INTRODUCCIÓN

La libertad sindical es uno de los institutos cardinales del derecho colectivo del trabajo.
No obstante, La libertad sindical ha sido considerada en diversos Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos de ámbito mundial1 y americano2 como un
derecho fundamental del cual es titular todo ciudadano.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha desarrollado extensamente el

contenido de este derecho a través de diversos Convenios3 y Recomendaciones4.
Asimismo, en la 86ª Conferencia Internacional del Trabajo, donde se aprobó la
“Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo
y su seguimiento”, esta Organización consagró al derecho a la libertad sindical como
un derecho fundamental del trabajo, lo que trae como consecuencia que todo Estado
miembro de la OIT, por el sólo hecho de permanecer en ella, adquiere el compromiso
de promover y hacer realidad el derecho a la libertad sindical.

Por su parte, nuestra Constitución Política de 1993, a través de su artículo 28°

reconoce el derecho a la libertad sindical de los trabajadores señalando que el Estado
garantiza el ejercicio del mismo. Asimismo, la Cuarta Disposición Final y Transitoria
de nuestra Carta Magna dispone que los derechos reconocidos en ella deben ser
interpretados conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos y a los
tratados y acuerdos internacionales ratificados por nuestro país, lo que supone que a
fin de determinar el contenido y los alcances del derecho a la libertad sindical
debemos acudir a los documentos internacionales ratificados por el Perú que
desarrollen el contenido de este derecho.

1 Numeral 4) del artículo 23° de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, artículo
8° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, artículo 8° del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966.
2 Incisos c) y g) del artículo 45° de la Carta de Organización de los Estados Americanos (OEA) de
1948, Artículo XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre aprobada
en la IX Conferencia Internacional Americana de 1948, artículos 7°, 26° y 27° de la Carta
Internacional Americana de Garantías Sociales, aprobada en la IX Conferencia Internacional
Americana de 1948, artículo 16° de la Convención Americana de Derechos Humanos, “Pacto de
San José de Costa Rica” aprobado en la Conferencia Especializada Interamericana sobre
Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 22 de noviembre de 1969, artículo 8° del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por la Asamblea
General de la OEA, San Salvador, 17 de noviembre de 1988.
3 Los Convenios de OIT más relevantes sobre el tema de libertad sindical son: Convenio 87 (1948),
“Sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, Convenio 98 (1949), “Sobre
el derecho de sindicación y de negociación colectiva”, Convenio 135 (1971), “Sobre los
representantes de los trabajadores”, Convenio 151 (1978), “Sobre las relaciones de trabajo en la
administración pública”.

4 Las Recomendaciones OIT más relevantes sobre el tema de libertad sindical son: Recomendación
143 (1971), “Sobre los representantes de los trabajadores”, Recomendación 159 (1978), “Sobre
las relaciones de trabajo en la administración pública”.

1
I. BREVE RESEÑA HISTÓRICA
1.1. SINDICALIZACIÓN Y ORDENAMIENTO JURÍDICO: PROHIBICIÓN,
TOLERANCIA Y RECONOCIMIENTO COMO DERECHO DE LA LIBERTAD
SINDICAL

La libertad sindical es uno de los principales ejes del segundo gran paquete de
derechos fundamentales que alcanzan consagración constitucional (razón por
la cual se los ha denominado derechos fundamentales de segunda
generación). Tras el reconocimiento al máximo nivel jurídico de los derechos y
libertades civiles y políticos con que se inauguró el capitalismo liberal, los
derechos económicos y sociales alcanzaron una alta consideración a partir de
1917 en América (Constitución de Querétaro) y 1919 en Europa (Constitución
de Weimar), cuando el liberalismo dejó paso al Estado Social de Derecho.
Desde entonces es uno de los pilares principales del «nuevo contrato social»
que empezó a extenderse en el mundo desde la primera postguerra mundial,
y se generalizó a partir de la segunda postguerra mundial, a tal punto que se
ha considerado por una autorizadísima voz que «la formación de los sindicatos,
es decir, la organización de los trabajadores, es la contrapartida de la
acumulación de capital» (Kahn-Freund 1987: 275).

Su juventud entre los derechos constitucionales nos indica que estamos frente
a una libertad menos clásica y rica en tradición jurídica que aquellas
provenientes de la primera constitucionalización; sin embargo, hay que resaltar
que la libertad sindical «poco a poco ha logrado acomodarse sin complejos de
inferioridad ni de aislamiento» (Ghezzi y Romagnoli 1992: 39) 5. Su origen,
dinámica y justificación histórica reposan en la necesidad de amortiguar las
consecuencias de la contraposición de intereses y de la desigual distribución
de poder entre el capital y el trabajo, implícita en el sistema capitalista, a partir
de la actuación y representación colectiva de los trabajadores. La aplicación de
las reglas del mercado a las relaciones de trabajo evidenció el sometimiento
absoluto de los trabajadores a los intereses de los empresarios, con la secuela
de miseria y condiciones de vida infrahumanas cuyas dimensiones dieron
origen a la denominada «cuestión social». Tengamos siempre presente que
nos encontramos frente a «una relación entre un detentador de poder (sobre
personas y cosas) y quien no detenta poder alguno, que se origina en un acto
de sumisión, que en su dinámica produce una situación subordinada, por más
que la sumisión y la subordinación puedan ser disimuladas por esa
indispensable ficción jurídica conocida como contrato de trabajo» (Kahn-
Freund 1987: 52)6.

