TRABAJO

INSTRUMENTOS ECONOMICOS EN LA POLITICA AMBIENTAL: DIAGNOSTICO DE LA SITUACION

ACTUAL.

1. DEFINICION DE INSTRUMENTOS ECONOMICOS.

Instrumentos de las políticas medioambientales que tienen como objetivo provocar
cambios en las tecnologías, el comportamiento o los productos, a través de incentivos
financieros (ya sean subsidios, impuestos, diferenciación de precios o creación de
mercados).

Los Instrumentos Económicos constituyen una categoría dentro de los Instrumentos de

Regulación Ambiental. Y no son más que aquellos que inciden en los costos y beneficios
atribuibles a cursos de acción variados que enfrentan los diferentes agentes económicos,
afectando, por ejemplo, la rentabilidad de procesos o tecnologías alternativas o el precio
relativo de un producto, y en consecuencia las decisiones de productores y consumidores
(CEPAL, 1997). O sea, los sistemas de instrumentos económicos para el medio ambiente,
son un mecanismo estatal de intervención en la economía, con la única pretensión de incidir
por un lado, en la estructura de precios, en los niveles de rentabilidad o costeabilidad según
sea el caso, y por lo tanto en la competitividad de las empresas; y por el otro, en los
productores y consumidores, pretendiendo modificar sus conductas negativas para con el
entorno, así como en la demanda.

A partir de los 90’ a nivel global adquirió importancia la opción de comenzar a incorporar
Instrumentos Económicos en la gestión ambiental para complementar los esquemas
tradicionales de regulación directa.

Se los puede definir como todos aquellos instrumentos “que inciden en los costos y
beneficios imputables a cursos de acción alternativos que enfrentan los agentes; afectando
por ejemplo la rentabilidad de procesos o tecnologías alternativos, o el precio relativo de
un producto, y en consecuencia las decisiones de productores y consumidores”

A diferencia de los instrumentos de política de Comando y Control, brindan la oportunidad

de introducir “mayor flexibilidad mediante incentivos basados en precios / costos, y estos
instrumentos ofrecen también la posibilidad de obtener recaudación para financiar la
gestión e inversiones ambientales” por medio de fondos específicamente destinados.

Los instrumentos de gestión ambiental tienen la finalidad de proteger y asegurar el uso

sostenible de los recursos forestales, mediante la modificación de “las percepciones, las
preferencias y consecuentemente, la conducta de los agentes sociales, de modo que las
decisiones de uso del entorno ya sea para fines de producción, de consumo directo o
indirecto, no conduzcan a su degradación, agotamiento o destrucción”, sino más bien a un
uso sostenible del medio ambiente.

A nivel mundial se encuentran experiencias de éxito en el uso de instrumentos económicos

en los países más industrializados que integran la OCDE, cómo es el caso de Francia y
Alemania. Sin embargo la aplicación efectiva de los mismos en países en vías de desarrollo
ha sido relativamente escasa, señala la CEPAL.
 Sin embargo, es preciso reconocer que la utilización adecuada de instrumentos económicos
no constituye un asunto fácil. “Su éxito depende, entre otros factores, de la idoneidad de
las autoridades ambientales para trabajar coordinadamente con las fiscales y de la
existencia de una sólida capacidad de seguimiento y control para hacer cumplir la
normativa ambiental. Estas son competencias que, en muchos de los países en desarrollo,
las autoridades ambientales todavía no logran consolidar”, lo que explica la escasa
aplicación de ellos en la gestión ambiental en los países en desarrollo.

2. ANTECEDENTES DE LA APLICACIÓN DE INSTRUMENTOS ECONOMICOS

Los antecedentes de los tributos ambientales los encontramos en los aportes de Arthur
Cecil Pigou, economista neoclásico quien a comienzos del siglo XX fue el primero en
diferenciar entre costes privados y costes sociales de la empresa, haciendo referencia
específicamente al problema de la contaminación (externalidades) del ambiente.

Arthur Cecil Pigou 1877-1959 fue un economista inglés, conocido por sus trabajos en
numerosos campos, y particularmente en la economía del bienestar. Estudió en el Harrow
School y se graduó en el King's College de Cambridge, donde estudió en las clases de
Marshall. Planteo el impuesto ambiental para corregir las externalidades, fue discípulo de
Marshall y profesor de Keynes.

Él señaló que una de las maneras y no la única de corregir las externalidades, consiste en
que cuando no existen relaciones contractuales entre el causante y los afectados por la
externalidad, el estado, si así lo desea, puede impulsar o restringir las inversiones en dichas
actividades, las formas más conocidas para impulsar y restringir las inversiones pueden
revestir carácter de primas o impuestos.

