MORADIA . . . 367
EXTINÇÃO DO DIREITO DE SUPERFÍCIE DO IMÓVEL URBANO . . . . . 368
10. Vigência da Lei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
Capítulo XVIII – Concessão e Autorização de Uso Especial . . . . . . . . . . . . 371
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
2. Objeto da MP 2.220/01 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
3. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia. . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
CONCEITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
REQUISITOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
xxiii
4. A Outorga da Concessão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
DESTINATÁRIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
CONCESSÃO ÚNICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
SUCESSÃO NA POSSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
5. Concessão Coletiva de Uso Especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
CONCESSÃO COLETIVA DE USO ESPECIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
REQUISITOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
DESTINATÁRIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
CONTAGEM DO TEMPO DE POSSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
FRAÇÕES IDEAIS DO TERRENO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
6. Ocupantes Inscritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
7. Concessão em Outro Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386
RISCOS À VIDA E À SAÚDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386
OUTRAS HIPÓTESES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386
8. Título de Concessão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
MEIOS DE OUTORGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
PRAZO PARA DECIDIR ADMINISTRATIVAMENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
PROVA DE LOCALIZAÇÃO E MORADIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
AÇÃO JUDICIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
MODALIDADES DO TÍTULO DE CONCESSÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
REGISTRO DO TÍTULO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
9. Transferibilidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
10. Extinção da Concessão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
11. Autorização Urbanística de Uso Especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
NATUREZA JURÍDICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
DISCRICIONARIEDADE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
DEFINITIVIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
COMPETÊNCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
PRESSUPOSTO BÁSICO: A POSSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
PRESSUPOSTOS TEMPORAIS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
PRESSUPOSTO TERRITORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
PRESSUPOSTO FINALÍSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402
GRATUIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
SUCESSÃO E CONTINUIDADE DE POSSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
TRANSFERÊNCIA DO OBJETO DO DIREITO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
APÊNDICE
Constituição Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
Lei no 10.257, de 10 de Julho de 2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
Mensagem no 730, de 10 de julho de 2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
Medida Provisória no 2.220, de 4 de Setembro de 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439
Índice Remissivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
xxiv
Capítulo I
Cidade e Urbanismo
1. A Cidade
1 VANDICK LONDRES DA NÓBREGA, “História e Sistema do Direito Privado Romano”, Ed. Freitas
Bastos, 3a ed., 1981, p. 34.
2 FRANCISCO TORRINHA, “Dicionário Latino-Português”, Ed. Maranus, Porto, Portugal, 3a ed.,
1945, pp. 151 e 908.
3 JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Direito Urbanístico Brasileiro”, Malheiros, 3a ed., 2000, p. 20.
1
José dos Santos Carvalho Filho
2
Comentários ao Estatuto da Cidade
6 Tais requisitos passaram a ser exigidos com a alteração do dispositivo processada pela EC 15/96.
Antes da alteração, muitos Municípios foram criados de forma abusiva e sem a menor condição
de auto-suficiência, dependendo apenas de repasses de verbas de fundos federais e estaduais,
o que destoa inteiramente da idéia de pessoa federativa. Isso sem contar, é óbvio, a necessária
criação de cargos e empregos, em regra para beneficiar os apaniguados dos detentores do poder.
7 HELY LOPES MEIRELLES, “Direito Municipal Brasileiro”, Ed. RT, 5a ed., 1985, p. 44. Advirta-se,
porém, que não é muito comum o emprego do vocábulo para o sentido que se lhe emprestou.
8 ELIDA SÉGUIN, “Estatuto da Cidade”, Forense, RJ, 2002, pp. 34-5.
3
José dos Santos Carvalho Filho
2. Urbanismo
9 HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 377), com base no processo histórico divulgado por PIER-
RE LAVEDAN em sua obra “Histoire de l’Urbanisme”.
4
Comentários ao Estatuto da Cidade
táveis aqueles em que se exerce uma das quatro funções sociais básicas:
habitação, trabalho, circulação e recreação.10
Dentro dessa concepção, não se podem relegar a segundo plano as
imposições urbanísticas, sejam elas legislativas ou administrativas, e isso
pela simples razão de que a finalidade maior a ser alcançada espelha o bem-
estar dos indivíduos, considerados isoladamente, e também da coletividade.
Assim, podem e devem incidir sobre todas as atividades particulares ou cole-
tivas desenvolvidas na cidade, possibilitando, inclusive, a solução dos inevi-
táveis conflitos individuais e sociais existentes em grupos de pessoas.
É através das condutas urbanísticas que o Poder Público persegue um
melhor meio de vida à coletividade, assegurando a todos que vivem na cida-
de melhores condições de desenvolvimento, de lazer, de trabalho, de confor-
to, de funcionalidade e de estética. Tais condições dificilmente seriam conse-
guidas pela auto-organização dos indivíduos, já que são grandes e muitas
vezes incontornáveis os conflitos de interesses que os colocam em posições
de franco e arraigado antagonismo. Com a intervenção do Estado, maior via-
billidade se terá para alcançar aqueles objetivos e somente desse modo é
que se poderá falar realmente em urbanismo.
Outro aspecto que se deve acentuar é que o urbanismo reflete um siste-
ma de cooperação entre o Estado e a sociedade. Não adianta que somente o
Estado procure a concretização dos fatores de melhoria social, mas, ao con-
trário, é importante que os indivíduos tenham a consciência social de que só
com a interação dos interesses público e privado se poderá ter êxito na mis-
são urbanística. Daí as inesquecíveis palavras de HELY LOPES MEIRELLES,
ao mencionar a crítica de EIRAS GARCIA sobre a falta de consciência social
dos indivíduos e a inércia fiscalizadora do Estado em relação à ordem urba-
nística: “Não se compreende urbanismo isolado; não se realiza urbanismo par-
ticular; não se faz urbanismo por conta própria; nem há imposições urbanísti-
cas sem norma legal e geral que as determinem”.11
3. Direito Urbanístico
10 Ob. cit., pp. 377-8. O autor faz referência à Carta de Atenas, de 1933, resultado das recomenda-
ções aprovadas pelo Congresso Internacional de Arquitetura Moderna.
11 Ob. cit., p. 379.
5
José dos Santos Carvalho Filho
6
Comentários ao Estatuto da Cidade
mesmo Penal, na parte que trata de crimes cometidos contra a ordem urba-
nística, atualmente tipificados por diferentes tipos de conduta.14 Inexistindo
código sistemático específico para suas normas, que de resto se encontram
espalhadas pela legislação em geral, não raro a identificação e aplicação
delas demandarão acendrado espírito de hermenêutica e sistema, com vistas
à composição de um quadro coerente sob o aspecto lógico-jurídico.
A verdade é que, embora sejam reconhecidas regras singulares para o
Direito Urbanístico, não prevalece, ao menos até o momento, a corrente auto-
nomista. Apenas uma ou outra voz se levanta em favor da tese, assim mesmo
sem muita incisividade. Também parece muito limitada a idéia de que esse
ramo faça parte do Direito Administrativo, mesmo quando mestres desta dis-
ciplina discorrem sobre o tema em suas respectivas obras.15
Um fato, no entanto, parece induvidoso: o Direito Urbanístico não se
pode furtar a manter intrínseca relação com dois dos direitos fundamentais –
o de liberdade e o de propriedade, ambos contemplados no art. 5o, caput, da
CF. No que toca ao primeiro, é certo que aquele ramo jurídico rende ensejo a
algumas restrições ao direito de ir e vir, e de circular pelas artérias da cida-
de, notadamente quando o Estado exerce seu poder de polícia. Quanto ao
direito de propriedade, há visível interferência do Direito Urbanístico sobre
ele, inclusive quando se trata do exercício do direito de construir, das limita-
ções administrativas à propriedade, aos gabaritos, aos recuos etc.
4. Urbanização e Urbanificação
14 Essa é também a opinião de JOSÉ AFONSO DA SILVA (ob. cit., p. 43). O autor, aliás, faz interes-
sante referência a trabalho do jurista argentino CARLOS MOUCHET, que não só é contrário à
autonomia e à integração como parte de outro ramo jurídico, como afirma que, ao menos para
fins didáticos, deve comportar-se como disciplina autônoma (ob. e loc. cit., nota de rodapé no 20).
15 É o caso de ANDRÉ DE LAUBADÉRE, que destina um capítulo ao tema em seu “Manuel de Droit
Administratif” (LGDJ, Paris, 10a ed., 1976, pp. 350-364).
7
José dos Santos Carvalho Filho
16 Apenas como comprovação desse processo migratório, a população urbana no Brasil em 1940 era
de cerca de 32%. Em 1960, atingiu a mais de 50%. E na década de 1980 alcançava 70%, conforme
dados apontados por JORGE WILHEIM, em sua obra “Urbanismo no Subdesenvolvimento”, men-
cionada por JOSÉ AFONSO DA SILVA (ob. cit., p. 26).
17 Segundo JOSÉ AFONSO DA SILVA (ob. cit., p. 27), o termo “urbanificação” foi delineado por
GASTON BARDET em sua obra “L’ Urbanisme”.
8
Capítulo II
Política Urbana
CAPÍTULO I
DIRETRIZES GERAIS
9
José dos Santos Carvalho Filho
1. Direito Positivo
1 Sobre a matéria, consulte-se o minucioso percurso histórico traçado por MARIANA MOREIRA
(“Estatuto da Cidade”, vários autores, Coord. por ADILSON ABREU DALLARI e SÉRGIO FER-
RAZ, Ed. Malheiros, SP, 2003, pp. 27/43).
10
Comentários ao Estatuto da Cidade
11
José dos Santos Carvalho Filho
12
Comentários ao Estatuto da Cidade
Por fim, não poderia deixar de estar contido no conceito o bem-estar das
comunidades, visto que toda a política urbana tem como direção, afinal, o
atendimento ao interesse público.
13
José dos Santos Carvalho Filho
6 Advirta-se que, tal como foi redigido o texto, seria possível admitir que o adjunto “da proprieda-
de urbana” complementasse tanto o substantivo “desenvolvimento” como a expressão “funções
sociais”. Contudo, não faria sentido falar-se em “desenvolvimento da propriedade urbana”, já que
este não é o escopo da lei. Conseqüentemente, o que a lei estampa é o objetivo de regular as fun-
ções sociais da propriedade urbana, até porque esta só é efetivamente garantida se atender à fun-
ção social, como consigna o art. 5o, XXIII, da CF.
7 Mostrando alguns dos setores que devem ser desenvolvidos na cidade, veja-se CELSO RIBEIRO
BASTOS e YVES GANDRA SILVA MARTINS (“Comentários à Constituição do Brasil”, Saraiva, 7o
vol., 1990, p. 204).
14
Comentários ao Estatuto da Cidade
15
José dos Santos Carvalho Filho
4. Competência
9 São os pertinentes comentários de ODETE MEDAUAR, em “Estatuto da Cidade”, Ed. RT, 2002,
vários autores, Coord. da mesma autora, p. 14.
16
Comentários ao Estatuto da Cidade
17
José dos Santos Carvalho Filho
Por fim, o inciso III do mesmo art. 3o do Estatuto deu à União competên-
cia para promover, por iniciativa própria e em conjunto com as demais enti-
dades federativas, programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico, competência, diga-se por
oportuno, fixada com base no art. 23, IX, da CF.11
Em termos de partilha constitucional não cabe aferir maior ou menor
relevância das competências. Como regra, a importância, em tese, é a mes-
ma, e assim é porque dessa forma foi definido na Constituição. Todavia, não
se pode deixar de dar o devido destaque à competência dos Municípios sobre
matéria de desenvolvimento urbano. Apesar de estarem na lei federal as dire-
trizes gerais, é ao governo municipal que vai incumbir a implantação e a exe-
cução dos planos urbanísticos, a iniciar pelo plano diretor, aprovado por lei,
que é realmente o instrumento fundamental da ordem urbanística municipal.
Acresce que os Municípios têm competência própria sobre matéria urbanís-
tica, como se observa nos arts. 30 e 182, da CF, não se limitando a apenas
suplementar a legislação federal e estadual.12
Daí ser inegável a grande responsabilidade política e administrativa do
Município para dispor sobre política urbana, não mais se permitindo a inér-
cia do administrador municipal em relação à ordem urbanística, reconhecida-
mente necessária ao desenvolvimento econômico e social das cidades e ao
bem-estar das populações.
11 Como bem acentua PINTO FERREIRA, é cada dia mais elevado o déficit habitacional, tendo sido
um desastre a política habitacional do antigo Banco Nacional da Habitação (BNH). E o saneamen-
to implica despesas públicas, que os administradores nem sempre têm a sensibilidade de efetuar,
usando recursos para fins menos urgentes e necessários ao bem-estar coletivo (“Comentários à
Constituição Brasileira”, Saraiva, 2o vol., 1990, p. 92).
12 É a correta observação de JOSÉ AFONSO DA SILVA (ob. cit., p. 66).
18
Capítulo III
Diretrizes Gerais da Política Urbana
19
José dos Santos Carvalho Filho
1. Diretrizes Gerais
20
Comentários ao Estatuto da Cidade
1 Para maior aprofundamento sobre o tema, que esta obra não comporta, vide a obra de RODOL-
FO DE CAMARGO MANCUSO, “Interesses Difusos” (Ed. RT, 3a ed., 1994).
21
José dos Santos Carvalho Filho
22
Comentários ao Estatuto da Cidade
23
José dos Santos Carvalho Filho
24
Comentários ao Estatuto da Cidade
4. Diretrizes Governamentais
a) PLANEJAMENTO (inc. IV) – Reza o art. 2o, inc. IV, ser diretriz geral “o
planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua
área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente”.
Pode-se definir o planejamento como o processo prévio de análise urba-
nística pelo qual o Poder Público formula os projetos para implementar uma
política de transformação das cidades com a finalidade de alcançar o desen-
volvimento urbano e a melhoria das condições de qualquer tipo de ocupação
5 Veja-se, por todos, JOAQUIM DE CASTRO AGUIAR (“Direito da Cidade”, Ed. Renovar, 1996, p. 6).
25
José dos Santos Carvalho Filho
26
Comentários ao Estatuto da Cidade
27
José dos Santos Carvalho Filho
10 O termo “equipamento” é, em sua origem, ligado à arte náutica, significando o pessoal e as coi-
sas necessárias para o suprimento de embarcações, provindo do francês “équipage”, vocábulo
com idêntico sentido (CALDAS AULETE, “Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguesa”, Ed.
Delta, 1958, vol. II, p. 1813).
11 Em contrário, JOSE AFONSO DA SILVA, que advoga a inserção de bens privados, como residên-
cias, imóveis comerciais e industriais, clubes, na noção de equipamentos urbanos (ob. cit., p. 171).
28
Comentários ao Estatuto da Cidade
12 Ao definir equipamentos urbanos, JOSÉ AFONSO DA SILVA referiu-se a “toda obra ou serviço,
público ou de utilidade pública...”. (ob. cit., p. 171). O conceito do grande jurista tem maior ampli-
tude e não guarda compatibilidade com a referência feita pelo dispositivo do Estatuto.
29
José dos Santos Carvalho Filho
30
Comentários ao Estatuto da Cidade
31
José dos Santos Carvalho Filho
32
Comentários ao Estatuto da Cidade
13 Em relação ao assunto, merecem citação, ainda, a Lei no 9.985, de 18.07.2000, que, regulamentan-
do o art. 225, § 1º, I, II, III e VII, da CF, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza, e a Lei nº 11.284, de 02.03.2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas
para a produção sustentável, entre outras providências conexas.
33
José dos Santos Carvalho Filho
5. Diretrizes Sociais
34
Comentários ao Estatuto da Cidade
35
José dos Santos Carvalho Filho
36
Comentários ao Estatuto da Cidade
37
José dos Santos Carvalho Filho
que, não raras vezes, interesses específicos privados colidem com os inte-
resses gerais da comunidade.
O planejamento urbanístico, em sua execução, redunda normalmente
em despesas muito elevadas para o erário público e, com freqüência, implica
a fixação de restrições à iniciativa privada e ao setor econômico. A gestão
democrática deve levar em conta todos esses fatores, de modo a obter-se
uma relação custo-benefício, alcançando-se o máximo de satisfação com o
mínimo de sacrifício.18
A gestão democrática envolve três fases da política urbana: a formula-
ção, a execução e o acompanhamento. O início da política urbana se dá pelos
estudos preliminares, pareceres e a projeção das ações e estratégias urbanís-
ticas; é a fase da formulação. Depois, vem a fase da execução, em que as
ações são efetivamente implementadas, concretizando as idéias concebidas
na fase anterior. Por fim, tem-se a fase do acompanhamento, que comporta a
fiscalização a ser exercida quando em curso a fase de execução, em ordem a
verificar a adequação entre esta e a formulação inicial.
O Estatuto refere-se a planos, programas e projetos. Todos fazem parte
do sistema geral de planejamento. Embora na prática sejam empregados no
mesmo sentido, indicando alguma ação a ser implementada no futuro, pode-
se considerar alguma distinção entre eles, distinção, porém, de linhas bem
tênues. Os planos caracterizam-se por serem os de maior espectro, isto é, são
marcados pela maior generalidade. Constituem, portanto, o instrumento
básico no qual terão suporte os programas e projetos. É o caso, por exemplo,
do plano diretor do Município. A idéia de programa comporta a particulariza-
ção de certos setores integrantes dos planos, sendo normalmente destinados
a fins específicos. Nesse sentido, pode falar-se em programa habitacional ou
programa de plantação de árvores nas vias urbanas. Projeto, por sua vez,
indica desígnio, intuito das autoridades urbanísticas, e corresponde às idéias
concebidas para fins urbanísticos, de modo que sua exteriorização vai inte-
grar os planos e programas. Repita-se, porém, que usualmente há de encon-
trar-se o emprego de uma por outra dessas figuras, já que em todas está pre-
sente um elemento comum: ações futuras de cunho urbanístico.
18 É o que, com precisão, averba JOSÉ AFONSO DA SILVA (ob. cit., p. 103).
38
Comentários ao Estatuto da Cidade
19 Institucionalizando o regime de parceria, foram editadas as Leis nos 9.637, de 15.5.98, que pre-
viu a qualificação de organizações sociais, e 9.790, de 23.3.99, que contemplou as organizações
da sociedade civil de interesse público, ambas as qualificações destinadas a pessoas privadas
que prestem serviços públicos sem fins lucrativos.
20 É bem verdade que a doutrina tem empregado a expressão entidades do terceiro setor para indi-
car as pessoas (normalmente privadas) que, em regime de parceria, militam ao lado do Estado
no desempenho de atividades de interesse público. Trata-se, no entanto, de realce dado ao fato
de que pessoas privadas executam tarefas de interesse público, mediante vínculo formal com o
Poder Público. Tais pessoas, de regra, constituem organizações não governamentais, integran-
tes, portanto, do setor privado.
39
José dos Santos Carvalho Filho
d) JUSTIÇA NOS BENEFÍCIOS E ÔNUS (inc. IX) – Dita o inciso: “justa dis-
tribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização”.
Essa diretriz tem relação próxima com a que consta no inciso XVI, que
trata da isonomia de condições para os agentes públicos e privados nos
empreendimentos e atividades relacionadas ao processo de urbanização.
No entanto, o inciso XVI refere-se ao plano de execução, ou seja, ao
período em que as ações urbanísticas estão sendo implementadas, ao passo
que a do inciso em foco tem em mira os resultados, vale dizer, os benefícios e
ônus decorrentes das atividades e empreendimentos já executados.
Vale a pena enfatizar mais uma vez que a política urbana deve revestir-
se de equilíbrio quanto às propostas de transformação da cidade. Sendo
assim, não será lícito atribuir ônus e distribuir benefícios somente para
alguns setores da comunidade. O Estado não deve ser o único beneficiário
nem o único a ser onerado; o mesmo se aplica ao setor privado. Por conse-
guinte, impõe-se que, no regime de colaboração mútua, seja observada equa-
nimidade entre o governo e o setor privado.
A justa distribuição deve dar-se também dentro do próprio setor priva-
do da comunidade. Se determinado setor foi o mais beneficiado por ação
urbanística, a ele devem atribuir-se os maiores ônus. A recíproca é verdadei-
ra: se certo segmento recebeu benefícios em menor escala, não se poderá
sobrecarregá-lo com ônus desproporcionais aos benefícios recebidos. Cuida-
se aqui de observar, com a maior justiça possível, a relação custo-benefício.
Em suma, o que o dispositivo exige é que se respeite o princípio da pro-
porcionalidade.
40
Comentários ao Estatuto da Cidade
41
José dos Santos Carvalho Filho
21 Tratamos de ambos os institutos em nosso “Manual de Direito Administrativo” cit. (p. 46) e ali,
com base em estudos do jurista português SÉRVULO CORREIA e da jurista pátria GERMANA
DE OLIVEIRA MORAES (“Controle Jurisdicional da Administração Pública”, Ed. Dialética, SP,
1999), assentamos que o conceito jurídico indeterminado situa-se no plano de previsão da norma
(antecedente), tendo em vista que a lei já fixa previamente os efeitos que devem advir do fato
constitutivo do pressuposto do conceito, ao passo que a discricionariedade se aloja no plano da
estatuição (conseqüente), vale dizer, o legislador já deixa ao administrador a possibilidade de ele
mesmo delinear os efeitos de sua decisão.
42
Comentários ao Estatuto da Cidade
6. Diretrizes Econômico-Financeiras
43
José dos Santos Carvalho Filho
22 No que se refere aos gastos públicos, é oportuno lembrar que as despesas oriundas do erário es-
tão atualmente sob o controle da disciplina prevista na Lei Complementar no 101, de 4.5.2000 –
a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
23 No mesmo sentido, SACHA CALMON NAVARRO COELHO (“Curso de Direito Tributário Brasi-
leiro”, Forense, 1999, p. 538).
44
Comentários ao Estatuto da Cidade
45
José dos Santos Carvalho Filho
26 DIÓGENES GASPARINI, “O Município e o Parcelamento do Solo”, Saraiva, 2a ed., 1988, pp. 3-4.
46
Comentários ao Estatuto da Cidade
47
José dos Santos Carvalho Filho
48
Comentários ao Estatuto da Cidade
49
José dos Santos Carvalho Filho
50
Comentários ao Estatuto da Cidade
30 CALDAS AULETE, “Dicionário” cit., pp. 5028 e 5044. O dicionário, contudo, registra que o vocábu-
lo tráfego é às vezes usado no sentido de trânsito, embora sem a devida precisão.
31 CRETELLA JR. lembra que a Constituição de 1946 empregava a expressão “tráfego interesta-
dual” (art. 5o, XV, “j”), mas que a Carta de 1967 (com a Emenda no 1/69) e a vigente Constituição
usam corretamente o termo “trânsito” (arts. 8o, XVII, “n”, e 22, XI, respectivamente)
(“Comentários à Constituição de 1988”, Ed. Forense Univ., vol. III, 1990, p. 1.530).
51
José dos Santos Carvalho Filho
32 Pesquisa feita pelo escritório do arquiteto Luiz Carlos Toledo (publicada no jornal “O Globo”, de
06.09.2007, p. 14).
33 Publ. no jornal “O Globo”, de 24.09.2007, p. 10.
52
Comentários ao Estatuto da Cidade
53
José dos Santos Carvalho Filho
34 Intensa legislação tem sido produzida para a proteção ambiental. À guisa de informação, cite-se
a Lei no 9.605, de 12.02.98, que dispõe sobre sanções penais e administrativas por infrações am-
bientais; a Lei no 9.985, de 18.07.2000, que regulamenta o art. 225, § 1o, da CF, e institui o Siste-
ma Nacional de Unidades de Conservação da Natureza; e a Lei no 11.284, de 02.03.2006, que dis-
põe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, entre outras providências.
35 No caso, o decreto prevê a multa de R$ 10.000,00 a R$ 100.000,00 (art. 74).
54
Comentários ao Estatuto da Cidade
55
José dos Santos Carvalho Filho
8. Diretrizes Jurídicas
56
Comentários ao Estatuto da Cidade
41 Art. 8o, XVII, “b”, da Const. de 67 (com a Emenda 1/69) e art. 22, I, da Constituição de 1988.
42 Sobre o assunto, vide DIÓGENES GASPARINI, em “O Município e o Parcelamento do Solo” cit.,
pp. 1 e 2.
57
Capítulo IV
Instrumentos da Política Urbana
CAPÍTULO II
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
Seção I
Dos instrumentos em geral
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
59
José dos Santos Carvalho Filho
1. Sentido
60
Comentários ao Estatuto da Cidade
2. Legislação
61
José dos Santos Carvalho Filho
3. Controle Social
Não tem sido muito comum encontrar, entre os estudiosos da área jurídi-
ca, a expressão “controle social”. A idéia que a expressão encerra, contudo,
transmite sentido antagônico ao de controle público, entendido este como o
controle exercido pelos órgãos públicos sobre atividades públicas ou privadas.
Sendo assim, o sentido de controle social reside na possibilidade de admitir
que segmentos da sociedade possam exercer função controladora a título de
cooperação com o Poder Público – este o controlador natural de tais atividades.
Sem dúvida, o fundamento desse controle se aloja no regime democráti-
co, consagrado constitucionalmente, segundo o qual o povo, titular do poder
político (art. 1o, parág. único, CF), recebe o múnus público de controle para
evitar e reprimir a prática de atos que se venham a afigurar como prejudiciais
à coletividade. Efetua-se, pois, real participação da sociedade no que toca à
função controladora do Estado.
O objeto do controle social são os atos e atividades sobre os quais inci-
de a função controladora. Tais atos e atividades tanto podem provir do Poder
Público como de pessoas do setor privado. O importante é que tenham apti-
dão para causar algum tipo de vulneração à coletividade, em especial naqui-
lo que concerne à ordem urbanística. Ainda que o controle sofra algumas
limitações, a comunidade, normalmente representada por suas entidades
associativas, tem sua participação assegurada diante do permissivo legal de
que o ato ou a conduta possam ser por ela hostilizados e comunicados aos
órgãos públicos para que sejam adotadas as medidas cabíveis.
A finalidade do controle social, no campo da política urbana, reside na
preservação da ordem urbanística e na fiscalização do modo como são exe-
62
Comentários ao Estatuto da Cidade
4. Elenco de Instrumentos
4 É também como entende FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Estatuto da Cidade cit., p. 30.
63
José dos Santos Carvalho Filho
64
Comentários ao Estatuto da Cidade
65
José dos Santos Carvalho Filho
66
Capítulo V
Parcelamento, Edificação
e Utilização Compulsórios
Seção II
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
67
José dos Santos Carvalho Filho
1. Fonte Constitucional
68
Comentários ao Estatuto da Cidade
3 É a correta observação de REGINA MARIA MACEDO NERY FERRARI, Direito Municipal, Ed. RT,
2a ed., 2005, pp. 238-239.
69
José dos Santos Carvalho Filho
Não se exige que apenas uma lei específica mencione todas as áreas
incluídas no plano diretor. Pode haver mais de uma lei, cada uma delas apon-
tando uma ou mais áreas em que se deverão cumprir as determinações urba-
nísticas. O que importa é que a área mencionada na lei específica já tenha
tido previsão na lei que aprovou o plano diretor.