5 GHEZZI, Giorgio y ROMAGNOLI, Umberto (1992). Il Diritto Sindacale, Zanichelli, Bolonia.

6 KAHN-FREUND, Otto (1987). Trabajo y Derecho, Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, Madrid.

2
 Y ello, bajo las recién inauguradas reglas de libertad de empresa y trabajo,
igualdad formal, autonomía de la voluntad, proscripción de grupos intermedios,
abstencionismo estatal, etc., sólo podía dar paso al predominio absoluto y sin
escrúpulos del «más fuerte».

Esto generó una inmediata respuesta de los perjudicados, que buscaron

coaligarse y actuar conjuntamente para que alguna parte de sus intereses fuera
tomada en cuenta a la hora de definir el estatuto jurídico que iba a regir su
relación de trabajo, y, por tanto, sus condiciones de vida. La lógica liberal no
se compadecía con la irrupción cada vez más generalizada de estos sujetos
colectivos por lo que pasó a proscribir y penalizar su creación y actuación,
dando lugar a la primera etapa de la evolución jurídica de este instituto: el
período de la prohibición. La primera y arquetípica norma que recoge el espíritu
de la época es la ley francesa Le Chapelier, de 1789, que vedaba y castigaba
penalmente cualquier tipo de gremio, corporación o asociación que intentara
representar intereses de grupo, especialmente de artesanos y de trabajadores
por cuenta ajena. Son también muy importantes históricamente las
Combination of Workmen Acts británicas aprobadas en 1799 y 1800, que
declaraban la ilegalidad de todas las coaliciones (combinations) de
trabajadores que tuvieran por objetivo regular las condiciones de trabajo. Una
idea clara del fundamento de tales prohibiciones se puede extraer de la
Exposición de Motivos de la Ley Le Chapelier cuando sostiene que «debe, sin
duda, permitirse a los ciudadanos de un mismo oficio o profesión celebrar
asambleas, pero no se les debe permitir que el objetivo de esas asambleas sea
la defensa de sus pretendidos intereses comunes; no existen corporaciones en
el Estado, y no hay más interés que el particular de cada individuo y el general;
no puede permitirse a nadie que inspire a los ciudadanos la creencia de un
interés intermedio que separe a los hombres de la cosa pública por un espíritu
de corporación».

Las normas prohibitivas vinieron aparejadas con disposiciones de los

respectivos códigos penales en Francia, Italia y Alemania que sancionaban con
penas de prisión a quienes propugnaban o participaban en este tipo de entes
intermedios. Asimismo, se debe resaltar que en este período la prohibición era
general, por lo que alcanzaba también a las organizaciones empresariales; sin
embargo, estas últimas -tanto por su carácter informal (un «desayuno de
negocios» podía ser suficiente) como por la tolerancia de jueces y demás
autoridades tuvieron una existencia y actuación efectivas desde el comienzo,
produciendo lo que la doctrina inglesa ha denominado el «doble estándar»
asociativo en el terreno de las relaciones laborales. Paulatinamente se fueron
evidenciando las limitaciones y disfuncionalidades de tal legislación por lo que
el Estado, por realismo político,7 comienza a dejar atrás al período de

7Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, 2da. edición, Editorial Porrúa, México. Ya que si no, en gráficas
palabras DE LA CUEVA, Mario (1981: 250), «El estado se habría transformado en una gran colonia

3
 prohibición dando paso a lo que se ha denominado como el período de
tolerancia del fenómeno sindical, iniciado con la aprobación en 1824 de la
Combination Laws Repeal británica, que derogó las antes mencionadas
Combination of Workmen Acts y eliminó las prohibiciones y penalizaciones que
atenazaban a la libertad sindical, dejándola en el plano de las conductas
aceptadas aunque no promovidas, en aplicación del principio de que lo que no
está prohibido está permitido. La segunda mitad del siglo XIX traerá consigo
las principales normas europeas dirigidas a despenalizar el fenómeno sindical
(Francia en 1864, Alemania en 1869, Italia en 1891); abriendo de este modo
una etapa de transición que culminaría en el último período de la evolución
jurídica de la libertad sindical: su reconocimiento como derecho por el
ordenamiento jurídico a partir de la Trade Union Act inglesa de 1871.

El fundamento de esta espectacular evolución jurídica, que -como se ha visto-

ya en 1917 alcanzaba el máximo rango jurídico en la Constitución de
Querétaro, radica en la idoneidad de la actuación organizada de los
trabajadores para, en primer lugar, equilibrar la desigual relación existente
entre los asalariados individualmente considerados y el empresario (función
equilibradora); y, por tanto, en segundo lugar, para encauzar y componer el
conflicto de intereses subyacente a estas relaciones (función pacificadora o
compositiva). Con lo que el fenómeno sindical ha sido un vehículo fundamental
para que se tomen en cuenta los intereses económicos y sociales de los
trabajadores, primero en el mundo de las relaciones laborales y luego,
paulatinamente, en los diversos ámbitos en que éstos requieran de una tutela
colectiva, con la traducción en importantes dosis de justicia social que ello
implica (función democratizadora). Pero, además de ello, y en cuarto lugar,
porque la actuación organizada de los trabajadores ha servido para que el
sistema productivo encuentre instrumentos que transformen el conflicto
industrial inmanente en normas sectoriales (aprobadas por los sujetos
colectivos) específicas y adaptadas a las variadísimas circunstancias de las
distintas unidades productivas (función normativa). Finalmente, los hechos han
demostrado que la existencia de una organización sindical fuerte es
fundamental para que la aplicación efectiva de las normas laborales (estatales
y pactadas), que de otro modo tienen una tasa de incumplimiento muy elevada
(función de aplicación del Derecho del Trabajo).
De allí que en las sociedades modernas, complejas y plurales, el sindicalismo
se haya convertido en un componente esencial de la democracia, que le da un
rostro más humano y concreto, que canaliza uno de los principales conflictos
que intrínsecamente la circundan y lo convierte en regulaciones específicas y,
por tanto, apropiadas; y cuya vida, no exenta de retos, cambios, crisis y
recomposiciones viene afrontando el nuevo siglo con buena salud, a pesar del

penitenciaria» al sancionar y excluir a un numeroso colectivo de sus ciudadanos por el sólo hecho de
buscar defender sus intereses económicos y sociales ante la abstención estatal en tal terreno.

