REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGOREPUBLIQUE

DEMOCRATIQUE DU CONGO
COMITE DES TITRES DE LA DETTE PUBLIQUE
INTERIEURECOMITE DES TITRES DE LA DETTE PUBLIQUE
INTERIEURE

MEMORANDUM SUR LA SITUATION DES ANCIENS

BONS DU TRESOR ET PERSPECTIVES D’AVENIR
 Janvier 2017Janvier 2017

I. Introduction

1.1. La loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques a ouvert la voie à la mise
en place d’un cadre approprié pour les émissions des titres publics notamment sur le marché
intérieur. Pour renforcer ses capacités dans ce domaine, la RDC a sollicité et obtenu un appui
technique du Fonds monétaire international pour la relance des activités d’émission des titres
publics. La problématique de l’émission renvoie à la rétrospective sur lLa réflexion menée dans
ce cadre a mis sur la table la question des anciens bons du Trésor. L’une des réactions
enregistrées dans ce sens est celle de Monsieur le Premier ministre, lequel a eu, par sa lettre réf :
CAB/PM/CJFAD/J.NK/2016/1436 du 09 mars 2016, à se poser la question sur « l’applicabilité,
la rationalité, la sécurité et la rentabilité » des opérations d’émission des Bons et Obligations du
Trésor qui étaient envisagées.

Ainsi, la présente note vise à examiner cette situation pour une meilleure organisation des
émissions futures. Hormis l’introduction, elle comporte quatre points ci-après : 1.2. En
substance, la réflexion en cours sur l’émission des titres publics commandent que l’on se penche
sur l’émission antérieur et s’intéresser notamment sur :
Formatted: Normal, Space Before: 0 pt, Don't add space
between paragraphs of the same style, No bullets or
- l’historique des bons du Trésor en RDC ; numbering
- l’encours de la dette intérieure au titre des anciennes émissions des Bons du Trésor ;
Formatted: Space Before: 0 pt, Don't add space between
- le traitement envisageable de cette dette ; paragraphs of the same style
- les améliorations à apporter au nouveau cadre d’émission au regard des échecs des Formatted: Font: Times
opérations antérieures ;

1.3. Avant de proposer de réponses à ces différentes questions, il est indiqué de rappeler avant
tout le cadre mis en place par le passé pour l’opération d’émission des Bons du Trésor.

II. Rappel historique

2.1. Les émissions des bons du Trésor ont débuté le 3 avril 1984 au siège de la Banque Centrale,
à Kinshasa, avec notamment pour objectifs le redressement économique du pays et, pour
rendre l’opération attrayante, la rémunération des dépôts en monnaie nationale à trois
mois ou plus afin d’éviter la thésaurisation. Ces émissions ne doivent pas être confondues
avec l’emprunt national à lots pour le financement des projets de développement qui a eu lieu de
1986 à 1991 et qui était remboursable par tirage au sort.

2.2. Sur le plan économique, l’année de lancement de l’opération, 1984, était marquée par un
contexte socioéconomique caractérisé par un taux d’inflation de plus de deux chiffres, une
thésaurisation de billets des banques faute de rémunération adéquate de dépôts à plus de trois
mois et une forte dépréciation de taux de change de la monnaie nationale par rapport aux
principales devises étrangères. En effet, dans sa lettre d’intention adressée au FMI le 26 mars
1984, le Président de la République indiquait clairement qu’un des objectifs de l’émission des
Bons du Trésor était d’associer le peuple Congolais (Zaïrois à l’époque) à l’effort de
redressement économique national en lui offrant la possibilité d’obtenir une juste rémunération
de son épargne oisive.
2.3. Concrètement, pour éviter la fuite du zaïre-monnaie, le taux de rémunération des placements
en monnaie nationale devrait dépasser celui des devises d’un montant au moins équivalent au
taux de dépréciation anticipé pour le zaïre-monnaie. Pour organiser les opérations d’émission et
de souscription des Bons du Trésor aux guichets de la Banque centrale, le Gouvernement et
l’Institut d’Emission ont conclu une convention le 27 mars 1984 afin de permettre une première
émission le 3 avril, après une préparation psychologique appropriée.