A indicação das áreas, tanto no plano diretor quanto na lei específica,
deve calcar-se na realidade urbanística da cidade. Nessa parte, não há espaço
para excessos ou omissões. Não terá razoabilidade, por exemplo, plano diretor
que imponha as obrigações de parcelar e de edificar para toda a cidade. “Pois,
neste caso, tais obrigações deixariam de ser sanção administrativa por desaten-
dimento da norma – clara intenção do Estatuto da Cidade – para ser nova regra
de uso da propriedade”, como já se afirmou com absoluta correção.4
Diga-se, ainda, que a determinação das imposições urbanísticas consti-
tui faculdade para o governo municipal, não existindo qualquer plano de obri-
gatoriedade a ser obedecido pelo Município. O Estatuto diz que a lei munici-
pal poderá determinar as obrigações, em clara demonstração de que inexis-
te qualquer coerção. A lei específica poderá, inclusive, socorrer-se de outros
instrumentos de política urbana, se eles forem suficientes para a preservação
da ordem urbanística. Decorre daí que a valoração referente ao parcelamen-
to, edificação e utilização compulsórios é privativa do governo municipal,
entendendo-se este como composto de seus Poderes Executivo e Legislativo.
Desse modo, não cabe ação judicial para obrigar o Município a impor as obri-
gações urbanísticas, eis que o Judiciário não poderia imiscuir-se, nessa hipó-
tese, na área de competência cometida aos poderes políticos do Município.
3. Condições e Prazos
70
Comentários ao Estatuto da Cidade
4. Parcelamento Compulsório
Parcelamento do solo é a providência pela qual se procede a sua subdi-
visão, em partes iguais ou não, de modo a resultarem vários módulos imobi-
liários autônomos em substituição à área parcelada.
O parcelamento pode ser voluntário ou compulsório.
O parcelamento voluntário pressupõe a vontade do proprietário, mani-
festada através de requerimento ao Poder Público. Nos termos da Lei no
6.766, de 19.12.79, o parcelamento pode ser processado por loteamento ou
71
José dos Santos Carvalho Filho
5. Edificação Compulsória
72
Comentários ao Estatuto da Cidade
6. Utilização Compulsória
73
José dos Santos Carvalho Filho
74
Comentários ao Estatuto da Cidade
10 Com o mesmo entendimento, VERA SCARPINELLA BUENO (Estatuto cit., pp. 98-100) e FER-
NANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA (Estatuto cit., p. 53).
11 Originariamente, admitia-se também, ao lado do direito de usar e fruir, o de abusar (jus abuten-
di). Com a evolução do instituto, não mais se inseriu, no domínio, a faculdade de abusar, já que
sendo conduta ilícita não poderia ser abrigada pelo Direito.
12 “Direitos Reais”, Ed. Forense, 2a ed., 1962, Tomo 1o, p. 118.
75
José dos Santos Carvalho Filho
como direito condicionado, isto é, direito que somente será assegurado na con-
dição de a propriedade estar adequada à função social.
Uma das faculdades do direito de propriedade é a de usar a coisa, vale
dizer, colocar a coisa a serviço do titular do direito sem que haja alteração em
sua substância. Todavia, como averba com acerto CAIO MÁRIO DA SILVA
PEREIRA, o dono serve-se da coisa e a emprega em seu próprio benefício, ou
no de terceiro. “Mas é claro que também pode deixar de usá-la, guardando-a
ou mantendo-a inerte. Usar não é somente extrair efetivo benefício, mas tam-
bém ter a coisa em condições de servir”.13 E tem razão o ilustre civilista. No
uso da propriedade estão incluídos a efetiva utilização da coisa e o não-uso
dela. A mera manutenção da coisa em posição estática, sem que dela se sirva
o dominus, estampa uma das faculdades do domínio, de modo que, em prin-
cípio, ninguém pode obrigar o proprietário a usar a coisa. Este ponto é pací-
fico entre os estudiosos.
Ora, se assim é, não poderia a lei, segundo nos parece, criar limitação
urbanística não contemplada na Constituição. Esta é claríssima ao apontar
as duas cominações urbanísticas para o caso de imóvel urbano não edifica-
do, subutilizado ou não utilizado: o parcelamento e a edificação compulsórios
(art. 182, § 4o, I). Não foi feita qualquer referência à utilização compulsória. É
claro que o parcelamento e a edificação já são, por si mesmas, formas de uti-
lização do solo urbano, mas são formas que exprimem finalidades específi-
cas – uma, a de dividir a área, e outra, a de construir nela. Mas o termo utili-
zação é mais amplo e pode indicar o uso para finalidades diversas, e para
estas a Constituição não permitiu imposições urbanísticas.
76
Comentários ao Estatuto da Cidade
7. A Notificação
77
José dos Santos Carvalho Filho
15 A norma do novo Código Civil praticamente repete a que constava do art. 17 do Código revoga-
do, fixando como fonte da representação a lei ou o contrato.
78
Comentários ao Estatuto da Cidade
fixada na lei é que haja, no mínimo, três tentativas. Por isso, para resguardar-
se o Município contra eventual impugnação, deve o funcionário municipal
relatar minuciosamente no processo administrativo as tentativas que
empreendeu e o insucesso em seu desfecho.
A despeito da omissão da lei, o edital da notificação deve ser publicado,
ao menos uma vez, no órgão de imprensa oficial do Município e em jornal local
de grande circulação. Somente assim se poderá assegurar ter sido observado
o princípio da publicidade consignado no art. 37, caput, da Constituição.
79
José dos Santos Carvalho Filho
16 MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Direito Administrativo”, Ed. Atlas, 3a ed., 1993, p. 150.
80
Comentários ao Estatuto da Cidade
minado de vício no elemento vontade, e um desses vícios é o erro (art. 171, II,
Cód. Civil), assim considerado o fato que pode induzir o sujeito a manifestar
erroneamente sua vontade. Ora, sem a averbação da Notificação e sem a in-
formação do alienante, o adquirente foi induzido em erro quanto à obrigação
urbanística imposta sobre o imóvel, e esse fato pode repercutir sobre o ele-
mento volitivo. Sendo assim, o adquirente tem o direito de pleitear a anulação
do negócio.
Não se trata de hipótese de nulidade: esta é instituída em favor do inte-
resse público, ou seja, da própria coletividade, ao passo que a anulabilidade
o é em favor do interesse privado ou de determinadas pessoas.17 No caso em
foco, o interesse é especificamente do particular adquirente; por isso, este
pode, inclusive, confirmar o ato.18 Por outro lado, o direito de anular o negócio
não é indefinido, mas, ao contrário, sujeita-se à decadência, cujo prazo é de
quatro anos a contar do dia em que se realizou o negócio jurídico.19
Se o adquirente ratificar o negócio, continuará sujeito à obrigação de
edificar ou parcelar. Na verdade, semelhante obrigação resulta da necessida-
de de adequar o imóvel às exigências do plano diretor, retratando, assim, as-
pecto de interesse público, pertinente à ordem urbanística. Por ser de ordem
pública, a exigência sobreleva ao interesse privado. Por tal motivo é que a
obrigação subsiste sempre, ainda que o negócio jurídico venha a ser anulado.
O adquirente induzido em erro tem direito à reparação dos prejuízos cau-
sados pelo Município, ou por este em conjunto com o alienante. O Município
tem responsabilidade pela circunstância de não ter providenciado a aver-
bação da Notificação, como lhe incumbiria, ao passo que o alienante pode ter
agido de má-fé, omitindo do adquirente a obrigação urbanística a que estava
sujeito o imóvel objeto da contratação. A um deles, ou a ambos, solidaria-
mente, cabe o dever de indenizar.
17 SILVIO DE SALVO VENOSA, Direito Civil, Parte Geral, Atlas, 3a ed., 2003, p. 585.
18 Art. 172, Cód. Civil.
19 Art. 178, II, Cód. Civil.
81
José dos Santos Carvalho Filho
82
Comentários ao Estatuto da Cidade
9. Transmissão do Imóvel
83
José dos Santos Carvalho Filho
84
Comentários ao Estatuto da Cidade
viável que determinado imóvel venha a tornar-se objeto das obrigações urba-
nísticas.
A outra seria a de as municipalidades manterem, em seus arquivos,
cadastro dos imóveis que, por estarem dissonantes do plano diretor da cida-
de, poderão sujeitar-se à edificação ou ao parcelamento compulsórios. Nesse
caso, teria o interessado ao menos a possibilidade de consultar o cadastro
municipal e o plano urbanístico a ser implementado para verificar se o imó-
vel estaria ou não incluído entre aqueles sujeitos à edificação ou ao parcela-
mento compulsórios. Se o imóvel estiver incluído nesse cadastro, o interessa-
do já poderá saber dos riscos que terá que suportar no caso de efetivar-se o
negócio translativo.
Por fim, é importante registrar que não há interrupção dos prazos no caso
de haver transmissão do imóvel. Significa, para exemplificar, que se o proprie-
tário foi notificado para protocolar, no prazo de 15 meses, o projeto de edifica-
ção ou parcelamento no órgão municipal e já decorreram 12 meses da notifi-
cação, o adquirente do imóvel terá apenas o período de três meses para dar
cumprimento à obrigação. O mesmo sucederá no que se refere ao prazo para
a efetivação do empreendimento, ou seja, não haverá interrupção do prazo se
o negócio alienativo ou a transmissão sucessória ocorrer após a notificação.
85
Capítulo VI
IPTU Progressivo no Tempo
Seção III
Do IPTU progressivo no tempo
1. Fonte Constitucional
87
José dos Santos Carvalho Filho
2. O IPTU na Constituição
O imposto predial e territorial urbano, como regra, não poderia ser pro-
gressivo no tempo, ou seja, haveria inconstitucionalidade se a elevação do
tributo derivasse do fator tempo, e não do valor venal do imóvel sujeito à tri-
butação.
Essa era a correta interpretação que decorria, a contrario sensu, do art.
156, § 1o, da CF, em sua anterior redação: “O imposto previsto no inciso I
(IPTU) poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegu-
rar o cumprimento da função social da propriedade”. A permissividade cons-
titucional nessa hipótese tinha, por exceção, caráter extrafiscal, diversamen-
te, portanto, do que emergia da aplicação normal do tributo, de natureza pro-
priamente fiscal.1 O tributo tem caráter fiscal quando visa à arrecadação de
recursos para que o Estado possa satisfazer as necessidades públicas, ao
passo que se caracteriza como extrafiscal quando é empregado pelo Estado
para intervir no domínio econômico ou social. Desse modo, o IPTU de caráter
fiscal é a regra e o de fisionomia extrafiscal, a exceção.
Como a matéria relacionada à política urbana corresponde a um aspec-
to específico da função social da propriedade urbana, a jurisprudência domi-
nante só admitia a progressividade no tempo aplicada na cobrança do IPTU
no caso do art. 182, § 4o, II, da CF, em que a admissibilidade é expressa e
compatível com a ressalva anteriormente desenhada no art. 156, § 1o, da CF.
Com a alteração deste último dispositivo pela Emenda Constitucional no
29/2000, a Constituição passou a admitir a progressividade do IPTU também
em função do valor do imóvel, conservando, entretanto, a progressividade no
tempo como instrumento de política urbana, com o objetivo de adequação de
imóveis à ordem urbanística da cidade. Eis como dispõe agora o art. 156, § 1o,
da CF: “Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4o,
II, o imposto previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor
88
Comentários ao Estatuto da Cidade
2 CELSO ANTÔNIO PACHECO FIORILLO denomina o IPTU nesse caso como tributo ambiental
(Estatuto da Cidade Comentado, RT, 2002, p. 43).
89
José dos Santos Carvalho Filho
3 Vide art. 29 e segs. do CTN. As demais categorias econômicas são: impostos sobre o comércio
exterior; impostos sobre a renda; impostos sobre a produção e a circulação; e impostos especiais.
90
Comentários ao Estatuto da Cidade
91
José dos Santos Carvalho Filho
92
Comentários ao Estatuto da Cidade
Assim, dispõe o art. 7o, § 1o, que o valor da alíquota a ser aplicado a cada
ano não poderá exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, deven-
do ser observada a alíquota máxima de quinze por cento.
A norma está longe de ter a clareza desejável. Para bem interpretá-la, é
preciso distinguir o valor da alíquota (rectius: o valor resultante da aplicação
da alíquota) de um lado, e seu fator percentual de outro. Este é um divisor ou
percentual fixo, que integra partes iguais de um todo, como decorre do pró-
prio significado do termo alíquota. O valor é a importância que provém da
aplicação da alíquota. Assim, se a alíquota é de 10% e incide sobre uma base
100, o valor que resulta é 10.
O que a lei pretendeu estabelecer foi que a alíquota do imposto, em cada
ano, não seja maior que o dobro da que foi fixada no ano anterior, e que a alí-
quota máxima de aumento seja de quinze por cento.
Um exemplo ajuda a esclarecer a intentio legis. Sendo o imposto fixado,
no primeiro ano, com a alíquota de 1%, a alíquota máxima para o segundo ano
não poderá ser superior a 2%. No terceiro ano, a alíquota máxima será de 4%;
no quarto, o máximo será a alíquota de 8%. No último ano, a alíquota máxima
seria de 16%, mas como a norma estabelece como limite a alíquota de 15%,
este seria o percentual máximo a ser aplicado.
Note-se, contudo, que o legislador estabeleceu limites anuais e geral
para a alíquota. O Poder Público municipal, porém, não está obrigado a valer-
se de tais limites. Faculta-se-lhe fixar alíquotas inferiores ao dobro da ante-
rior (ex.: 1% no primeiro ano, 1,5% no segundo, 2% no terceiro, e assim por
diante). Ser-lhe-á permitido também alcançar, ao final dos cinco anos, per-
centual geral inferior ao de 15% previsto na lei. A rígida observância dos limi-
tes é que vincula a administração municipal.
Não há qualquer indício de confisco no percentual máximo de 15% esta-
belecido para o tributo. Não se trata, pois, de tributo com efeito de confisco,
hipótese vedada pela Constituição (art. 150, IV). Primeiramente, o imposto
em foco tem, como vimos, natureza extrafiscal. Além disso, tem caráter san-
cionatório e objetiva compelir o proprietário a respeitar a política urbana tra-
çada em favor da cidade. Ausente, pois, qualquer eiva de inconstitucionali-
dade, como equivocadamente supõem alguns.4
A fixação da alíquota deve estar prevista na lei municipal específica,
como o exige o art. 7o, § 1o, do Estatuto. O reajuste do valor do imóvel, porém,
que, como vimos, emerge de sua localização ou uso, há de ter previsão na lei
municipal genérica que dispôs sobre o IPTU geral, ou seja, o tributo de natu-
reza fiscal. Qualquer das leis, todavia, deve observar o princípio da anteriori-
4 Com o mesmo pensamento, FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Estatuto cit., p. 64.
Contra: REGINA HELENA COSTA, Estatuto da Cidade, Malheiros, 2003, p. 111 (vários autores;
org. por ADILSON DALLARI e SÉRGIO FERRAZ).
93
José dos Santos Carvalho Filho
dade da lei fiscal, previsto no art. 150, III, “b”, da CF, segundo o qual é veda-
do cobrar tributos “no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada
a lei que os instituiu ou aumentou”.5
PRAZOS – A majoração da alíquota relativa ao IPTU progressivo no
tempo não pode ultrapassar o prazo de cinco anos. Se o proprietário, mesmo
diante da majoração progressiva, não cumprir a obrigação de parcelar ou edi-
ficar, o governo municipal deverá manter a cobrança pela alíquota máxima
até o efetivo cumprimento da obrigação (art. 7o, § 2o).
A majoração da alíquota deve ser anual, prevista em lei e não pode dei-
xar de efetivar-se no curso dos cinco anos. Se for interrompida a elevação da
alíquota, mantendo-se no ano seguinte a mesma do ano anterior, o Município
estará descumprindo a sanção de aplicar o IPTU progressivo no tempo. Pode,
isto sim, alterar o valor da alíquota dentro do limite de quinze por cento esta-
belecido na lei. Não tem o governo municipal qualquer opção no que toca à
progressividade: esta deve processar-se a cada ano; a opção está apenas na
fixação do percentual de majoração da alíquota.
Por outro lado, se a obrigação urbanística deixar de ser cumprida no prazo
de cinco anos, poderá o Município, em vez de manter a cobrança pela alíquota
máxima, diligenciar no sentido de aplicar a sanção de maior gravidade na
ordem sucessiva prevista na Constituição e no Estatuto – a desapropriação
urbanística sancionatória (art. 182, § 4o, III, CF, e art. 8o do Estatuto). Aqui, sim,
o Estatuto deixou opção discricionária para o governo municipal: ou mantém a
alíquota máxima após cinco anos, ou promove a desapropriação do imóvel.
Em nosso entender, esta última é que deve ser a providência a ser ado-
tada pelo governo municipal, a despeito da opção que o Estatuto lhe assegu-
ra. Manter apenas a cobrança do tributo após os cinco anos é o mesmo que
manter o imóvel na situação ofensiva ao plano urbanístico da cidade, hipóte-
se em que não estará ele desempenhando função social como impõe a
Constituição. Ultimado o prazo sem que o proprietário proceda à adequação
do imóvel ao plano diretor, deve o Município, sem perda de tempo, adotar as
medidas necessárias à desapropriação.
Na verdade, não pode a ordem urbanística ficar à mercê da iniciativa do
proprietário para o cumprimento de sua obrigação. Além do mais, é bem pos-
sível que ele prefira pagar o tributo na forma máxima permitida na lei a cum-
prir a imposição de parcelar ou edificar. E tal situação o Direito não poderia
tolerar; nem o poderia também os projetos urbanísticos do plano diretor.
O cumprimento da obrigação urbanística pelo proprietário faz cessar a
incidência do IPTU progressivo: retorna, em conseqüência, a aplicação do
5 Há alguns tributos em relação aos quais não incide o princípio da anterioridade. Estão eles rela-
cionados no art. 150, § 1o, da CF, mas o IPTU está fora da relação, ficando então sujeito, como
outros, ao referido princípio.
94
Comentários ao Estatuto da Cidade
5. Isenções e Anistia
Isenção, no Direito Tributário, é uma das modalidades de exclusão do cré-
dito tributário, sendo prevista no art. 175, I, do Código Tributário Nacional. Na
isenção, ocorre a situação prevista em lei como hipótese de incidência e nasce
o fato gerador da obrigação tributária, mas não chega a formar-se o crédito tri-
butário. Em outras palavras, torna-se concreto o fato gerador do tributo, sendo
este devido pelo contribuinte, mas a lei dispensa seu pagamento e com isso
não há o crédito tributário.6 É a posição do Código Tributário Nacional.7
6 AMILCAR DE ARAÚJO FALCÃO, “Fato Gerador da Obrigação Tributária”, Ed. RT, 1964, p. 134;
FÁBIO FANNUCHI, “Curso de Direito Tributário”, Ed. Resenha Tributária, 2a ed., 1974, vol. I, p. 368.
Há, porém corrente doutrinária que sustenta que na isenção não há incidência e, em conseqüên-
cia, não se instaura a obrigação tributária (SOUTO MAIOR BORGES, “Isenções Tributárias”, Ed.
Sugestões Literárias, SP, 2a ed., 1969, p. 182; SACHA CALMON NAVARRO COÊLHO, “Curso de
Direito Tributário Brasileiro”. Ed. Forense (RJ), 1999, p. 165). A discussão, todavia, não tem influên-
cia no tema ora examinado.
7 Art. 175, I e parágrafo único. As demais regras sobre isenção se encontram nos arts. 176 a 179
do CTN.
95
José dos Santos Carvalho Filho
Anistia, por sua vez, é instituto tributário que retrata perdão, esqueci-
mento da infração punível, gerando situação que, como a isenção, também
impede a formação do crédito tributário. Pode ser conceituada como sendo a
forma de exclusão do crédito tributário que visa perdoar infrações à lei tribu-
tária cometidas pelo contribuinte, de modo a impedir que o fisco lhe aplique
a devida penalidade. A anistia só alcança penalidades; o art. 180 do CTN dis-
põe que o instituto “abrange exclusivamente as infrações cometidas anterior-
mente à vigência da lei que a concede”. Sendo assim, sua concessão não
exime o contribuinte de pagar o tributo em si.8
Observe-se, então, que a diferença fundamental entre os institutos se
situa no campo de abrangência: enquanto a isenção impede o pagamento do
tributo, a anistia dispensa o devedor de pagar a penalidade decorrente de
aplicação da lei tributária. Ambas são formas que beneficiam o contribuinte.
O Estatuto veda a concessão de isenções ou de anistia no que concerne ao
IPTU progressivo no tempo de caráter urbanístico (art. 7o, § 3o). Uma primeira
razão consiste em que esse tributo tem natureza extrafiscal, como visto ante-
riormente. Além disso, o tributo tem natureza sancionatória, servindo como
meio de coagir o proprietário a cumprir a obrigação de edificar ou parcelar.
Diante desses fatores, não haveria mesmo como conceder benefícios tri-
butários a esse tipo de proprietário, pois que, além de resistir ao cumprimen-
to de sua obrigação, vulnera a ordem urbanística da cidade. E seu imóvel,
como é óbvio, não atende à função social. Seria mesmo um contra-senso per-
mitir que o infrator se locupletasse da própria torpeza.
Não obstante, convém esclarecer que a proibição alcança apenas o IPTU
de fins urbanísticos. Para o IPTU anterior, fixado antes das imposições urba-
nísticas não cumpridas, com base no art. 156 da CF, nenhum impedimento
existe para que o Poder Público conceda isenção ou anistia. Mesmo se a lei
instituidora dos benefícios for editada posteriormente ao momento da aplica-
ção do IPTU progressivo no tempo, mas se referir ao mesmo imposto (de
caráter fiscal) relacionado a períodos anteriores, os benefícios alcançarão o
proprietário, e isso porque, inexistindo a vedação, a lei teria que alcançar
todos os que estivessem na mesma situação jurídica para guardar compati-
bilidade com o princípio da igualdade tributária, previsto no art. 150, II, da
Constituição.
A circunstância de terem sido previstas tais vedações em lei federal não
encerra, como poderia parecer à primeira vista, qualquer ofensa à autonomia
dos Municípios no que concerne à sua capacidade de instituição de tributos
e de outros fatos tributários. A matéria aqui não tem natureza tributária, e
sim urbanística. O IPTU progressivo no tempo – repita-se – é extrafiscal e
8 LUIZ EMYGDIO DA ROSA JUNIOR, “Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário” cit., p. 629.
96
Comentários ao Estatuto da Cidade
97
Capítulo VII
Desapropriação Urbanística Sancionatória
Seção IV
Da desapropriação com pagamento em títulos
1. Desapropriação
99
José dos Santos Carvalho Filho
100
Comentários ao Estatuto da Cidade
101
José dos Santos Carvalho Filho
5 Ambos os diplomas sofreram algumas alterações. A LC 76/93 foi alterada pela Lei Complementar
no 88, de 21.12.96.
102
Comentários ao Estatuto da Cidade
103
José dos Santos Carvalho Filho
104
Comentários ao Estatuto da Cidade
6 Vide nosso Manual cit. (p. 38); Também: MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Adminis-
trativo, Atlas, 17a ed., 2004, p. 86.
105
José dos Santos Carvalho Filho
106
Comentários ao Estatuto da Cidade
9 E.D. MONIZ DE ARAGÃO, “Comentários ao CPC”, Forense (RJ), vol. II, 1974, p. 384.
10 O princípio, porém, tem que ser visto cum grano salis. Há hipóteses de suspensão que têm inci-
dência obrigatória no processo expropriatório, como é o caso da força maior (art. 265, V, CPC) ou
do recebimento da exceção prevista no art. 304, do CPC (incompetência, suspeição ou impedi-
mento), hipótese esta que expressamente enseja a suspensão do processo ex vi do art. 306 do
estatuto processual.
11 É também o pensamento de JOSÉ CARLOS DE MORAES SALLES (ob. cit., p. 367).
107
José dos Santos Carvalho Filho
4. Indenização em Títulos
108
Comentários ao Estatuto da Cidade
PRAZO DE RESGATE – Reza o art. 8o, § 1o, do Estatuto, que o resgate dos
títulos empregados como pagamento ao proprietário dar-se-á no prazo de até
dez anos, regra, aliás, já contemplada no art. 182, § 4o, III, da CF. O prazo de
dez anos é o limite máximo de tempo para o resgate dos títulos, mas nada
impede que seja estabelecido prazo menor (hipótese que nos parece remota).
As prestações devem observar três princípios: anualidade, igualdade e
sucessividade. Significa que os pagamentos devem ser feitos anualmente e
que cada uma das prestações deve ter o mesmo valor. Além disso, o Poder
Público deve efetuar o pagamento sem interrupção nos períodos anuais.
Verifica-se que, diversamente do que ocorre na desapropriação geral, a
indenização não é prévia, ou seja, a transferência da propriedade para o
Município ocorrerá antes de o expropriado resgatar os títulos indenizatórios.
Trata-se de exceção justificada pela natureza sancionatória da desapropriação.
Assinale-se, por oportuno, que as características básicas da desapro-
priação comum, por utilidade pública ou interesse social, previstas no art. 5o,
XXIV, da CF – pecuniariedade (indenização em dinheiro), precedência (inde-
nização prévia) e justiça (indenização justa) –, não têm inteira aplicação nas
modalidades de desapropriações especiais, ressalva, aliás, feita pelo próprio
dispositivo constitucional. É o caso da desapropriação urbanística sanciona-
tória: de um lado, a indenização é em títulos, e não em pecúnia; de outro, não
é prévia, já que o resgate dos títulos se estende por até dez anos.
14 Correta nos parece a observação de CLÓVIS BEZNOS no sentido de que, ante o disposto no art.
10 da Resolução 78, de 1.7.98, do Senado Federal, até dezembro de 2010 os Municípios só podem
emitir novos títulos no montante necessário para o refinanciamento do principal relativo às obri-
gações decorrentes desses títulos, de onde se infere realmente que será difícil ocorrer tal moda-
lidade licitatória (Estatuto da Cidade, Malheiros, 2003, p. 131, vários autores, org. Adilson Dallari
e Sérgio Ferraz).
109
José dos Santos Carvalho Filho
110
Comentários ao Estatuto da Cidade
111
José dos Santos Carvalho Filho
112
Comentários ao Estatuto da Cidade
podendo fazê-lo, o governo municipal não o faz por razões ilegítimas. Aqui a
opção discricionária se faz substituída pela ilegalidade dos motivos ou da
finalidade. A prova da ilegalidade, porém, compete ao autor da acusação de
desídia e ilegalidade por omissão, já que milita em favor da Administração a
presunção de legitimidade de sua conduta comissiva ou omissiva.
A inércia quanto ao aproveitamento do imóvel provoca efeitos gravosos
para a autoridade omissa, basicamente o Prefeito, mas podendo ser qualquer
outro agente, desde que responsável pela inércia. De acordo com o art. 52, II,
do Estatuto, incorre em improbidade administrativa o Prefeito que “deixar de
proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incor-
porado ao patrimônio público”. Ocorrendo tal situação fática, o Prefeito sujei-
tar-se-á às regras da Lei no 8.429, de 02.06.92, que regula as condutas quali-
ficadas como de improbidade administrativa e disciplina os procedimentos a
serem adotados contra o sujeito ativo dessas condutas.