4
 fin del modelo fondista, en el que encontró un ambiente propicio para su
desarrollo, y de los consiguientes retos que el nuevo paradigma productivo,
que se asienta en la descentralización productiva, viene planteándole. En este
sentido, hay que concordar con quienes afirman -de manera concluyente- que
hay ciertos derechos como la libertad sindical, huelga, seguridad social, que
son juzgados básicos quizá porque, a pesar de su dimensión inmediatamente
laboral trascienden el puro ámbito del Derecho del Trabajo para contribuir a la
definición de una forma democrática de organización social y de distribución
del poder en su seno (De la Villa Gil, García Becedas y García-Perrote Escartín
1991: 64). 8

Ello se reafirma en las opiniones de los grandes maestros del Derecho del
Trabajo contemporáneo que -como Verdier, Giugni o Lyon-Caen- han
sostenido sin paliativos y respectivamente, que «la libertad sindical es un
denominador común de los regímenes democráticos», que «la efectividad del
orden democrático puede ser medida por la eficacia de la libertad sindical», o
que «no hay democracia sin libertad sindical» (vid. Ermida Uriarte y
Villavicencio Ríos 1991: 28).9 Por ello, también resulta constatable el hecho de
que todos los regímenes autoritarios han desconocido o restringido al máximo
el ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores enmarcados en la
libertad sindical; lo que nos permite afirmar que a menor espacio para la
libertad sindical mayor grado de autoritarismo, o, si se quiere, a mayores
restricciones a la libertad sindical mayor certeza del carácter autoritario del
régimen.

Si trasladamos estas coordenadas generales al terreno del Derecho del

Trabajo y, más concretamente, al del Derecho Colectivo del Trabajo,
encontraremos que la importancia del movimiento sindical es mayor aún,
puesto que resulta casi un lugar común reconocer que el surgimiento,
desarrollo y consolidación del Derecho Sindical es paralelo a la historia del
movimiento obrero (Giugni 1996: 11)10; de allí que los sistemas de relaciones
laborales más desarrollados, en donde encuentran sus mayores y mejores
expresiones los institutos de nuestra disciplina, tengan como sustento
movimientos sindicales fuertes y respetados.

En América Latina, el fenómeno del reconocimiento jurídico de la libertad

sindical ha llegado en las últimas décadas a su máxima expresión, puesto que
todos los países que componen esta región, sin excepción, la han consagrado

8 DE LA VILLA GIL, Enrique, GARCÍA BECEDAS, Gabriel y GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, Ignacio

(1991). Instituciones del Derecho del Trabajo, Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid.

9ERMIDA URIARTE, Oscar y VILLAVICENCIO RÍOS, Alfredo (1991). Sindicatos en Libertad Sindical,
ADEC/ ATC, Lima.
10 GIUGNI, Gino (1996). Diritto Sindacale, Cacucci, Bari.

5
 ya en el máximo nivel posible: el constitucional. 11 Sin embargo, esta altísima
consideración jurídica no nos puede llevar a colegir que correlativamente nos
encontramos frente a una vigencia plena de este derecho en la región, puesto
que las leyes y reglamentos nacionales que regulan su ejercicio concreto, con
la honrosa excepción de Uruguay, lo hacen con marcados tintes restrictivos,
poniendo de manifiesto el asfixiante intervencionismo estatal que caracteriza
resaltantemente al modelo latinoamericano de relaciones laborales (Goldín
1995: 39 y ss.)12, con sus altas dosis de autoritarismo (o sus déficit de
democracia, si se quiere).13 El Perú tal vez sea una de las muestras más claras
de este doblez, puesto que, como veremos a lo largo de este trabajo, desde
1979 la libertad sindical es una de las piedras angulares del modelo
constitucional de relaciones laborales; y, sin embargo, las normas de desarrollo
han reducido su espacio de actuación hasta confines en los que muy
difícilmente pueden reconocerse sus manifestaciones esenciales, llevándonos
a gozar del dudosísimo prestigio de estar considerados en el extremo más
intervencionista de la región (Ermida Uriarte 1987a: 17 y ss.)

II. CONCEPTOS PRELIMINARES

2.1. LIBERTAD SINDICAL
Seguiremos en este apartado a LASTRA LASTRA, quien sistematiza las
opiniones de diversos juristas a nivel del Derecho comparado.14

Para G. H. CAMERLYNCK y G. LYON-CAÉN, profesores de la Universidad de

París, expresan que “la libertad sindical consiste que para cada persona en la
facultad de afiliarse a un sindicato y al sindicato de su elección, si existen
varios; la facultad de no afiliarse y, por último, la facultad de abandonar el
sindicato”. La libertad de organización sindical debe ser la facultad individual
de “escoger la agrupación sindical a la cual adherirse”.

11 Sobre el particular, véase RODRÍGUEZ-PIÑERO, BRAVO-FERRER Y VILLAVICENCIO RÍOS

(1994).
12GOLDÍN, Adrián (1995). «El papel del Estado», en AA.VV., El Derecho Sindical en América Latina,
Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo.

