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Las políticas de bienestar en Chile y sus limitaciones en la construcción de

una ciudadanía plena

Lorena Armijo Garrido

Resumen

La presente ponencia plantea la necesidad de reflexionar sobre la construcción de


ciudadanía que ofrece el Estado chileno a partir de la elaboración de sus políticas sociales.
Este interés se basa en las vicisitudes que ha tenido dicho Estado respecto de su
compromiso por asegurar los derechos sociales de su población, y por las
transformaciones que ha sufrido como efecto de los cambios en el modelo de desarrollo
económico ocurridos ya hace más de treinta años y de los procesos de modernización
propuestos por los gobiernos democráticos.

En este texto argumentaremos que en Chile la presencia de un Estado Subsidiario y de


políticas sociales ‘integradoras’ que privilegian la inversión social en los sectores pobres y
en los grupos prioritarios (mujeres, jóvenes y tercera edad), han debilitado la provisión de
bienestar desde el Estado y han convertido antiguos derechos sociales (seguridad social,
educación, salud y vivienda) en mercancía otorgada vía mercado. Dicha focalización no
sólo altera los flujos de bienestar dando un rol más protagónico al mercado en la provisión
de recursos, sino además, cuestiona la capacidad de las políticas sociales como
instrumento eficaz para la obtención de la titularidad de derechos de ciudadanía. De este
modo, cabe preguntarse si el carácter y extensión de las políticas sociales actuales
(incluyendo los sistemas de protección social) pueden garantizar el bienestar social de la
población en su conjunto.

Finalmente, y en un sentido más amplio, surge la interrogante acerca de si en el contexto


actual chileno contamos con políticas de bienestar o con posibilidades para su elaboración.

Summary

Next lecture raises the necessity of reflecting on the citizenship development offered by
Chilean State, from the elaboration of its social politics. This interest is based on the
difficulties that the State has had regarding its commitment of ensuring the population social
rights and the transformations gone through as an effect of the changes of the economic
development model, occurred more than thirty years ago, and the updating processes
proposed by democratic governments.

Through this text we will argue that the presence in Chile of a subsidiary State of
“integrated” social politics, that help the social investment of poor areas and the higher
priority groups (women, young and elderly), have weaken the State social welfare provision
and have turned old social rights (social security, education, health and real state property)
into goods obtained from the market. Such matter not only changes the social welfare flow
giving the market a more important role in the goods provision, but also, questions the
capacity of the social politics as an effective means to obtain the entitlement of the citizen
rights. In this regard, it is important to question if the character and extension of actual
social politics (including social protection systems) can guarantee the population social
welfare as a group.

Finally, and in a global view, the question that arises is: In the actual Chilean context, Do
we count on social welfare politics or possibilities for it’s elaboration?.

1
Palabras claves: políticas de bienestar, ciudadanía social, regímenes de bienestar,
Estado Subsidiario, Chile

Introducción

El examen de las políticas públicas en Chile ha sido un asunto de gran interés


académico en los últimos años. Abundan investigaciones de este tipo sobre
eficacia, eficiencia y criterios normativos que han sido claves en la formulación de
las distintas políticas (Corvalán y Fernández, 1998; Guzmán, 1996; Mujica, 1992).
Una buena parte de estos estudios se centra en el análisis de las políticas públicas
en el marco de la reconstitución democrática o período transicional de las dos
últimas décadas y cuyo fin ha sido la creación de propuestas metodológicas de
intervención social a corto y mediano plazo que disminuyan la pobreza o la
exclusión de determinados sectores. Esta tendencia reduccionista de las políticas
públicas, principalmente aquellas de tipo social, dificulta la comprensión de las
orientaciones generales de bienestar social que han prevalecido en la sociedad
chilena y el conocer las iniciativas públicas gubernamentales relativas al bienestar
que se han elaborado hasta ahora.

En particular, en los últimos dieciocho años los gobiernos democráticos han


tratado de reducir los niveles de pobreza (vía crecimiento económico que impacte
sobre los niveles de empleo e ingresos o a través de un mayor gasto social), y se
han centrado en la incorporación de grupos que habían estado excluidos del
desarrollo o eran discriminados como es el caso de las mujeres, jóvenes y adultos
mayores, pero no han modificado de manera sustantiva el modelo de desarrollo
económico ni las reformas implementadas en el régimen militar de Pinochet
(reforma a la seguridad social que da protagonismo a la empresa privada,
focalización en sectores en situación de pobreza, subsidios a la demanda,
incorporación de variables técnicas al manejo de las políticas sociales, entre
otras). En este sentido, la política social a partir de los años noventa se ha
entendido fundamentalmente como un instrumento de inversión social, cuyo efecto
más claro ha sido la reducción de la pobreza, pero sin influir sobre la brecha
distributiva de ingresos1 (MIDEPLAN, 2006). La desigualdad de ingresos es un
problema acuciante en Chile y ubica al país entre los más desigualitarios del
mundo (NU, 2007).

