Curso APP CAF

Módulo 1.
Organización de la gestión del contrato APP
En este módulo se revisan las tareas previas más relevantes al inicio de la supervisión,
además se presentan los procedimientos y mejores prácticas para organizar la gestión
de contratos APP, aportando ejemplos y recomendaciones para llevarlas a cabo de
forma adecuada, información que se complementa con el siguiente módulo dedicado al
manual de gestión de un contrato APP.
Tema 1. Equipo de gestión
La gestión de un contrato APP requiere capacidades diferentes a las fases

precontractuales de los proyectos.
Por ejemplo, la función de supervisión depende:
1. En algunos países, de un organismo específico, diferente del encargado de las

fases de preparación y licitación.
2. En otros países, depende simultáneamente de más de un ente en base a un
reparto de funciones prefijado, lo que pude complicar aún más la gestión del
contrato.
Los condicionantes de partida para la conformación del equipo de gestión del contrato,
pueden variar muy significativamente de un país a otro, dependiendo de su organización
institucional. Puede que esta tarea recaiga en un ente especializado en APP, en un
organismo con especialización sectorial, o en una combinación de los anteriores. En todo
caso, conviene definir los procesos de selección y conformación del equipo de gestión
con un cierto nivel de detalle.
Un buen punto de partida es responder en primer lugar a las siguientes preguntas:
1. ¿Cuál es el reparto de funciones y responsabilidades entre instituciones?

2. ¿Qué competencias y capacidades se necesitan?
3. ¿Qué tamaño y nivel de dedicación es razonable?
4. ¿Qué forma de organizarse es más efectiva?
5. ¿Cuándo debe definirse el equipo de gestión?
6. ¿Cómo debe gestionarse el equipo en el largo plazo?
Gestión del contrato APP: organización y manual operativo
Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP
1.1 Reparto de funciones y responsabilidades
En principio es necesario conocer la institucionalidad durante la fase contractual del

proyecto, identificando en el marco normativo y en el contrato las funciones y
responsabilidades asignadas a cada una de los entes públicos implicados.
La Administración suele ejercer sus funciones durante la fase de gestión a través de uno
o varios de los siguientes entes:
1. Autoridad concedente: ostenta las competencias objeto del contrato, es titular
de la infraestructura o servicio y responsable último de su correcta gestión. Suele
liderar la gestión del contrato por parte de la Administración.
2. Agencia o Unidad APP: ente más o menos autónomo que apoya en la gestión del
contrato (funcionando como órgano consultivo) o ejerce alguna función
directamente. En ocasiones lleva a cabo la gestión del contrato en nombre de la
Administración concedente.
3. Órgano supervisor: conformado por representantes de uno o varios organismos
y entes públicos y con responsabilidades de aprobación y/o autorización.
4. Entidad de apoyo a la financiación. ente encargado de aportar financiación
pública a los proyectos, garantías de pago de las obligaciones adquiridas u otro
tipo de mecanismos para facilitar la financiación de las APP. Suele ser el
responsable del presupuesto de la Hacienda pública y puede tener
responsabilidades de aprobación y/o autorización.
Adicionalmente, se designarán distintos entes u órganos para la resolución de conflictos
en las diferentes instancias administrativas, judiciales o de arbitraje. También suele
existir algún órgano responsable de la fiscalización de la labor de la Administración.
Veamos, a modo de ejemplo, el marco institucional simplificado de los contratos APP en
varios países de referencia en la región. En cada caso, se especifica el ente responsable,
así como otros entes públicos involucrados.
Ente público responsable

Función
Brasil Chile Colombia México Perú
Titularidad Administración Administración Administración Administración Administración
de los concedente concedente concedente concedente concedente
activos
CAF - Banco de Desarrollo de América Latina