13GRANDI, Mario (1976). L’attivitá sindacale nell’impresa, Franco Angelli, Milán. No en vano, un
académico tan señalado, ha sostenido que «El desarrollo de la libertad sindical (y de los derechos
sindicales) es un efecto paralelo de los procesos de madurez de los sistemas de libertad, así como de
liberación y democratización de los ordenamientos autoritarios y totalitarios».

14
LASTRA LASTRA, José Manuel, “La libertad sindical”, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2000, Boletín Mexicano de Derecho Comparado (Núm. 98).

6
 BAYÓN CHACÓN y PÉREZ BOTIJA: “La libertad de sindicatos consiste, en su
significación estricta, en el derecho del trabajador y del empresario de
sindicarse o no sindicarse y, en caso afirmativo, de poder en los regímenes
pluralistas, escoger entre uno y otro sindicato… por tanto, la libertad de
sindicación positiva se manifiesta en un acto de afiliación; negativa, es una
abstención o en acto de retirada o baja.”

Mozart V. RUSSOMANO sostiene que la libertad sindical es una figura

triangular: “sindicación libre, autonomía sindical y pluralidad sindical”. Lo
anterior presupone “la libre sindicación, contra la sindicación obligatoria; la
autonomía sindical, contra el dirigismo sindical; la pluralidad sindical, contra la
unidad sindical”.

Dos de las definiciones más aceptadas por la doctrina respecto al derecho de

libertad sindical son las propuestas por el tratadista OJEDA ÁVILES15 y
ERMIDA URIARTE16. El primero de ellos sostiene que la libertad sindical es el
derecho fundamental de los trabajadores a agruparse establemente para
participar en la ordenación de las relaciones productivas, mientras que el
segundo señala que este derecho, para ser entendido como tal, debe incluir,
por lo menos, la libertad para constituir sindicatos, organizarlos y afiliarse a
ellos, así como la adecuada protección al ejercicio de la actividad sindical.

Por otra parte, el maestro español PALOMEQUE LÓPEZ17 sostiene que el

derecho a la libertad sindical es un derecho complejo o genérico integrado por
un conjunto de derechos y facultades que identifican o hacen reconocible el
ejercicio del mismo, lo que dificulta encontrar una definición precisa de este
derecho.

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Constitucional18ha

delimitado el contenido esencial del derecho a la libertad sindical señalando
que este derecho constitucional tiene un aspecto orgánico y otro funcional. De
acuerdo a lo dispuesto por el tratadista nacional VILLAVICENCIO RÍOS 19 el
aspecto orgánico o estático consiste en la facultad de toda persona de

15
OJEDA ÁVILES, Antonio, “Derecho Sindical”, Editorial Tecnos, Séptima Edición, Madrid, 1995, p.
153.

ERMIDA URIARTE, Oscar, “Sindicatos en Libertad Sindical”, Segunda Edición, Fundación de Cultura
16

Universitaria, Montevideo, p.29.

PALOMEQUE LÓPEZ, Manuel, “Derecho Sindical Español”, Editorial Tecnos S.A., Quinta Edición,
17

Madrid, 1994, p.123.

18 En el Numeral 8) de la Sentencia del Tribunal Constitucional del 11 de julio del 2002 recaída en el
expediente N° 1124-2001-AA/TC, publicada en el Diario Oficial, “El Peruano”, el 11 de septiembre
del 2002.
19VILLAVICENCIO RÍOS, Alfredo, “La Libertad sindical en el Perú”, OIT Documento de Trabajo N°
114, 1999, p. 27.

7
 constituir organizaciones con el propósito de defender sus intereses gremiales
y, el aspecto funcional o dinámico supone la actuación del sujeto colectivo
dirigida a promover y tutelar los intereses económicos y sociales de los
trabajadores.

Por su parte, VILLASMIL PRIETO entiende a la libertad sindical como el

derecho de ejercer la actividad Sindical. Por medio de esa definición se
extienden sus contenidos subjetivos y objetivos, por cuanto de comprender
tanto las organizaciones como a los individuos, al tiempo que se protege toda
“acción sindical” más allá de la mera constitución o afiliación aun sindicato.”
Por último, debemos señalar que es objeto de discusión la vinculación entre el
derecho de asociación y la libertad sindical debido a que las normas
internacionales hablan tanto de libertad de asociación como de libertad
sindical.20

a) CONTENIDO DE LA LIBERTAD SINDICAL A TRAVÉS DE LA

JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En la STC 00008-2005-PI/TC (fundamento 27), este Tribunal tuvo la
oportunidad de precisar los alcances del derecho a la libertad sindical en
armonía con los tratados internacionales sobre la materia. Este derecho
fundamental fue definido como la capacidad autodeterminativa para participar
en la constitución y el desarrollo de la actividad sindical. Se señaló dos planos
de ejercicio del derecho:

(a)La libertad sindical intuito personae, que comprende el derecho de un

trabajador a constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a los sindicatos ya
constituidos (faceta positiva); y el derecho a no afiliarse o a desafiliarse de una
organización sindical (faceta negativa); y,
(b) La libertad sindical plural, que se manifiesta: 1) Ante el Estado (que
comprende la autonomía sindical, la personalidad jurídica y la diversidad
sindical); 2) ante los empleadores (que comprende el fuero sindical y la
proscripción de prácticas desleales); y, 3) ante las otras organizaciones
sindicales (que comprende la diversidad sindical, la proscripción de las
cláusulas sindicales, etc.)

