- Gobernanza y Seguridad.

La seguridad aparece como una preocupación capital para los ciudadanos. En los
últimos años, muchos acontecimientos han influenciado para que en muchas
ciudades del mundo aparezca la seguridad como uno de los temas centrales. Las
encuestas de opinión así lo constatan. En las ciudades de los países ricos el
terrorismo y la aversión al riesgo y al conflicto inciden en la preocupación por la
seguridad. En los países en desarrollo la desigualdad socio-económica y la pérdida
de credibilidad en las instituciones afectan de manera crucial la demanda de
seguridad por parte de los ciudadanos.

Frente a una demanda ciudadana creciente, aparece la dificultad del Estado para
responder eficazmente a todas las variables de la inseguridad. A esto se suma que
durante las últimas tres décadas los especialistas de la administración pública y del
Estado han pregonado la doctrina de la reducción del tamaño del Estado. Pero un
Estado cada vez más reducido, de manera relativa o de manera absoluta,
confrontado a una demanda cada vez más importante en materia de seguridad, se
enfrenta a un problema crucial: la imposibilidad de responder a todos los problemas
de la seguridad de manera apropiada. La respuesta eficaz del Estado a los
problemas de seguridad ha encontrado límites en las últimas décadas.

Por otra parte, la política pública cambió en los últimos años con la demanda de la
comunidad para verse involucrada en las decisiones que la afectan y en su
implementación. Los pasos hacia una democracia deliberativa o participativa en el
discurso y en la norma, y algunas veces en la práctica, también están induciendo
cambios en los modos de gestión de lo público. Muchos más actores han construido
una posibilidad de mayor injerencia en los temas públicos. La seguridad no es la
excepción. Han aparecido actores sociales y económicos que demandan
participación o a quienes se les demanda su participación en los temas de la
seguridad. Y adicionalmente en la división de tareas al interior de los Estados, los
gobiernos locales se han tornado actores necesarios en la política pública sobre
seguridad ciudadana.

la gobernanza de la seguridad ciudadana, entendidas respectivamente en los

sentidos vertical y horizontal de Revezas (2006), presentan un interés indiscutible.
La situación de seguridad ciudadana en un determinado territorio puede ganar
mucho si gobernabilidad y gobernanza funcionan bien. Pero claramente, frente a
fenómenos cambiantes y dinámicos, no puede esperarse de estos nuevos
conceptos la panacea o la solución a todos los problemas. Dicho esto, entonces sí
se puede reconocer, tal como lo muestra la evidencia, que la situación de seguridad
en muchos sitios ha cambiado en un sentido positivo gracias a acuerdos apropiados
de gobernabilidad y gobernanza. También muestra la evidencia que el deterioro en
seguridad ciudadana en otros sitios se debe a conflictividades entre actores
estratégicos más que a los hechos delictivos mismos.

Ambas situaciones dicen de la importancia del concepto. Y esto sin entrar a recordar
que, de la misma manera que para otros asuntos públicos, para las políticas
públicas de seguridad ciudadana también es cierto, como lo plantean diversos
autores, que cambiaron los mecanismos de regulación de lo público y que es
conveniente entonces la adaptación.

Esta reflexión metodológica recorre tanto los conceptos de gobernabilidad y

gobernanza como su aplicación al campo de la seguridad ciudadana. Y se adentra
en la lógica de hacer una propuesta de operacionalización, respondiendo a la que
aparece como la más importante de las preocupaciones, al menos en este caso.
También hay que resaltar que no se trata de recorrer caminos ya recorridos por
otros autores. Si bien siguen existiendo diferencias en aproximaciones, también es
cierto que algunos autores han comenzado a recorrer, para otras problemáticas, la
aplicación concreta de estos conceptos. Hufty (2006a, 2006b), ESAP-Fundación
Buen Gobierno (2004) y Kübler & Heinelt (2002) son ejemplos de esto. Este
documento se apoya en algunos de estos para estructurar una propuesta
metodológica, sumando a esto algunos aportes.