Assim como vários agentes públicos, além do Prefeito, podem ser res-
ponsabilizados, outras sanções podem ser aplicadas, dependendo da nature-
za da conduta ilegítima. Significa dizer que, além da responsabilidade admi-
nistrativa, é possível que a conduta dê ensejo também às responsabilidades
civil e penal, apenando-se o infrator com as sanções cabíveis.
Há autores que advogam o entendimento de que o citado art. 52 não
indicou o dispositivo da Lei no 8.429/92 na qual se enquadraria o Prefeito,
impedindo-se o emprego da analogia em virtude do princípio da legalidade
estrita.18
Ousamos dissentir de tal pensamento. Primeiramente, porque as condu-
tas tipificadas na Lei no 8.429/92 podem ser genéricas (por exemplo: atentar
contra os princípios administrativos – art. 11 – ou auferir qualquer tipo de
vantagem pecuniária indevida – art. 9o) ou específicas (por exemplo: negar
publicidade aos atos oficiais, art. 11, IV), o que mitiga o regime da legalida-
de estrita, sobretudo por se tratar de punibilidade de natureza extrapenal, e
não criminal.19 Por outro lado, há na lei de improbidade conduta específica na
qual pode perfeitamente incluir-se a inércia do Prefeito: “retardar ou deixar
de praticar, indevidamente, ato de ofício” (art. 11, II). Tal conduta sujeita o
infrator a várias punições, todas previstas no art. 12, III, da mesma lei.
Parece-nos, pois, legitimamente aplicável a Lei no 8.429/92 no caso de
omissão do Prefeito. Se o sistema punitivo vai ser, ou não, efetivamente apli-
cado, essa é outra discussão, e esta – diga-se de passagem – já há muito
conhecemos bem.
113
José dos Santos Carvalho Filho
114
Comentários ao Estatuto da Cidade
rio a plena fruição do imóvel. Não sendo dada ao imóvel a finalidade para a
qual foi concedido, resolve-se a concessão. Nesse tipo de contrato, embora
não haja a transmissão da propriedade, pode haver permanência no uso, eis
que a concessão pode ser contratada por tempo indeterminado, e é nesse
aspecto que pode situar-se o interesse do particular nessa contratação de uso.
O Estatuto introduziu uma nova forma de contratação de uso de terreno,
que, aliás, guarda certa semelhança com a concessão de direito real de uso:
a concessão do direito de superfície (art. 21). Nesse negócio jurídico, o pro-
prietário pode conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por
tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública com regis-
tro no cartório imobiliário. O direito abrange a faculdade de utilizar o solo, o
subsolo ou o espaço aéreo, na forma do contrato e em consonância com a
legislação urbanística. Com esses elementos, é possível admitir que o
Município, após a desapropriação, prefira conceder o uso do imóvel a tercei-
ro, em vez de aliená-lo.
Há dois pontos a considerar. A viabilidade desses tipos de concessão
decorre de seu caráter de permanência; ninguém aceitaria o uso para rece-
ber exclusivamente o ônus de parcelar o terreno ou de edificar nele. O ponto
de atração teria mesmo que ser o grau de definitividade e de segurança atri-
buído ao negócio relativo à transferência do uso. O outro ponto é o de que,
ainda que tais ajustes tenham essas características, não resta a menor dúvi-
da de que o grande atrativo será a transferência da propriedade, e não sim-
plesmente do uso. Portanto, salvo se houver razões que comprovem, indubi-
tavelmente, o interesse do Município em manter a propriedade do imóvel
desapropriado, o melhor será a sua alienação. Afinal, não se pode perder de
vista que o grande escopo do ente municipal não é o enriquecimento de seu
patrimônio imobiliário, mas sim adequar os imóveis aos objetivos urbanísti-
cos expressados no plano diretor.
Diga-se, por último, que tanto a alienação como a concessão do uso ou
do direito de superfície exigirão prévia licitação, permitindo assim o regime
de competitividade entre todos os interessados na aquisição ou no uso, e
assegurando-se a todos o direito à disputa em igualdade de condições, nos
termos da disciplina contida na Lei no 8.666/93 – estatuto de contratos e lici-
tações públicas. Dessa licitação, todavia, não poderá participar o antigo pro-
prietário, já que o interesse no cumprimento da obrigação urbanística sobre-
leva o princípio da competitividade previsto na lei licitatória.20
115
José dos Santos Carvalho Filho
O instituto tem previsão no art. 519 do Código Civil, que tem os seguin-
tes termos:
116
Comentários ao Estatuto da Cidade
6. Transmissão do Imóvel
117
José dos Santos Carvalho Filho
24 Contra: FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, para quem as obrigações não poderiam deri-
var da lei, mas somente do contrato (Estatuto cit., p. 81).
118
Comentários ao Estatuto da Cidade
5o, § 4o, do Estatuto (um ano para protocolar o projeto e dois anos para iniciar
a obrigação). Em nosso entender, os prazos são apenas os da lei, não se facul-
tando ao Município alterá-los no edital para alienação do imóvel.25
O termo a quo do primeiro prazo (para protocolar o projeto) será a data
da celebração do negócio jurídico, seja o contrato de compra e venda, seja o
contrato de concessão de uso, data essa na qual se presume que o adquiren-
te ou o concessionário tenham sido cientificados formalmente da obrigação
urbanística que lhes incumbe cumprir.26
119
Capítulo VIII
Usucapião Especial de Imóvel Urbano
Seção V
Da usucapião especial de imóvel urbano
Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até
duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente
e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-
lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou
rural.
§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo
possuidor mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno
direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião
da abertura da sucessão.
Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros
quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identifi-
car os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usu-
capidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de
outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este
artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contínuas.
§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo
juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de
registro de imóveis.
§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe,
salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações
ideais diferenciadas.
§ 4o O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível
de extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços
dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constitui-
ção do condomínio.
121
José dos Santos Carvalho Filho
Seção VI
Da concessão de uso especial para fins de moradia
1. Usucapião
122
Comentários ao Estatuto da Cidade
1 Essa é, inclusive, a base do conceito fornecido por CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA (“Insti-
tuições de Direito Civil” cit., vol. IV, 1970, p. 109).
2 Os arts. 1.238 a 1.243, do Código Civil, regulam o usucapião de bens imóveis, ao passo que os
arts. 1.260 a 1.262 tratam do usucapião de bens móveis.
3 CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA, “Instituições” cit., vol. IV, pp. 114-121.
123
José dos Santos Carvalho Filho
para o qual foi instituído esse mecanismo. No caso, o fim social se revela pela
aquisição do direito por parte do usucapiente e pela adequação do imóvel às
regras de política urbana da cidade. Além disso, impõe-se o atendimento de
alguns requisitos especiais previstos em lei para propiciar a aquisição do
domínio, como veremos a seguir.
Podemos, assim, definir o usucapião especial de imóvel urbano, numa
visão ampla, como o instrumento jurídico pelo qual o possuidor adquire o domí-
nio de imóvel, com dimensão máxima de duzentos e cinqüenta metros quadra-
dos, em que resida sozinho ou com a família por cinco anos no mínimo, sem inter-
rupção, sem oposição e sem que seja proprietário de qualquer outro imóvel.
4 CELSO RIBEIRO BASTOS e YVES GANDRA MARTINS, “Comentários” cit., 7o vol., p. 228.
124
Comentários ao Estatuto da Cidade
5 É a correta observação de SÉRGIO FERRAZ (Estatuto da Cidade, vários autores, Malheiros, 2003,
p. 142; org. por ADILSON DALLARI e pelo próprio autor ora citado).
125
José dos Santos Carvalho Filho
126
Comentários ao Estatuto da Cidade
9 Veja-se a respeito CARLOS BASTIDE HORBACH, Estatuto da Cidade, RT, 2002, p. 93 (vários auto-
res; org. Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida).
10 CELSO ANTÔNIO PACHECO FIORILLO refere-se à moradia como um dos fatores integrantes do
piso vital mínimo (Estatuto da Cidade Comentado cit., p. 52).
11 Segundo o art. 1.198, do Cód. Civil, “considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de
dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou
instruções suas”.
12 É comum, em comunidades mais humildes, a instalação de “biroscas” em que o possuidor, mo-
rando na parte de trás, vende alguma mercadoria básica para os consumidores locais. Será ne-
127
José dos Santos Carvalho Filho
3. A Aquisição do Direito
cessário distinguir: se o objetivo sobressalente for a moradia, poderá ocorrer o usucapião espe-
cial, já que o pequeno comércio será mero prolongamento do uso principal; se, ao contrário, o
comércio for a atividade prevalente, e não houver moradia, mas simples local de permanência
eventual, inaplicável será o usucapião urbanístico.
13 A união estável é atualmente regulada também pelo Código Civil (arts. 1.723 a 1.727).
128
Comentários ao Estatuto da Cidade
sua moradia, não poderá, após o prazo de cinco anos, reivindicar o domínio
desse imóvel. Em outras palavras, o direito de propriedade decorrente do
usucapião urbanístico exaure-se com uma única aquisição.
Logicamente a limitação não aponta para a eterna impossibilidade de o
interessado vir a adquirir o direito de propriedade pelo usucapião. O que a lei
impede é que venha a adquirir imóvel urbano por meio do usucapião especial.
Em conseqüência, nenhum impedimento haverá para que a propriedade seja
adquirida pelo usucapião extraordinário ou ordinário, hipóteses em que o pos-
suidor terá que cumprir prazos mais longos para ver reconhecido o domínio.
O fundamento da limitação consiste na natureza singular do usucapião
especial urbano. O alvo do instituto, como se tem observado, tem nítido sen-
tido social e se afigura eminentemente protetivo em favor daquele que exer-
ce a posse do imóvel para sua moradia. Daí o legislador não ter deixado mar-
gem para eventual desvio de perspectiva. A ser admitido o reconhecimento
do direito por mais de uma vez, poderiam pessoas menos escrupulosas
empregar artifícios fraudulentos para configurar mais de uma posse-moradia
e adquirir várias propriedades. A aquisição teria então finalidade especulati-
va e não protetiva, como foi o objetivo do instituto.
TÍTULO DE DOMÍNIO – Dita o art. 9o, § 1o, que o título de domínio será
outorgado ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do esta-
do civil.14
A norma deve ser interpretada em consonância com o fim social do usu-
capião especial urbano. Sendo assim, a aquisição do domínio constitui forma
de proteção do possuidor e de sua família. O beneficiário, portanto, não é
apenas o possuidor como integrante da família, mas a própria família.
O título deve ser conferido ao homem ou à mulher isoladamente se a
posse-moradia for exercida isoladamente, sem outros integrantes familiares.
No caso de possuidor casado no regime da comunhão de bens, o título pode
ser outorgado ao marido ou à mulher sem qualquer problema, já que se comu-
nicam os bens adquiridos na constância do casamento e a propriedade e
posse dos bens é comum.15
Idêntica solução se processa se o regime for o da comunhão parcial: o
bem imóvel também entra para o patrimônio comum do casal, vez que a aqui-
sição pelo usucapião especial constitui fato eventual.16 Entretanto, se a pos-
se do morador, bem como os demais requisitos se tiverem completado antes
do matrimônio por esse regime, a aquisição do bem terá por título causa
14 Regra idêntica consta do art. 1.240, § 1o, do vigente Código Civil, quando trata do usucapião
especial para fins de moradia.
15 Art. 1.667 do Código Civil.
16 Art. 1.660, II, do Código Civil.
129
José dos Santos Carvalho Filho
130
Comentários ao Estatuto da Cidade
20 A exigência sofre a crítica de SÉRGIO FERRAZ, para quem não é razoável a limitação imposta
ao herdeiro (Estatuto da Cidade cit., p. 143).
21 É a opinião de JOSÉ CARLOS DE MORAES SALLES, Usucapião de Bens Móveis e Imóveis, RT,
5a ed., 1999, pp. 217-8.
131
José dos Santos Carvalho Filho
22 Em trabalho que publicou sobre o tema, JOÃO CARLOS PESTANA DE AGUIAR SILVA (“A Lei no
10.257, de 10.7.2001. O recém-criado usucapião urbano coletivo”, in “Revista de Direito do TJ-RJ”
no 50, 2002, pp. 41-42) critica o instituto, manifestando seu temor quanto ao eventual incentivo
132
Comentários ao Estatuto da Cidade
133
José dos Santos Carvalho Filho
onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor. Essa
é realmente a situação que ocorre nas comunidades de baixa renda. A agre-
gação dos indivíduos à comunidade se processa sem qualquer pré-requisito e
a posse vai sendo exercida em cada área sem que haja prévia definição de sua
metragem. Se numa comunidade, por acaso, os indivíduos exercerem a posse
sobre terrenos com definição clara, sendo possível identificar o possuidor e a
área que ocupa, não incidirá o usucapião coletivo, mas sim o individual.
134
Comentários ao Estatuto da Cidade
24 Em sentido contrário, CARLOS BASTIDE HORBACH, para quem a omissão do requisito no art. 10
indicaria sua inaplicabilidade ao usucapião coletivo (Estatuto da Cidade cit., p. 98).
25 Com o mesmo entendimento, SÉRGIO FERRAZ (Estatuto da Cidade cit., p. 146).
135
José dos Santos Carvalho Filho
26 ADROALDO FURTADO FABRÍCIO, “Comentários ao CPC”, Forense (RJ), vol. VIII, Tomo III, 1980, p. 660.
27 Art. 1.320 do Código Civil.
136
Comentários ao Estatuto da Cidade
137
José dos Santos Carvalho Filho
5. A Ação de Usucapião
29 ALEXANDRE DE FREITAS CÂMARA, “Lições de Direito Processual Civil”, Ed. Lumen Juris (RJ),
vol. I, 3a ed., 2000, p. 107. O autor prefere a expressão requisitos do provimento final à tradicio-
nal condições da ação.
138
Comentários ao Estatuto da Cidade
espelha a regra geral da teoria da ação. Além dela, temos, com caráter de
exceção, a legitimidade extraordinária, em que o sujeito da ação não é o titu-
lar do direito material, figurando no processo como substituto processual.30
Em outras palavras, o autor defende em nome próprio direito alheio.
Para o usucapião especial urbano são partes legítimas: 1o) o possuidor,
isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente; 2o) os possui-
dores, em estado de composse; 3o) a associação de moradores da comunida-
de (art. 12, I a III).
O possuidor isolado é o natural postulante ao usucapião urbano do ter-
reno que ocupa, quando se trata de usucapião individual. O litisconsórcio é
admissível quando vários forem os postulantes. Pode ser originário, se o
grupo figurar na ação ab initio, ou superveniente, quando o litisconsorte se
associar ao autor após a instauração do processo, como é o caso em que há
sucessão na posse. O litisconsórcio previsto no art. 12, I, do Estatuto, é o que
resulta da demanda conjunta por vários possuidores de terrenos diversos e
identificados, de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, quando se
trata do mesmo proprietário-réu. Nessa hipótese o litisconsórcio é facultati-
vo, já que os direitos dos autores derivam do mesmo fundamento de fato e de
direito (art. 46, II, Cód. Proc. Civil), além do fato de não serem obrigados a
figurar no mesmo processo.
A legitimidade de possuidores em estado de composse pode processar-
se em duas hipóteses. Uma delas é aquela do usucapião urbano individual,
no qual em terreno identificado, de até duzentos e cinqüenta metros quadra-
dos, há dois ou mais possuidores da área comum. A outra ocorre no usuca-
pião coletivo, em que há vários possuidores da área comum, sem que seja
possível identificar a área ocupada por cada possuidor. Em ambos os casos,
os titulares da composse são legitimados para a ação.
Parece-nos, contudo, que em ambas as hipóteses os possuidores devem
figurar na ação em litisconsórcio necessário, aquele que não pode ser dispen-
sado pelas partes em face da natureza da relação jurídica que une os litiscon-
sortes.31 No caso da composse de um só terreno identificado, com área infe-
rior a duzentos e cinqüenta metros quadrados, todos têm, em tese, o mesmo
interesse processual na aquisição do domínio. O mesmo se passa no caso do
usucapião coletivo: todos os possuidores têm legítimo interesse na aquisição
da fração ideal da área ocupada coletivamente. Sendo assim, se apenas um
ou alguns tomarem a iniciativa de promover a ação, não ficarão prejudicados
30 MOACYR AMARAL SANTOS, “Primeiras Linhas de Direito Processual Civil”, Ed. Saraiva, 1o vol.,
3a ed., p. 146.
31 CELSO AGRICOLA BARBI, “Comentários ao CPC”, Forense, vol. I, tomo I, 1975, p. 274. O autor
exemplifica exatamente com a divisão do domínio, situação que interessa a uma pluralidade de
pessoas.
139
José dos Santos Carvalho Filho
pelo eventual desinteresse por parte de outro possuidor, bastando que obser-
vem o art. 47, parág. único, do Cód. Proc. Civil, pelo qual o autor promove a
citação dos demais litisconsortes necessários. A citação é indispensável para
a validade da relação processual; não ocorrendo, o processo é nulo.32
Por último, é legitimada a associação de moradores da comunidade (art.
12, III). O dispositivo não apresenta a técnica desejável. Por um lado qualifi-
ca a associação como substituto processual, parecendo indicar hipótese de
legitimação extraordinária, já que em nome próprio patrocinará direitos dos
moradores. Por outro, exige que a associação seja explicitamente autorizada
pelos representantes. Esse tipo de autorização normalmente indica mera
representação judicial (substituição no processo), o que é o caso do art. 5o,
XXI, da CF, e não legitimação extraordinária (substituição na ação), como é o
caso da prevista, por exemplo, para o mandado de segurança coletivo (art. 5o,
LXX, CF).
Sem embargo do paradoxo, parece-nos que se trata realmente de repre-
sentação judicial, vale dizer, são autores da ação os possuidores-usucapientes
que anuíram quanto à representação no momento em que conferiram a auto-
rização, sendo, por conseguinte, os titulares do direito material. À associação,
pois, cabe o papel de representante judicial. Desse modo, se o caso for de usu-
capião coletivo, e algum possuidor não anuir, poderá a associação propor a
ação e requerer a citação dos que não autorizaram, isso para a formação do
litisconsórcio necessário a ser formado com os que já figuram na lide. A
expressão “substituto processual” empregada no dispositivo deve ser inter-
pretada lato sensu, para indicar representação da parte no processo, e não no
sentido de que a substituição revela hipótese de legitimação extraordinária.
A associação deve ter personalidade jurídica e ser regularmente consti-
tuída, observando-se para tanto as regras da lei civil.33 O interesse de agir é
restrito à associação de moradores, não sendo portanto legitimadas associa-
ções de outras pessoas, como de comerciantes, de certo culto religioso, de
ambulantes etc.
A legitimidade ad causam para a ação de usucapião especial coletivo
poderia, de lege ferenda, estender-se ao Ministério Público. Primeiramente,
trata-se de interesses coletivos dos possuidores, vez que mantêm relação ju-
rídica base com o titular do domínio. Além disso, tais direitos ostentam ine-
gável caráter social. Por último, está em jogo também a proteção da ordem
urbanística, da qual uma das diretrizes fundamentais consiste exatamente
na regularização fundiária para populações de baixa renda (art. 2o, XIV, do
32 STJ, REsp no 2.592, 1a Turma, Rel. Min. PEDRO ACIOLI, publ. no DJ 27.8.90, p. 8.319.
33 Arts. 43 a 61 do Código Civil.
140
Comentários ao Estatuto da Cidade
34 Essa, aliás, foi a proposta da Associação Paulista do Ministério Público através da Sugestão nº
13/2007, levada à Comissão de Legislação Participativa (apud Informativo COAD nº 36, set/2007,
p.739).
35 ADROALDO FURTADO FABRÍCIO, “Comentários” cit., p. 501.
141
José dos Santos Carvalho Filho
36 Art. 82, III, Cód. Proc. Civil. A Lei no 9.415, de 23.12.96, introduziu no inciso a expressão “nas
ações que envolvam litígios coletivos pela posse da terra rural”.
142
Comentários ao Estatuto da Cidade
143
José dos Santos Carvalho Filho
144
Comentários ao Estatuto da Cidade
145
José dos Santos Carvalho Filho
39 Súmula no 237.
40 ADROALDO FURTADO FABRICIO, “Comentários” cit., p. 665.
41 ADROALDO FURTADO FABRÍCIO, ob. cit., p. 666.
146
Comentários ao Estatuto da Cidade
147
José dos Santos Carvalho Filho
148
Comentários ao Estatuto da Cidade
lador pelo regime da concessão de uso especial, que não retrata qualquer
alienação de bem público ao mesmo tempo em que confere ao titular da
posse um direito de caráter permanente de usar o imóvel como sua moradia
ou de sua família. Trata-se de verdadeiro direito real. É preciso, porém, que
sejam observados todos os pressupostos que compõem o substrato fático
gerador do direito; a falta de qualquer deles não dá origem a qualquer direi-
to sobre o imóvel.
Com alguma semelhança a esse instituto, foi também instituída a autori-
zação de uso de imóvel público para aqueles que têm a posse por no mínimo
cinco anos e que o imóvel tenha até duzentos e cinqüenta metros quadrados
(art. 9o da mesma MP). A diferença está em que a autorização de uso é confe-
rida em favor do possuidor que utilizou o imóvel para fins comerciais, ao passo
que a concessão de uso especial, como visto, destina-se a fins de moradia.
A despeito de estar a disciplina desses institutos em diploma normati-
vo diverso, dúvida não há de que se enquadram também como instrumentos
de política urbana e de justiça social em prol das populações menos favore-
cidas da sociedade.
Sobre tais institutos, no entanto, teceremos adiante os devidos comen-
tários em capítulo próprio.43
43 Capítulo XVIII.
149
Capítulo IX
Direito de Superfície
Seção VII
Do direito de superfície
151
José dos Santos Carvalho Filho
1. Introdução
1 RICARDO PEREIRA LIRA, “Elementos de Direito Urbanístico”, Ed. Renovar, 1997, p. 2, invocan-
do o pensamento de ARANGIO-RUIZ.
2 Ob. cit., p. 3.
152
Comentários ao Estatuto da Cidade
3 Também: ANTÔNIO CHARBEL JOSÉ ZAIB et alii, Estatuto da Cidade, Senai, 2007, p. 109.
4 CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA, “Instituições” cit., vol. I, p. 103.
5 É o entendimento de MARCO AURÉLIO BEZERRA DE MELO, Novo Código Civil Anotado, Lumen
Juris, vol. V, 3a ed., 2004, p. 245.
153
José dos Santos Carvalho Filho
Código Civil só pode efetivar-se sobre imóveis que não se caracterizem como
urbanos – estes sujeitos direitamente à carga de incidência do Estatuto.
2. Direito de Superfície
6 TOSHIO MUKAI realça esse aspecto, asseverando que o direito não abrange só a superfície, mas
a propriedade toda (Estatuto da Cidade, Saraiva, 2001, p. 15).
7 Com o mesmo entendimento, FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Estatuto da Cidade
cit., p. 114.
8 Direito Urbanístico cit., p. 395. A conclusão do autor decorre do estudo teórico do instituto reali-
zado por GIOVANNI BALBI, em sua obra Il Diritto di Superficie.
9 Art. 1.253, Cód. Civil, cujo texto repete o art. 545, do Código de 1916.
154
Comentários ao Estatuto da Cidade
10 É o que também advoga FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA (Estatuto cit., p. 115). Em
sentido contrário: MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, para quem “o superficiário é proprietá-
rio das construções e plantações” (Estatuto da Cidade, Malheiros, 2003, p. 183; vários autores;
org. por Adilson Dallari e Sérgio Ferraz).
11 Vide o excelente trabalho de MARISE PESSÔA CAVALCANTI, “Superfície compulsória – instru-
mento de efetivação da função social de propriedade”, Biblioteca de Teses da EMERJ – Escola da
Magistratura do Rio de Janeiro, Renovar, 2000, pp. 13-14.
12 No mesmo sentido, JOÃO CARLOS PESTANA DE AGUIAR SILVA, em “A Lei no 10.257, de 10.7.2001.
O recém-criado usucapião urbano coletivo”, em Revista de Direito do TJ-RJ no 50, 2002, p. 44.
13 ELIDA SÉGUIN faz idêntica advertência (Estatuto da Cidade, Forense, 2002, p. 160).
14 Art. 1.473, § 2º, Cód Civil, com a redação da Lei nº 11.481/2007.
155
José dos Santos Carvalho Filho
156
Comentários ao Estatuto da Cidade
16 Aliás, RICARDO PEREIRA LIRA anota, pertinentemente, que o art. 1.524 do Código Civil por-
tuguês faz previsão de direito de superfície pactuado perpetuamente (ob. cit., p. 79).
17 MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Estatuto cit., p. 185.
157
José dos Santos Carvalho Filho
a ser pago, é verdadeira cláusula não escrita, o que equivale a dizer que o
dono do solo se decidiu pela gratuidade.
A outra omissão possível é aquela que venha ocorrer em virtude do dis-
positivo no novo Código Civil. E se as partes não estabelecerem o modus refe-
rente ao pagamento, integral ou parcelado? O que exige menção expressa é
o parcelamento do valor, de modo que, ausente tal referência, deverá enten-
der-se que a partes ajustaram pagamento feito de uma só vez, a menos que
da pactuação num todo possa emanar sua intenção de parcelar o pagamen-
to, o que teria relevância maior do que o sentido literal da linguagem.
Aplicável, pois, o art. 112 do Código Civil.
3. Conteúdo do Direito
18 Art. 56 do Estatuto.
158
Comentários ao Estatuto da Cidade
de somente um deles. É viável, por fim, que conceda o direito de usar o solo,
o subsolo e o espaço aéreo.19 No silêncio das partes, contudo, deve entender-
se que o dono do solo concedeu o uso do solo, do subsolo e do espaço aéreo.
É de considerar, no entanto, que nem sempre as partes estarão livres
para dispor sobre tais formas de utilização. O citado dispositivo determina a
submissão das partes à legislação urbanística, inderrogável, no caso, pela
vontade dos pactuantes. Desse modo, se em determinada área for vedado o
uso do espaço aéreo ou do subsolo, ou se o uso for condicionado à licença da
autoridade administrativa, deverão as partes observar as vedações e condi-
cionamentos previstos na lei.
O Código Civil não deu o mesmo tratamento à matéria. Segundo o art.
1.369, parág. único, o direito de superfície não permite que o superficiário
execute obra no subsolo, a menos que a obra seja ligada ao objeto do próprio
uso do solo. Nenhuma referência, porém, foi feita ao espaço aéreo, de onde se
infere que é ele abrangido pelo próprio direito de superfície. Assim, se o dono
do solo não quiser que o direito tenha tal dimensão, deve pactuar a vedação
do uso do espaço aéreo de modo expresso no contrato.
4. Encargos e Tributos
19 O art. 21, § 1o, refere-se ao subsolo ou o espaço, mas a permissão não é alternativa, poden-
do o dono do solo conceder o uso de ambos, se assim ajustar com o superficiário.
159
José dos Santos Carvalho Filho
5. Transferência do Direito
TRANSFERÊNCIA A TERCEIROS – A transferibilidade do direito de
superfície é assegurada no art. 21, § 4o, do Estatuto.