20 Para profundizar sobre esta distinción ver: Sarthou, Helios, “Rasgos ontológicos generales de la
libertad sindical”, en obra colectiva “Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social”,
coordinado por Buen Lozano, Néstor de y Morgado de Valenzuela, Emilio, México, Instituto de
investigaciones jurídicas, 1997.

8
 b) LOS ALCANCES DE LA LIBERTAD SINDICAL

Esta facultad se manifiesta en dos planos: el intuito persona y el plural.

La libertad sindical intuito persona plantea dos aspectos:

- Aspecto positivo: Comprende el derecho de un trabajador a constituir

organizaciones sindicales y a afiliarse a los sindicatos ya constituidos. Dentro
de ese contexto se plantea el ejercicio de la actividad sindical.
- Aspecto negativo: Comprende el derecho de un trabajador a no afiliarse o a
desafiliarse de una organización sindical.

La libertad sindical plural plantea tres aspectos:

- Ante el Estado: Comprende la autonomía sindical, la personalidad jurídica y

la diversidad sindical.
- Ante los empleadores: Comprende el fuero sindical y la proscripción de
prácticas desleales.
- Ante las otras organizaciones sindicales: Comprende la diversidad sindical,
la proscripción de las cláusulas sindicales, etc.21

La libertad sindical intuito persona se encuentra amparada genéricamente por

el inciso 1 del artículo 28. º de la Constitución. Empero, una lectura integral de
dicho texto demuestra que se encuentran excluidos de su goce los siguientes
componentes del Estado peruano:

- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo

42. ° de la Constitución).
- Los miembros del Ministerio Público y del Órgano Judicial (artículo 153. °
de la Constitución).
- Los miembros de la Administración Pública, con poder de decisión o que
desempeñen cargos de confianza o dirección (artículo 42. ° de la
Constitución).

c) NATURALEZA JURÍDICA DE LA LIBERTAD SINDICAL

Es un derecho fundamental, civil y básico, estrechamente vinculado a los
derechos humanos, consagrado constitucionalmente, en tratados
internacionales y en la legislación común y especial, y siempre de ejercicio
colectivo aún en su ámbito individual. Este interés colectivo presenta como
características: tratarse de una combinación de intereses individuales; en sí
mismos resultar indivisibles siendo su satisfacción colectiva; corresponder a un
interés común final y no instrumental; resultar su naturaleza privada. En
definitiva, lo que caracteriza a la libertad sindical es su estrecha relación con
los intereses colectivos de los trabajadores, sobre la base de los cuales ellos
se organizan a fin de satisfacer sus necesidades en el ámbito colectivo, en
armonía con los demás derechos sociales, destacándose por tanto que los

21
(EXP.0008-2005-PI/TC/Fundamento 27)

9
 derechos colectivos no son patrimonio exclusivo del derecho colectivo, sino
también del derecho social, que comprende al laboral.
Destacar por último que la libertad sindical corresponde a un derecho humano
esencial, reconocido al máximo nivel, a saber, constitucional, en armonía con
los tratados vigentes en la materia que también están en dicho rango y por
tanto gozan de supremacía. Así, la libertad de asociación, en materia sindical,
con todas sus demás propiedades asociadas, como negociación y auto tutela,
reviste la mayor importancia para la defensa de los legítimos intereses de los
trabajadores y ello se enmarca en el corpus juris de los derechos humanos,
como inherentes a la naturaleza del hombre por el solo hecho de ser tal. Ahora
bien, pese a ser un derecho humano básico, reconoce límites como todos los
demás, ya sea en cuanto a su alcance o bien por colisión con otros derechos
fundamentales. Destacar que si bien existe discusión y resulta difícil establecer
si es un derecho humano de primera o segunda generación, y de ser o no un
derecho social más que civil o político, ello no obsta a que sí corresponde sin
dudas a un derecho de cumplimiento inmediato de los estados parte del pacto
respectivo.
III. MARCO GENERAL: LA LIBERTAD SINDICAL
Este 2016 se cumplen veinte tres años de la promulgación de la Carta Magna
vigente: la Constitución Política de 1993. En ella se reconocen los llamados
derechos sociales y económicos, que inciden directamente en nuestro campo
de análisis: el derecho laboral.
Resulta oportuno aprovechar este espacio para reflexionar sobre la eficacia de
los derechos laborales, y en concreto de los derechos colectivos en la
actualidad, y qué mejor que a los veinte tres años de promulgada la actual
Constitución. Si bien, en comparación con el texto constitucional precedente
existe un escueto reconocimiento de la libertad sindical, la profusa
jurisprudencia constitucional ha generado un rico desarrollo sobre sus
alcances. Probablemente quienes redactaron la Constitución nunca
imaginaron los múltiples supuestos que se han desarrollado en sede judicial.

Estamos de acuerdo con VILLLAVICENCIO RÍOS cuando indica «que la

consagración jurídica de un derecho no es suficiente para su vigencia real, en
la medida en que todas las normas jurídicas tienen una cierta tasa de
incumplimiento. En el derecho colectivo del trabajo, el índice de aplicación de
las normas es todavía menor que en las demás ramas del ordenamiento
jurídico puesto que se construye sobre una relación de conflicto (…).» 22 Y más
aún en nuestro país, el reconocimiento de las normas laborales en materia

22
VILLAVICENCIO RIOS, Alfredo. «La protección de la libertad sindical y su regulación (limitada y
simbólica) en el Perú». En: IUS ET VERITAS No. 19. En: Derecho Colectivo del Trabajo. Lima, Jurista
Editores, 2010. p. 241.