Dicho fenómeno plantea la interrogante acerca de si las acciones que el Estado


chileno realiza para disminuir la brecha de ingresos son suficientes y, en un
sentido más concreto, si las políticas públicas –entendidas como cursos de acción

1
La última medición realizada por el Ministerio de Planificación a través de la Encuesta CASEN
(2006) afirma que por primera vez desde 1990 se observa un leve mejoramiento distributivo en el
ingreso autónomo de los hogares (corresponde a aquellos ingresos que generan los hogares por
sus propios medios sin incorporar las trasferencias del Estado).

2
de un gobierno para resolver o enfrentar un problema público- son eficaces en la
disminución de la desigualdad social. En un sentido más amplio, esta pregunta
revela la necesidad de que Chile examine sus políticas públicas de un modo
integral. Para entender dichos procesos, es imprescindible incorporar el análisis de
las políticas sociales (encargadas de los asuntos de igualdad) en el marco de una
comprensión del bienestar que posibilite entender los mecanismos y
procedimientos institucionales (y particularmente, desde el Estado) en la
distribución y asignación de recursos económicos, sociales y simbólicos
disponibles en la sociedad chilena. La pregunta sobre el bienestar (desde la
mirada que proponemos) supera la focalización que plantea el enfoque
antipobreza aplicado en las políticas públicas enmarcadas en la ideología
neoliberal y plantea un retorno a la sociedad civil y un reforzamiento de la
ciudadanía social.

Esta ponencia pretende reflexionar acerca de la construcción de ciudadanía social


desde las políticas de bienestar presentes en Chile y sus posibilidades de proveer
derechos sociales en un modelo de economía neoliberal. Asimismo, plantea la
duda acerca de la real existencia de políticas de bienestar y de sus posibilidades
de elaboración en el contexto neoliberal propiciado y afianzado por el Estado
social chileno. Aquí se parte de la premisa que las políticas de bienestar pone en
cuestión la extensión y calidad del estatus de ciudadanía social al posicionar
públicamente las demandas sociales que van emergiendo producto de las
transformaciones ocurridas en el mercado del trabajo y la familia, desafiando las
respuestas actuales de las políticas sociales.

Sobre el debate del bienestar social

El debate académico sobre el bienestar se ha intensificado durante los últimos


años, produciéndose un campo fértil de estudios y análisis acerca de lo que dicha
noción significa y su aplicabilidad en entornos altamente complejos. Se puede
decir que esta eclosión comenzó a partir del ya clásico libro de Gosta Esping-
Andersen Los tres mundos del capitalismo de bienestar (1993 en su primera
edición) que ampliaba los modelos teóricos preexistentes sobre el Estado de
bienestar por considerarlos inadecuados. En su obra, dicho autor propone una
reconceptualización y una reteorización que pueda proporcionar un cuadro general
de mayor alcance explicativo respecto del mismo Estado de bienestar y sus
tentativas de mejora social. En su afán por dar cuenta de los diferentes ajustes o
acomodos en la producción del bienestar social, Esping-Andersen utiliza el
concepto de “régimen de bienestar” como una manera de superar la clásica
atención analítica en el Estado de bienestar y se centra en un comienzo en la
relación entre Estado y economía, entrelazándolos sistemáticamente en un
complejo de características legales y organizativas. Tras las sugerencias y críticas
de autoras y autores que siguen considerando limitado su planteamiento, incluye a
la familia como tercera institución pilar en la provisión del bienestar social.

3
Para dicho autor un régimen de bienestar es un sistema articulado de bienestar
que involucra tanto recursos de carácter público producidos por el Estado y el
mercado, como privados que provienen de la familia, de forma conjunta e
interdependiente. De esta manera dicho concepto no sólo incorpora y reconoce los
recursos provenientes del compromiso político del contrato social entre Estado y
pueblo (reconocimiento de derechos sociales de los ciudadanos y la promesa de
acortar las divisiones de clase), sino también aquellos relativos al intercambio
mercantil y a la división sexual del trabajo (Esping-Andersen, 1993 y 2000). A
partir de esta serie de encajes político, económico y social, el autor va
construyendo esquemas interpretativos en los que asocia diversos grados de
desmercantilización (cómo el estado de bienestar debilita el nexo monetario y
garantiza derechos independiente de la participación en el mercado laboral) y
desfamiliarización (las medidas que la política social permite a los miembros de la
familia mercantilizarse) para dar cuenta, finalmente de la existencia de tres tipos
ideales de regímenes de bienestar altamente diferenciados, cada uno con lógicas
distintas de organización, estratificación e integración social presentes en las
sociedades capitalistas avanzadas. Ambos conceptos se constituyen en puntos
críticos que suelen ser revisados por las autoras feministas, ya sea para generar
propuestas alternativas de bienestar (respecto del Estado paternalista) y rechazar
la intromisión del Estado debido a que coarta las decisiones personales o para
crear y afianzar los derechos de las mujeres en tanto ciudadanas.