A norma refere-se à possibilidade de transferência inter vivos, ou seja, o
superficiário pode ajustar com terceiro a alienação do direito de superfície. O
fato evidencia o caráter autônomo da relação jurídica entre o dono do solo e
o titular do direito de superfície. Assim como o proprietário pode alienar o
direito à propriedade nua, o superficiário pode fazê-lo em relação ao direito
de superfície.
Pode, ainda, o superficiário hipotecar o direito de superfície como objeto
da concessão para construir ou plantar, ou utilizar para outro fim especificado
no contrato. Além do direito em si, pode ser também hipotecada a denomina-
da propriedade separada, vale dizer, a plantação, a construção ou algum outro
bem jurídico que tenha resultado do exercício do direito pelo superficiário.20
De qualquer modo, reza o aludido dispositivo que as partes devem obe-
decer aos termos do contrato. Nada impede que os contratantes estipulem
condições para a transferibilidade do direito, como período mínimo de exer-
cício, implemento de condição etc. Como a transferibilidade é elemento
intrínseco à natureza da relação superficiária, parece-nos inviável que as par-
tes ajustem a total vedação de ser transferido o direito: ajuste em tal sentido
desfiguraria o próprio instituto.
A disciplina do direito de superfície no vigente Código Civil contém
norma que veda peremptoriamente a estipulação, pelo concedente, de qual-
quer pagamento pela transferência do direito (art. 1.372, parágrafo único). No
regime do Estatuto, inexiste norma com idêntico teor. Ao contrário, posto que
a lei admitiu a obediência das partes aos termos do respectivo contrato, sem
referir-se a qualquer tipo de vedação expressa, é de admitir-se que, no direi-
to de superfície em terreno urbano, as partes possam estabelecer pagamen-
to do superficiário em favor do dono do solo (solarium).21
160
Comentários ao Estatuto da Cidade
22 Admitindo a extensão da norma proibitiva para o direito de superfície disciplinado pelo Estatuto,
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (Estatuto da Cidade cit., p. 188).
161
José dos Santos Carvalho Filho
ção negativa de vontade, isto é, deve presumir-se que o notificado não teve
interesse na oferta a ele apresentada.
É importante analisar os efeitos jurídicos na hipótese de o proprietário
ou o superficiário alienar seu direito sem dar ciência à outra parte. Para solu-
cionar corretamente a hipótese, mister se afigura distinguir o direito de pre-
ferência de natureza pessoal e o mesmo direito de natureza real.
Quando se trata de direito de natureza pessoal, de cunho eminentemen-
te obrigacional, a omissão da providência de comunicar não afeta a relação
jurídica firmada pelo omisso com terceiro, mas fica ele responsável pelo
pagamento de perdas e danos. Trata-se de mera compensação pecuniária
atribuída ao titular do direito pela falta de oportunidade de exercê-lo. É o que
ocorre no direito de preferência como pacto adjeto à compra e venda (art. 518,
do Código Civil).
Tratando-se de direito de preferência de natureza real, o titular do direi-
to pode atacar o negócio jurídico firmado com terceiro e exercer o poder de
seqüela, vale dizer, o direito de reivindicar o bem de quem o esteja possuin-
do. É a aplicação do brocardo segundo o qual “res inter alios acta vel judica-
ta aliis non nocet nec prodest”. A solução aqui é idêntica à que ocorre na enfi-
teuse dentro da relação entre senhorio direto e enfiteuta. Alienando o domí-
nio útil sem notificar o senhorio, poderá este depositar o preço e pleitear o
desfazimento do negócio jurídico celebrado com terceiro.23 Aliás, é o mesmo
que ocorre quando o condômino de coisa indivisível aliena sua parte sem
comunicar a seu consorte sua intenção para que este exerça seu direito de
preferência. Depositando o preço, tem direito à aquisição do quinhão aliena-
do, o que acarretará, sem dúvida, a ineficácia do negócio alienativo.24
É possível, ainda, admitir a notificação inversa. Caso o superficiário ou o
dono do solo tenha conhecimento da intenção da outra parte de alienar seu
direito, tem ele o direito de notificá-la para o fim de comunicar-lhe seu inte-
resse em exercer o direito de preferência e para ser informado sobre o valor
que pretende pela alienação. Cuida-se de mecanismo que previne a consu-
mação do negócio jurídico sem a observância da exigência prevista na lei. A
previsão do direito de preferência tem por escopo possibilitar a consolidação
da propriedade, como política legislativa de regularização do domínio.
A oferta do titular do direito de preferência tem que apresentar-se em
igualdade de condições à oferta de terceiros. Se a importância oferecida pelo
titular for inferior, o pretendente à alienação não tem a obrigação de firmar o
negócio jurídico com o ofertante: está livre para alienar a terceiro. E nenhu-
ma reclamação caberá ao ofertante. Não será comum ocorrer, mas é possível
que o titular da preferência faça oferta de valor superior à do terceiro interes-
162
Comentários ao Estatuto da Cidade
6. Extinção do Direito
CAUSAS – De acordo com o art. 23 do Estatuto, duas são as causas que
rendem ensejo à extinção do direito de superfície: 1a) o advento do termo; 2a)
o descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário
(incisos I e II). Tais causas, porém não são as únicas, como teremos a oportu-
nidade de verificar adiante.
O advento do termo (termo ad quem) pressupõe que o contrato tenha sido
celebrado por tempo determinado, hipótese que, como vimos, tem previsão no
25 Art. 683: “O enfiteuta, ou foreiro, não pode vender nem dar em pagamento o domínio útil, sem pré-
vio aviso ao senhorio direto, para que este exerça o direito de opção...”
26 É o que também advoga FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA (Estatuto da Cidade cit.,
p. 122).
163
José dos Santos Carvalho Filho
27 MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO anota outros fatos extintivos: a renúncia do superficiário,
o distrato (rescisão bilateral amigável), o perecimento do objeto, a decadência pelo não-uso do
direito de construir no prazo avençado, o falecimento do superficiário sem herdeiros (Estatuto
cit., p. 189).
164
Comentários ao Estatuto da Cidade
165
Capítulo X
Direito de Preempção
Seção VIII
Do direito de preempção
167
José dos Santos Carvalho Filho
1. Introdução
168
Comentários ao Estatuto da Cidade
169
José dos Santos Carvalho Filho
4 Nesse mesmo diapasão, DIÓGENES GASPARINI (Estatuto da Cidade, Malheiros, vários autores,
2003, p. 195; org. por Adilson Dallari e Sérgio Ferraz).
170
Comentários ao Estatuto da Cidade
5 CELSO ANTÔNIO PACHECO FIORILLO, com acerto, refere-se ao instituto como forma de “geren-
ciamento” urbanístico para garantir cidades sustentáveis (Estatuto da Cidade Comentado cit.,
p. 64).
6 É também o pensamento de CARLOS BASTIDE HORBACH (Estatuto da Cidade, vários autores,
RT, 2002, p. 134; coord. de Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida).
171
José dos Santos Carvalho Filho
172
Comentários ao Estatuto da Cidade
não tiver sido implementado, por desinteresse estatal, o destino para o qual
fora desapropriado. Aqui, todavia, inexiste o pacto adjeto a contrato de com-
pra e venda, mas sim a imposição legal de atribuir o direito àquele que era o
dominus do imóvel. Não há, pois, qualquer aspecto de negociabilidade que
possa embasar a criação do direito.
Ainda no que concerne ao elemento subjetivo, e além do aspecto relati-
vo à titularidade do direito de preferência, é imperioso tecer breve comentá-
rio sobre as figuras do proprietário e do eventual proponente interessado na
compra. Há que se reconhecer que o mais comum será a hipótese em que
sejam eles pessoas privadas. Entretanto, nem sempre o serão. Cabe, então,
examinar a solução no caso de o proprietário ou o proponente ser pessoa
pública ou pessoa privada integrante da Administração Indireta. Adiante-se,
porém, que nenhuma solução será absolutamente pacífica: sempre poderão
surgir pensamentos divergentes.
Em nosso entendimento, será necessário distinguir. Se a propriedade do
imóvel a ser alienado for da União, do Estado ou de outra pessoa pública,
como as autarquias e fundações governamentais de direito público, devem
tais entidades notificar o Município para exercer a preferência, observando o
que diz o Estatuto. Há dois fundamentos para tal conclusão. O primeiro con-
siste em que a venda alvitrada por tais pessoas consubstancia negócio jurí-
dico comum de compra e venda, cuja base normativa está no direito privado.
O segundo é que, diante do plano diretor e da lei específica, o Município, se
pretende a aquisição do imóvel, é porque tem o propósito de alcançar um dos
fins urbanísticos previstos no art. 26 do Estatuto, matéria que, como já se viu,
lhe é reservada constitucionalmente. Assim, não teria sentido, dentro do sis-
tema de política urbana traçado na Constituição, afastar o direito de preemp-
ção e permitir a venda do imóvel a particular, mesmo diante da necessidade
que tem o Município em sua aquisição para amoldá-lo ao plano diretor.
Resulta, pois, que, presentes os pressupostos da lei, têm os entes públicos,
quando proprietários, a obrigação de providenciar a notificação do Município
para exercer, se o desejar, seu direito de preferência.8
Nessa hipótese, não caberia a realização de procedimento de licitação
por parte do ente público. Trata-se de situação caracterizada como de inexi-
gibilidade de licitação, prevista no art. 25, caput, da Lei no 8.666/93, por ser
inviável a competição: o Município é o primeiro possível comprador se exer-
cer o direito de preferência. O que será exigido do ente público é que obser-
ve os requisitos previstos no art. 17, I, do mesmo diploma, como a autoriza-
ção legislativa e avaliação prévia do imóvel. Contudo, no caso de o Município
8 Contra: DIÓGENES GASPARINI (ob. cit., p. 198), que entende inaplicável o direito municipal de
preempção na hipótese.
173
José dos Santos Carvalho Filho
não exercer seu direito, o ente público estará livre para a venda a terceiros,
impondo-se então a realização do devido processo de licitação.
Vejamos agora hipótese inversa: o Estado ou a União (ou entidade autár-
quica) formulam proposta de compra de imóvel pertencente a proprietário
privado, estando esse imóvel em área sujeita à incidência do direito munici-
pal de preempção. Ainda nessa hipótese, o proprietário deve notificar o
Município para exercer seu direito, já que o objetivo – insista-se – é de cará-
ter urbanístico, de competência municipal conforme o sistema constitucional.
Como se trata de interesses comuns entre pessoas federativas, é de se espe-
rar que se ajustem por meio de acordo bilateral. Por exemplo: o Município não
exerce o direito de preferência porque a União, adquirente do imóvel, o
empregará também para fins urbanísticos de interesse federal e municipal.
Não havendo acordo, surgirá litígio possivelmente só dirimido na via judicial,
o que é de todo indesejável, porque será inevitável verificar qual o interesse
preponderante na espécie: poderá ser o interesse municipal – no caso o urba-
nístico – ou o estadual ou federal, relativamente a alguma função que lhes
tenha sido atribuída pela Constituição (ex.: segurança pública, ou segurança
nacional).9
Em relação às pessoas privadas da Administração – caso das empresas
públicas e das sociedades de economia mista – o procedimento deve ser o
mesmo a que se sujeitam as pessoas privadas em geral. Não sendo detento-
ras do ius imperii próprio das pessoas públicas, não se lhes pode atribuir pri-
vilégio incompatível com a sua condição jurídica. Se forem proprietárias de
imóvel situado em área definida pela lei municipal específica, devem notifi-
car o Município para eventual exercício da preempção. Caso sejam proponen-
tes da aquisição do imóvel, deverão conformar-se com o interesse do
Município, se este, notificado pelo proprietário, se manifesta em tempo hábil
no sentido de adquirir o imóvel.
DIÓGENES GASPARINI entende que, no caso de venda de imóvel de sua
propriedade, tais entidades “devem promover o competente certame licitató-
rio e encontrar, assim, a proposta mais vantajosa. Selecionada esta, a entida-
de licitante oferecerá o bem ao Município nas exatas condições de preço e
pagamento da proposta vencedora do certame...”.10 Lamentamos divergir de
tal entendimento. Segundo pensamos, o procedimento deve ser o inverso:
primeiro, a entidade, já de posse da avaliação do imóvel, como está obrigada
a fazer, oferece o bem ao Município para que se manifeste sobre a preferên-
174
Comentários ao Estatuto da Cidade
cia; depois é que, não havendo interesse do Município, deve ser providencia-
do o certame licitatório. É que se o Município se manifesta pela aquisição, o
caso será de contratação direta: trata-se, como visto, de inexigibilidade de
licitação a teor do art. 25, caput, da Lei 8.666/93.
A lei refere-se à “alienação onerosa entre particulares” (art. 25 do Estatuto)
e depois menciona que o proprietário deve notificar o Município para o direito
de preempção (art. 27). O dever jurídico imposto pela lei, portanto, tem como
destinatário o titular do domínio. Se o imóvel está sujeito a regimes de enfiteu-
se ou de direito de superfície, segundo os quais o proprietário tem direito de
preferência no caso de o enfiteuta ou superficiário pretender alienar o domínio
útil,11 não haverá a obrigação de oferecer o domínio útil ao Município, eis que
sobre ele não há previsão de ser exercido o direito municipal de preempção. O
direito subjetivo à preferência no caso será do proprietário, que, com a aquisi-
ção do domínio útil, consolidará a propriedade em si mesmo; se o imóvel esti-
ver em área sujeita ao direito de preempção urbanística, este só poderá ser
exercido pelo Município quando o proprietário objetivar a alienação do imóvel,
aplicando-se, aí sim, as normas previstas no Estatuto.12
11 Art. 683, do Código Civil de 1916 (direito de preferência na enfiteuse) e arts. 1.373, do vigente
Código Civil e 22 do Estatuto da Cidade (direito de preferência no direito de superfície).
12 Contra: DIÓGENES GASPARINI, admitindo que o enfiteuta tem o dever de notificar o Município
para a aquisição do domínio útil (Estatuto cit., p. 200).
175
José dos Santos Carvalho Filho
176
Comentários ao Estatuto da Cidade
vel o contrato alienativo em si, o mesmo não se pode dizer sobre o ajuste do
pacto adjeto de preempção, seja vendedor ou comprador o Estado, e isso por-
que o instituto se afigura inconciliável com a função do Estado, mesmo que
seja comprador, como consignamos anteriormente.
3. Incidência Temporal
VIGÊNCIA DO DIREITO – No plano relativo ao período de vigência do
pactum protimiseos, é possível, como nas situações anteriores, identificar
traço peculiar na prelação contemplada no Estatuto.
177
José dos Santos Carvalho Filho
178
Comentários ao Estatuto da Cidade
179
José dos Santos Carvalho Filho
180
Comentários ao Estatuto da Cidade
4. Lei Municipal
181
José dos Santos Carvalho Filho
para a ação governamental, que não podem ser postergados, visto que repre-
sentam garantia para os proprietários de imóveis contra eventuais abusos
administrativos.
Primeiramente, é necessário que o plano diretor, como instrumento fun-
damental de direito urbanístico, já tenha apontado para as diretrizes a serem
seguidas no processo de política urbana. Sem plano diretor, portanto, é
inconstitucional a lei do Município que disponha sobre o referido direito.
Depois, deverá a lei indicar com precisão as áreas em que será necessá-
rio adotar medidas urbanísticas para um dos fins nela mencionados, inclusi-
ve o exercício do direito de preempção municipal. Se, após a lei municipal,
sobrevier a necessidade de delimitar novas áreas para exercício do direito,
indispensável será que outra lei seja promulgada, indicando as áreas não
incluídas na lei anterior.
Verifica-se, indubitavelmente, que a ação administrativa só será legíti-
ma se estiver amparada na lei municipal.
Destaque-se, por fim, que a lei municipal deverá enquadrar cada área
nela indicada em uma ou mais das finalidades para as quais vai ser possível
exercer o direito de preferência. Imaginemos, por suposição, que certa área
traduz, ao mesmo tempo, interesse municipal para projetos habitacionais e
para uso do solo visando à ampliação da zona de expansão urbana. Ambas
as finalidades devem constar da lei ao apontar a área em que poderá ser
exercida a preempção. É o mandamento do art. 26, parág. único, do Estatuto.
Por último, é imperioso reconhecer que a só publicação da lei municipal
não renderá ensejo a que os proprietários de imóveis nas áreas indicadas
tomem conhecimento da imposição urbanística. Nem os proprietários, nem
terceiros. Conseqüentemente, concordamos com a idéia de que, por força dos
princípios da publicidade e da concentração, esse fato jurídico – a edição da
lei municipal impositiva – deveria ser objeto de averbação junto à matrícula
de todos os imóveis contidos nas áreas. Tal exigência homenagearia o princí-
pio da segurança nas relações jurídicas e nos cartórios registrários.16
5. Motivos e Finalidades
16 É o que também entende DIÓGENES GASPARINI (Estatuto cit., p. 217), colacionando o artigo
“Estatuto da Cidade – Alerta a registradores e notários”, de autoria do registrador João Pedro
Lamana Paiva, veiculado pelo IRIB através da Internet.
182
Comentários ao Estatuto da Cidade
183
José dos Santos Carvalho Filho
17 MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Administrativo, Ed. Atlas, 3a ed., 1993, p. 161.
18 Nosso Manual de Direito Administrativo, cit., p. 119.
184
Comentários ao Estatuto da Cidade
185
José dos Santos Carvalho Filho
186
Comentários ao Estatuto da Cidade
6. O Procedimento de Notificação
20 O art. 26 contemplava mais um inciso (IX), que admitia como objetivo da preempção outras fina-
lidades de interesse social ou de utilidade pública, definidas no plano diretor. O dispositivo foi
vetado sob o argumento de que constituía regra genérica e aberta, contrariando o instituto da
preempção, de caráter apenas limitador da propriedade. Por outro lado, far-se-ia aconselhável
salvaguardar o direito de propriedade, garantido como direito fundamental no art. 5o, caput, da
CF, e proteger o cidadão contra eventuais abusos do governo municipal.
187
José dos Santos Carvalho Filho
27, § 1o). A exigência serve para, em primeiro lugar, ser comprovado o inte-
resse aquisitivo de terceiro, e depois para aferir-se o valor que o interessado
pretende pagar pelo imóvel. Além do valor, devem constar da proposta as
condições de pagamento e o prazo de validade.
Nesse ponto, cabe fazer uma advertência. O Município deve estar aten-
to às condições fixadas na proposta anexada à notificação. Não é difícil supor
que conluio entre o proprietário e o pretenso adquirente possa tornar ineficaz
o direito de preferência estabelecido na lei. Basta, por exemplo, que, na pro-
posta, o preço do imóvel esteja além das condições normais do mercado imo-
biliário, levando o Município a recusar a compra do imóvel em virtude de seus
escassos recursos. E mais: a fraude pode avançar para o fim de ser criada
uma simulação: o preço na proposta terá sido um, e o preço da aquisição
poderá ter sido outro, evidentemente bem menor.
A colusão pode, ainda, ter outro fim, qual seja o de fixar preço muito ele-
vado na proposta do terceiro a fim de que o Município, interessado no imó-
vel, se manifeste no sentido da aquisição pelo preço irreal. Tal conduta repre-
senta fraude contra o erário e se enquadra como ato de improbidade admi-
nistrativa, já que proprietário e pretenso adquirente estão causando danos ao
erário e possivelmente se estão beneficiando de modo plenamente caracteri-
zado como enriquecimento ilícito.21
Vale também um alerta aos agentes do órgão municipal incumbido da
análise da proposta: constitui também improbidade administrativa causado-
ra de lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que oca-
sione perda patrimonial ou dilapidação de bens e haveres da Administração
Pública.22 Desse modo, o cuidado da autoridade municipal deve ser objeto de
refletida precaução, sobretudo para que se evite que o Município adquira
imóvel por valor irreal, superior ao de mercado, com evidente e freqüente-
mente irreparável prejuízo ao erário.
Aliás, o Estatuto contemplou a hipótese. No art. 52, em que enumera
outros casos de improbidade administrativa, além dos já elencados na Lei no
8.429/92, ficou consignado que incorre em improbidade administrativa o
prefeito que adquire imóvel objeto de direito de preempção pelo valor da pro-
posta, quando esta for, comprovadamente, de valor superior ao de mercado
(inciso VIII).
Diga-se, entretanto, que, apesar de a lei ter-se referido exclusivamente
ao prefeito, as sanções legais podem alcançar outras autoridades que, de
alguma forma, tenham contribuído para o ato de improbidade
Portanto, está longe de ser inócua a advertência feita às autoridades
municipais.
188
Comentários ao Estatuto da Cidade
189
José dos Santos Carvalho Filho
190
Comentários ao Estatuto da Cidade
7. Desinteresse Municipal
191
José dos Santos Carvalho Filho
192
Comentários ao Estatuto da Cidade
193
José dos Santos Carvalho Filho
28 Tal conseqüência está prevista expressamente no art. 169, do vigente Código Civil.
194
Comentários ao Estatuto da Cidade
195
Capítulo XI
Outorga Onerosa do Direito de Construir
Seção IX
Da outorga onerosa do direito de construir
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de cons-
truir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico ado-
tado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação
entre a área edificável e a área do terreno.
§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico
único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro
da zona urbana.
§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos
coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a
infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.
Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permi-
tida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficiário.
Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem
observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de
uso, determinando:
I – a fórmula de cálculo para a cobrança;
II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
III – a contrapartida do beneficiário.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do
direito de construir e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades
previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
1. Introdução
197
José dos Santos Carvalho Filho
1 Com o mesmo pensamento, FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, Estatuto da Cidade, vários
autores, Malheiros, 2003, p. 232 (org. por Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz).
2 JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Direito Urbanístico” cit., p. 253.
3 JOSÉ AFONSO DA SILVA, ob. cit., pp. 254-256.
198
Comentários ao Estatuto da Cidade
4 Por sua relevância e atualidade, além da síntese precisa, é oportuno relembrar as conclusões da
Carta de Embu:
“1. É constitucional a fixação, pelo Município, de um coeficiente único de edificação para todos os
terrenos urbanos.
1.1. A fixação desse coeficiente não interfere com a competência municipal para estabelecer índi-
ces diversos de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante legislação de zoneamento.
1.2. Toda edificação acima do coeficiente único é considerada solo criado, quer envolva ocupação
de espaço aéreo, quer a de subsolo.
2. É constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condição de criação do solo, que o inte-
ressado entregue ao Poder Público, áreas proporcionais ao solo criado; quando impossível a oferta
destas áreas, por inexistentes ou por não atenderem às condições legais para tanto requeridas, é
admissível sua substituição pelo equivalente econômico.
2.1. O proprietário de imóvel sujeito a limitações administrativas, que impeçam a plena utilização
do coeficiente único de edificação, poderá alienar a parcela não-utilizável do direito de construir.
2.2. No caso de imóvel tombado, o proprietário poderá alienar o direito de construir corresponden-
te à área edificada ou ao coeficiente único de edificação”.
5 O seminário teve por base o pioneiro estudo sobre o instituto do solo criado levado a efeito, por
volta de 1975, pelos urbanistas Antônio Cláudio Moreira Lima e Moreira, Dalmo do Valle Nogueira
Filho, Domingos Theodoro de Azevedo Neto e Clementina De Ambrosis.
6 Ob. cit., p. 251.
199
José dos Santos Carvalho Filho
200
Comentários ao Estatuto da Cidade
9 LUIZ HENRIQUE ANTUNES ALOCHIO, Do Solo Criado (Outorga Onerosa do Direito de Construir:
Instrumento de Tributação para a Ordenação do Ambiente Urbano), Lúmen Júris, 2005, p. 67.
201
José dos Santos Carvalho Filho
202
Comentários ao Estatuto da Cidade
10 É a correta observação de ELIDA SÉGUIN, Estatuto da Cidade cit., p. 149, para quem, inclusive,
o instituto do solo criado nasceu realmente para permitir que o proprietário possa ceder a outro
“o sobejo do potencial de construção que a lei municipal lhe concedia”.
11 É a posição de FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, Estatuto cit., p. 233.
203
José dos Santos Carvalho Filho
204
Comentários ao Estatuto da Cidade
3. Coeficiente de Aproveitamento
13 ODETE MEDAUAR, “Direito Administrativo Moderno”, Ed. RT, 2a ed., 1998, p. 168.
14 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, “Introdução ao Direito Ecológico e ao Direito Urba-
nístico”, Forense, 2a ed., 1977, p. 98.
205
José dos Santos Carvalho Filho
15 JOSÉ AFONSO DA SILVA, Direito Urbanístico cit., p. 246. Registra o autor que o razoável é que a
taxa de ocupação esteja entre 0.4 e 0.6, sendo menos comum que alcance 0.2 ou 0.8.
16 No mesmo sentido, MÁRCIA WALQUIRIA BATISTA DOS SANTOS, Estatuto da Cidade, RT, vários
autores, 2002, p. 144 (org. por Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida).
206
Comentários ao Estatuto da Cidade
207
José dos Santos Carvalho Filho
208
Comentários ao Estatuto da Cidade
209
José dos Santos Carvalho Filho
210
Comentários ao Estatuto da Cidade
18 LUIZ EMYGDIO F. DA ROSA JR., “Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário”, cit., p. 611.
Explica, ainda, o autor que na imunidade, contrariamente, sequer ocorre a incidência tributária,
de modo que, não ocorrendo, não há ensejo para o surgimento da obrigação tributária.
19 Art. 14, § 1o.
211
José dos Santos Carvalho Filho
212
Comentários ao Estatuto da Cidade
22 Sobre tais operações discorreremos ainda quando comentarmos as operações urbanas consor-
ciadas no capítulo seguinte.
23 É a opinião de FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, Estatuto cit., e de EROS ROBERTO
GRAU, Direito Urbano, RT, 1983, p. 82.
24 RE 387.047-SC, Rel. Min. EROS GRAU, em 06.03.2008 (Informativo STF nº 497. mar/2008).
213
José dos Santos Carvalho Filho
25 Essa é a posição de SEABRA FAGUNDES, “Aspectos Jurídicos do Solo Criado”, artigo citado por
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO (ob. cit., p. 242).
26 No mesmo sentido, LUIZ HENRIQUE ANTUNES ALOCHIO, Do Solo Criado cit., p. 161.
214
Comentários ao Estatuto da Cidade
215
José dos Santos Carvalho Filho
216
Capítulo XII
Operações Urbanas Consorciadas
Seção X
Das operações urbanas consorciadas
Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá deli-
mitar área para aplicação de operações consorciadas.
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de interven-
ções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participa-
ção dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores priva-
dos, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.
§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre
outras medidas:
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e
ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, con-
siderado o impacto ambiental delas decorrente;
II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas
em desacordo com a legislação vigente.
Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada
constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a população
diretamente afetada pela operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanen-
tes e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos
nos incisos I e II do § 2o do art. 32 desta Lei;
VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado
com representação da sociedade civil.
§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inci-
so VI deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação urba-
na consorciada.
§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são
nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedi-
das em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.
217
José dos Santos Carvalho Filho
1. Introdução
1 Com a mesma idéia, MAURÍCIO BARBOSA DOS SANTOS, Estatuto das Cidades, Mizuno, 2a ed.,
2004, p. 158. Diz o autor: "Na verdade, o artigo dispõe sobre um sistema de cooperativismo onde
todos colaboram para o desenvolvimento da sociedade".