10
 colectiva es aún incipiente, y es necesario hacer un esfuerzo de interpretación
constitucional y un desarrollo jurisprudencial para poder ayudar a dotar de
contenido a este derecho constitucional.

Dentro de los derechos fundamentales laborales hemos escogido a la libertad

sindical, ya que es reconocida como la piedra angular de las relaciones
colectivas. Siguiendo a BAYLOS GRAU podemos indicar: «su importancia
constitutiva medida en términos de valor político es tal que progresivamente ha
ido ganando un espacio decisivo en las declaraciones constitucionales de
derechos a tal punto que posiblemente sería inimaginable una Constitución
democrática que no incluyera de forma específica entre el elenco de derechos
reconocidos, el derecho de libertad sindical.»23Sin embargo, la Constitución
posee una regulación un tanto genérica y escueta de los derechos laborales, y
concretamente respecto a la libertad sindical, razón por la cual la mayor
dotación de contenido de este derecho fundamental así como su desarrollo,
tienen como fuente a las sentencias del intérprete de la Constitución: el
Tribunal Constitucional.
Esta necesidad se hace más evidente ya que, como bien acota BLANCAS
BUSTAMANTE: «el reconocimiento de la libertad sindical como un derecho
fundamental ha sido el producto de una larga lucha librada por los trabajadores
desde los orígenes mismos del Estado liberal, que inicialmente la negó, la
persiguió, la sancionó.» 24 Ahora bien, a pesar de la consagración
constitucional y el ámbito de protección internacional del que goza este
derecho, aún presenta cotidianamente una serie de actos y conductas por parte
del empleador que ponen en peligro y lesionan este derecho.

Lo que pretende este trabajo de investigación es utilizar la Constitución del

1993 únicamente como un punto de partida para analizar este derecho de gran
trascendencia: la libertad sindical que se define como el derecho que tiene todo
trabajador a constituir las organizaciones que estime convenientes, así como
el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los
estatutos de las mismas.25 En palabras más simples, la libertad sindical es el
derecho de los trabajadores a asociarse libremente para poder ejercer sus
derechos frente al empleador, es la garantía por excelencia que tienen los
trabajadores para la tutela de sus derechos. La libertad sindical sirve para
equilibrar un poco la relación, desigual por naturaleza, entre el empleador y el
trabajador.

23
BAYLOS GRAU, Antonio. «Sindicalismo y derecho sindical”. Albacete, Editorial Bomarzo, 2009.p.
13.
24
BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos. «La cláusula de estado social en la Constitución» Lima, Fondo
Editorial PUCP, 2011. p. 402.
25
Artículo 2 del Convenio No. 87 de la Organización Internacional del Trabajo, Convenio sobre la
libertad sindical y protección del derecho de sindicación.

11
 Pero este derecho tiene una especial relevancia en la medida en que no solo
es un derecho constitucional y fundamental de toda persona sino que también,
como bien ilustra, ERMIDA URIARTE: «la libertad sindical no es posible sin el
ejercicio de otros derechos humanos, y viceversa».26
El presente trabajo de investigación pretende ser una guía jurisprudencial de
algunos de los pronunciamientos más importantes emitidos por el Tribunal
Constitucional a lo largo del tiempo sobre la libertad sindical. De acuerdo a lo
mencionado por ARCE ORTIZ: «Quizá el mayor exponente de esta suerte de
penetración del Derecho Constitucional en las relaciones de trabajo ha sido el
Tribunal Constitucional (TC), el cual con sus reiteradas sentencias ha
precisado el contenido normativo de los derechos constitucionales de los
trabajadores.» 27
A través de diversas sentencias del TC se puede entender la importancia de
este derecho, así como su concepción de derecho fundamental.
Adicionalmente se puede dotar de un contenido dinámico y mutable al derecho
a la libertad sindical en sus dos dimensiones: individual y colectiva. Una
primera parte del artículo se dedicará a desarrollar el contenido conceptual de
la libertad sindical. Una segunda parte, señalará casos concretos en los que
determina que el TC, a través de presunciones, principios e interpretaciones
constitucionales, cuándo es que alguna conducta, acción u omisión del
empleador constituye un acto vulneratorio del derecho a la libertad sindical.

IV. FUENTES DE LA LIBERTAD SINDICAL: MARCO NORMATIVO APLICABLE

La primera norma a la que tenemos que hacer mención respecto del derecho
de libertad sindical es el artículo 2º del Convenio de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) Nº 87, relativo a la libertad sindical y a la
protección del derecho de sindicación, que señala: “Los trabajadores y los
empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho
de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de
afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos
de las mismas”.
Por su parte, los más importantes tratados internaciones sobre derechos
humanos han reconocido como tal a la libertad sindical, el cual debe ser
afirmado y protegido por todas las personas. Así, este derecho se encuentra
reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de

26
ERMIDA URIARTE, Oscar. «Sindicatos en libertad sindical». Montevideo, Fundación de Cultura
Universitaria, 1985. p. 24.

27
ARCE ORTIZ, Elmer. «La tutela laboral de los derechos fundamentales del trabajado. Una asignatura
pendiente en tiempos de reforma» En: DERECHO PUCP No. 68: REVISTA DE LA FACULTAD DE
DERECHO. Lima, Fondo Editorial PUCP, 2012. p. 436-437.