El análisis de Pigou incluía también un caso mucho más discutible, caso éste al que ya
Marshall había prestado atención, y que había puesto en marcha una viva discusión, se
trataba del caso de las industrias de coste decreciente, que se supone no invierten
suficiente y pueden, por tanto, incluirse entre las que deben recibir subsidios frente a las
industrias de coste creciente, que se supone invierten demasiado y deben ser gravadas con
impuestos especiales.[2]

Pigou ha propuesto como solución al problema de las externalidades la intervención del

Estado, a través de la aplicación de los impuestos correctores que permitirían igualar las
curvas de costes, beneficios privados y sociales. Estos impuestos, señaló Pigou, debían estar
acompañados de alguna acción legislativa o reguladora para alcanzar un punto eficiente en
la producción del bien o servicio que está ocasionando la externalidad. Conviene aclarar
que las externalidades en muchas ocasiones son el subproducto no intencionado de
procesos productivos que a la vez promueven desarrollo y bienestar por lo que no deben
mantenerse posiciones absolutistas respecto a su impedimento. Las externalidades
negativas tienen un coste social finito y antes que hacer un planteamiento "debe ser
erradicada totalmente la contaminación", hay que averiguar sobre el coste de reducir la
contaminación sin detener la marcha de partes importantes del proceso productivo.

El problema de la contaminación ambiental considerada como el mejor ejemplo de

externalidad negativa ha sido objeto de análisis y causa de preocupación para los
hacendistas, tratándose la conservación ambiental de un bien público puro del que
 obligatoriamente tienen que ocuparse los tributos como instrumento al servicio del
objetivo proteccionista.

La aplicación de instrumentos económicos a la gestión del agua es un tema que ha cobrado

actualidad en la última década. Su vigencia se debe a la constatación de la escasez relativa
del agua y a que los solos métodos de regulación directa (comando y control) desde las
instancias del Estado se muestran poco efectivos para revertir las tendencias negativas que
acompañan el uso del recurso. Ello obedece en gran parte a que los instrumentos de
políticas reguladoras y jurídicas no son suficientes para modificar la conducta de los
distintos grupos o personas (Perch, 2002). Por lo general, estas medidas requieren de un
andamiaje administrativo y recursos financieros sólidos para que la entidad responsable
practique monitoreo y control, lo que ha sido muy difícil de mantener y cumplir, sobre todo
en la actualidad, después de los procesos de ajuste. Además, los diagnósticos de la
estructura institucional existente en la región latinoamericana orientada a este propósito
ponen en evidencia que aquélla respondía (aunque no fuera deliberadamente) a la
concepción del recurso y de su gestión, como algo inagotable y como soporte por
naturaleza de los desechos de las actividades económicas, concepción que se está
superando, aunque con diversos grados de éxito entre los distintos países.

En Centroamérica, así como en toda América Latina, han predominado los métodos de
regulación directa desde el sector público para gestionar los recursos hídricos, gestión que
ha tenido hasta ahora, cuando se están favoreciendo nuevos enfoques, un carácter
sectorial y ha estado apoyada sobre una base conceptual casi nula con respecto a la
naturaleza multifuncional del recurso y su importancia para el medio ambiente y la salud
de los ecosistemas.

Por otra parte, pese a que los métodos de comando y control aparecen como inadecuados
por sí solos para lograr los objetivos presentes, la experiencia de los países desarrollados,
por ejemplo, que cuentan con sistemas avanzados de gestión de aguas, está indicando que
la combinación de éstos con los instrumentos económicos, en distinto grado de peso de
unos y otros de acuerdo con las situaciones concretas, ha sido la fórmula que permite un
buen desempeño (Rodríguez y Espinoza, 2002; CEPAL 2000; Paulus, 1995).

Se ha señalado también que quizá lo más importante es la presencia de una base sólida de
capacidades institucionales que incluyan, entre otras cosas, un buen sistema de
información y las estructuras adecuadas; que los instrumentos económicos trabajan bien
sólo cuando son parte de un sistema completo de manejo del recurso (Briscoe, 1997;
CEPAL, 2000) y cuando existe coordinación de la gestión de los recursos naturales entre las
distintas entidades del Estado que permita un abordaje sistemático. En el caso de la
aplicación de los instrumentos económicos, por ejemplo, en América Latina se ha
observado el obstáculo que significa la divergencia de enfoques entre las entidades del
medio ambiente y las que manejan la hacienda pública (Ulloa, 2004; Acquatella, 2001; Ruiz
Benavides y otros, 2005).

3. ENTORNO LEGAL
4. INSTRUMENTO INSTITUCIONAL
5. PROBLEMÁTICA INSTITUCIONAL
6. APLICACIÓN ACTUAL DE INSTRUMENTOS ECONOMICOS EN EL PERU