218
Comentários ao Estatuto da Cidade
2. Noção Jurídica
219
José dos Santos Carvalho Filho
220
Comentários ao Estatuto da Cidade
221
José dos Santos Carvalho Filho
222
Comentários ao Estatuto da Cidade
223
José dos Santos Carvalho Filho
alguns casos, um certo grau de parceria com o setor privado, tem-se procu-
rado distingui-las em dois tipos: a) operações urbanas integradas; b) opera-
ções urbanas interligadas.
Nas operações urbanas integradas, as ações e estratégias do Poder
Público municipal são desenvolvidas com a participação de proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de
alcançar transformações urbanísticas, a melhoria da situação daqueles que
desfrutam da cidade e a valorização ambiental.8
As denominadas operações urbanas interligadas, como já tivemos a
oportunidade de registrar anteriormente, têm sido consideradas como instru-
mento de alcance social nos casos em que o objetivo da política urbana seja
o de solucionar ou atenuar os problemas oriundos de favelas ou de outros
agrupamentos de pessoas de baixa renda.9 Quando ocorrem tais ocupações,
que, via de regra, acabam se tornando definitivas, os proprietários têm a pos-
sibilidade de requerer à Prefeitura que modifique os índices e características
do uso e ocupação do solo relativos à propriedade invadida ou a outras áreas
do mesmo proprietário. Devem assumir, entretanto, o compromisso de cons-
truir e doar ao Município habitações mais condignas para utilização pela
população ocupante, seja na propriedade ocupada, seja em área diversa, ou
de implementar à sua custa outras atividades de interesse coletivo, ainda
que estritamente de caráter urbanístico.10
Em ambas as operações se torna necessária a elaboração de plano de
viabilidade urbanística e nelas se busca o atendimento de melhorias sociais
e urbanísticas. Esses os pontos comuns. Há, no entanto, diferença entre elas:
enquanto nas operações integradas a relação jurídica que lhe dá suporte é
plurilateral, eis que retrata parceria entre diversos setores interessados na
transformação, todos irmanados nos mesmos objetivos, nas operações inter-
ligadas a relação básica é bilateral, fixando-se entre o Poder Público munici-
pal e o proprietário da área ocupada, dela decorrendo direitos e obrigações
para ambas as partes.
Como se pode observar, as operações urbanas consorciadas, às quais nos
dedicamos neste capítulo, correspondem às operações urbanas integradas,
na classificação adotada por JOSÉ AFONSO DA SILVA.11
8 JOSÉ AFONSO DA SILVA, ob. e loc. cit. Assinale-se que o Estatuto praticamente reproduziu a
definição do instituto oferecida pelo grande publicista, só alterando a denominação.
9 De acordo com informação de JOSÉ AFONSO DA SILVA, esse instrumento foi disciplinado pela
Lei paulista no 10.209, de 9.12.86, para os mencionados objetivos sociais.
10 Mais uma vez nos permitimos enfatizar que, tecnicamente, não há operação interligada quando
a contrapartida devida pelo particular ao Município é exclusivamente pecuniária. Aqui a hipóte-
se é de mero pagamento pela outorga seja do direito de construir acima do coeficiente fixado
para o local, seja do direito de alterar o uso e a ocupação do solo.
11 TOSHIO MUKAI, Estatuto da Cidade cit., p. 27.
224
Comentários ao Estatuto da Cidade
12 REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, Comentários ao Estatuto da Cidade, Ed. RT, 2a ed., 2005, p. 111.
225
José dos Santos Carvalho Filho
226
Comentários ao Estatuto da Cidade
227
José dos Santos Carvalho Filho
13 A observação é de PAULO JOSÉ VILLELA LOMAR (Estatuto cit., p. 275). O autor informa tam-
bém, com base em TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, que a Espanha adota três sistemas de modi-
ficação urbanística, sendo o de cooperación o que mais se assemelha às nossas operações urba-
nas consorciadas. Na França, adota-se a ZAC – Zone d’Aménagement Concerté, regime da mesma
forma semelhante às nossas operações urbanísticas.
228
Comentários ao Estatuto da Cidade
229
José dos Santos Carvalho Filho
230
Comentários ao Estatuto da Cidade
semelhança dos títulos da dívida pública e da dívida agrária, que sofreram gran-
de desvalorização e vieram a revestir-se de descrédito no mercado financeiro.16
Realmente, os novos institutos não raro distorceram profundamente a
finalidade para a qual foram criados. A culpa, todavia, nem sempre é da lei;
ao contrário, quase sempre o desvio de finalidade é provocado por seus apli-
cadores. Quando estes não têm o sentimento da coisa pública, buscam os
caminhos sinuosos da ilegalidade para auferir benefício próprio. Os contí-
nuos e freqüentes comportamentos desse tipo realmente rendem ensejo à
descrença da população em geral.
Todavia, o alvitre da lei tem sentido inteligível. Títulos são documentos
circulantes e retratam determinado valor. Sua obtenção no mercado, através
normalmente do processo de leilão, pode elevar a receita municipal. O valor
do título será tão mais elevado quanto maior seja o interesse em adquirir o
direito adicional de construir pelo empreendedor. Juridicamente, portanto, a
idéia não traduz qualquer heresia. O êxito, no entanto, vai depender da forma
como o sistema seja utilizado pelos interessados.
16 É a crítica de MÁRCIA WALQUIRIA BATISTA DOS SANTOS (Estatuto da Cidade cit., p. 150).
231
José dos Santos Carvalho Filho
232
Capítulo XIII
Transferência do Direito de Construir
Seção XI
Da transferência do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o pro-
prietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou
alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano
diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imó-
vel for considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse históri-
co, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de
áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse
social.
§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar
ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos
I a III do caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relati-
vas à aplicação da transferência do direito de construir
1. Introdução
1 Essa é a clássica posição de EROS ROBERTO GRAU (O Solo Criado/Carta de Embu cit., pp. 23-29).
233
José dos Santos Carvalho Filho
2. Sentido
2 É o que observam YARA DARCY POLICE MONTEIRO e EGLE MONTEIRO DA SILVEIRA (Estatuto
da Cidade, RT, vários autores, 2003, p. 281 (org. por Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz).
3 Tão acertadas observações foram feitas pela autora no I Seminário Nacional de Pesquisas
Urbanas, realizado em 1978 e constantes de documento mimeografado (apud YARA DARCY
POLICE MONTEIRO e EGLE MONTEIRO DA SILVEIRA, Estatuto cit., p. 281).
4 JOSÉ AFONSO DA SILVA, Direito Urbanístico Brasileiro cit., p. 252.
234
Comentários ao Estatuto da Cidade
5 No mesmo sentido, MÁRCIA WALQUIRIA BATISTA DOS SANTOS, Estatuto da Cidade, RT, vários
autores, 2002, p. 151 (org. por Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida).
235
José dos Santos Carvalho Filho
236
Comentários ao Estatuto da Cidade
237
José dos Santos Carvalho Filho
ferência do direito. O que importa é que o imóvel seja urbano, já que o instru-
mento é inerente à política urbana.
Pela fisionomia jurídica do direito, pode concluir-se, então, que o Estado,
sendo proprietário de imóvel urbano, pode obter consentimento para transfe-
rir seu direito de construir (um prédio público, por exemplo) para local diver-
so, desde que necessário o imóvel para alguns dos fins previstos no Estatuto.
Como transferência dessa natureza importa meramente em alteração de
local, sem que haja a perda da propriedade, não haverá necessidade de lei
para que a pessoa pública proprietária venha construir em local diverso. A
hipótese é de gestão do patrimônio imobiliário, de modo que bastaria a prá-
tica de ato administrativo pela autoridade competente pelo qual restasse
demonstrada a conveniência e o interesse da pessoa proprietária.
Não obstante, o mesmo não se pode dizer da alienação do direito de
construir. Como essa hipótese revela a transferência do próprio direito a ter-
ceiro, somente com autorização de lei poderia a pessoa pública proprietária
fazê-lo. A hipótese é, no caso, realmente remota, mas, se vier a ocorrer, tor-
nar-se-á imprescindível que a lei autorize a transferência.
Havendo interesse do Município e da pessoa pública proprietária, ado-
tar-se-á, normalmente, negócio jurídico de direito público. Figure-se, por
exemplo, que o Estado seja proprietário de imóvel cuja preservação traduza
interesse histórico para o Município e que nele pretenda construir um prédio
público no local, o que provocaria necessariamente a sua demolição. Se o
Estado reconhecer a importância do imóvel para o Município, poderá alienar
a este o direito de construir no mesmo local, recebendo em doação outra área
onde possa erguer sua construção. O exemplo é meramente teórico, até por-
que poderia resolver-se através de permuta, em que cada permutante aliena-
ria a sua propriedade por inteiro e receberia a do outro também por inteiro.
5. Formalização
238
Comentários ao Estatuto da Cidade
6. Fins Urbanísticos
239
José dos Santos Carvalho Filho
8 É oportuno relembrar que a Carta de Embu de 1976 já assinalava tal possibilidade. Realmente,
ficou averbado na conclusão no 2.2 : “No caso de imóvel tombado, o proprietário poderá alienar o
direito de construir correspondente à área edificada ou ao coeficiente único de edificação”.
240
Comentários ao Estatuto da Cidade
7. A Contrapartida da Doação
241
Capítulo XIV
Estudo de Impacto de Vizinhança
Seção XII
Do estudo de impacto de vizinhança
1. A Questão da Vizinhança
243
José dos Santos Carvalho Filho
1 “Digesto”, Livro 8, Tít. V, fr. 8, § 5 (apud CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA, Instituições cit., vol.
IV, 1970, p. 147).
2 PINTO FERREIRA, Comentários cit., vol. I, 1989, p. 101.
3 Comentários cit., vol. I, p. 46.
244
Comentários ao Estatuto da Cidade
245
José dos Santos Carvalho Filho
246
Comentários ao Estatuto da Cidade
247
José dos Santos Carvalho Filho
248
Comentários ao Estatuto da Cidade
10 El Nuevo Régimen de las Licencias de Urbanismo, apud JOSÉ AFONSO DA SILVA, Direito
Urbanístico cit., p. 419.
11 LUCÉIA MARTINS SOARES, Estatuto cit., p. 298.
249
José dos Santos Carvalho Filho
250
Comentários ao Estatuto da Cidade
251
José dos Santos Carvalho Filho
18 É também o que sugere CELSO ANTÔNIO PACHECO FIORILLO (Estatuto da Cidade Comentado,
cit., p. 75).
19 LUCÉIA MARTINS SOARES aponta, como exemplo, o “Rodoanel”, que, mesmo ficando na peri-
feria da cidade de São Paulo, poderá provocar reflexos a Municípios menores que se situem nas
proximidades da cidade (Estatuto cit., p. 299).
252
Comentários ao Estatuto da Cidade
Essa parte do texto legal, pois, demonstra, com clareza, que há dois
tipos de ação que podem exigir o estudo prévio de impacto de vizinhança: as
construções e as atividades. Mas, preliminarmente e por amor à precisão,
deve ser lembrado que construir reflete o desempenho de uma atividade – a
atividade de construir. Desse modo, a interpretação correta do dispositivo
deve levar em conta duas formas de conduta: de um lado, as construções e,
de outro, atividades diversas que não se qualifiquem como tais.
A razão é simples: não somente construções podem provocar efeitos
danosos à vizinhança; diversas outras atividades também têm essa caracte-
rística, como, por exemplo, a instalação de fábricas, estabelecimentos comer-
ciais, igrejas e templos, depósitos de materiais perigosos e outras do gênero
Em relação a elas poderá não haver qualquer construção, limitando-se o inte-
resse exclusivamente à natureza da atividade.
Assim – enfatize-se – o objeto do estudo prévio de impacto de vizinhan-
ça direciona-se para dois tipos de conduta: a atividade de construção e ativi-
dades em geral de outras espécies.
A lei alude, ainda, à ampliação, mas, da forma como foi colocado o termo
no texto, fica solto e desprovido de sentido, já que o substantivo exige com-
plemento nominal e enseja sempre a indagação: ampliação de quê? O mesmo
ocorre com o verbo ampliar, que, para o intérprete, redunda necessariamen-
te na indagação: ampliar o quê?
Em nosso entender a atividade de ampliação a que se refere a lei diz res-
peito não somente ao exercício do direito de construir como também ao
desempenho de qualquer outra atividade já em funcionamento. Sendo assim,
melhor teria sido que o legislador tivesse aludido à construção e ao funciona-
mento de outra atividade e completasse a norma acrescentando que o estu-
do prévio também seria necessário quando o ato administrativo visasse à
ampliação de qualquer das duas.
Em suma: o EIV pode ser exigido para consentir: a) na atividade de
construir; b) no funcionamento de outra atividade; c) na ampliação de qual-
quer delas.
É oportuno acrescentar, por fim, que a lei teve por escopo analisar as
construções e atividades que tenham porte suficiente para perturbar os direi-
tos dos vizinhos. O Poder Público pode até mesmo não proibir o empreendi-
mento, mas lhe é lícito intervir para evitar ou, ao menos, atenuar os efeitos
gravosos que a atividade pode provocar nos moradores e usuários das proxi-
midades, sendo, pois, uma forma de adequação entre o empreendimento e o
contexto social no qual vai inserir-se.20
20 Mais uma vez consignamos observação de LUCÉIA MARTINS SOARES (Estatuto cit., p. 294).
253
José dos Santos Carvalho Filho
254
Comentários ao Estatuto da Cidade
21 HELY LOPES MEIRELLES, trazendo as idéias de GASTON BARDET e CAMILE ROSIER em seus
trabalhos sobre urbanismo (Direito Municipal cit., p. 378).
22 CELSO ANTÔNIO PACHECO FIORILLO, Estatuto cit., p. 75.
23 LUCÉIA MARTINS SOARES (Estatuto cit., p. 296). A autora alude ao Decreto Municipal no 34.713,
de 30.11.94, alterado pelo Decreto Municipal no 36.613, de 6.12.96.
255
José dos Santos Carvalho Filho
256
Comentários ao Estatuto da Cidade
24 Autores, 2002, p. 159 (org. por Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida).
257
José dos Santos Carvalho Filho
aquela que causar profunda desvalorização imobiliária, vale dizer, aquela que
não é apenas constatada pelos técnicos do mercado imobililário, mas por
toda a comunidade, seja da própria vizinhança, seja de fora dela. Aqui não se
precisa de grande tecnicismo; como regra, as pessoas comuns sabem perfei-
tamente o impacto que este ou aquele empreendimento pode refluir sobre os
imóveis de sua propriedade.
Em conseqüência, não basta que a obra ou a atividade proporcionem
mero desconforto aos vizinhos, ou o sentimento que comumente este pos-
suem, de considerar a chegada de terceiros como invasão ao local de sua
residência ou como fator de perda de privacidade. Ou seja: não se podem
considerar aqueles fatores de natureza subjetiva que perpassam os senti-
mentos individuais dos vizinhos. Afinal só quem vive em total reclusão, como
asceta, é que terá menores riscos contra a chegada de “intrusos”. Nos cen-
tros urbanos, porém, não é isso que ocorre; a todo momento, aglomeram-se
novos imóveis e novas pessoas nas localidades, executam-se construções em
imóveis contíguos e, enfim, se torna inevitável que haja pequena perda de
privacidade e, em tese, pequena desvalorização imobiliária pelo fato de que,
antes sozinho, hoje o morador tenha que partilhar o local com novos vizinhos.
Tais eventos, todavia, são insuscetíveis de ser evitados e fazem parte do
natural processo de aglutinação social.
Em suma, o fator de investigação atinente à valorização imobiliária a ser
avaliado no EIV, quando de efeitos negativos, é aquele que notória e inexora-
velmente acarretar significativa e indesejável desvalorização nos imóveis da
vizinhança, o que, logicamente, afeta a condição econômica e a qualidade de
vida dos vizinhos.
Poder-se-ia, diante do texto legal, admitir que o EIV também estivesse
considerando a questão da valorização relativamente ao empreendimento
pretendido pelo setor público ou privado. Não nos parece, entretanto, que
esse tivesse sido o intuito da lei. A questão da valorização do novo empreen-
dimento só ganha importância na medida em que se avalia esse fator com
relação aos imóveis da vizinhança. A valorização ou não do empreendimento
faz parte do risco natural de que se revestem as atividades empresariais.
Em relação ao funcionamento da atividade, mais uma razão. Como a lei se
refere à valorização imobiliária, não poderia estar aludindo à implementação de
atividade no local. Como visto, o que importa realmente é verificar os efeitos
negativos sobre o aspecto de valorização dos imóveis dos vizinhos. Esse é que
é o objetivo básico do EIV no que toca ao pedido de licenças e autorizações.
258
Comentários ao Estatuto da Cidade
259
José dos Santos Carvalho Filho
260
Comentários ao Estatuto da Cidade
5. Publicidade do EIV
Dispõe o art. 37, parágrafo único, do Estatuto, que deverá ser dada
publicidade aos documentos componentes do Estudo Prévio de Impacto de
Vizinhança, ficando eles disponíveis para consulta por qualquer interessado,
no órgão municipal competente.
A norma espelha uma das formas de permitir a gestão democrática da
cidade, tal como previsto no art. 2o, II, do Estatuto, já que a publicidade é ins-
trumentalizada pela disponibilização do estudo prévio.
Como se trata de relação jurídica freqüentemente de inevitável e eviden-
te conflituosidade, uma vez que vincula, de um lado, o setor público ou pri-
vado interessado na construção ou no exercício de outra atividade e, de
outro, os integrantes do grupo vizinhança, a publicidade dos elementos do
EIV para consulta por quaisquer interessados é medida realmente salutar e
democrática.
Desse modo, toda a comunidade interessada pode manifestar-se sobre a
avaliação e a conclusão do Estudo de Impacto. Para os vizinhos que concor-
dem, poderá haver moção de aplausos ao órgão municipal; para os que dis-
261
José dos Santos Carvalho Filho
262
Comentários ao Estatuto da Cidade
28 MARCOS MAURÍCIO BORBA chega a asseverar que tais dados fazem afirmar-se mais ainda a
vocação do direito do urbanismo como ramo autônomo do direito (Estatuto da Cidade cit., p. 160).
263
Capítulo XV
Plano Diretor
CAPÍTULO III
DO PLANO DIRETOR
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando aten-
de às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades eco-
nômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento
básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento
municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orça-
mento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um
todo.
§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a
cada dez anos.
§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da comu-
nidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos.
§ 5o (VETADO)
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos
previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enqua-
drados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elabo-
265
José dos Santos Carvalho Filho
1. Planejamento Municipal
266
Comentários ao Estatuto da Cidade
267
José dos Santos Carvalho Filho
2. Plano Diretor
268
Comentários ao Estatuto da Cidade
6 A informação consta da mesma obra de CELSO ANTÔNIO PACHECO FIORILLO (ob. e loc. cit.),
que, desta feita, extrai texto da obra “O processo de urbanização no Brasil”, organizada por CSABA
DEAK e SUELI RAMOS SCHIFFER (FUPAM, Edusp, 1999, pp. 169-245).
7 CELSO RIBEIRO BASTOS e YVES GANDRA MARTINS, Comentários cit., 7o vol., p. 204.
269
José dos Santos Carvalho Filho
8 É também como pensa JACINTHO ARRUDA CÂMARA (Estatuto da Cidade, Malheiros, vários
autores, 2003, p. 310; org. por Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz).
270
Comentários ao Estatuto da Cidade
9 Valemo-nos aqui, basicamente, da classificação adotada por JOSÉ AFONSO DA SILVA (ob. cit.,
pp. 134-6). Acrescentamos apenas o aspecto ambiental, considerando a proteção especial conti-
da no art. 225 da Const. Federal.
271
José dos Santos Carvalho Filho
272
Comentários ao Estatuto da Cidade
com ela não guarda consonância. A função social é, assim, a linha limítrofe
entre a garantia, ou não, do direito de propriedade.10
Ocorre que função social se configura como expressão de conteúdo inde-
terminado e plurissignificativo, dado que, dependendo do intérprete, será
possível fazer valorações diversas em relação a idênticos fatos sociais, de
modo que para uns seriam eles indicadores da existência de função social, ao
passo que para outros seria negada tal indicação. A imprecisão conceitual,
portanto, reclama delineamento mais exato para propiciar a concreta execu-
ção do mandamento constitucional.
A Constituição, então, tornou mais objetivo o sentido de função social,
considerando esta existente na medida dos lineamentos traçados no plano
diretor, de forma que a propriedade estará assegurada se, no contexto da
sociedade, guardar compatibilidade com esses parâmetros. Com essa fisio-
nomia, consigna o art. 182, § 2o, da CF: “A propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor”. Desse modo, é o conjunto de tais exigên-
cias fundamentais de ordenação da cidade que dá a configuração da função
social, e a elas deve atender a propriedade para que se considere adequada
socialmente, nos termos da Constituição.
Não há dúvida de que, diante de tais parâmetros, é certo afirmar que o
plano diretor “passa a ser um instrumento legal que, até certo ponto, pode
mesmo adentrar o direito de propriedade, pois, para tornar efetiva sua função,
que hoje compõe o próprio direito de propriedade, pode impor obrigações de
fazer e de não fazer e, ainda, dentro de certos limites que não extrapolam os
princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, impor obrigações de dar”.11
À luz da própria Constituição, por via de conseqüência, afigura-se irre-
futável a relação entre o direito de propriedade e o plano diretor.
10 LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO e VIDAL SERRANO NUNES JUNIOR, Curso de Direito Cons-
titucional, Saraiva, 1998, p. 96.
11 É o que averba, com razão, TOSHIO MUKAI (O Estatuto da Cidade cit., p. 34).
273
José dos Santos Carvalho Filho
12 MARCOS MAURÍCIO TOBA, Estatuto da Cidade, RT, vários autores, 2002, p. 161 (org. por Odete
Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida).
274
Comentários ao Estatuto da Cidade
275
José dos Santos Carvalho Filho
5. Formalização do Plano
LEI INSTITUIDORA – O art. 40, § 3o, do Estatuto, refere-se à lei que insti-
tuir o plano diretor. E a expressão merece uma observação.
Na Constituição, o art. 182, § 1o, alude ao plano diretor, aprovado pela
Câmara Municipal. A interpretação do mandamento conduziria a duas inda-
gações: 1a) aprovado por que tipo de ato da Câmara?; 2a) a quem incumbe a
iniciativa da providência?
Primeiramente, a Câmara Municipal pode praticar mais de um tipo de
ato para aprovar ato ou medida diversos, desde que a aprovação esteja den-
tro de sua competência. No caso, porém, a aprovação terá por alvo o projeto
de lei instituidor do plano diretor. Significa, por isso, que a espécie normativa
adequada à implantação do plano diretor é a lei, no caso lei ordinária. A con-
firmação da espécie está, portanto, no art. 40, § 3o, que, como visto, alude à
lei que instituir o plano diretor.
Sob o aspecto formal, assim, o planejamento urbanístico apresenta dois
momentos. No primeiro, elabora-se o plano diretor como ato administrativo
dotado de um conjunto de ações, projetos, estudos, estratégias de natureza
urbanística. Discutidos esses elementos, incorporam-se eles, num segundo
momento, ao projeto de lei de instituição, restando transformados aqueles
elementos em normas jurídicas sujeitas à discussão no Poder Legislativo.
Quanto à iniciativa, embora omissa a lei a respeito, é de considerar-se
que a iniciativa do projeto de lei de instituição do plano diretor é geral, isto é,
o projeto pode ser deflagrado pelo prefeito, por qualquer vereador ou comis-
são da Câmara Municipal, ou através de iniciativa popular, como certamente
estará previsto na lei orgânica.14 A razão consiste em que a lei orgânica deve
observar os princípios das Constituições Federal e Estadual (art. 29, CF), e na
Carta federal não foi contemplada para o chefe do Executivo iniciativa reser-
276
Comentários ao Estatuto da Cidade
vada para instaurar processo legislativo que trate de matéria urbanística (art.
61, § 1o, CF).
É bem verdade que, em termos práticos, a arquitetura do plano diretor é
reservada ao prefeito como chefe do Poder Executivo Municipal, e isso pela
simples razão de que se trata de atividade de caráter eminentemente admi-
nistrativo, vale dizer, atividade em relação à qual prepondera o poder de ges-
tão dos dirigentes da Administração Municipal, sendo normal que desta
emane a criação das regras, ações e estratégias integrantes do plano diretor,
que comporão o projeto de lei. Mas tal sentido – repetimos – reveste-se ape-
nas de conteúdo prático, de modo que, do ângulo constitucional, não há lugar
para qualquer iniciativa privativa. Por isso, permitimo-nos discordar daque-
les que atribuem ao prefeito a iniciativa privativa para elaborar o projeto de
lei relativo ao plano diretor.15
277
José dos Santos Carvalho Filho
278
Comentários ao Estatuto da Cidade
6. Revisão do Plano
18 Arts. 61 a 69 da CF.
19 A observação é de JOSÉ AFONSO DA SILVA, ob. cit., p. 141.
20 JOAQUIM DE CASTRO AGUIAR, Direito da Cidade cit., p. 46.
279
José dos Santos Carvalho Filho
280
Comentários ao Estatuto da Cidade
24 O processo tem previsão básica na Lei no 1.079/50, que regula os crimes de responsabilidade.
281
José dos Santos Carvalho Filho
25 JACINTHO ARRUDA CÂMARA lembra que o Estatuto adotou postura de obrigatoriedade quan-
to à participação popular, o que não ocorreu com a Lei no 9.784/99, reguladora do processo admi-
nistrativo federal, segundo a qual audiências e debates públicos constituem faculdades do Poder
Público (Estatuto cit., p. 317).
282
Comentários ao Estatuto da Cidade
26 Cite-se, como exemplo, o caso da cidade de Paraty, que uniu sociedade e os Ministérios Públicos
Federal e Estadual para exigir algumas alterações no projeto de plano diretor, tendo em vista
aspectos prejudiciais nele existentes (noticiado no Jornal “O Globo”, de 24.10.2006, p. 19).
283
José dos Santos Carvalho Filho
284
Comentários ao Estatuto da Cidade
285
José dos Santos Carvalho Filho
8. Obrigatoriedade do Plano
29 CELSO RIBEIRO BASTOS e YVES GANDRA MARTINS, Comentários cit., 7o vol., p. 211.
30 A ênfase é de WASHINGTON PELUSO ALBINO DE SOUZA, em seu trabalho “A experiência bra-
sileira de Constituição econômica”, in Revista de Informação Legislativa no 102, p. 40, 1989, apud
CELSO RIBEIRO BASTOS e YVES GANDRA MARTINS (ob. cit., p. 211).
286
Comentários ao Estatuto da Cidade
modo que o ideal, segundo nos parece, seria conferir a obrigação urbanística
a todos os Municípios. Assim, não só seriam enfrentados os problemas já
existentes, como se poderia implementar um plano que, no futuro, prevenis-
se o Município contra o surgimento de outros problemas mais usualmente
ocorrentes em cidades com maior nível populacional.
Note-se, contudo, que tais observações refletem mera crítica ao critério
adotado pelo Constituinte, mas não tem qualquer relação com o conteúdo do
mandamento. Quanto a este, parece claro que o Constituinte pretendeu
determinar que: 1o) cidades de mais de vinte mil habitantes têm a obrigação
de instituir plano diretor; 2o) cidades com número menor de habitantes têm
apenas a faculdade de fazê-lo.