12
 Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

En nuestro país, este derecho ha sido consagrado en nuestra Constitución, en

su artículo 28,28en donde se reconoce y garantiza los derechos de sindicación,
negociación colectiva y huelga. Por su parte, a nivel legislativo, el Texto Único
Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, Decreto Supremo Nº
010-2003-TR (LRCT)29, también lo reconoce.
En efecto, realizaremos una breve mención de los artículos pertinentes que
forman el marco normativo que define a la libertad sindical. Las normas
internacionales sobre Derechos Humanos y Convenios de la OIT, aportan el
marco normativo que sirve para contextualizar nuestro tema de análisis:
1. Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948
Artículo 23, inciso 4: Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a
sindicarse para la defensa de sus intereses.

2. Pacto Interamericano de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de

1966
Artículo 8
1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:
a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección,
con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente,
para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. No podrán
imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba
la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la
seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y
libertades ajenos;

b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones

nacionales y el de éstas a fundar organizaciones sindicales internacionales o
a afiliarse a las mismas;
c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras
limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una

28
Artículo 28º.- El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga.
Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical. (…)
29
Artículo 2º.- El Estado reconoce a los trabajadores el derecho a la sindicación, sin autorización previa,
para el estudio, desarrollo, protección y defensa de sus derechos e intereses y el mejoramiento social,
económico y moral de sus miembros.

13
sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público,
o para la protección de los derechos y libertades ajenos;
3. Convenios de la OIT ratificados por el Perú
 Perú es estado miembro de la OIT desde el 28 de junio de 1919.
Cabe señalar que el Perú ha ratificado los siguientes instrumentos
internacionales referidos a los derechos colectivos de los trabajadores:

 El Convenio OIT N°87, «Sobre la libertad sindical y la protección del

derecho de sindicación» (ratificado el 2 de marzo de 1960).
 El Convenio OIT N°98, «Sobre el derecho de negociación colectiva»
(ratificado el 13 de marzo de 1964).
 El convenio OIT N°151, «Sobre las relaciones de trabajo en la
administración pública» (ratificado el 27 de octubre de 1980).
Por otro lado, dentro de la misma materia. Nuestro país no ha ratificado:

 El Convenio OIT N°135, « Convenio relativo a la protección y facilidades

que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la
empresa».
 El Convenio OIT N°155«Convenio sobre seguridad y salud de los
trabajadores, 1981».
 El Convenio OIT N°161« Convenio sobre los servicios de salud en el
trabajo, 1985».
 El Convenio OIT N°187« Convenio sobre el marco promocional para la
seguridad y salud en el trabajo, 2006».
En primer lugar tenemos el Convenio No. 87 de la OIT:

Artículo 11: Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el

cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a adoptar todas las medidas
necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores
el libre ejercicio del derecho de sindicación.»

También debemos mencionar al Convenio 98 sobre el derecho de sindicación

y la negociación colectiva, en su artículo 1° establece que:

1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de

discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su
empleo.
2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga
por objeto:

b) Despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de

su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las
horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de
trabajo».

14
 Este marco normativo reviste de una protección en el ámbito internacional de
los derechos colectivos, en particular, de la libertad sindical. No obstante, la
libertad sindical inclusive, es un derecho exigible aun cuando no exista una
ratificación de los convenios de OIT. Como bien señala MEJÍA MADRID: «La
libertad sindical, al estar reconocida en su Constitución, es un principio
fundacional de la OIT cuya vulneración reviste gravedad desde el punto de
vista jurídico; pero también lo hace desde un punto de vista social, pues
compromete el progreso y la paz social.»30
IV.1 NUESTRO PUNTO DE PARTIDA: LA CONSTITUCIÓN DE 1993
Como mencionamos en el presente trabajo de investigación, la Constitución de
1993 desarrolla la libertad sindical en el artículo 28°, que muy escuetamente
presenta a este derecho fundamental de la siguiente manera:

El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y

huelga. Cautela su ejercicio democrático:
1. Garantiza la libertad sindical.

Podemos notar que únicamente se señala que el Estado garantiza la libertad

sindical, pero no hay mayor desarrollo ulterior del contenido del derecho, de
sus alcances, limitaciones ni ejercicio.

Es más, aunque la Constitución mencione que se garantiza el derecho, no

indica de qué manera o mediante qué mecanismos es que se puede lograr este
objetivo.

Adicionalmente, no podemos dejar de realizar una breve pero necesaria

comparación de lo que estipulaba la antecesora Constitución de 1979 respecto
a la libertad sindical, y analizar si es que hemos avanzado en relación con la
actual. Consideramos que en ese sentido, la Constitución vigente representa
un retroceso no solo respecto al derecho de la libertad sindical sino en materia
de derechos colectivos en general.

Ahora, respecto del derecho materia de análisis en concreto, el artículo 51° de

la Constitución de 1979 era detallada, y mucho más completa respecto a la
definición, alcances y protección de este derecho:
Artículo 51: El Estado reconoce a los trabajadores el derecho a la
sindicalización sin autorización previa. Nadie está obligado a formar parte de
un sindicato ni impedido de hacerlo. Los sindicatos tienen derecho a crear
organismos de grado superior, sin que pueda impedirse u obstaculizarse la
constitución, el funcionamiento y la administración de los organismos
sindicales. Las organizaciones sindicales se disuelven por acuerdo de sus

30
MEJIA MADRID, Renato. «Los mecanismos especiales de control de la organización internacional
del trabajo en materia de libertad sindical» En: Revista Derecho y Sociedad No. 30. Lima, 2008. p. 113.

15
 miembros o por resolución en última instancia de la Corte Superior. Los
dirigentes sindicales de todo nivel gozan de garantías para el desarrollo de las
funciones que les corresponde.