2.4. L’émission de ces Bons du Trésir poursuivait six objectifs, ci-après :

- assurer, compte tenu de l’inflation, une rémunération réelle du zaïre-monnaie tout en
favorisant la déthésaurisation des billets ;
- freiner l’évasion illicite de capitaux attirés à la fois par des perspectives de gains de
change et par la rémunération offerte sur l’euromarché des devises ;
- établir un climat de confiance envers l’Etat congolais en particulier à l’effort de
redressement économique national ;
- établir la confiance dans la monnaie nationale en maintenant son pouvoir d’achat interne
et externe ;
- assurer un financement sain, non monétaire donc non inflationniste d’une partie du déficit
budgétaire ;
- inciter les banques commerciales zaïroises à rechercher et à rémunérer convenablement
les dépôts stables.

2.5. Aux termes de la convention susmentionnée, les Bons du Trésor émis avaient les
caractéristiques suivantes :

- maturités : 28, 56 et 91 jours ;

- valeur nominale : 50.000 zaïres initialement et possibilité d’émission des bons valant
10.000 zaïres à partir du 29 juin 1984 en vertu d’un avenant à la convention initiale ;
- titres au porteur et doté d’un numéro d’ordre ;
- taux d’intérêt 40, 42 et 45% l’an en considération des maturités de 28, 56 et 91 jours ;
- titres indexés au taux de change du zaïre-monnaie contre dollar ;
- établissement d’un coefficient d’ajustement publié tous les trois jours avant l’échéance
et le taux d’intérêt appliqué sur le montant actualisé (zaïres constants) était de 7 % ;
- intérêts précomptés et exemptés de tous impôts et taxes ;
- calendrier de souscription et de remboursement : chaque semaine, le mardi de 8 heures
à 11 heures 30 ou le jour ouvré suivant si le mardi est non-ouvré ;
- guichet de souscription : Banque centrale, siège et entités provinciales ;
- souscription : espèces, chèque ou virement bancaire ;
- remboursement : garantis par la Banque à concurrence de, pour les bons de 28 et 56
jours, 25% en espèces et 75% en scripturale et, pour les bons de 91 jours, 50 % en
espèces et 50 % en scripturale.

2.6. Les émissions étaient ouvertes à toutes les personnes physiques et morales à l’exclusion des
banques et institutions financières. Ponctuellement, il était possible de procéder à une
adjudication compétitive ouverte aux banques agréées.

2.7. Les titres étant physiques, il a fallu régler la question de la propriété pour éviter le principe
juridique consacré par l’article 658 du Code civil congolais selon lequel « En fait de meubles, la
possession vaut titre de propriété ». Ainsi, les dépossessions non-volontaires des bons étaient
soumises à un régime d’opposition par notification à la Banque centrale et à la banque agréée
dépositaire et ce, dans les 8 jours qui suivent la date présumée de dépossession. Un avis
d’opposition devait être publié à cet effet et communiqué à l’ensemble du réseau bancaire et des
entités provinciales. A défaut de contradiction dans le délai d’un an, à compter de l’avis
d’opposition, l’opposant recevait automatiquement la valeur du capital.

2.8. Si dans son ensemble, l’opération d’émission des Bons du Trésor était placée sous la
responsabilité de la Banque centrale, le Ministère des Finances avait néanmoins mis en place un
comité de placement avec une participation en son sein des membres du Ministère des Finances.

III. Encours de la dette publique au titre des Bons du Trésor

3.1. Le marché des Bons du Trésor a connu un bon début ; ce qui a permis, par ailleurs, les
émissions obligataires dans le cadre de l’emprunt national à lots pour le financement des projets
de développement, durant la période de 1986 à 1991. Les pillages intervenus dans les années 90,
l’instabilité politique consécutive au mouvement de démocratisation du pays et les dérapages
subséquents des finances publiques ont été à la base de l’arrêt des opérations d’émission des
Bons du Trésor et de leur remboursement des bons du Trésor. Les titres qui n’ont pas été
remboursés ont rejoint le stock de la dette publique intérieure et l’encours de cette dette a fait
l’objet de plusieurs audits démontrant que le Gouvernement prend cette question en
considération.