31 MARCOS MAURÍCIO TOBA, Estatuto cit., p. 169; JACINTHO ARRUDA CÂMARA, Estatuto cit.,
p. 314, para quem a Constituição teria fixado apenas limite mínimo para a obrigatoriedade de
elaboração do plano.
287
José dos Santos Carvalho Filho
32 TOSHIO MUKAI, O Estatuto cit., p. 46. Segundo o autor, os incisos II e V seriam constitucionais,
mas os incisos III e IV estampariam hipóteses não compatíveis com o escopo perseguido pela
Constituição, sendo, assim, ofensivos à autonomia municipal.
33 CELSO ANTÔNIO PACHECO FIORILLO, Estatuto cit., p. 81.
288
Comentários ao Estatuto da Cidade
mediante lei específica para área incluída no plano diretor” exigir do proprie-
tário de solo urbano seu adequado aproveitamento, sob pena de lhe serem
impostas aquelas providências de natureza urbanística. Verifica-se, portanto,
que a própria Constituição impõe a existência do plano como pressuposto
para adoção das referidas medidas, de onde se conclui que o referido inciso
é constitucional.
Em suma: apenas os incisos I e III, do art. 41 são constitucionais, porque
guardam relação de congruência, respectivamente, com os parágrafos 1o e 4o,
do art. 182, da Constituição. Os demais – II (Municípios em regiões metropo-
litanas e aglomerações urbanas); IV (Municípios integrantes de área com
interesse turístico); e V (Municípios sob área de influência de grandes em-
preendimentos com impacto regional ou nacional) – são inconstitucionais, já
que os suportes fáticos geradores da obrigatoriedade não têm suporte na
Constituição.
A conseqüência prática de tais inconstitucionalidades pode ser verifica-
da em situações fáticas de grande probabilidade de ocorrência. Assim, por
exemplo, se um Município integra região metropolitana e tem população infe-
rior a vinte mil habitantes, não terá a obrigação de ser dotado de plano dire-
tor, como exige o Estatuto, já que não existe tal imposição na Constituição
(art. 182, § 1o). De outro lado, se outro Município tem dezoito mil habitantes e
pretende implementar política urbana, socorrendo-se de instrumentos coerci-
tivos, como parcelamento e edificação compulsórios, terá, nesse caso, a obri-
gação de ter seu próprio plano, visto que este constitui pressuposto constitu-
cional para a execução de tais medidas urbanísticas (art. 182, § 4o, CF).
Apenas à guisa de subsídio, vale a pena relembrar que o STF já teve a
oportunidade de declarar a inconstitucionalidade de dispositivo de Cons-
tituição Estadual que exigia plano diretor para Municípios com mais de cinco
mil habitantes, sob o fundamento de que a Carta estadual ofendia o princí-
pio da autonomia municipal e o mandamento da Constituição Federal que
fixa o quantum mínimo de vinte mil habitantes.34 É verdade que a norma
ofensiva se alojava em Constituição estadual, ao passo que os incisos ora
impugnados constam do Estatuto, lei federal. O fundamento, todavia, é o
mesmo em ambas as situações: se se trata de resguardar a autonomia muni-
cipal e o quantitativo mínimo estabelecido na Carta Federal, tais princípios
tanto podem ser vulnerados por Constituição estadual quanto por lei federal.
Em conseqüência, a linha de argumentação adotada pelo STF tem inteira
aplicabilidade às hipóteses do Estatuto, que consideramos inconstitucionais.
34 Adin no 826-9, Rel. Min. SIDNEY SANCHES, publ. DJ de 12.3.99. A norma declarada inconstitu-
cional foi o art. 195 da Constituição do Estado do Amapá.
289
José dos Santos Carvalho Filho
290
Comentários ao Estatuto da Cidade
291
José dos Santos Carvalho Filho
292
Comentários ao Estatuto da Cidade
293
José dos Santos Carvalho Filho
da pela lei federal, que, por sua vez, é competente para fazer tal exigência,
em face do art. 182, da CF –, na prática dificilmente poderá sanar-se esse tipo
de omissão. Com efeito, além de ser pequena a carga solucionadora de que
se revestem os instrumentos de controle da omissão, os Tribunais, em sua
função interpretativa, ainda têm acrescentado outros requisitos para o recur-
so a tais mecanismos, o que, na prática – repetimos – dificulta, quando não
inviabiliza, controle dessa natureza.
A esperança de solucionar eventual omissão na lei municipal que apro-
va o plano diretor reside no espírito público que possa nortear os represen-
tantes do governo municipal na construção, acompanhamento e execução do
plano diretor, fato que exige, como é natural, fiel observância das imposições
contidas no Estatuto.
294
Comentários ao Estatuto da Cidade
295
José dos Santos Carvalho Filho
296
Capítulo XVI
Gestão Democrática da Cidade
CAPÍTULO IV
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser uti-
lizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacio-
nal, estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e proje-
tos de desenvolvimento urbano;
V – (VETADO)
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de
que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano pluria-
nual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condi-
ção obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglome-
rações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da popula-
ção e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade,
de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício
da cidadania.
297
José dos Santos Carvalho Filho
298
Comentários ao Estatuto da Cidade
2. Instrumentos
SENTIDO – Instrumentos de gestão democrática da cidade são os meca-
nismos jurídicos e administrativos necessários a permitir a participação
popular no processo de planejamento urbanístico municipal. O Estatuto os
relaciona no art. 43, I a IV.
Observa-se em tais instrumentos um aspecto jurídico e um aspecto
administrativo.
O aspecto jurídico concerne à impositividade que resulta das normas
jurídicas que os prevêem: os mecanismos não constituem mera faculdade ou
opção para o administrador, mas, ao contrário, impõem sejam utilizados para
que se configure a observância aos postulados relativos à gestão democráti-
ca da cidade.
299
José dos Santos Carvalho Filho
4 Há órgãos coletivos em que a emissão volitiva provém apenas de seu agente diretor; são os
órgãos coletivos de representação unitária. Em outros, como é o caso dos órgãos colegiados, a
vontade resulta sempre da unanimidade ou da maioria dos integrantes; são, pois, órgãos coleti-
vos de representação plúrima (vide nosso Manual de Direito Administrativo, cit., p. 15).
300
Comentários ao Estatuto da Cidade
5 MARIA PAULA DALLARI BUCCI (Estatuto cit., p. 329), invocando trabalho de RENATO CYMBALIS-
TA, Conselhos de Desenvolvimento Urbano (Dicas-Desenvolvimento Urbano 137; www.polis.org.br).
6 Nosso Manual cit., p. 125.
301
José dos Santos Carvalho Filho
7 Por esse motivo, procedente é o descrédito apontado por MARCOS JORDÃO TEIXEIRA AMA-
RAL FILHO, que considerou inócuos os debates se manipulados por grupos de interesses
(Estatuto da Cidade cit., RT, vários autores, 2002, p. 179; org. por Odete Medauar e Fernando Dias
Menezes de Almeida).
8 Vide nosso Processo Administrativo Federal, Lumen Juris, 2a ed., 2005, p. 186.
302
Comentários ao Estatuto da Cidade
audiência pública que mais forte se faz sentir a cidadania e os direitos políti-
cos, entre eles o de participar da formação volitiva da Administração Pública.
O outro aspecto concerne à sessão em que a matéria é debatida.
Configura-se ela como essencial à audiência pública e, em conseqüência, exige
que haja designação prévia de data e local. Ao contrário, a natureza da con-
sulta pública não comporta a realização de qualquer sessão”.9
Tais elementos bastam para delinear o método de aferição e execução no
processo de audiências e consultas públicas.
303
José dos Santos Carvalho Filho
304
Comentários ao Estatuto da Cidade
305
José dos Santos Carvalho Filho
306
Comentários ao Estatuto da Cidade
12 YVES GANDRA MARTINS (Comentários à Constituição do Brasil, Saraiva, 6o vol. Tomo II, 1991,
p. 184; obra conjunta com CELSO RIBEIRO BASTOS).
13 É a pertinente observação de JOSÉ AFONSO DA SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo,
Ed. Malheiros, 20a ed., 2002, p. 712.
307
José dos Santos Carvalho Filho
308
Comentários ao Estatuto da Cidade
15 É a preocupação invocada por MARCOS JORDÃO TEIXEIRA DO AMARAL FILHO (Estatuto cit.,
p. 180).
309
José dos Santos Carvalho Filho
310
Comentários ao Estatuto da Cidade
311
Capítulo XVII
Disposições Gerais
CAPÍTULO V
DISPOSIÇÕES GERAIS
313
José dos Santos Carvalho Filho
“Art. 1o ...
...
III – à ordem urbanística;
...” (NR)
Art. 54. O art. 4o da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguin-
te redação:
“Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objeti-
vando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem
urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turís-
tico e paisagístico (VETADO).”
(NR)
1 Redação dada pela Lei no 11.673, de 08.05.2008. Na redação primitiva, o prazo era de cinco anos
após a entrada em vigor do Estatuto.
314
Comentários ao Estatuto da Cidade
Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei no 6.015, de 31 de dezembro
de 1973, alterado pela Lei no 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar
com a seguinte redação:
Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar
acrescido dos seguintes itens 37, 38 e 39:
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar
acrescido dos seguintes itens 18, 19 e 20:
Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua
publicação.
315
José dos Santos Carvalho Filho
316
Comentários ao Estatuto da Cidade
317
José dos Santos Carvalho Filho
318
Comentários ao Estatuto da Cidade
319
José dos Santos Carvalho Filho
320
Comentários ao Estatuto da Cidade
321
José dos Santos Carvalho Filho
depois delas. Qual a razão dessa duplicidade de valores? É que, antes das
obras de urbanização e edificação levadas a efeito pelo governo municipal, o
imóvel tinha inevitável depreciação em relação ao valor a ele atribuído depois
das obras. Em outras palavras, foi em virtude da ação urbanística do
Município que o imóvel do proprietário sofreu valorização.
Exatamente porque o imóvel não teria o mesmo valor se não se tivesse
efetivado a urbanização ou edificação é que a obrigação de pagamento a ser
efetuado pelo Município corresponderá ao valor que o imóvel tinha antes da
ação urbanística. A ratio legis reside no equilíbrio entre os interesses em
jogo: nem, de um lado, o proprietário será prejudicado quanto ao preço (que
será, na verdade, o que correspondia realmente ao imóvel não fossem as
obras), nem, de outro, se locupletará da valorização do imóvel em razão das
obras executadas pelo Município. Assim, o preço a ser pago pelo ente muni-
cipal será aquele equivalente ao imóvel antes das obras urbanísticas.
Qual será a base de cálculo para a fixação do valor do imóvel antes das
obras? O art. 46, § 2o, faz remissão ao art. 8o, § 2o, do mesmo Estatuto, que
estabelece os critérios de fixação do valor real da indenização no caso da
desapropriação urbanística sancionatória. A remissão indica que, para a ava-
liação do preço a ser pago ao proprietário, deverão ser observados os mes-
mos critérios no caso do consórcio imobiliário.
Conforme já anotamos, o cálculo estabelecido no art. 8o, § 2o, para o
pagamento da indenização na hipótese da referida desapropriação, obedece
a dois critérios: 1o) o valor indenizatório deve corresponder ao valor da base
de cálculo do IPTU, descontado o que tiver sido incorporado em decorrência
de obras executadas pelo Poder Público na área em que se situar o imóvel,
após a notificação do proprietário para cumprir a obrigação urbanística; 2o)
não poderão ser contabilizadas expectativas de ganhos, lucros cessantes e
juros compensatórios.
A idéia do equilíbrio no que toca ao valor a ser pago ao proprietário
esbarra apenas num ponto: o valor da base de cálculo do IPTU. Como regra,
o denominado valor venal do imóvel, considerado, por presunção, o valor de
venda no mercado imobiliário, é fixado pelos órgãos municipais em montan-
te inferior ao do mercado, e isso porque nem sempre são eficazes os critérios
que conduzem à atualização do valor. Se, por um lado, o fato agrada ao pro-
prietário, visto que a alíquota do IPTU incidente sobre o valor venal redunda-
rá em imposto de valor mais baixo do que seria se a base de cálculo fosse
mais elevada, por outro o prejudica, quando a lei estabelece que tal valor é o
que servirá de base para algum tipo de pagamento ou indenização.
Tem-se, portanto, que pagamentos ou indenizações baseados no valor
que serve de base de cálculo para o IPTU poderão, como regra, ser bem
menos compensadores do que o preço do imóvel no mercado imobiliário nor-
mal. Às vezes, tal importância espelhará verdadeira punição.
322
Comentários ao Estatuto da Cidade
323
José dos Santos Carvalho Filho
O art. 47 do Estatuto tem inegável alcance social. Diz o artigo: “Os tribu-
tos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a serviços públicos
urbanos, serão diferenciados em função do interesse social”.
Cuida-se de importante instrumento de política urbana. A cidade é com-
posta de vários setores, muitos deles bastante diferenciados entre si e volta-
dos a finalidades inteiramente diversas. Quer dizer: é absolutamente inegá-
vel a existência de realidades com lineamentos diferentes na cidade.
O que o dispositivo em foco pretende é corrigir, através de tributos e
tarifas, eventuais distorções ou injustiças sociais em segmentos diferencia-
dos de moradores e usuários permanentes da cidade. Assim, deve ser avalia-
do pelo Município e pelos prestadores de serviços urbanos o interesse social
de que se revestem propriedades e referidos serviços, a fim de que as conclu-
sões possam conduzir à fixação de tributos e tarifas de modo diferenciado.
Não se cuida, por conseguinte, de instrumentos para simplesmente abaste-
cer os cofres públicos, e sim de mecanismos que visam à criação e preserva-
ção de justiça social.5
Na questão dos tributos, por exemplo, o principal a ser considerado é, sem
dúvida, o IPTU. Como seu fato gerador é a propriedade urbana em si, urge con-
siderar vários fatores em relação a ela, como a zona em que se situa; o dever
de conservação por parte de proprietários (tombamento); o valor de mercado;
os fins industriais ou comerciais dos imóveis e outros dessa natureza.
Idêntica situação atinge as tarifas dos serviços urbanos. Exemplo bem
elucidativo é o relativo ao serviço de transporte urbano da população. A polí-
tica tarifária, implementada pelo governo municipal (e também pelos gover-
nos federal e estadual), precisa levar em conta a natureza dos segmentos
sociais a que dispensa atendimento. Por conseguinte, a tarifa a ser fixada
para atendimento de populações de baixa renda, para exemplificar, precisa
ser compatível, em termos de modicidade, com o perfil de semelhantes usuá-
324
Comentários ao Estatuto da Cidade
325
José dos Santos Carvalho Filho
326
Comentários ao Estatuto da Cidade
6 É a velha, mas ainda vigente, organização instituída pelo Decreto-lei no 200/67 (art. 5o).
327
José dos Santos Carvalho Filho
7 Com maior detalhamento, vide o que dissemos sobre o assunto em nosso Manual cit., pp. 1.032-1.034.
8 O Código Civil vigente incluiu, entre os direitos reais, o direito de superfície, previsto nos arts.
1.369 a 1.377, cujo lineamento jurídico guarda alguma similitude com o negócio da concessão de
direito real de uso de bens públicos.
9 Sobre o instituto, consulte-se nosso Manual de Direito Administrativo cit, pp. 1.031-6); DIÓGE-
NES GASPARINI (Direito Administrativo cit., p. 506; HELY LOPES MEIRELLES (Direito Admi-
nistrativo Brasileiro cit., pp. 1.032-1.034).
328
Comentários ao Estatuto da Cidade
pela sua terminologia, não teve caráter eminentemente público, visto ser
admitido também para o uso de terrenos particulares. Tanto é assim que o Có-
digo Civil passou a contemplar expressamente o instituto no rol dos direitos
reais (art. 1.225, inc. XII).10 De qualquer modo, o regime jurídico adotado na
lei reguladora tinha carga de incidência tanto para os negócios de direito
público quanto para os de direito privado. Logicamente, incidindo o uso
sobre terrenos públicos, necessário se tornaria procedimento administrativo
prévio, formal e específico para indicar as áreas objeto da concessão e as con-
dições especiais de utilização.11
O instituto da concessão de direito real, cuja natureza é a de contrato
administrativo, rende ensejo à instituição de direito real resolúvel em favor do
concessionário, evidenciando-se a intenção do legislador de advertir o conces-
sionário de que tal direito real de uso não teria caráter perpétuo, mas que, ao
contrário, poderia ser extinto em virtude de fato superveniente descrito na pró-
pria lei. É admitido o ajuste da concessão tanto de modo gratuito como remu-
nerado, podendo ser fixado por tempo certo ou indeterminado. A finalidade do
negócio integra a substância do instituto, porquanto o concessionário só pode
utilizar o imóvel com o objetivo de urbanização, industrialização, edificação,
cultivo da terra ou outra utilização de interesse social. Neste último objetivo se
enquadra a concessão de uso que está contemplada no art. 48 do Estatuto: o
dispositivo, como vimos, alude a programas e projetos de interesse social.
A formalização desse tipo de concessão se processa por instrumento
público ou particular, ou por simples termo administrativo, devendo o título
ser inscrito e, se for o caso, cancelada a concessão em livro especial do car-
tório imobiliário.12 A Lei no 6.015/73, aliás, que dispõe sobre os registros
públicos, passou a contemplar expressamente o registro da concessão de
direito real de uso.13
Diz o Estatuto (art. 48, I) que os contratos de concessão de direito real
de uso de bem imóvel terão, para todos os fins de direito, caráter de escritu-
ra pública, não sendo aplicado o disposto no art. 134, II, do antigo Código
Civil. Esse dispositivo considerava da substância do ato a escritura pública
nos pactos antenupciais e adoções (inciso I) e nos contratos constitutivos ou
translativos de direitos reais sobre imóveis de valor superior a Cr$ 50.000,00
(cinqüenta mil cruzeiros) – R$ 50,00 (cinqüenta reais) na moeda atual – exce-
tuado o penhor agrícola (inciso II).
O vigente Código Civil, regulando a matéria, passou a dispor no art. 108:
“Não dispondo a lei em contrário, a escritura pública é essencial à validade dos
329
José dos Santos Carvalho Filho
330
Comentários ao Estatuto da Cidade
infringir cláusula contratual que preveja tal efeito resolutório. Visto que a
resolução deriva de conduta culposa por parte do concessionário, perderá
este as benfeitorias de qualquer natureza que tiver agregado ao imóvel.15 O
efeito resolutório previsto na lei disciplinadora decorre, como é fácil verificar,
de conduta culposa do concessionário, seja porque não obedeceu à finalida-
de da concessão, seja porque descumpriu outra cláusula da avença que pro-
vocava a resolução do contrato. A posição do Poder concedente diante da
culpa do concessionário, outrossim, reflete atividade vinculada, dado que lhe
é vedado coonestar infrações do concessionário que ele próprio considerou
suficientemente graves para gerar a extinção contratual.
Por fim, incide sobre esse tipo de concessão o direito de transferir o uso
por ato inter vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária, como ocorre
com os direitos reais sobre coisa alheia em geral.16 O cessionário do uso, ou
o sucessor legítimo ou testamentário, passará a ser o novo concessionário do
direito real de uso, incumbindo-lhe todos os direitos e obrigações atribuídos
ao antigo concessionário. Somente não haverá transferibilidade se o contra-
to expressamente o proibir; nesse caso, se o concessionário transferir o uso a
terceiro, o ajuste será ilícito e sujeito à invalidação, caracterizando-se como
ineficaz em relação ao concedente. Ainda nessa hipótese, o falecimento
extinguirá a concessão. Pode suceder, também, que a transferibilidade este-
ja condicionada à anuência do concedente; estando pactuada cláusula em tal
sentido, o consentimento estatal funcionará como conditio sine qua para que
o direito real de uso seja repassado a terceiro.
331
José dos Santos Carvalho Filho
332
Comentários ao Estatuto da Cidade
20 No mesmo sentido, LUCIA VALLE FIGUEIREDO, que invoca o fundamento de que a norma não
se inclui dentre as normas gerais de direito urbanístico e, portanto, não serão da competência
da União (art. 24, I e § 1o, CF). Além do mais, a norma representaria interferência indevida da
União em matéria de processo administrativo, sendo esta da competência de cada ente federa-
tivo interessado (Estatuto da Cidade, Malheiros, vários autores, 2003, p. 355; org. Adilson Abreu
Dallari e Sérgio Ferraz).
333
José dos Santos Carvalho Filho
21 SÉRGIO FERRAZ, Estatuto da Cidade, Malheiros, vários autores, 2003, p. 414 (org. por Adilson
Abreu Dallari e pelo referido autor).
334
Comentários ao Estatuto da Cidade
335
José dos Santos Carvalho Filho
Constituição (art. 182, § 1o, C.F.). Como a própria Constituição previu a edição
de lei federal para traçar as diretrizes gerais sobre política urbana, terá ela o
poder de regulamentação da norma constitucional, sendo-lhe lícito, em conse-
qüência, fixar a obrigação derivada, qual seja a de fixação de prazos para o
cumprimento da obrigação primária constitucional.
Essa hipótese, portanto, é diversa da prevista no art. 49 do Estatuto, já
comentado. A inconstitucionalidade deste decorre da imposição – feita por
lei federal a Estados e Municípios – no sentido de que estas entidades edi-
tem leis, ou seja, que exerçam atividade legiferante, o que é vedado pela
Constituição e pelo regime de autonomia nela consagrado. O art. 50 em foco,
porém, constitui norma geral de direito urbanístico e estampa mera regula-
mentação do art. 182, § 1o, da Constituição Federal, na parte em que este
mandamento já estabelece, originariamente, a obrigatoriedade de Municí-
pios elaborarem seus planos diretores.
O problema se situa, contudo, no segundo grupo de Municípios – os inte-
grantes de região metropolitana e de aglomerações urbanas. Como já tive-
mos a oportunidade de assinalar anteriormente, esses Municípios, se não
tiverem mais de vinte mil habitantes, não estão incluídos no universo de des-
tinatários da norma constitucional, que fixa aquele quantitativo como míni-
mo para que o Município se submeta à obrigação. Se a Constituição não lhes
cometeu tal encargo, a lei não poderia fazê-lo. Daí termos concluído, no capí-
tulo próprio (relativo ao plano diretor), que o inciso que lhes atribui tal encar-
go – o inciso II do art. 41 – é inconstitucional. Se a inconstitucionalidade atin-
ge a obrigação originária, atingirá fatalmente a obrigação derivada. Conse-
qüentemente, a parte do art. 50 que a eles se refere, sujeitando-os à obriga-
ção temporal de cinco anos para a elaboração do plano diretor, também está
maculada do vício de inconstitucionalidade.
336
Comentários ao Estatuto da Cidade
23 Capítulo XV.
337
José dos Santos Carvalho Filho
24 Vale a pena lembrar que, como visto anteriormente, o termo final do prazo foi estendido até
30.06.2008, conforme alteração da Lei nº 11.673/2008.
25 LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO e VIDAL SERRANO NUNES JUNIOR (Curso de Direito Consti-
tucional, Saraiva, 1998, p. 201).
26 ALEXANDRE DE MORAES, Direito Constitucional cit., p. 281.
338
Comentários ao Estatuto da Cidade
339
José dos Santos Carvalho Filho
honestidade; pundonor, honradez”.28 Todos esses são valores que devem ins-
pirar a conduta dos administradores públicos, o que lamentavelmente nem
sempre, ou quase nunca, é lembrado.
Nos primórdios do direito romano, a improbidade maior era representa-
da pela corrupção (do latim “corrumpere”), ato pelo qual o administrador con-
quista vantagem ilícita resultante de conduta vinculada a sua atividade fun-
cional específica. A Lei das XII Tábuas cominava pena de morte ao juiz cor-
rupto, mas leis posteriores abrandaram a pena, obrigando apenas o agente a
devolver o que fora indevidamente recebido (“lex de repetundis”). A corrup-
ção passou a ser ilícito penal com a Lei Acilia (123 a.C.) e, posteriormente, tal
conduta passou a ser sancionada com a pena de infâmia pela Lei Servília (111
a.C.). A despeito dessa aparente energia punitiva, raríssimos foram os episó-
dios que suscitaram sanção pela improbidade.
Durante a idade Média, a conduta de corrupção, antes exclusiva dos juí-
zes, passou também a outros agentes públicos, mas a punição resultava de
arbítrio do soberano. Na Idade Moderna, os códigos criminais da França de
1791 e 1810 diferenciavam a corrupção e a concussão. Na Inglaterra, o juiz
Thorpe foi condenado à forca sob o reinado de Eduardo III. O direito eclesiás-
tico considerava gravíssima a corrupção e cominava a pena de excomunhão
ao juiz que recebesse vantagem indevida para prolação de sentença.29
No direito pátrio, à exceção da Constituição de 1824, que proclamava a
irresponsabilidade política do Imperador, todas as demais contemplaram a
responsabilidade política do chefe de Estado por improbidade administrati-
va. A Lei no 1.079, de 10.4.50, ainda em vigor, embora com alguns dispositi-
vos revogados, especificou vários comportamentos configuradores da impro-
bidade. A partir da Constituição de 1946 (art. 141, § 31), as regras tiveram
grande semelhança, prevendo-se a edição de lei que viesse dispor sobre
seqüestro e perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por
influência ou abuso do cargo ou função pública. Com o mesmo perfil, vieram
posteriormente a Constituição de 1967 (art. 150, § 11) e a Emenda Constitu-
cional no 1/69 (art. 153, § 11, 2a Parte). Na Carta vigente, o art. 37, § 4o repe-
te o conteúdo básico da norma, mas em suas linhas se encontra intuito mais
fervoroso no sentido de coibir a improbidade.
Foi nesse contexto que, depois de sucessivas leis,30 foi editada a Lei no
8.429, de 02.06.92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públi-
cos nos casos de improbidade, incluindo-se nesta o enriquecimento ilícito no
28 CALDAS AULETE, Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguesa, Edit. Delta, 1958, vol. IV.
29 O escorço histórico é exibido por EMERSON GARCIA e ROGÉRIO PACHECO ALVES
(Improbidade Administrativa, Lumen Juris, 2002, pp. 131-3).
30 Leis no 3.164, de 01.06.57 (Lei Pitombo-Godói Ilha) e 3.508, de 21.12.58 (Lei Bilac Pinto).
340
Comentários ao Estatuto da Cidade
31 Sobre a matéria, e também sobre os aspectos polêmicos, vide nosso Manual de Direito Adminis-
trativo, cit., 19ª ed., 2008, pp. 939-966.
32 É também o entendimento de MARINO PAZZAGLINI FILHO (Lei de Improbidade Administrativa
Comentada, Atlas, 2002, p. 21).
32 Art. 2o, Lei no 8.429/92.
341
José dos Santos Carvalho Filho
342
Comentários ao Estatuto da Cidade
343
José dos Santos Carvalho Filho
oferecer contestação (art. 17, §§ 7o e 9o). Garante-se, pois, ao réu duas opor-
tunidades de rechaçar os fatos mencionados pelo autor na petição inicial.