Según Esping-Andersen (2000) en cada régimen de bienestar subyace el


problema de equilibrar el principio de igualdad y la equidad (empleabilidad) para
asegurar a la población nacional contra los riesgos sociales: el régimen liberal
refleja el intento por minimizar el compromiso político del Estado, individualizar los
riesgos y fomentar las soluciones que provee el mercado en la prevención de los
riesgos; el régimen conservador reparte los riesgos entre las posiciones de los
individuos en la escala social (con fuerte énfasis en la seguridad social obligatoria
para quienes pertenecen a las corporaciones) y el familiarismo (combinación de
protección social del jefe de hogar y los servicios no remunerado al interior de la
familia realizados en su mayoría por las mujeres); y finalmente, el régimen
socialdemócrata en el cual se plantea el universalismo como condición de la
política social. Aquí el Estado surge como el agente responsable en la provisión de
bienestar, entregando una cobertura de riesgo global y con niveles de subsidios
que son generosos.

Pese al énfasis en la conformación de la tríada del bienestar y sus flujos de


comunicación y acción conjunta que configuran tramas de relaciones sociales
distintas en cada país industrializado, el sociólogo danés asume que el régimen
socialdemócrata se constituye en el referente por excelencia en la provisión del
bienestar. En este régimen el Estado es el principal responsable en el desarrollo
de sistemas de protección social, al desmercantilizar, minimizar o eliminar
completamente la dependencia del mercado. La orientación ideológica de la
socialdemocracia considera que la producción del bienestar por parte del Estado
constituye un derecho inalienable de los individuos, antes que en una necesidad

4
demostrada o una relación laboral, marginando el papel de la asistencia social en
las necesidades individuales o colectivas.

Desde esta propuesta, el concepto de régimen de bienestar ha sido considerado


una herramienta analítica útil para dar cuenta de innumerables fenómenos
sociales asociados a las nuevas condiciones del capitalismo, por ejemplo: aquellos
relativos a la estratificación social, a las probabilidades de empleabilidad
otorgadas por el mercado, o a la asignación de recursos estatales a las familias y
sus efectos sobre ésta o la proliferación o hundimiento de las asociaciones de
servicios privados derivada de prestación de servicios estatales (Esping-Andersen,
2000). Su carácter integrador posibilita su ubicación “en la intersección de varios
campos de especialización y promete gran fertilidad para el análisis empírico”
(Martínez Franzoni, 2006: 5). Su aplicación favorece la visibilización de las
limitaciones del Estado del bienestar como concepto para encarar el análisis de
las nuevas circunstancias de las sociedades contemporáneas, asociadas a las
transformaciones sociales y culturales actuales (flexibilización de mercados
laborales, envejecimiento de la población, aumento de la fuerza de trabajo
femenina) y de nuevos riesgos como la pobreza, el desempleo, el encasillamiento
y la marginación de quienes recién se insertan en el mercado laboral (Esping-
Andersen, 2000). También la utilización de la noción de régimen de bienestar
evidencia las restricciones del concepto de ciudadanía basada en el trabajo
remunerado, invisibilizando el aporte de las otras instituciones como la familia en
la provisión del bienestar, específicamente, el trabajo doméstico no remunerado
de las mujeres (Lewis, 1992). Sin embargo resulta ser algo rígida al incorporar
otras variables como la cultura y las condiciones históricas que permiten
comprender la especificidad de cada Estado de bienestar2.

A la tríada del bienestar es necesario incluir un cuarto grupo de organizaciones de


carácter público y privado que también están encargadas de su producción y
provisión. Se trata de sectores semipúblicos, voluntarios y redes vecinales que se
encargan, entre otras cosas, de los trabajos de cuidado, de la participación

2 La tríada construida (y su justificación metodológica) muestra su debilidad cuando el autor trabaja


por ejemplo, con una cultura muy distinta y un caso muy distante, como es el Japón. Para él, la
especificidad de Japón se resume en que ‘resulta ser una mezcla de los regímenes liberales y
conservadores’. Es posible entonces que estemos ante una tríada que es en cierto modo
‘eurocéntrica’ en la construcción y análisis de las categorías de bienestar, pues responden
principalmente a la construcción histórica, teórica y empírica del mundo europeo y anglosajón. Tal
vez, el autor trabaja de modo tal que el resto de las realidades culturales se acomodan al modelo
planteado. Esto queda en evidencia en Ferrera (1995) quien al analizar los Estados de bienestar
del sur de Europa da cuenta de las grandes diferencias con el resto (incluso con los continentales
como Francia, Alemania, Bélgica) en términos institucionales y los mecanismos de prestación de
bienestar (y sus desviaciones como el clientelismo político italiano). Asimismo, a partir de la lectura
de Rodríguez (1996) que entrega antecedentes históricos de la construcción del Estado de
bienestar español (bastante posterior a la de los países ya mencionados), surge la interrogante de
si las dinámicas históricas son una variable a considerar en la construcción de tipologías de
regímenes de bienestar. Es decir, si la creación temprana o tardía de un Estado de bienestar
países influye, por sí mismo, en su inserción dentro de las tipologías, desde una perspectiva
evolutiva del desarrollo.