Queda en manos del lector un documento inicial que permite comprender que el
paso del discurso a la aplicación operacional no es necesariamente corto y que
requiere también de importantes esfuerzos técnicos y metodológicos. Este esquema
metodológico ya es objeto de aplicación en la ciudad de Bogotá, ciudad a la cual se
le ha reconocido su avance en seguridad ciudadana. Dicho avance, en una hipótesis
de Velásquez (2006b) encuentra su mayor explicación en el mejoramiento de la
gobernabilidad y la gobernanza, a través de un esquema denominado de
“gobernabilidad no formalizada”.

A partir de aquí es entonces necesario entrar en la lógica de la aplicación del

esquema metodológico planteado en diferentes contextos. De esta manera se
puede tornar posible no solamente su aplicación para la comprensión de la situación
de gobernabilidad en un ámbito determinado, sino también, y sobre todo, su
aplicación para el desarrollo de condiciones de gobernabilidad y gobernanza de la
seguridad ciudadana. No sobra reiterar, como se ha hecho arriba, que no debe
tratarse en ningún momento de un esquema metodológico que pretenda la
universalidad y que su aplicación en diferentes contextos debe partir de la lectura
inicial de la situación específica en el territorio dado.

No se aspira por tanto al desarrollo de indicadores que representen un modelo ideal

de gobernabilidad o de gobernanza de la seguridad ciudadana al cual haya que
aproximarse. En este sentido, en materia de gobernabilidad de la seguridad
ciudadana se puede retomar la visión establecida para las problemáticas de
gobernabilidad territorial según la cual “hay que tratar de modo distinto lo que es
diferente” (Velásquez, 2004).

Ahora bien, en esta fase inicial de la propuesta metodológica es pertinente formular

varias preguntas. ¿Cuál es la parte que corresponde a la gobernabilidad y a la
gobernanza en la construcción de una situación de seguridad ciudadana? Queda
claro que abordar la gobernabilidad de la seguridad no se refiere al conjunto de
acciones que de manera clásica se abordan cuando se hace referencia a la
seguridad ciudadana (acciones de prevención y de coerción).

¿Cómo determina la aversión o la tolerancia al riesgo que pueda experimentar una

sociedad en un momento dado, la facilidad o dificultad para construir una situación
de gobernabilidad o de gobernanza? En efecto la percepción de inseguridad afecta
definitivamente la demanda ciudadana de seguridad y por supuesto aumenta la
presión sobre los gobiernos. ¿Qué tanto los esquemas de gobernabilidad, que
entran en una concepción de largo plazo, se ven afectados por las coyunturas?

Si bien el esquema metodológico no tiene pretensión de universalidad, ¿cómo lograr

la comparación en la gobernabilidad de la seguridad de un territorio a otro? Se trata
tal vez
de una de las posibles paradojas de la gobernabilidad. Si bien es cierto que cada
territorio construye su propio esquema de gobernabilidad, no es menos cierto el
interés de poder comparar de manera sistemática lo que ocurre de un sitio a otro.
De los resultados de esta reflexión se podrá desprender más adelante una suerte
de observatorio de la gobernabilidad de la seguridad ciudadana.

Si bien son muchas más las preguntas posibles, ¿Cómo se puede construir una
cultura de la gobernabilidad? Se trata de una pregunta que encuentra respuesta en
la vía del intercambio de experiencias de la creación de redes y de la formación de
los agentes de seguridad. Concluir y probar un marco metodológico para la
operacionalización de la gobernabilidad de la seguridad es paso fundamental para
avanzar en la formación de agentes de la seguridad ciudadana con esta visión.

Finalmente, tres puntos se pueden adicionar al análisis de la gobernabilidad de la

seguridad: la cuestión de la comprensión de la puesta en marcha de la
corresponsabilidad (longitudinal y transversal; vertical y horizontal), que hace parte
de la operación de las normas y reglas de juego en los espacios de relaciones y
conflictos; la gobernabilidad y su relación con la dinámica política en el largo y en el
corto plazo, lo cual lleva a imaginar nuevos esquemas de acuerdo y consenso sobre
temas cruciales, pero atractivos para el debate político, como el de la seguridad.
Una propuesta deontológica en este sentido, a través de procesos como los Libros
Blancos ameritan un mayor desarrollo y una institucionalización. Y en materia de
prevención del riesgo de uso demagógico de la seguridad, aparece como uno de
los “antídotos” la construcción de esquemas apropiados de medición de la
seguridad. Este aspecto aún debe ser objeto de acuerdo y consenso en los
protocolos que se utilicen.