A sentença que julgar a ação procedente condenará o réu à reparação do
dano ou decretará a perda dos bens havidos ilicitamente, determinando o
pagamento ou a reversão dos bens à pessoa jurídica lesada (art. 18). Na pri-
meira hipótese, a sentença terá natureza condenatória, mas na segunda
poderá ter caráter constitutivo, no caso da reversão dos bens, hipótese em
que haverá extinção de relação jurídica, ou condenatório, se o juiz ordenar o
pagamento correspondente ao acréscimo patrimonial.
344
Comentários ao Estatuto da Cidade
345
José dos Santos Carvalho Filho
346
Comentários ao Estatuto da Cidade
347
José dos Santos Carvalho Filho
348
Comentários ao Estatuto da Cidade
consonância com os objetivos previstos nos incisos I a IX, do art. 26,43 que,
aliás, são os mesmos fixados para o exercício do direito de preempção. Se o
prefeito emprega os recursos de modo diverso daquele definido na lei, come-
te improbidade administrativa.
Averbe-se, todavia, que, na análise do dispositivo, deve distinguir-se, de
um lado, o uso indevido dos recursos e, de outro, o desvio de finalidade come-
tido à ocasião do ato de consentimento. Pode ocorrer que a concessão da
licença para construir ou para alterar o uso do solo seja formalizada por ato
administrativo eivado do vício na finalidade. Tal ato deve ser anulado por
vício de legalidade, mas a conduta não se enquadra necessariamente como
de improbidade. Para que esta se possa consumar, necessário se faz que os
recursos auferidos com o ato concessivo sejam aplicados indevidamente,
hipótese que nenhuma relação tem com a legalidade ou ilegalidade do ato
que outorgou o consentimento.
43 A despeito da referência, no art. 31, aos incisos I a IX do art. 26, do Estatuto, o inciso IX foi vetado.
Portanto, a remissão efetiva há de ser feita aos incisos I a VIII do mesmo art. 26.
349
José dos Santos Carvalho Filho
350
Comentários ao Estatuto da Cidade
ção. Entendemos, porém, que dificilmente prefeito será processado sob esse
fundamento, a menos que mude radicalmente a idéia de impunidade geral
em favor dos detentores de poder.
Na interpretação do dispositivo em foco, cabe destacar um dado de ine-
gável relevância. A obrigação de observância dos princípios a que aludimos
foi legalmente cometida aos Poderes Executivo e Legislativo (art. 40, § 4o).
Contudo, o Estatuto só atribuiu a qualidade de sujeito ativo da improbidade
ao prefeito (art. 52). Sendo assim, duas conclusões serão inafastáveis. A pri-
meira reside em que a conduta de improbidade não foi atribuída a ofensas
praticadas por vereadores. A segunda está em que somente se poderá atri-
buir ao prefeito conduta de improbidade quando a ele especificamente for
imputada a inobservância daqueles princípios. Desse modo, de muita impor-
tância será a verificação da autoria da ofensa: nem se pode qualificar como
infração a conduta de alguém não mencionado na lei, nem também se pode
atribuir a autoria de infração a quem não a tenha cometido.
Por fim, releva observar que a improbidade somente assim se caracteri-
zará quando for evidente e indiscutível o propósito do prefeito de vulnerar os
citados princípios e prejudicar claramente a comunidade. Em conseqüência,
não deverão ser acolhidas exacerbações que visem qualificar o prefeito como
ímprobo, sobretudo aquelas freqüentemente animadas por fins políticos ou
outros menos nobres.
351
José dos Santos Carvalho Filho
352
Comentários ao Estatuto da Cidade
353
José dos Santos Carvalho Filho
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – A ação civil pública foi instituída pela Lei no
7.347, de 24.07.85, para apurar a responsabilidade por danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor e ao patrimônio histórico, estético, artístico,
turístico e paisagístico. A Constituição de 1988, todavia, ao relacionar as fun-
ções institucionais do Ministério Público, inseriu a de promover a ação civil
pública para a tutela do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III). O Constituinte, como
emana do texto, alvitrou basicamente que a ação buscasse tutela específica:
a dos interesses coletivos e difusos.
O espectro de proteção constitucional, desse modo, resultou mais
amplo que o previsto na Lei no 7.347/85. Por tal motivo, o legislador, ao dis-
ciplinar especificamente a proteção do consumidor na Lei no 8.078, de
11.09.90 (o Código de Defesa do Consumidor), alterou o art. 1o da Lei no
7.347/85, inserindo o inciso IV para que, ao lado dos interesses específicos
que a lei protegia, constasse a expressão “a qualquer outro interesse difuso
ou coletivo”. Por via de conseqüência, a relação de bens tutelados, que antes
era taxativa, passou a ser exemplificativa, de modo que a leitura da lei deve-
ria dar-se no sentido de que seu objetivo seria a proteção genérica de inte-
resses coletivos e difusos, e que os interesses relativos ao meio ambiente, ao
consumidor e ao patrimônio histórico, artístico etc seriam apenas espécies
daquele gênero.
Sem dúvida, a ação civil pública caracterizou-se como um grande instru-
mento renovador da proteção de bens e direitos. O processo, até então volta-
do para a defesa de bens e direitos individuais, transformou-se em mecanis-
mo destinado à tutela de interesses transindividuais, categoria a que perten-
cem os interesses difusos e coletivos.
Coube ao Código de Defesa do Consumidor não só delinear o sentido
dos interesses transindividuais, como também a distinção entre interesses
coletivos e difusos. No conceito de interesses transindividuais, devem ser
ressaltados dois pontos: 1o) a tutela é coletiva, eis que se volta para grupos
e não para indivíduos; 2o) a natureza do direito é indivísível, porquanto se afi-
354
Comentários ao Estatuto da Cidade
355
José dos Santos Carvalho Filho
356
Comentários ao Estatuto da Cidade
“Art. 4o – Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei,
objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à
ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histó-
rico, turístico e paisagístico (VETADO).” (grifamos a alteração).
48 TJ-MS, Ap.Cív. 8332-1, 4ª T., Rel. Des. Atapoã da Costa Feliz, publ. DJ 17.7.2006.
49 STJ, REsp 405.706-SP, 1ª T., Rel. Min. Luiz Fux, DJ 23.09.2002.
357
José dos Santos Carvalho Filho
358
Comentários ao Estatuto da Cidade
resses sob tutela previstos no art. 1o, impondo-se, assim, que, alterado este
dispositivo, fosse também alterado o primeiro.
Com a alteração introduzida pelo Estatuto, a tutela preventiva foi esten-
dida também às hipóteses de ofensa a interesses transindividuais relaciona-
dos à ordem urbanística, com isso verificando-se a necessária adequação do
art. 4o ao art. 1o, III, da Lei no 7.347. É intuitivo que, se a lei acrescentou outra
categoria de interesses a serem protegidos pela ação civil pública, não have-
ria razão para não conferir-lhe a tutela preventiva, como o faz em relação aos
demais interesses.
Com toda a certeza, freqüentes deverão ser as hipóteses em que se fará
necessário o recurso à tutela preventiva. Um grande número de atividades e
empreendimentos podem provocar danos irreversíveis ou difícil reparação se
não forem obstados a tempo. A ordem urbanística não poderia ficar à mercê
dos efeitos danosos do fato consumado, isto é, aquela situação de fato que se
torna insuscetível de reversão.
359
José dos Santos Carvalho Filho
51 WALTER CENEVIVA, Lei de Registros Públicos Comentada, Saraiva, 15a ed., 2002, pp. 4-5.
52 WALTER CENEVIVA, ob. cit., p. 5.
53 Art. 1o, §§ 1o e 2o, Lei no 6.015/73.
360
Comentários ao Estatuto da Cidade
361
José dos Santos Carvalho Filho
362
Comentários ao Estatuto da Cidade
363
José dos Santos Carvalho Filho
cial para fins de moradia: o termo administrativo, quando expedido pela auto-
ridade da Administração competente para decidir pedidos na via administra-
tiva, ou a sentença declaratória, quando, existente litígio, for este decidido
pelo juiz na ação própria em favor do interessado. É o que consta do art. 6o
da citada medida provisória. Munido de um desses títulos, pode o interessa-
do apresentá-lo a registro para a regularização de sua concessão de uso.55
364
Comentários ao Estatuto da Cidade
365
José dos Santos Carvalho Filho
especial. Não sendo urbano o imóvel, somente incidirá o Código Civil, lei
geral. Esta, por sua vez, aplica-se subsidiariamente, suprindo eventuais lacu-
nas existentes na lei especial.56
366
Comentários ao Estatuto da Cidade
Estatuto) e a desapropriação (art. 8o). Como tal obrigação tem por objeto ati-
vidade a ser desenvolvida no imóvel, não há como deixar de averbar a notifi-
cação no Registro de Imóveis.
Some-se, ainda, o efeito de eventual transferência do imóvel a terceiro.
Como dispõe o art. 6o do Estatuto, se a transmissão do imóvel, inter vivos ou
causa mortis, ocorrer após a data da notificação, as obrigações nela contidas
serão transferidas ao adquirente, sem que haja interrupção de prazos. Ora, se
assim é, indispensável será averbar a notificação no cartório imobiliário para
garantir a segurança de eventual negócio de compra a ser celebrado por ter-
ceiro interessado. Se não houvesse a averbação, o adquirente do imóvel teria
que assumir obrigações que desconhecia e que foram destinadas ao alienan-
te. Averbada a notificação, no entanto, o adquirente não estará impedido de
adquirir o imóvel, mas não poderá eximir-se de cumprir a obrigação urbanís-
tica que incide exatamente sobre o imóvel objeto do negócio aquisitivo.
O problema maior em relação ao ato notificatório reside – já o vimos – na
questão do termo a quo da contagem do prazo para o cumprimento da obri-
gação. Este, a rigor, divide-se em duas etapas: 1a) prazo de, no mínimo, um
ano para a protocolização do projeto no órgão municipal (art. 5o, § 4o, inc. I,
do Estatuto); 2a) prazo de dois anos para início das obras do empreendimen-
to (art. 5o, § 4o, II). O primeiro conta-se a partir da notificação (rectius: da data
em que se efetiva a notificação); o segundo, a partir da aprovação do projeto.
Não obstante, a lei não estabeleceu prazo para a averbação da notifica-
ção no Registro de Imóveis. Desse modo, é possível que o proprietário já tenha
sido notificado, sem que a Prefeitura tenha cumprido sua obrigação de dili-
genciar no sentido da averbação. Ou seja: pode ocorrer que terceiro interessa-
do na aquisição do imóvel não saiba da existência da obrigação urbanística,
já que a certidão do Registro de Imóveis nada consignará a respeito. O que se
espera é que a autoridade municipal leve a notificação para ser averbada logo
após a ciência do proprietário, assegurando a terceiros o conhecimento dessa
nova situação jurídica. Se não o fizer, e o adquirente vier a ter prejuízo pela
negligência do Município ou pela má-fé do alienante, fará jus à reparação dos
prejuízos em face de um ou de outro, ou, se for o caso, de ambos, e isso por-
que a ambos se deve imputar descumprimento de dever legal.59
367
José dos Santos Carvalho Filho
60 Esse terceiro efeito é mencionado em tese, já que só poderá haver nova concessão de uso espe-
cial se for alterado o prazo fixado no art. 1o da MP 2.220/01. De acordo com esse dispositivo, o
direito à concessão só pode ser conferido àqueles possuidores que preencheram os requisitos
para a aquisição do direito até 30 de junho de 2001. Não obstante, se tal prazo for prorrogado,
nova concessão poderá ser registrada em relação ao imóvel que teve extinta a concessão anterior.
368
Comentários ao Estatuto da Cidade
369
José dos Santos Carvalho Filho
370
Capítulo XVIII
Concessão e Autorização de Uso Especial
CAPÍTULO I
DA CONCESSÃO DE USO ESPECIAL
Art. 1o Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros
quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins
de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprie-
tário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de
forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo
concessionário mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno
direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião
da abertura da sucessão.
Art. 2o Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cin-
qüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados
por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterrup-
tamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupa-
dos por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será con-
ferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou
concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este
artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contínuas.
§ 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuí-
da igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da
371
José dos Santos Carvalho Filho
372
Comentários ao Estatuto da Cidade
CAPÍTULO III
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
“I - ...
...
28) das sentenças declaratórias de usucapião;
...
37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da con-
cessão de uso especial para fins de moradia;
...
40) do contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público.”
(NR)
Art. 16. Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.
1. Introdução
373
José dos Santos Carvalho Filho
2. Objeto da MP 2.220/01
1 O mesmo fato foi bem observado por MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, (Estatuto da Cidade,
Malheiros, vários autores, 2003; coord. por Adilson Dallari e Sérgio Ferraz, p. 156).
374
Comentários ao Estatuto da Cidade
375
José dos Santos Carvalho Filho
público em área urbana por cinco anos ininterruptos, até 30 de junho de 2001,
o direito de usá-lo para fins de moradia, desde que não tenha outra proprieda-
de ou não seja beneficiário de outra concessão.
O conceito já contém os elementos básicos do instituto e os requisitos
que o interessado deve cumprir para consumar-se o suporte fático gerador do
direito. Sobre tais requisitos, devem ser feitas algumas observações.
Antes, porém, é preciso enfatizar que tal instrumento somente incide
sobre a ocupação de moradores em áreas públicas, insuscetíveis de aquisição
por usucapião. Conseqüentemente, não se aplica à posse em áreas privadas,
como tem consignado, com razão, a doutrina especializada.5
376
Comentários ao Estatuto da Cidade
aquela à qual foi oposta resistência por parte do ente público titular da área
(o possuidor, por exemplo, após três anos de posse, foi notificado pelo ente
público para desocupar a área). A lei, ainda, considerou como titular do direi-
to o possuidor que “possuiu como seu” imóvel público de até duzentos e cin-
qüenta metros quadrados. Ao que parece, o legislador exigiu a presença do
elemento subjetivo da posse, ou seja, a convicção do possuidor de que seria
ele o dominus por força de algum vínculo jurídico (animus possidendi).
Todavia, parece-nos que, na prática, tal elemento será tido como secundário;
o realce será dado no elemento objetivo, qual seja, o efetivo fato de o interes-
sado deter a posse do terreno por cinco anos (animus possessionis).6
Outro requisito é o territorial. O limite da área suscetível de concessão
especial de uso está fixado em duzentos e cinqüenta metros quadrados, o
mesmo, portanto, que dá ensejo ao usucapião especial urbano. Se a área tiver
dimensão superior a essa, mas for ocupada por dois ou mais possuidores,
sendo definidos os quinhões, cada um com metragem dentro dos limites fixa-
dos na lei, tal situação de composse também permitirá o reconhecimento do
direito à concessão.
O requisito finalístico corresponde ao fim a que se destina o uso do imó-
vel. Exige a lei que o possuidor o tenha usado para sua moradia ou de sua famí-
lia. A exigência é correlata ao fim social e à natureza urbanística do instituto.
Ao dizer que o imóvel deve ter servido para a moradia do possuidor ou de sua
família, a lei está, com essa alternatividade, admitindo que o possuidor resida
em outro local e que sua família resida no imóvel público. Assim, a proteção
não é somente dispensada ao possuidor em si, mas também à família do pos-
suidor que tenha residência no imóvel. O bem jurídico sob proteção, portanto,
é a família, o que reforça o caráter social desse tipo de concessão de uso.
Por fim, a lei impõe a observância do requisito patrimonial, exigindo que
o possuidor não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro
imóvel urbano ou rural. De fato, a concessão não foi preordenada a aumentar
o patrimônio do possuidor, mas sim para protegê-lo e à sua família. Por con-
seguinte, para pleitear a concessão de uso deve o possuidor apresentar a
comprovação – em regra por certidões negativas – de que não tem proprie-
dade urbana ou rural, seja a que título for.
6 O ius possidendi é a faculdade de exercer a posse por já ser titular de uma situação jurídica, como
ocorre com o proprietário ou o usufrutuário. O ius possessionis é o direito que emana da situação
jurídica da posse, sem exigir prévia relação. É o que sucede com o possuidor que cultiva área
abandonada (CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA, Instituições cit., vol. I, p. 26).
377
José dos Santos Carvalho Filho
378
Comentários ao Estatuto da Cidade
ta no art. 1.225, do Código Civil, no inciso XI, introduzido pela Lei no 11.481,
de 31.05.2007.9 A lei, portanto, formalizou a natureza do direito que, de resto,
já era assim compreendida pelos estudiosos.
A partir dessa caracterização, o direito de uso especial foi incluído como
suscetível de ser objeto de hipoteca, conforme dispõe agora o art. 1.473, inc.
VIII, do Cód. Civil, da mesma forma com a alteração da citada Lei nº
11.481/2007.10 Significa que o titular da concessão de uso especial para fins
de moradia pode, por exemplo, contratar empréstimos de terceiros, oferecen-
do, como garantia de pagamento, a hipoteca sobre o direito de que é titular.
4. A Outorga da Concessão
DESTINATÁRIOS – Dispõe o art. 1o, § 1o, da M.P. 2.220, que o ato de con-
cessão especial de uso será conferido de forma gratuita ao homem ou à
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
A norma guarda estreita similitude com a prevista no art. 9o, § 1o, do
Estatuto, que disciplina o usucapião especial urbano (“O título de domínio
será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil”). Para evitar repetições inúteis, fazemos remissão aos comentá-
rios que tecemos à ocasião em que analisamos aquele instituto.11
No confronto entre os dois preceitos, porém, encontra-se uma pequena
diferença: na concessão especial de uso, a lei garante sua outorga “de forma
gratuita”, ao passo que na disciplina do usucapião especial urbano nenhuma
referência foi feita sobre tal aspecto. O fundamento descansa na natureza es-
pecífica de cada um desses instrumentos. No usucapião, o possuidor adqui-
re a propriedade, depois de cumprir os requisitos que a lei estabelece, sendo
que essa aquisição já se consuma de forma gratuita pela própria natureza do
instituto; afinal, a ocorrência do usucapião decorre da inércia do titular ante-
rior da propriedade e, assim, nenhuma onerosidade poderia mesmo ser atri-
buída ao adquirente. Na concessão especial de uso, entretanto, nunca pode-
rá haver a aquisição da propriedade pelo possuidor em virtude de eventual
inércia do Poder Público, visto serem inalienáveis os imóveis públicos (art.
183, CF). Como as concessões de uso de imóvel público em geral tanto
podem processar-se de forma gratuita quanto onerosa, agiu corretamente o
legislador ao registrar que essa modalidade especial de concessão – a con-
cessão especial de uso – será outorgada com gratuidade, de modo a não ser
atribuído qualquer ônus pecuniário ao possuidor-concessionário.
9 A concessão de direito real de uso também foi incluída, pelo mesmo diploma, no art. 1.225, do
Cód. Civil (inciso XII).
10 O mesmo ocorreu com o direito real de uso: art. 1.473, inc. IX, do Cód. Civil.
11 Vide Capítulo VIII.
379
José dos Santos Carvalho Filho
380
Comentários ao Estatuto da Cidade
posse no período restante (no caso, dois anos), até perfazer os cinco anos exi-
gidos. O efeito final – a garantia da posse ao herdeiro – será o mesmo nas duas
hipóteses. Contudo, na primeira o possuidor, por si mesmo, adquiriu o direito
à concessão, tendo o herdeiro adquirido o direito por herança; na segunda, o
direito à concessão foi adquirido pelo próprio herdeiro, na medida em que lhe
foi assegurada a continuidade da posse exercida pelo de cujus.
Quanto ao mais, cabem aqui os comentários que fizemos sobre a norma
correlata incidente sobre o usucapião especial urbano.
381
José dos Santos Carvalho Filho
382
Comentários ao Estatuto da Cidade
383
José dos Santos Carvalho Filho
384
Comentários ao Estatuto da Cidade
negociar para permitir que um deles tivesse fração superior a duzentos e cin-
qüenta metros quadrados. Significa que a possibilidade de ajuste tem como
parâmetro o limite fixado no § 3o. Nenhuma ilegitimidade haveria, no entan-
to, se os interessados ajustassem a diferenciação das frações ideais de modo
a que cada uma delas restasse dentro daquele limite. Essa é a forma de har-
monizar os preceitos citados.
6. Ocupantes Inscritos
385
José dos Santos Carvalho Filho
386
Comentários ao Estatuto da Cidade
8. Título de Concessão
17 O Decr.-lei nº 9.760/46, no art. 22-A, § 2o, com a redação dada pela Lei no 11.481, de 31.05.2007,
qualificou como de interesse da defesa nacional os imóveis sob administração do Ministério da
Defesa ou dos Comandos da Marinha, Exército e Aeronáutica.
18 No mesmo sentido, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (Estatuto cit., p. 167).
387
José dos Santos Carvalho Filho
cabendo ao juiz extinguir o processo sem resolução de mérito por falta de inte-
resse processual (art. 267, VIII, Cód. Proc. Civil). A conduta administrativa posi-
tiva ou negativa, assim, constitui verdadeira condição de procedibilidade.
A pretensão judicial do possuidor varia conforme a postura da Adminis-
tração diante de seu direito.
Primeiramente, o insurgimento do possuidor pode ter por objeto pedido
de caráter constitutivo. Tal sucederá quando o autor impugnar o ato adminis-
trativo de recusa da Administração em outorgar a concessão; nesse caso, o
pedido, se procedente, provocará sentença constitutiva negativa (ou des-
constitutiva). A decisão, assim, anulará o ato administrativo de recusa e con-
seqüentemente a sentença valerá como título de concessão para o autor.
Quando houver omissão da autoridade administrativa, o autor, compro-
vando que cumpriu os requisitos exigidos na lei, postulará a declaração judi-
cial da inércia administrativa e da existência de seu direito à concessão. A
sentença, pois, terá caráter declaratório e, tanto como na hipótese anterior,
valerá como título de outorga da concessão, conforme averba o art. 6o, § 4o,
da MP 2.220.
Sendo atendido o pedido na via administrativa, sem existência de litígio,
não haverá, logicamente, ensejo para o recurso à via judicial, já que a pretensão
do possuidor (a outorga do título administrativo de concessão) estará satisfeita.
388
Comentários ao Estatuto da Cidade
389
José dos Santos Carvalho Filho
390
Comentários ao Estatuto da Cidade
391
José dos Santos Carvalho Filho
9. Transferibilidade
A lei admite que o direito à concessão de uso para fins de moradia seja
objeto de transferência inter vivos ou causa mortis (art. 7o).
392
Comentários ao Estatuto da Cidade
393
José dos Santos Carvalho Filho
394
Comentários ao Estatuto da Cidade
395
José dos Santos Carvalho Filho
396
Comentários ao Estatuto da Cidade
397
José dos Santos Carvalho Filho
398
Comentários ao Estatuto da Cidade
399
José dos Santos Carvalho Filho
cada uma das pessoas federativas, cujas áreas se encontrem nas situações
mencionadas na lei geral.
400
Comentários ao Estatuto da Cidade
401
José dos Santos Carvalho Filho
402
Comentários ao Estatuto da Cidade
403
José dos Santos Carvalho Filho
404
Comentários ao Estatuto da Cidade
405
José dos Santos Carvalho Filho
406
APÊNDICE
Constituição Federal
409
José dos Santos Carvalho Filho
CAPÍTULO II
DA POLÍTICA URBANA
410
Lei no 10.257, de 10 de Julho de 2001
CAPÍTULO I
DIRETRIZES GERAIS
411
José dos Santos Carvalho Filho
412
Comentários ao Estatuto da Cidade
CAPÍTULO II
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
Seção I
Dos instrumentos em geral
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
413
José dos Santos Carvalho Filho
Seção II
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor pode-
rá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as
condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor
ou em legislação dele decorrente;
II – (VETADO)
414
Comentários ao Estatuto da Cidade
Seção III
Do IPTU progressivo no tempo
415
José dos Santos Carvalho Filho
Seção IV
Da desapropriação com pagamento em títulos
Seção V
Da usucapião especial de imóvel urbano
Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até
duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-
á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo
possuidor mais de uma vez.
416
Comentários ao Estatuto da Cidade
417
José dos Santos Carvalho Filho
Seção VI
Da concessão de uso especial para fins de moradia
Seção VII
Do direito de superfície
418
Comentários ao Estatuto da Cidade
Seção VIII
Do direito de preempção
419
José dos Santos Carvalho Filho
Seção IX
Da outorga onerosa do direito de construir
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de cons-
truir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico ado-
tado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação
entre a área edificável e a área do terreno.
§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico
único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro
da zona urbana.
§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos
coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a
infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.
Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permiti-
da alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficiário.
Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem
observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de
uso, determinando:
I – a fórmula de cálculo para a cobrança;
II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
III – a contrapartida do beneficiário.
420
Comentários ao Estatuto da Cidade
Seção X
Das operações urbanas consorciadas
Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá deli-
mitar área para aplicação de operações consorciadas.
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de interven-
ções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participa-
ção dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores priva-
dos, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.
§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre
outras medidas:
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e
ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, con-
siderado o impacto ambiental delas decorrente;
II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas
em desacordo com a legislação vigente.
Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada
constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a população dire-
tamente afetada pela operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes
e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos
incisos I e II do § 2o do art. 32 desta Lei;
VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado
com representação da sociedade civil.
§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inci-
so VI deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação urba-
na consorciada.
§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são
nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedi-
das em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.
Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada
poderá prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de cer-
421
José dos Santos Carvalho Filho
Seção XI
Da transferência do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o pro-
prietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou
alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano
diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imó-
vel for considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico,
ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar
ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos
I a III do caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relati-
vas à aplicação da transferência do direito de construir.
Seção XII
Do estudo de impacto de vizinhança
422
Comentários ao Estatuto da Cidade
CAPÍTULO III
DO PLANO DIRETOR
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano dire-
tor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades eco-
nômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento bási-
co da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento
municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orça-
mento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um
todo.
§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a
cada dez anos.
§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da comu-
nidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos.
§ 5o (VETADO)
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
423
José dos Santos Carvalho Filho
CAPÍTULO IV
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utili-
zados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacio-
nal, estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e proje-
tos de desenvolvimento urbano;
V – (VETADO)
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de
que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano pluria-
nual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição
obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomera-
ções urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população
e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de
modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da
cidadania.
424
Comentários ao Estatuto da Cidade
CAPÍTULO V
DISPOSIÇÕES GERAIS
425
José dos Santos Carvalho Filho
“Art. 1o ...
...
III – à ordem urbanística;
...” (NR)
Art. 54. O art. 4o da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguin-
te redação:
“Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei,
objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor,
à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico (VETADO).” (NR)
Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei no 6.015, de 31 de dezembro
de 1973, alterado pela Lei no 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar
com a seguinte redação:
426
Comentários ao Estatuto da Cidade
I - ...
...
28) das sentenças declaratórias de usucapião, independente da
regularidade do parcelamento do solo ou da edificação;
...” (NR)
Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar
acrescido dos seguintes itens 37, 38 e 39:
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar
acrescido dos seguintes itens 18, 19 e 20:
Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua
publicação.
427
Mensagem no 730, de 10 de julho de 2001
Razões do veto:
“Tais instrumentos de exercício da soberania popular estão disciplina-
dos na Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998, que, em seu art. 6o, admite
a sua convocação por parte de Estados e Municípios, na forma determinada
pela Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal. Há, portanto, no orde-
namento jurídico pátrio, permissivo legal para a utilização destes mecanis-
mos por parte dos Municípios, desde que observados os ditames da Lei
Orgânica Municipal, instrumento constitucionalmente habilitado a regular o
processo político em âmbito local.