5
comunitaria y de la seguridad y que por largo tiempo en Chile y en la actualidad
han sido promovidas desde las políticas públicas con el fin de fortalecer la
participación ciudadana y comunitaria de los grupos populares, crear y afianzar
redes de asociatividad, solidaridad y confianza entre pobladores de un mismo
sector y entre distintos colectivos para integrarlos a su territorio. Entre esas
organizaciones podemos mencionar: clubes de ancianos y deportivos, centros de
madres, iglesias, patrullas de vecinos contra la delincuencia. Siguiendo a
Adelantado, Noguera y Rambla (2000) podemos agregar que la política social
estataliza cuando expropia relaciones sociales propias del mundo comunitario y le
otorga un estatus distinto al que antes tenían, con lo cual se descomunitariza y, a
su vez, comunitariza cuando potencia las relaciones sociales que son producción
de la comunidad.

De esta manera quedan establecidas las cuatro instituciones del bienestar que
representa cuatro esferas fundamentales de la sociedad: Estado (también
denominado sistema político-administrativo), familia, mercado y organizaciones del
‘tercer sector’, que están conectadas y se comunican a través de flujos recíprocos
(Herrera, 2001). De esta manera, el bienestar puede ser entendido como la
provisión de recursos materiales (welfare), así como de componentes
psicoculturales y relaciones (well-being) que subyacen a estos cuatro tipos de
actores institucionales. El bienestar consistiría en el aprovisionamiento colectivo e
individual de recursos económicos disponibles para la satisfacción de necesidades
humanas básicas, así como el abastecimiento de otros recursos que cubren
necesidades de tipo social y cultural.

El Estado de bienestar y la construcción de la ciudadanía social

Los enfoques convencionales sobre el bienestar que prevalecieron durante los


últimos cincuenta años han destacado el compromiso del Estado de bienestar en
asegurar unas condiciones mínimas de vida, que consistían en la provisión de
diverso servicios sociales de carácter universal. Las conquistas que se logran en
nombre de los derechos de ciudadanía –nos dirá Marshall- proporcionan una
medida más acabada de la igualdad, un enriquecimiento del contenido de ese
estatus y un aumento de personas que se ven beneficiadas de él. Así el bienestar
emerge asociado a condiciones externas de desarrollo social propuesta por un
Estado que satisface las expectativas de la ciudadanía o sus condiciones de
existencia. La norma del bienestar social –afirma Marshall- no es la compra del
servicio, sino de la provisión del mismo.

Este punto me parece fundamental para tener en cuenta más adelante cuando
revisemos la provisión de bienestar en el caso chileno que privilegia un pluralismo
de bienestar en el cual el Estado ha delegado parte de su responsabilidad al
mercado dándole un rol protagónico y aún se mantienen las responsabilidades
domésticas de las mujeres. Por ahora resulta pertinente plantear que la fortaleza
del estatus de ciudadanía es al mismo tiempo su debilidad. Según Bendix (1974)
la ampliación de la ciudadanía social a las clase bajas en los distintos países

6
industrializados (no consideraré las enormes diferencias entre ellos) significó
ampliar la base social de la ciudadanía universal a aquellos sectores que por su
condición socioeconómica habían sido previamente excluidos del pacto político.
Sin embargo, esta nueva solidaridad de clase se sostuvo gracias a una
estratificación de género que excluye a las mujeres (y en alguna manera a los
extranjeros residentes) de la titularidad de derechos de ciudadanía y la relega a la
función de base reproductora de la vida (física y social). La exclusividad es el
criterio que determinó la provisión del estatus de ciudadanía por parte del Estado
al determinar quiénes eran privilegiados de participar en el pacto político y quiénes
quedaban fuera de él. Durante gran parte del siglo XX no hubo interés alguno en
crear un espacio político en que todos/as fuesen tratados como iguales.

La igualdad promovida desde el Estado social como valor, medio y fin ha


incentivado la lucha de los cada vez más diversos grupos excluidos (de mujeres,
indígenas, ambientalistas, jóvenes) en la obtención de la titularidad de derechos.
Por esto sigue siendo pertinente la pregunta de Amartya Sen (2000) “igualdad,
¿de qué?”. Es posible que una igualdad en el espacio de los derechos libertarios
no conduzca a nada que se parezca a la igualdad de bien-estar o, entendida
desde otro punto de vista, las diferencias de ingresos o riquezas pueden generar
importantes brechas en las condiciones de vida y bien-estar de las personas aun
cuando haya igualdad de oportunidades (Sen, 2000). También y siguiendo la
lógica argumentativa de Sen es posible preguntar “igualdad, ¿para quién?” ya que
la exigencia de igualdad de unos puede llegar a ser profundamente anti-igualitaria
para otros.