- La ONU y la Gobernanza Mundial

Desde su creación al final de la Segunda Guerra Mundial, la ONU se ha afirmado

como uno de los pilares de la nueva gobernanza mundial de la posguerra. Podemos
decir incluso que, en el plano institucional, la Organización de las Naciones Unidas
constituye el pilar de la gobernanza mundial, puesto que ninguna otra organización
internacional puede competir con ella, tanto a nivel de tamaño como de legitimidad
o ambiciones. Hoy en día, más de sesenta años después de su creación, mientras
el largo período de la guerra fría empieza a convertirse en un lejano recuerdo y una
nueva arquitectura geopolítica debe diseñarse imperativamente, ¿cuál puede ser el
papel de la ONU? Esta pregunta, sencilla y compleja a la vez, aparece regularmente
en el centro de los debates sobre la nueva gobernanza mundial. Intentaremos pues,
en este breve ensayo, aportar algunos elementos de respuesta.

La Organización de las Naciones Unidas es una instancia que ha sido creada para
que, en su seno, las naciones pudieran obrar juntas para afirmar la dignidad y el
valor de cada ser humano y garantizar la paz y el desarrollo de todos los pueblos
de la Tierra. En la ONU, los Estados podían unirse para fortalecer el estado de
derecho, poner de manifiesto las necesidades de los pobres y tratar de darles
respuesta, poner freno a la brutalidad y a la avidez del hombre, proteger los recursos
naturales y la belleza de la naturaleza, garantizar la igualdad de derechos de
hombres y mujeres y garantizar la seguridad de las generaciones futuras.
Kofi Annan, Ceremonia de entrega del Premio Nobel de la Paz, 2001

Para las Naciones Unidas no es indispensable resolver los problemas. Naturalmente

hay que intentarlo. Pero, para nosotros, se trata menos de resolver los problemas
que de poder durar más tiempo que ellos. Nuestro objetivo supremo es la
supervivencia. Aun cuando, sin resolver los problemas, logremos sencillamente
sobrevivir a pesar de ellos, al cabo de cincuenta años se empezará a decir que las
Naciones Unidas han logrado grandes cosas.
Romain Gary, El hombre de la paloma, 1958

El fin brutal de la guerra fría, contrariamente a los períodos históricos de gran ruptura
geoestratégica, por el hecho de que el conflicto fue encubierto e indirecto, no generó
la tabla rasa que requería la nueva situación aun cuando esta última provocó, en
muchos aspectos, una modificación del sistema internacional que nadie había
anticipado. No hubo ninguna conferencia de paz. No se firmó ningún acuerdo. Un
régimen de gobernanza mundial se desmoronó sin que ningún otro viniera a
sucederlo. Sin embargo, la Organización de las Naciones Unidas sigue estando allí.
Marginalizada sin pudor alguno durante la guerra fría por las dos superpotencias y
por la dinámica del equilibrio bipolar, ¡se la considera de pronto responsable de la
estabilidad del mundo! Y lo que es peor aún, sin proporcionarle medios a la altura
de las expectativas. Afortunadamente los dos dirigentes de las dos superpotencias,
Eltsin para Rusia, George H. Bush y Bill Clinton para Estados Unidos, negociaron
con cautela este giro brutal. Eltsin no intentó preservar el imperio que explotaba. El
primer Bush y Clinton no trataron de explotar la situación en provecho de la
“hiperpotencia”, cosa que los neoconservadores –al mando de la política extranjera
norteamericana desde 2001- les reprocharon ampliamente.

Para esa época, las Naciones Unidas organizaron Conferencias Mundiales sobre
esos grandes temas. Por un lado, la Secretaría General de las agencias de la ONU
instauraba un evento oficial. Por otro lado, las ONGs organizaban un encuentro
paralelo. Esto hubiera podido ser el punto de partida de una instancia de regulación
más social, más participativa, de un nuevo multilateralismo, con el fin de sentar las
bases para una nueva gobernanza mundial. Se trató más bien de una tentativa de
regulación intergubernamental con una participación (subordinada) de la sociedad
civil.