3.2. EN effet, l’encours afférent à l’opération d’émission des Bons du Trésor a fait l’objet des
audits diligentés par le Gouvernement et menés par PricewaterhouseCoopers (2004), KPMG
(2007) et, tout récemment le cabinet GED (2012). Des audits menés par GED, l’encours certifié
est de USD 4.831.572, repartis en 95 dossiers certifiés en 2004 et en 2007 (USD 3.055438), 667
Bons du Trésor certifiés par GED (USD 33.523) et USD 1.742.611 au titre des condamnations
judiciaires prononcées contre la Banque centrale en sa qualité de garant.

3.3. Des Bons du Trésor pour un encours de USD 3.365.168 n’ont pas été certifiés et sont rangés
dans le rapport de GED sous les rubriques « Suspens », pour un montant de USD 2.787.222,
« Rejet », pour un montant de USD 453.973 et « Hors champ d’investigation », pour un montant
de USD 123.234.

IV. Remboursement des anciens Bons du Trésor et perspectives d’avenir

4.1. Le Gouvernement dispose de plusieurs options pour rembourser la dette certifiée liée aux
anciens Bons du Trésor qui est d’un montant de USD 4.831.572 millions :
- La première option consisterait à la rembourser avant le lancement des émissions de
nouveaux titres pour donner un signal au marché. Le Gouvernement pourrait appliquer
une décote, mais l’application n’est pas à conseiller étant donné que, d’une part,
l’encours de la dette est faible et, d’autre part, il pourrait en résulter une perception
négative de la future opération d’émission des titres de l’Etat ;
- La deuxième option consisterait dans la prise en compte de cette dette (assimilation) dans
les émissions envisagées. Dans ce cas de figures, il serait indiqué d’aligner les maturités
de ces anciens bons du Trésor (26, 56 et 91 jours) sur les nouvelles maturités de 3, 6 et
12 mois.

4.2. Quant à la dette non-certifiée, « Suspens » et « Hors champ d’investigation », soit USD
2.911.195 millions, le Gouvernement et la Banque Centrale pourraient convenir de soumettre les
dossiers y relatifs à un nouvel examen en vue d’une clôture définitive.
4.3. Par ailleurs, les audits susmentionnés mettent en lumière une responsabilisation très élevée
de la Banque Centrale vis-à-vis des investisseurs en lieu et place du Gouvernement ainsi que des
faiblesses organisationnelles dans les opérations d’émission des titres qui ont rendu ces
opérations moins transparentes. En effet, le remboursement des titres était effectué en recourant
au tirage au sort chaque samedi et non sur la base de leurs dates échéances respectives.

1. Garanties pour la transparence et la bonne fin des opérations

1.1. Le nouveau cadre proposé pour l’émission de futurs bons et obligations du Trésor est en
conformité avec les dispositions de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux
finances publiques et s’appuie sur les meilleures pratiques observables dans des
différentes places financières. Il comporte ainsi des innovations importantes qui
entendent garantir la transparence des opérations (pas uniquement au niveau de la
Banque Centrale) et leurs bonnes fins. Pour ce faire, il gravite autour des principes
suivants :

- Les émissions des titres sont basées sur un programme annuel d’émission, en cohérence
avec notamment les projections du plan de trésorerie de l’Etat et de la Banque ;
- La publicité des opérations par la publication du programme annuel d’émission et d’un
calendrier trimestriel des adjudications ;
- L’affirmation du rôle du Ministre des Finances comme autorité adjudicatrice et autorité
de marché, de sorte que la Banque Centrale ne se chargera uniquement que de
l’organisation matérielle des adjudications en tant qu’entreprise de marché ;
- La dématérialisation des titres du Trésor, la codification (code ISIN) de ces titres pour la
préservation des droits de propriété et l’affirmation du rôle de la Banque Centrale en tant
que dépositaire central, agent de règlement et agence nationale de codification ;
- Le débit d’office et automatique du compte Général du Trésor aux échéances de chaque
titre pour garantir la bonne fin des opérations.