Instituir novo permissivo, especificamente para a determinação da polí-
tica urbana municipal, não observaria a boa técnica legislativa, visto que a
Lei no 9.709/98 já autoriza a utilização de plebiscito e referendo popular em
todas as questões de competência dos Municípios.”
Inciso II do § 1o do art. 5o
“Art. 5o ...
§ 1o ...
...
II – utilizado em desacordo com a legislação urbanística ou ambiental.
...”
429
José dos Santos Carvalho Filho
Razões do veto:
“O inciso II do § 1o do art. 5o do projeto equipara ao imóvel subutilizado
aquele “utilizado em desacordo com a legislação urbanística ou ambiental”.
Essa equiparação é inconstitucional, porquanto a Constituição penaliza
somente o proprietário que subutiliza o seu imóvel de forma a não atender ao
interesse social, não abrangendo aquele que a seu imóvel deu uso ilegal, o
qual pode, ou não, estar sendo subutilizado.
Vale lembrar que, em se tratando de restrição a direito fundamental –
direito de propriedade –, não é admissível a ampliação legislativa para abar-
car os indivíduos que não foram contemplados pela norma constitucional.”
430
Comentários ao Estatuto da Cidade
Razões do veto:
“O instituto jurídico da concessão de uso especial para fins de moradia
em áreas públicas é um importante instrumento para propiciar segurança da
posse – fundamento do direito à moradia – a milhões de moradores de fave-
las e loteamentos irregulares. Algumas imprecisões do projeto de lei trazem,
no entanto, riscos à aplicação desse instrumento inovador, contrariando o
interesse público.
O caput do art. 15 do projeto de lei assegura o direito à concessão de uso
especial para fins de moradia àquele que possuir como sua área ou edificação
urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados situada em imóvel
público. A expressão “edificação urbana” no dispositivo visaria a permitir a
regularização de cortiços em imóveis públicos, que no entanto é viabilizada
pela concessão a título coletivo, prevista no art. 16. Ela se presta, por outro
lado, a outra leitura, que poderia gerar demandas injustificadas do direito em
questão por parte de ocupantes de habitações individuais de até duzentos e
cinqüenta metros quadrados de área edificada em imóvel público.
Os arts. 15 a 20 do projeto de lei contrariam o interesse público sobretu-
do por não ressalvarem do direito à concessão de uso especial os imóveis
públicos afetados ao uso comum do povo, como praças e ruas, assim como
áreas urbanas de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental ou
destinadas a obras públicas. Seria mais do que razoável, em caso de ocupa-
ção dessas áreas, possibilitar a satisfação do direito à moradia em outro local,
como prevê o art. 17 em relação à ocupação de áreas de risco.
O projeto não estabelece uma data-limite para a aquisição do direito à
concessão de uso especial, o que torna permanente um instrumento só justi-
431
José dos Santos Carvalho Filho
Inciso IX do art. 26
“Art. 26. ...
...
IX – outras finalidades de interesse social ou de utilidade pública,
definidas no plano diretor.
...”
Razões do veto:
“O art. 26, inciso IX, do projeto estabelece que o direito de preempção
previsto no art. 25 poderá ser exercido sempre que o Poder Público necessi-
tar de áreas para “outras finalidades de interesse social ou de utilidade públi-
ca, definidas no plano diretor”.
Ora, o direito de preempção previsto no projeto consubstancia-se em ins-
trumento limitador do direito de propriedade e, como tal, deve ser posto à dis-
posição do Município tão-somente em hipóteses expressamente previstas em
lei, de forma a proteger o cidadão contra eventuais abusos do Poder Público.
No caso, como se observa, o inciso IX traz regra genérica e aberta que
autoriza a utilização do direito de preempção em casos a serem definidos no
plano diretor. Essa norma, portanto, contraria o interesse público de evitar a
discricionariedade do Poder Público em matéria de direito fundamental, como
o da propriedade.”
§ 5o do art. 40
432
Comentários ao Estatuto da Cidade
Razões do veto:
“Reza o § 5o do art. 40 que é “nula a lei que instituir o plano diretor em
desacordo com o disposto no § 4o”. Tal dispositivo viola a Constituição, pois
fere o princípio federativo que assegura a autonomia legislativa municipal.
Com efeito, não cabe à União estabelecer regras sobre processo legisla-
tivo a ser obedecido pelo Poder Legislativo municipal, que se submete tão-
somente, quanto à matéria, aos princípios inscritos na Constituição do Brasil
e na do respectivo Estado-membro, consoante preceitua o caput do art. 29 da
Carta Magna. O disposto no § 5o do art. 40 do projeto é, pois, inconstitucio-
nal e, por isso, merece ser vetado.”
Inciso I do art. 52
“Art. 52 ...
I – impedir ou deixar de garantir a participação de comunidades,
movimentos e entidades da sociedade civil, conforme o disposto no § 3o
do art. 4o desta Lei;
...”
Razões do veto:
“O art. 52, inciso I, do projeto prevê como improbidade administrativa a
conduta de o prefeito “impedir ou deixar de garantir a participação de comu-
nidades, movimentos e entidades da sociedade civil, conforme o disposto no
§ 3o do art. 4o desta Lei”. Esse parágrafo do art. 4o estabelece o denominado
controle social da aplicação dos recursos públicos.
Sabe-se que o chamado controle social dos atos de governo tem nature-
za muito mais política do que jurídica, sendo certo que o seu preciso signifi-
cado e alcance sempre ensejam controvérsias, de modo a dificultar sobrema-
neira a sua real efetivação.
Resulta, então, que fixar como ato de improbidade a conduta de não
garantir o controle social dos gastos públicos, de forma a sancionar os
prefeitos com a suspensão de direitos políticos, a perda da função pública e
a indisponibilidade de bens em razão daquela conduta, significa incluir no
ordenamento legal dispositivo de difícil interpretação e aplicação, em prejuí-
zo da segurança jurídica. Mais uma vez o interesse público ficou contrariado,
merecendo ser vetado o referido inciso I do art. 52 do projeto.”
433
José dos Santos Carvalho Filho
I – ...
...
38) do contrato de concessão de direito real de uso de imóvel públi-
co, independente da regularidade do parcelamento do solo ou
da edificação;
...”
Razões do veto:
“O veto a este dispositivo impõe-se em decorrência dos vetos aos arts.
15 a 20.”
Estas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar os disposi-
tivos acima mencionados do projeto em causa, as quais ora submeto à eleva-
da apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.
434
Medida Provisória no 2.220,
de 4 de Setembro de 2001
CAPÍTULO I
DA CONCESSÃO DE USO ESPECIAL
Art. 1o Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros
quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins
de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprie-
tário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de
forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo
concessionário mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno
direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por oca-
sião da abertura da sucessão.
Art. 2o Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cin-
qüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados
por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterrup-
tamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupa-
dos por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será
conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietá-
rios ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este arti-
go, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contínuas.
§ 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuí-
da igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da
435
José dos Santos Carvalho Filho
436
Comentários ao Estatuto da Cidade
CAPÍTULO II
DO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
437
José dos Santos Carvalho Filho
CAPÍTULO III
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
“I – ...
...
28) das sentenças declaratórias de usucapião;
...
37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da
concessão de uso especial para fins de moradia;
...
40) do contrato de concessão de direito real de uso de imóvel públi-
co.” (NR)
Art. 16. Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.
438
Bibliografia
439
José dos Santos Carvalho Filho
440
Comentários ao Estatuto da Cidade
441
José dos Santos Carvalho Filho
MEIRELLES, HELY LOPES. Direito Municipal Brasileiro, Ed. RT, SP, 5a ed.,
1985.
________. Direito Administrativo Brasileiro – Malheiros, SP, 29a ed., 2004
MELLO, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE. Curso de Direito Administrativo,
Malheiros, SP, 15a ed., 2003.
MELO, MARCO AURÉLIO BEZERRA DE – Novo Código Civil Anotado, Lumen
Juris (RJ), vol. V, 3a ed., 2004.
MONTEIRO, YARA DARCY POLICE e SILVEIRA, EGLE MONTEIRO DA. Esta-
tuto da Cidade, Malheiros, SP, 2003 (vários autores; coord. de Adilson
Abreu Dallari e Sérgio Ferraz).
MORAES, ALEXANDRE DE. Direito Constitucional, Atlas, 12a ed., 2002.
MORAES, GERMANA DE OLIVEIRA. Controle Jurisdicional da Administra-
ção Pública, Ed. Dialética, SP, 1999.
MOREIRA NETO, DIOGO DE FIGUEIREDO. Introdução ao Direito Ecológico e
ao Direito Urbanístico, Ed. Forense, RJ, 2a ed., 1977.
MOREIRA, MARIANA. Estatuto da Cidade, Malheiros, 2003 (vários autores;
coord. de Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz).
MUKAI, TOSHIO. Direito e Legislação Urbanística no Brasil, Ed. Saraiva, SP,
1988.
________. Estatuto da Cidade, Saraiva, 2001.
NÓBREGA, VANDICK LONDRES. História e Sistema do Direito Privado
Romano, Ed. Freitas Bastos, 3a ed., 1981.
OLIVEIRA, REGIS FERNANDES DE – Comentários ao Estatuto da Cidade, RT
(SP), 2a ed., 2005.
OSÓRIO, FÁBIO MEDINA. Improbidade Administrativa, Síntese, 2a ed., 1998.
PAZZAGLINI FILHO, MARINO. Lei de Improbidade Administrativa Comen-
tada, Atlas, 2002.
PEREIRA, CAIO MÁRIO DA SILVA. Instituições de Direito Civil, Forense (RJ),
6 volumes.
PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA DI. Direito Administrativo, Ed. Atlas (SP),
3a ed., 1993.
________. Estatuto da Cidade, Malheiros, SP, 2003 (vários autores; coord. de
Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz).
ROSA JUNIOR, LUIZ EMYGDIO. Manual de Direito Financeiro e Direito Tribu-
tário, Ed. Renovar, RJ, 12a ed., 1997.
SALLES, JOSÉ CARLOS DE MORAES. A desapropriação à luz da doutrina e
da jurisprudência, Ed. RT (SP), 2a ed., 1992.
SANTOS, MÁRCIA WALQUIRIA BATISTA DOS. Estatuto da Cidade, Ed. RT,
2002 (vários autores; org. por Odete Medauar e Fernando Dias Menezes
de Almeida).
SANTOS, MAURÍCIO BARBOSA DOS – Estatuto das Cidades, Mizuno Ed., 2a
ed., 2004.
442
Comentários ao Estatuto da Cidade
443
José dos Santos Carvalho Filho
444
Índice Remissivo
445
José dos Santos Carvalho Filho
132-134, 143, 185, 201, 204, 212, 218, 239, 247, 252, 298-299, 301, 306, 309-
310, 352-353, 355-357, 362, 382-384, 414, 433
Concessão coletiva de uso especial – p. 381-382, 384
Concessão de direito real de uso – p. 59, 60, 61, 64, 65, 66, 114, 115, 313, 325, 327,
328, 329, 331, 332, 364, 373, 378, 414, 425, 434, 438
Concessão de uso especial – p. 59, 65, 122, 148, 149, 315, 331, 332, 361, 363, 364,
367, 368, 371, 372, 373, 374, 375, 376, 378, 380, 381, 384, 386, 387, 389, 390,
391, 392, 393, 395, 396, 397, 400, 401, 402, 405, 406, 414, 418, 427, 430, 431,
432, 435, 436, 438
Concessão de uso especial para fins de moradia – p. 59, 65, 122, 148, 315, 331,
332, 363, 367, 368, 371, 372, 373, 374, 375, 381, 387, 390, 392, 396, 397, 400,
401, 402, 405, 406, 414, 418, 427, 430, 431, 432, 435, 436, 438
Concessão única – p. 380
Condomínio – p. 66, 121-122, 136-138, 357, 417
Consórcio imobiliário – p. 313, 316-324, 425
Consultas públicas – p. 297, 300, 302-303, 305-306, 308, 424
Contrapartida – p. 114, 197, 200, 201, 203, 204, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214,
215, 217, 224, 227, 228, 231, 235, 241, 349, 350, 420, 421
Controle social – p. 60, 62-63, 352-354, 414, 433
Cooperação – p. 5, 9, 12, 17, 19, 24, 34, 38-39, 43, 62, 218-219, 221-222, 227, 281,
283, 298, 341, 350, 411, 413, 437
Declaração de utilidade pública – p. 45, 106
Degradação – p. 19, 33, 46-47, 53-54, 56, 412
Desapropriação – p. 10, 17, 45, 59, 64, 68, 75, 77, 80, 94, 99-112, 115-117, 164, 178,
181, 190, 192, 288, 294, 316-317, 322-323, 335, 346-347, 367, 410, 413, 416
Desapropriação sancionatória – p. 68, 104, 111, 288, 317
Desapropriação urbanística – p. 10, 17, 64, 94, 99, 101-110, 112, 116, 181, 192, 294,
316, 322-323, 335, 347
Desenvolvimento sustentável – p. 30-32, 61
Desenvolvimento urbano – p. 3, 9-10, 13, 16-20, 24-25, 30, 36-37, 43-44, 63, 101,
269, 274-275, 279, 297, 300-301, 303, 350, 371, 373-375, 399, 409-413, 424, 435,
437
Desvio de finalidade – p. 104, 164, 205, 213, 228, 231-232, 294, 323, 346, 348-349,
368, 394
Deterioração de áreas – p. 24, 52, 207
Dever de participação – p. 283
Direito de construir – p. 7, 48, 59, 64, 65, 153, 154, 164, 197, 198, 199, 200, 201, 202,
203, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215, 218, 224, 232, 233,
234, 235, 236, 237, 238, 239, 240, 241, 245, 248, 249, 252, 253, 256, 295, 314,
348, 414, 420, 421, 422, 426
Direito de preempção – p. 59, 64-65, 167-168, 170-173, 175-188, 190-191, 215, 295,
314, 347-349, 351, 414, 419, 426, 432
Direito de preferência – p. 116, 151, 161-164, 168-169, 172-175, 177-178, 181-191,
348, 352, 418
446
Comentários ao Estatuto da Cidade
Direito de superfície – p. 59, 64, 65, 115, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159,
160, 161, 163, 164, 165, 175, 198, 235, 295, 315, 328, 364, 365, 368, 369, 414,
418, 419, 427
Direito pessoal – p. 116, 126, 155, 169, 189-190, 328, 368, 377
Direito real – p. 59, 60, 61, 64, 65, 66, 114, 115, 116, 118, 149, 155, 156, 158, 189,
190, 313, 325, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 364, 366, 369, 373, 378, 395, 414,
425, 434, 438
Direito urbanistico – p. 169, 250
Direito urbanístico de preempção – p. 169-170, 177-178, 181-182
Direitos reais – p. 66, 75, 126, 152-153, 155-156, 158, 328-331, 360, 378, 395, 441
Direitos transindividuais urbanísticos – p. 21
Diretrizes econômico-financeiras – p. 24, 43
Diretrizes gerais – p. 9-11, 13-14, 16, 18-21, 23, 25, 27-28, 37, 45-46, 50, 53, 56, 60-
61, 63, 143, 193, 223, 269, 274, 326, 336, 410-411, 429
Diretrizes governamentais – p. 23, 25, 35
Diretrizes jurídicas – p. 24, 56
Diretrizes relativas ao solo urbano – p. 24, 45-46
Diretrizes sociais – p. 23, 34-35
Discricionariedade – p. 42, 82, 91, 112, 180, 184, 195, 347, 378, 397-398, 402, 404,
432
Distrito – p. 2-3, 9, 17, 27, 108, 147, 172, 263, 275-276, 314, 327, 338-339, 372, 385,
399, 409, 413, 425, 436-437
Edificação compulsória – p. 71-73, 316
Empreendimentos – p. 19-20, 22-24, 34, 40-42, 46, 50-52, 67, 82, 91, 207, 227, 243,
247-249, 251-252, 255-256, 258-263, 265, 287-290, 313, 332, 334-335, 359, 412,
415, 422, 424-425
Empreendimentos urbanísticos – p. 313, 332, 334, 425
Enfiteuse – p. 156-157, 160, 162-163, 175, 375
Equipamentos urbanos – p. 19, 23, 28, 29, 49, 53, 167, 183, 185, 186, 204, 215, 233,
236, 239, 243, 249, 256, 294, 348, 381, 411, 419, 422, 423
Escritura pública – p. 115, 151, 158, 191, 193, 233, 238-239, 313, 329-330, 359, 365,
418, 422, 425
Espaços habitáveis – p. 4-6, 8, 12, 15, 25
Especulação imobiliária – p. 33, 51
Estacionamento – p. 53, 259
Estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) – p. 243, 262, 422
Exceção de usucapião – p. 145
Extrafiscal – p. 44, 88-90, 92-93, 96
Florestas públicas – p. 33, 54
Frações ideais – p. 121, 136-137, 372, 384-385, 417, 436
Função social – p. 10, 14-15, 25, 47, 49, 72, 74-76, 88-89, 94, 96, 101-103, 117, 123,
144, 155, 171, 244, 246, 265, 272-274, 410, 423
Gestão democrática – p. 19, 22, 37-38, 63, 227, 247, 261, 268, 281, 297-300, 302-
304, 308, 310-311, 350, 411, 424
447
José dos Santos Carvalho Filho
448
Comentários ao Estatuto da Cidade
Lei municipal – p. 2, 46, 67, 69, 70, 71, 72, 77, 81, 82, 84, 88, 90, 93, 102, 118, 167,
174, 176, 178, 179, 180, 181, 182, 184, 185, 186, 187, 197, 199, 202, 204, 208,
209, 210, 211, 212, 217, 222, 223, 225, 233, 235, 236, 237, 238, 239, 243, 248,
249, 251, 256, 260, 263, 265, 270, 274, 275, 280, 285, 293, 294, 295, 308, 316,
414, 415, 419, 420, 421, 422, 423
Lei municipal específica – p. 67, 69, 81-82, 84, 90, 93, 102, 118, 174, 197, 202, 204,
209-212, 217, 222-223, 225, 316, 414-415, 420-421
Lei ordinária – p. 97, 276, 278
Licença comum – p. 203
Licença especial – p. 203, 232
Licença para construir – p. 21, 200, 203, 218, 236, 239, 349, 422
Licitação – p. 115, 172-175, 268, 325
Limitação administrativa – p. 248
Medidas de compensação – p. 212, 266, 290, 424
Meio ambiente – p. 12-13, 19-20, 22-25, 28, 31-33, 37, 40-42, 47, 53-54, 56, 186, 206,
222, 249, 252, 262-263, 272, 314, 354-355, 357, 411-412, 426
Meio ambiente artificial – p. 12-13
Meio ambiente natural – p. 13, 20, 24, 32, 40, 412
Ministério Público – p. 122, 142-143, 194, 230, 284, 342-343, 354, 356, 417
Moradores – p. 8, 23, 29, 34-35, 37, 48, 50, 122, 136-137, 139-140, 186, 207, 217,
219-221, 224, 227, 247, 251, 253-254, 256-257, 259, 301, 324, 362, 381, 393,
417, 421, 431
Motivos – p. 42, 113, 182-184, 249, 306, 346
Notificação – p. 67, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 99, 111, 117, 118, 161, 162, 167,
173, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 315, 322, 348, 351, 366, 367, 415, 416, 420,
427
Obrigações urbanísticas – p. 68-70, 84-85, 89, 103, 105-106, 108, 111, 117-118, 245,
270, 294, 316
Obrigatoriedade do plano – p. 286, 288, 291
Operação interligada – p. 204, 213, 224
Operações urbanas consorciadas – p. 34, 60, 64-65, 213, 217-222, 224-225, 227-
229, 295, 349, 414, 421
Operações urbanas integradas – p. 224
Ordem urbanística – p. 5, 7, 12-13, 15, 18, 21-22, 25, 28, 31, 34, 36-37, 45, 47, 49-
51, 61-62, 64, 70-72, 88-91, 94, 96, 103-105, 110, 112, 170, 175-176, 190, 202-
204, 207-208, 239, 251, 276, 292, 295, 303, 309, 314, 318, 320, 342, 345, 354-
359, 361, 366, 381, 395, 404, 426
Órgãos colegiados – p. 297, 300-301, 424
Outorga onerosa do direito de construir – p. 59, 64-65, 197-201, 204, 206-207, 209-
210, 214-215, 233, 235, 295, 314, 348, 414, 420-421, 426
Paisagem urbana – p. 243, 260-261, 423
Parcelamento compulsório – p. 71-72, 316, 321
Parcelamento do solo – p. 10, 19, 46, 56-57, 71-72, 147, 315, 361-364, 412, 427, 434
Parceria – p. 39, 212, 218-219, 224, 299, 311
449
José dos Santos Carvalho Filho
Patrimônio público – p. 32, 99, 112-113, 116, 280, 314, 341, 345, 347, 354, 416, 426
Pisos artificiais – p. 198
Planejamento – p. 17, 19, 23, 25, 26, 27, 31, 36, 37, 38, 41, 53, 59, 64, 200, 222, 227,
247, 249, 251, 265, 266, 267, 268, 269, 272, 274, 275, 276, 279, 283, 291, 298,
299, 305, 307, 310, 326, 409, 411, 413, 423
Plano urbanístico – p. 37, 78, 83, 85, 94, 229, 387
Poder liberatório – p. 99, 112, 416
Poder Público municipal – p. 13, 20, 40-41, 60, 63, 67, 71, 87, 89, 93, 167, 183, 209,
217, 219, 224-225, 228, 243, 254, 265, 269, 288, 296, 306, 313, 316, 318-319,
372, 410, 412, 414-415, 419, 421-425, 436
Polícia de construções – p. 211, 245
Pólos geradores de tráfego – p. 19, 46, 50-51, 412
Poluição – p. 19, 24, 46, 53-54, 56, 412
População de baixa renda – p. 20, 24, 35, 54, 121, 132-133, 143, 222, 226, 233, 240,
371, 381-383, 412, 417, 422, 430, 435
Posse – p. 22, 55, 106, 111, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132,
133, 134, 135, 136, 139, 141, 142, 143, 148, 149, 174, 239, 362, 371, 373, 375,
376, 377, 380, 381, 383, 385, 386, 393, 398, 399, 400, 401, 403, 404, 405, 406,
417, 430, 431, 435, 437
Preemptor – p. 168, 171
Prelação – p. 168-169, 172, 175, 177, 181, 184
Programas habitacionais – p. 183, 215, 326, 328
Projeto de expansão urbana – p. 183
Propriedade urbana – p. 9-10, 14-15, 19, 21, 55, 88-89, 125, 132, 265, 272-273, 324,
377, 410-411, 423
Proteção ambiental – p. 32-33, 50, 53-54, 183, 186, 212, 219, 261, 263
Qualidade de vida – p. 13, 32-34, 43, 60-61, 236, 243, 254-258, 260, 265, 270-271,
273, 283, 291, 295, 326, 422-423
Regiões metropolitanas – p. 16, 59, 64, 265, 287, 289, 297, 310, 335-336, 409, 413,
423-424
Registros públicos – p. 79, 147, 158, 165, 329, 359-360, 363-364, 366, 368-369, 392,
395
Regularização fundiária – p. 20, 24, 52, 54-56, 60, 125, 127, 133, 140, 143, 148, 167,
183, 185, 215, 225, 233, 236, 240, 348, 362, 396, 412, 414, 419, 422
Reserva fundiária – p. 167, 183-185, 215, 348, 419
Retrocessão – p. 115-117, 172, 176, 189-190
Revisão do plano – p. 279-280
Sentença de usucapião – p. xvii, 135
Serviços públicos – p. 2, 4, 19, 23, 28-29, 35-36, 115-117, 201, 204, 207, 219, 221,
249, 252, 291, 294, 313, 324-325, 328, 381, 411, 425
Setor privado – p. 12, 34, 38-40, 62, 218, 220, 224, 227, 262, 271, 342
Setor público – p. 33-34, 218-220, 227, 258, 261, 307, 330, 357
Sociedade civil – p. 12, 37, 60, 63, 217, 227, 300, 306, 341, 352, 414, 421, 433, 437
Solo criado – p. 64, 197-200, 203, 205-207, 213, 233-234
450
Comentários ao Estatuto da Cidade
Solo urbano – p. 10, 16-17, 24, 26-27, 45-46, 56, 67, 73-74, 76, 103-104, 289, 316,
409-410, 414
Solo virtual – p. 197
Subutilização – p. 19, 46, 51-52, 71, 74, 76-77, 412
Sucessão de posses – p. 135, 404
Sucessividade – p. 91, 109, 180
Sucessor – p. 131, 135, 331, 404-405
Superficiário – p. 118, 151, 154-165, 175, 365, 369, 418-419
Sustentabilidade – p. 20, 23, 30-31, 36-37, 53, 326, 412
Tarifas – p. 159, 313, 324-325, 425
Taxa de ocupação – p. 205, 385
Taxas – p. 159, 214-215
Terrenos de marinha – p. 375
Título de concessão – p. 372, 374, 387-392, 430, 436
Título de domínio – p. 121, 129, 374, 379, 410, 416
Títulos da dívida pública – p. 68, 99, 108, 112, 192, 231, 347, 410, 416
Tráfego – p. 19, 24, 46, 50, 51, 207, 243, 258, 259, 412, 423
Transferência do direito de construir – p. 59, 64, 200, 233-236, 239-241, 295, 414,
422
Transformações urbanísticas – p. 217, 219, 221, 224, 349, 421
Trânsito – p. 29, 51, 252
Transporte urbano integrado – p. 266, 290-291, 424
Transportes – p. 9, 16-17, 23, 27-29, 36, 207, 221, 252, 271, 290-292, 294, 409, 413,
437
Tributo – p. 44, 88-96, 105, 109, 211
Urbanificação – p. 7-8, 318
Urbanismo – p. 1, 4-5, 8, 11, 23, 26, 30, 221, 248-249, 254-255, 260, 263, 268-269,
271, 294, 297
Urbanização – p. 1, 7-8, 19-20, 23-24, 31-32, 34-36, 38, 40-41, 43, 46-47, 50, 52, 54-
57, 60-61, 66, 72, 114, 121, 125, 137, 143, 148, 186, 222, 233, 240, 249, 251, 269,
298, 301, 310, 313, 316-317, 319, 321-322, 329, 355-356, 362, 372, 387, 406,
411-412, 417, 422, 425, 432, 436
Uso do solo – p. 19, 24, 26, 46, 49, 50, 55, 65, 158, 159, 182, 197, 198, 200, 207, 208,
209, 210, 211, 212, 213, 295, 326, 349, 361, 411, 420
Uso e ocupação do solo – p. 20, 24, 54, 56, 208, 217-218, 220, 224-225, 229, 231,
234, 243, 257, 412, 421-423
Usuários permanentes – p. 217, 219-221, 224, 227-228, 254-255, 257, 271, 298, 301,
324, 349, 421
Usucapião especial coletivo – p. 132, 136, 361, 381, 384
Usucapião especial de imóvel urbano – p. 59, 62, 64, 121-125, 128, 143-148, 361,
414, 416, 418
Usufruto – p. 156
Utilização compulsória – p. 73, 75-77, 316
Valor da indenização – p. 109-111
451
José dos Santos Carvalho Filho
452