Estas preguntas ponen en tela de juicio el principio de igualdad de oportunidades


sobre el cual se han elaborado gran parte de las políticas sociales en los
gobiernos democráticos postdictadura ya que cuestiona su criterio de inclusión y
visibiliza las diferencias. Es decir, la igualdad de oportunidades puede identificar a
grupos sociales que deben estar incluidos socialmente ya sea por un deber ético o
un fin democrático, privilegiando su entrada o acceso, pero dicha inclusión puede
ocultar o posponer la adquisición de derechos de otros grupos que hoy están
invisibilizados (por ejemplo, los derechos de las parejas convivientes
homosexuales y lesbianas, los trabajadores de la economía informal). En este
sentido, la igualdad de oportunidades como mecanismo de obtención de la
titularidad de derechos puede generar no sólo nuevas desigualdades, sino
además incentivar rivalidades y luchas entre distintos grupos sociales que buscan
mejorar su posición social.

Las políticas de bienestar en Chile y sus posibilidades de construir


ciudadanía social

Cabe preguntarse si la propuesta teórica antes reseñada de fuerte inspiración


socialdemócrata puede ajustarse o dar frutos analíticos en la realidad chilena (y en
su extensión a Latinoamérica) que presenta un sostenido y sedimentado

7
modelamiento neoliberal en su economía y en las relaciones sociales3. En
principio, emergen las evidentes dificultades analíticas de ajustar modelos teóricos
que nacen y explican realidades muy distintas a la chilena –como es el caso de los
distintos modelos explicativos del Estado de bienestar y su expresión concreta en
políticas de bienestar orientadas a la ciudadanía.- y la producción de propuestas
analíticas propias, que retomando los aportes basados en las experiencias
internacionales, superen el enfoque eurocentrista como anhelo y medida
objetivable de bienestar.

En este sentido, la originalidad de los modelos analíticos en Chile (y por cierto, en


América Latina) quedará supeditada a la trayectoria histórica, social, política y
económica, pero también a las teorías preexistentes en tanto nos proporcionan
categorías generales y relaciones hipotéticas abstractas que conecten la
construcción de demandas del mundo social con la institucionalidad estatal.

En los últimos años han surgido varias propuestas analíticas que adecuan tanto el
concepto de régimen de bienestar como sus metodologías para su aplicación en
América Latina (Barrientos, 2004, Gough y Wood, 2004). A partir de estas
iniciativas podemos observar un desempeño diferenciado de los países de la
región que se agrupan en distintos tipos de régimen de bienestar. Revisaremos
someramente algunos de ellos con el fin de observar posteriormente la presencia
de políticas de bienestar (o sus posibilidades) en Chile.

Juliana Martínez Franzoni (2007) plantea que en alguna manera los regímenes
latinoamericanos son informales porque la mayoría de su población no cuenta con
acceso a mecanismos de protección social sean estatales o de mercado y, por lo
tanto, no pueden enfrentar riesgos sociales. Sin embargo, según su tipología el
régimen informal-productivista donde se ubica Chile se caracteriza por tener una
alta inversión social en sectores de escasos recursos, mercantilizar su fuerza de
trabajo y desmercantilizar la formación de capital humano a quienes no puedan
comprarlos en el mercado educativo. Pese a las iniciativas de la política social,
este régimen tiene amplios contingentes de población desprotegida que no accede
a recursos del estado ni del mercado, razón por lo cual (y también como condición
cultural) utiliza las redes informales (familias y comunidad) en la provisión de
recursos de bienestar.

Por su parte, Carlos Barba (2004) retoma la clasificación de Fernando Filgueira


(1998) incluye a Chile dentro del denominado régimen universalista cuya
semejanza con el régimen conservador europeo la observamos en la expansión
gradual y universalista de los derechos sociales. En la década de los noventa
argumenta Filgueira (1998) pese a la precariedad laboral, el desempleo, el

3
No entraré en el debate de lo paradójico que resulta plantear modelos de bienestar en la región
más desigual del mundo y con un alto nivel de pobreza porque el caso chileno presenta
indicadores (como por ejemplo, los que sirven de base para la elaboración del índice de desarrollo
humano) que lo ubica en una posición cercana a los países industrializados.

8
aumento de la concentración del ingreso y de la pobreza en términos absolutos,
los niveles de vida prevalecientes en Chile no han disminuido y siguen siendo los
mejores de América Latina como los confirman los indicadores de exclusión
social4.