1.2. Toutefois, dans la mesure où le Ministre ayant les finances dans ses attributions ne peut
assumer pleinement ces différentes missions, la mission d’autorité adjudicatrice sera
déléguée à une structure relevant de sa supervision directe et celle d’autorité de marché
des titres d’Etat sera déléguée à la Banque Centrale;

1.3. La transparence au niveau de la Banque Centrale s’articulera donc autour de la

séparation des fonctions d’entreprise de marché (y compris celles d’agent de
règlement, de dépositaire central et d’agence nationale de codification).,
2. L’adhésion préalable et l’implication du secteur bancaire et de la clientèle

2.1. Contrairement aux émissions antérieures, le cadre mis en place s’est largement inspiré de
la pratique sous d’autres cieux de « primary dealers » ou « spécialistes en valeur du
Trésor ». La participation directe des particuliers aux adjudications a donc été écartée.
Ainsi, des échanges sont intervenus entre le Ministère des Finances et la Banque
Centrale, d’une part, et les représentants des banques, d’autre part, dans le cadre de deux
missions d’AFRITAC en novembre 2015 et en février 2016. Le projet a reçu un accueil
favorable de leur part. La collatéralisation des titres d’Etat dans le cadre des opérations de
refinancement constitue également un élément d’attractivité de l’opération dans la
mesure où les banques chercheront à se constituer un portefeuille des titres pour besoin
de nantissement.
2.2. Quant aux autres investisseurs institutionnels (INSS, SONAS, Caisse de sécurité social et
autres fonds de pension), l’opération pourrait permettre de diversifier leurs sources de
financement. Il sied de relever que compte tenu de leur stratégie d’investissement (buy
and hold), il n’était pas nécessaire de les impliquer à ce stade. Ainsi, aucune action de
communication n’a été menée à leur endroit.

2.3. Par ailleurs, le cadre proposé comporte une distinction implicite entre les émissions liées
à une gestion de la trésorerie (bons) et émissions liées au financement des projets de
développement (obligations). Pour besoin de soutenabilité de la dette publique, les
émissions obligataires seront donc privilégiées. Les particuliers (ménages et entreprises
non financières) n’auront accès qu’au marché secondaire des obligations. Pour rendre ce
marché attractif, les campagnes de communication sont certes nécessaires mais pas
suffisantes ; le Gouvernement devra également proposer au parlement des dispositions
fiscales incitatives en leur faveur.

3. Le mécanisme de remboursement par débit d’office

3.1. La dématérialisation des titres ainsi que la séparation des fonctions entre autorité
adjudicatrice, entreprise de marché, dépositaire central et autorité de marché sont de
nature à minimiser le risque opérationnel pouvant résulter notamment des collusions
entre les différents intervenants.

3.2. Ainsi, il ne sera pas nécessaire de procéder à une authentification préalable des droits de
propriété avant d’effectuer un remboursement, étant entendu que cette vérification se
réalise par le truchement de la fonction notariale du dépositaire central (codification
ISIN, institution du statut des teneurs des comptes-titres et suivi de la tenue des comptes-
titres auprès des banques teneurs des comptes-titres). Un titre dématérialisé et codifié ne
peut donc techniquement être payé deux fois et le paramétrage du système réduit autant
que faire se peut l’intervention humaine pour éviter la fraude.

3.3. Le remboursement automatique et par débit d’office comporte cependant un risque de

règlement au cas où à la date de règlement, le compte du Trésor n’est pas suffisamment
provisionné. Ce risque de règlement peut dégénérer en un risque de liquidité,
proportionnel au volume des ordres de paiement initiés en marge du plan de trésorerie,
susceptible d’entraîner une réaction en chaîne négative sur le système de paiement et de
règlement du fait de l’automatisation des opérations .

3.4. Il est donc de la responsabilité du Gouvernement de surveiller ce risque.

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