Frente a esta dura realidad, el accionar de la ONU se vuelve aún más destacable.
A excepción del Vaticano -cuyo papel, cabe recordar, fue durante mucho tiempo de
una importancia crucial en materia de gobernanza, incluida la gobernanza
internacional-, el impacto de la ONU no tiene precedente histórico. Pero ese impacto
se ubica sobre un espacio particular, ya que la ONU representa de algún modo la
dimensión moral y simbólica –casi podríamos decir espiritual- de todo lo que
gobierna la relación entre los pueblos, mientras que los Estados gobiernan de
alguna manera la dimensión temporal.

En consecuencia, en lugar de preguntar por qué la ONU no hace más en ese

sentido, tratemos por un momento de plantear las cosas a la inversa: ¿cómo logró
la ONU ocupar semejante lugar en la gobernanza mundial, sabiendo que sus
medios reales son ínfimos?

En la actualidad, mientras que la dinámica del mundo se ha metamorfoseado por

completo, el Estado aparece como inepto para resolver toda una serie de problemas
que exceden sus competencias. Y allí es donde radica el bloqueo del mundo
contemporáneo. El medioambiente, la energía, la salud, el agua, las finanzas, los
mercados comerciales, la pesca y el terrorismo constituyen todos problemas
complejos, junto a otros más que sobrepasan el estrecho marco del Estado. En una
palabra, el Estado, los Estados, incluyendo a los que están vinculados por contrato,
son actualmente incapaces por su naturaleza misma –están preparados para
perseguir el interés nacional y no el colectivo- de dirigir y hasta de identificar los
problemas del momento. Los Estados, sencillamente, no pueden garantizar la
gestión colectiva del planeta. En el mejor de los casos, pueden resolver juntos
algunas crisis aquí o allá, según el humor del momento. En ningún caso parecen
estar en condiciones de involucrarse realmente en un esfuerzo colectivo donde
muchos piensan que tienen cosas para perder.

Ahora bien, si la ONU existe tal como es gracias a los Estados que la constituyen,
también es hoy en día prisionera de su corsé estatal. ¿Puede trascender la ONU su
estado original? Nada hace pensar que eso pueda ocurrir. Puede, en el mejor de
los casos, definir una agenda, como lo hizo de hecho, identificando las grandes
problemáticas del siglo XXI. Pero de ahí a pasar a la acción hay un abismo que no
va a saltar, a pesar de todas las reformas posibles e imaginables. ¿Cómo superar
ese estadio? ¿Cómo quebrar ese corsé estatal? ¿Y qué propuestas hay para un
mundo “post-estatal”? Estos interrogantes son centrales para la gobernanza
mundial en este momento pues, por un lado, urge que otros actores entren en
escena – y algunos ya están allí- y, luego, hay que organizar la participación de esos
nuevos participantes.

La ONU en tanto institución (principalmente la Secretaría General) demuestra aquí,

poniendo en primer plano esta nueva concepción de la seguridad, que es un pilar
de la reflexión sobre la nueva gobernanza mundial. En tanto órgano al servicio de
los Estados miembros, en cambio, se muestra a menudo incapaz de poner en
práctica sus propias ideas. Se puede pensar entonces en dos soluciones: o bien la
ONU acepta sus limitaciones y reconcentra sus actividades, por ejemplo, en el
campo general de la reflexión, de las ideas y de los intercambios, o bien implementa
los medios para realizar lo que predica.

Esto último, tal como lo hemos dicho anteriormente, depende de la voluntad de los
Estados. Predicando acciones que es incapaz de realizar, la ONU pierde en los dos
terrenos, puesto que el impacto de sus recomendaciones sucumbe ante su
incapacidad inherente para la puesta en práctica.

Por ello, la ONU encarna el pensamiento de otra época, mientras que sus
estructuras fueron hechas de entrada en un molde rígido que, en primer lugar,
favorecía a las grandes potencias, cuyo campo mental no superaba el de una
gobernanza mundial regida principalmente por la dura ley de las relaciones de
fuerza. Es cierto que la ONU logró suavizar esa ley y hasta humanizar, aunque sea
un poco las reglas de juego. Pero la ONU no fue creada en ningún caso para ser
libre de la voluntad de los Estados que la constituyen. En la actualidad, cuando los
principales problemas del mundo se deben a una quiebra de los aparatos estatales
o bien alcanzan una dimensión que supera el marco de las relaciones interestatales,
está claro que es necesario instaurar una nueva arquitectura de la gobernanza
mundial.