Finalmente, otra propuesta destacable es aquella que presenta Marcel y Rivera


(2007) que afirma que Chile pertenece al grupo de países con régimen potencial
estado de bienestar. Este régimen presenta niveles altos de urbanización,
dinámicas segmentadas de seguridad social, sindicalismo fuerte, mayor
continuidad democrática, solidez institucional y desarrollo industrial.

Las cuatro propuestas sintéticamente revisadas ubican a Chile en un régimen que


pese a presentar rasgos similares al de los países europeos continentales
(incluyendo los mediterráneos) ostenta características que tienden a hacerlo más
precario en su sistema de protección social. La particularidad del caso chileno (y
por cierto del resto de los países latinoamericanos) debe analizarse a partir de la
configuración misma del Estado social chileno que lo aleja de las versiones
europeas (nuevamente estoy obviando las sustantivas diferencias que hay entre
ellos). En efecto, su surgimiento respondía más bien a intereses económicos de la
clase política que pretendió instaurar un modelo de desarrollo para salir del
estancamiento a las economías nacionales y así disminuir la dependencia de los
mercados internacionales. La consolidación de los derechos sociales aparece más
bien como un intento por asegurar un modelo de desarrollo que mejore la
ubicación del país en el escenario económico internacional o debilite su
dependencia del mercado mundial que a un interés ciudadano al estilo europeo.
Esos derechos sociales parecen responder más al interés de la clase política de
salir del subdesarrollo que –como ocurrió en el los países industrializados- ser un
producto de las demandas y presiones de la sociedad misma y la necesidad de
disminuir las crisis potenciales propios del modelo de acumulación capitalista
(Habermas, 1975; Offe, 1990).

Por lo tanto, la construcción de ciudadanía en Chile tiene un origen histórico y un


sentido distinto al de los países desarrollados europeo, por lo tanto, su trayectoria
difícilmente puede compararse con ellos. Si bien ha tenido algunas propuestas de
ciudadanía –por ejemplo, los programas de seguridad social-, éstas no han
posibilita un ejercicio pleno. Cabe recordar que los derechos civiles, políticos y
sociales fueron restringidos duramente durante 16 años. Y después de este
período, los gobiernos democráticos han tratado de ampliar la inclusión social a
ciertos grupos pobres y vulnerables, sin llegar a ser exitosos en alcanzar una real
integración social (NU, 2007; MIDEPLAN, 2006).

Además, cabe recordar que el ejercicio de derechos sociales en Chile (y por cierto,
en sintonía con el resto de Latinoamérica) no contó ni con la riqueza que generaba
el capitalismo avanzado ni con una clase media significativa que disfrutara de las
ventajas del desarrollo. En efecto, la ascendente y expansiva clase media que

4
Véase, Naciones Unidas (2007).

9
prolifera a mediados de siglo queda empobrecida durante el gobierno militar con
sus políticas de ajuste económico que pretendían hacer frente a las sucesivas
crisis económicas (1975, 1978, 1982-1983) y a los altos niveles de desempleo y
sólo vuelve a sedimentarse lentamente (y de manera más bien precaria)
posteriormente en los gobiernos democráticos. Chile ha privilegiado desde la
mencionada crisis en dictadura, la ‘inversión social’ en los sectores pobres e
indigentes y en sectores vulnerables (mujeres, jóvenes y adultos mayores). Este
énfasis en la superación de condiciones económicas adversas se constata con el
ostensible aumento del gasto social en los gobiernos democráticos y la
disminución significativa de la pobreza5. En la práctica, si bien en las políticas
sociales de los gobiernos democráticos hay un intento por generar las condiciones
mínimas de subsistencia e insertar a esos grupos al desarrollo con el fin de
alcanzar la equidad social, no es menos cierto que no son suficientes para lograr
la integración social y un efectivo ejercicio ciudadano (Provoste y Valdés, s/f).

La puesta en marcha de dos enfoques: el antipobreza y el de la igualdad de


oportunidades da cuenta de un intento por generar lógicas de inclusión social de
los más postergados, sin embargo, esto no genera a mediano y largo plazo la
posibilidad de instaurar derechos sociales como asunto de política pública porque
una vez alcanzado cierto grado de inclusión social es el mercado el que asume la
provisión de recursos y servicios de acuerdo al nivel de gasto individual. De todos
modos, pareciera que la desea inserción social es relativa, hay investigaciones
que indican que tanto aquellos ciudadanos que son sujeto de políticas por ser
pobres como por su condición de vulnerabilidad difícilmente logran escapar de las
lógicas de reproducción de la exclusión social y la pobreza, llegando a ser
únicamente menos pobres6 (Vera, 2008) o a vivir momentos de igualdad de
oportunidades en espacios protegidos bajo el alero de la institucionalidad estatal y
pública y que entran en contradicción con la realidad vivida cotidianamente en sus
hogares, barrios y lugares de trabajo (Armijo, 2003).