Concordamos con BLANCAS BUSTAMANTE cuando manifiesta que: «el

laconismo de esta redacción [el artículo 28° de la Constitución] contrasta con
la elocuencia de su antecedente, el art. 51° de la Constitución anterior, en el
que era posible distinguir ambos aspectos de la libertad sindical: el individual
(«El estado reconoce a los trabajadores el derecho a la sindicalización sin
autorización previa. Nadie está obligado a formar parte de un sindicato ni
impedido de hacerlo») y el colectivo («Los sindicatos tienen derecho a crear
organismos de grado superior, sin que pueda impedirse u obstaculizarse la
constitución, el funcionamiento y la administración de los organismos
sindicales»).» 31
Resultan manifiestas las múltiples omisiones del legislador de la Constitución
vigente al haber efectuado todo un recorte de las garantías y alcances de la
libertad sindical. Así, antes se reconocían expresamente en la Constitución las
dos dimensiones del derecho: la individual y la colectiva, la protección del
derecho a los dirigentes sindicales, la libertad positiva y negativa de afiliación,
e incluso la protección del fuero sindical. Todo lo que ha sido reducido ahora a
una escueta mención de la intervención que debe tener el estado únicamente
para garantizar el derecho.
Por lo antes señalado, resulta mayor el reto a asumir por parte de los
intérpretes de la Constitución en la actualidad, ya que la norma no brinda un
marco de regulación que pueda favorecer a la definición de un derecho tan
importante como la libertad sindical. A su vez, esto tiene un impacto en el
ámbito de protección del derecho, los alcances del derecho y la conexión que
tiene con otros derechos fundamentales.
V. EL DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL
Habiendo señalado cuáles son las normas que regulan el derecho a la libertad
sindical, es necesario establecer una definición del mismo. Así, siguiendo lo
dicho por Villavicencio, podemos definir a la libertad sindical como “el derecho
de los trabajadores a constituir y a afiliarse libremente a organizaciones
sindicales, y el de éstas y de aquellos a desarrollar actividades sindicales en
defensa de sus intereses”32.

Como se puede deducir, el derecho a la libertad sindical es uno de naturaleza

compleja, en donde la titularidad corresponde a los trabajadores y a las

31
BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos. Op. Cit. p. 405-406.

32
VILLAVICENCIO RÍOS, Alfredo. “La libertad sindical en las normas y pronunciamientos de la OIT:
Sindicación, negociación colectiva y huelga”. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria. 2007,
p. 33.

16
 organizaciones sindicales, y contiene aspectos organizativos como de
actividad.

En esa línea, sin desconocer todos los elementos contenidos en el derecho, se

puede señalar que la libertad sindical es un derecho fundamentalmente
colectivo y de actividad33.

A la luz de la definición señalada y siguiendo nuevamente a doctrina más que

autorizada34, se podría establecer que este derecho contiene, a su vez, la gama
de los siguientes derechos:

33
Ibíd., p. 35.

34
Ibíd., pp. 35-60 y SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. “Lesión de la libertad sindical y
comportamientos antisindicales”. Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de España, p. 135-
158.

17
18
19
20
21
CONCLUSIONES

De conformidad con lo revisado en el presente trabajo, hemos podido arribar a las

siguientes conclusiones:

1. La libertad sindical es un derecho fundamental, reconocido en los más importantes

tratados internacionales y en nuestra Constitución. Es un derecho complejo, pero es
fundamentalmente colectivo y de actividad, y se encuentra dirigido a fomentar y a
defender los intereses y derechos de los trabajadores.

2. Creemos que bien hace el TC al hacer una clara distinción entre la libertad sindical
individual y la colectiva, salvando la omisión de la Constitución, reconociendo que
ambas dimensiones tienen igual protección constitucional. Esta distinción es
recurrente en un sin número de sentencias posteriores que tratan el tema de la libertad
sindical.

3. También es importante resaltar el carácter de derecho fundamental que tiene la

libertad sindical, no únicamente por su mención expresa en la Constitución y en
tratados internacionales, sino por su naturaleza de derecho trascendental que sirve
como cimiento para la materialización del derecho a la negociación colectiva y la
huelga. Es decir, resulta inconcebible entender a la libertad sindical si no es como una
garantía para el ejercicio de los otros derechos colectivos antes señalados.

4. La legislación laboral peruana no ofrece una adecuada protección de la libertad

sindical, ya que es una protección limitada, ya sea en el ámbito objetivo o subjetivo.
A pesar de la limitación de la legislación laboral, la legislación procesal constitucional
ofrece garantías adecuadas para su protección a través del proceso de amparo. Sin
perjuicio de lo señalado, se requiere hacer una reforma legislativa en lo laboral, a
efectos de que ésta otorgue las garantías necesarias para el ejercicio de la libertad
sindical, teniendo en consideración la necesidad de que sean rápidas y eficaces.

5. Como advertimos al inicio, creemos que gracias al TC, la libertad sindical no tiene
un mero reconocimiento escueto constitucional, sino que representa una piedra
angular en el desarrollo de las relaciones laborales y que, cuando ha sido vulnerado,
ha encontrado en el TC una instancia no solo de reconocimiento sino de promoción.

No queremos terminar este trabajo de investigación sin llamar nuevamente la atención

respecto de la necesidad de implementar un sistema adecuado de promoción y
protección de la libertad sindical, porque ésta es una herramienta fundamental para
la construcción de una sociedad democrática y justa. Tal vez esto suceda cuando se
termine de comprender a nivel del Estado, de los empleadores y de los trabajadores
y organizaciones sindicales que éste es un derecho fundamental y que debe ser
respetado y promovido como tal.

22