Por lo tanto, cabe preguntarse si en Chile ¿es posible aspirar a tener políticas de
bienestar, entendidas éstas como un instrumento eficaz en la obtención de la
titularidad de derecho de ciudadanía?. ¿Estará Chile en condiciones de tenerlas
en presencia de un contexto económico neoliberal cuyo eje es la primacía del
mercado como el asignador más eficiente del bienestar?. Para despejar estas
interrogantes es necesario retomar la distinción que realiza Barba (2004) entre
paradigmas de bienestar y regímenes de bienestar. El primer concepto lo utiliza
para identificar al conjunto de valores y reglas de interpretación compartido por
comunidades científicas y otros actores sociales como formuladores de políticas
nacionales e internacionales. Se constituyen en discursos públicos que permean
ideológicamente a través de las políticas sociales al resto de la sociedad. Los
regímenes de bienestar se constituyen –como ya hemos visto- en sistemas

5
Véase, CEPAL (2005).
6
Este argumento se desprende de una investigación realizada a un importante programa de
inversión social que ha llevado adelante los gobiernos democráticos llamado Chile Solidario-
Programa Puente.

10
articulados de las cuatro esferas de provisión de bienestar. En el caso chileno, el
paradigma de bienestar tiende a privilegiar el rol del mercado como el productor
más eficaz y eficiente del bienestar y delega la acción del Estado en los sectores
excluidos mediante la implementación de los dos enfoques (de antipobreza e
igualdad de oportunidades). Este planteamiento entra en tensión con la
propuestas de bienestar social de base ciudadana, precisamente porque el
sistema de valores y reglas neoliberales reduce el concepto de bienestar a la
utilidad económica sin considerar sus consecuencias sociales, éticas y políticas y
condiciona sus posibilidad de existencia a los modelos de crecimiento económico
y a la reducción de prestaciones de servicios sociales. Aquí la función del Estado
en la gestión y administración del bienestar queda en manos de la sociedad
organizada de acuerdo a los valores del libre mercado. El bienestar ya no es una
demanda ciudadana, construida en base de los consensos colectivos sobre el bien
común, sino que se produce una individualización del bienestar, desvinculándolo
de su base comunitaria y solidaria (Camarero, 1998) que ha sido fundamental en
la construcción y el ejercicio de los derechos sociales.

En cuanto a la provisión de las instituciones de bienestar, los siguientes datos nos


indican que la asignación de recursos sociales se concentra de manera diferencia
por sectores. El porcentaje de alumnos/as en la educación municipalizada supera
el 50% (Cuadro 1), se mantiene una amplia mayoría de usuarios de FONASA
(Cuadro 2) y se concentra un amplio número de afiliados en el sistema previsional
privado (Cuadro3):

CUADRO 1 CUADRO 2

Matrícula según categoría Distribución de la población


administrativa de la Escuela (%) según Sistema Previsional de
Municipal 53,1 Salud (%)
Privada, subvencionada 36,6 FONASA 76,9
Privada pagada 8,8 FF.AA 2,7
Corporaciones 1,5 ISAPREs 13,5
Fuente: MINEDUC, 2002 Otros y sin previsión 7,0
Fuente: MINSAL, 2007

CUADRO 3
Afiliados
Sistema Previsional
Sistema AFP 8.281.198
Fuente: Superintendencia de AFP, 2008

Si a los datos anteriores sumamos la información que proporciona Martínez


Franzoni (2006) respecto al trabajo no remunerado de las mujeres al interior del
núcleo familiar podemos pensar que contamos con un régimen mixto de bienestar
que privilegia en discursos públicos al mercado como el mejor proveedor de

11
recursos y en vida cotidiana se delega una gran responsabilidad a la familia
(mujeres). Sin contar la obligatoriedad de las cotizaciones a la seguridad social en
el sistema privado, lo cierto es que prevalece una demanda por recursos estatales
de bienestar, pero de los datos oficiales no es puede inferir si es una opción
ciudadana o se impone como la única posibilidad de acceso a productos y
servicios7.

Por lo tanto, cabe preguntarse si en la pluralidad chilena de provisión de bienestar


(de parte del estado, familia y mercado) los ciudadanos están en condiciones
sociales y económicas de elegir entre diversas alternativas y cuáles serían sus
opciones institucionales8. Un indicio del interés ciudadano puede observarse en
Las movilización estudiantes de los últimos años da cuenta de un fuerte interés
por parte de esta población de que el Estado social asuma un compromiso y una
participación directa en la gestión y administración de la educación en Chile. En
estos grupos habría una demanda por devolver el protagonismo que década
anteriores tuvo el Estado en la educación chilena. Lo mismo ocurre con las
movilizaciones de los deudores habitacionales que demandan la ingerencia del
Estado en la solución de sus conflictos con la banca privada.

De todos modos, es posible afirmar que las condiciones institucionales y


valorativas en Chile restringen u obstaculizan la formación de políticas de
bienestar que promuevan la construcción de una ciudadanía plena. Tanto en la
familia como en el mercado, la provisión de bienestar dependen de intercambios
de recursos (materiales, simbólicos, emocionales) que operan sobre la base de
una economía distinta a la del Estado, con lógicas de reciprocidades y
solidaridades propias que permiten su reproducción. A través de ambas
instituciones no es posible asegurar la titularidad de la ciudadanía (a no ser que
cada una de ellas cambio el sentido y funciones que le corresponda) porque el
mercado y la familia no tienen la misión institucional ni el sentido social del Estado,
y no asumen legalmente la responsabilidad colectiva hacia todos los ciudadanos
como sí lo hace éste último. Por el pacto social, los individuos renacen como
ciudadanos ‘iguales’ en el espacio político que generaron y el Estado tiene el
compromiso de asegurar unas condiciones mínimas a su población nacional,
actuando cuando una realidad le parece injusta.

En este escenario (contexto valorativo propenso a una mayor participación del


mercado, alta familiarización y políticas sociales focalizadas, aunque no de

7
Según la Encuesta Casen (2006) el ingreso promedio mensual del conjunto de los ocupados es
de 309501 mil pesos. De este grupo, 77% de las mujeres y 70% de los hombres perciben ingresos
inferiores al promedio nacional. Ingreso insuficiente para contratar diversos tipos de servicios en el
mercado (educación y salud)

8 En el caso de la provisión de bienestar por parte del mercado quedará supeditada a las
posibilidades de consumo que tengan las clases medias y altas y a sus expectativas de bienestar
puesto Aquí el mercado ofrece seguridad y bienestar al individuo en tanto éste trabaje
continuamente, ahorre y eleve su competitividad en el mercado laboral.

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manera exclusiva, en los pobres y grupos vulnerables) sólo el Estado puede
ampliar el estatus de ciudadanía, dado su fundamento democrático y, por lo tanto,
si bien analíticamente se pueden considerar las tres instituciones como el conjunto
articulador de bienestar, en términos políticos la naturaleza del Estado social le
obliga a generar una redistribución autorizada de recursos mediante la
implementación de sus políticas.

En sociedades altamente desigualitarias con fuerte jeraquización y segmentación


social como ocurre en el caso chileno o con una débil institucionalidad política, el
mix de bienestar debe contar con un ente articulador legitimado como el Estado
social que gestione y administre el acceso y la distribución de recursos sociales,
económicos y simbólicos porque tanto el mercado como la familia pueden generar
mayores desigualdades producto de las lógicas de exclusión sobre las cuales se
sostiene el nexo monetario mercantil y de división sexual del trabajo familiar.

En la actualidad, pareciera que no hay condiciones políticas-ideológicas para


avanzar en política de bienestar o, al menos, su presencia es débil ya que el
Estado ha traspasado su compromiso político al mercado que lo asume de manera
selectiva y, en el caso de la familia se sigue manteniendo las lógicas privadas de
provisión del bienestar basadas en la división sexual del trabajo. Si los ciudadanos
chilenos desearan servicios de bienestar de carácter público obtendrían unos de
baja calidad como sucede en educación y salud; mientras que la seguridad social
como pilar fundamental en la obtención de derechos sociales ha quedado en
manos de privados9 y, por lo tanto, dejó de ser una responsabilidad del Estado, lo
que ha significado para los chilenos enfrentar su futuro (específicamente, la vejez)
sin un tipo de protección solidaria, asumiendo riesgos de manera individual que se
derivan de las fluctuaciones en los mercados de empleo y eventualidades de la
trayectoria personal. En este sentido, solamente el Estado puede asumir los
riesgos (antiguos y nuevos) que emergen asociados al ciclo vital de los
ciudadanos y su inserción en el mercado laboral y puede promover el desarrollo
de la ciudadanía que responda a las necesidades y demandas de recursos de
bienestar de su población, dándole posibilidades de participación activa en la
elaboración de políticas de bienestar.

Cabe concluir que la generación de derechos en el conjunto de la sociedad chilena


ha sido más bien una promesa de los gobiernos democráticos que una realidad
porque si bien la política social ha visibilizado algunas problemáticas que afectan
los individuos más pobres y vulnerables, otorgándoles protección caso de ser
necesario (como sucede con las jefas de hogar, mujeres que viven violencia
intrafamiliar), se ha replegado en otorgar beneficios y derechos (seguridad social,
educación, salud) a todo el conjunto de la ciudadanía.

9
Cabe destacar que actualmente bajo el gobierno de Bachelet se está implementando una reforma
al sistema de seguridad social que pretende mejorar el sistema de pensiones para los afiliados a
él, así como ampliar la protección social a amas de casa que se han dedicado al trabajo doméstico.
Es una reforme incremental y sólo a largo plazo podrán evaluarse sus resultados.

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