Supervisión Administració Inspector Agencia Administració Administració

n fiscal4 Nacional de n concedente n concedente6
concedente1d Coordinación Infraestructur (comunicació
elegada en de a (ANI)APP de n con el
Ministerio o Concesiones transporte u contratista)
Agencia de Obras otras que Organismo
Unidade PPP2 Públicas - determine el supervisor
(apoyo) CCOP5(Design Gobierno sectorial7(sup
Comitê Gestor ación del Administració ervisión)
de Parceria inspector y n concedente Proinversión8
Público- procedimient (Si no delega (procesos de
Privada - CG os de en la ANI) licitación y
PPP3(Aprobaci supervisión) contratación)
ón, control e DGASA9
información) (aspectos
sociales y
ambientales)
Modificació Administraci CCOP(Propu ANI o Administraci Administraci
n ón esta) Administraci ón ón
concedente( Ministerio ón concedente concedente
Propuesta) de Obras concedente Organismo
CG Públicas - Consejo supervisor
PPP(Aproba MOP Superior de sectorial
ción) (Aprobación Política
) Fiscal10
Ministerio (CONFIS)Aut
de Hacienda orización
compromiso
1
Gobierno de la Unión, el Estado, el Distrito Federal o el municipio. Informa periódicamente al Comitê
Gestor de Parceria Público-Privada.
2
Área de Asesoría Económica (ASSEC) del Ministerio de Planificación, con funciones de difusión de
información y apoyo al CG PPP y a la Autoridad concedente para el desarrollo integral de los proyectos
APP. La mayoría de los Estados tienen unidades PPP con funciones similares.
3
Creado por Ley (artículo 14 de la Ley de PPP). Compuesto por representantes del Ministerio de
Planeamiento, del Ministerio de Hacienda y de la Presidencia de la República. Aprueba el plan de gestión,
lleva a cabo un control semestral de la supervisión e informa anualmente al Tribunal de Cuentas
4
Designado por la Coordinación de Concesiones de Obras Públicas. Debe contar con concepto favorable
del Ministerio del ramo y de la Dirección Nacional de Planeación, o de los organismos territoriales
equivalentes.
5
Forma parte del Ministerio de Obras Públicas y no tiene un funcionamiento independiente, pese a que se
le han asignado algunas funciones concretas.
6
En el caso del Ministerio de transportes, la Dirección general de concesiones de Transportes
7
Como OSITRAN, OSINERG u OSIPTEL
8
Agencia de Promoción de la Inversión Privada
9
Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales
10
Organismo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Debe contar con el visto bueno del

(Firma del presupuesta

decreto) rio
Terminació Administraci MOP ANI o Administraci Administraci
n ón Consejo de Administraci ón ón
concedente( Concesiones ón concedente concedente
Propuesta) 11
(Informe) concedente Organismo
CG PPP Ministerio supervisor
(Aprobación de Hacienda sectorial
) (Firma de la
rescisión)
Resolución Tribunales Comisión Tribunales Comité de Comisión
12
de nacionales, arbitral nacionales Expertos14 arbitral
conflictos o Panel Secretaría Tribunales
Entidades Técnico13 de la nacionales
nacionales (Informe Función
de arbitraje consultivo) Pública15
Corte de Entidades
Apelaciones de arbitraje
de Santiago Jurisdicción
de Chile (No Federal
aceptación
del laudo
arbitral)
Fiscalizació Tribunal de Contraloría Agencia Secretaría Contraloría
n Cuentas General de Nacional de de Hacienda General de
la Infraestruct y Crédito la República
República16 ura Público17
Ministerio Comisión
de Hacienda Intersecreta
y Crédito rial de Gasto
Público Público,
(MHCP)Evol Financiamie
ución de los nto y
11
Integrado por el Ministro de Obras Públicas como presidente, un consejero y cuatro académicos.
12
Integrado por tres profesionales universitarios, de los que al menos dos serán abogados.
13
Integrado por cinco profesionales independientes de reconocido prestigio, dos abogados, dos ingenieros
y un especialista en ciencias económicas o financieras.
14
Integrado por tres expertos, uno elegido por cada parte y el tercero por estos últimos.
15
Responsable de la aplicación y la interpretación de la ley APP en lo relativo a la propiedad inmobiliaria
federal, los avalúos y las responsabilidades de los servidores públicos
16
Fiscaliza la labor del MOP a lo largo de todo el contrato.
17
Responsable de la aplicación y la interpretación de la ley APP.

compromiso Desincorpor
s fiscales ación
Como puede apreciarse, el marco institucional varía significativamente de un país a otro:

• En algunos casos, como por ejemplo México, la Administración concedente
cuenta con gran autonomía para llevar a cabo la gestión del contrato, lo que
simplifica los procesos asociados, aunque obliga a contar con personal bien
capacitado en cada organismo público.
• En el resto de países, por lo contrario, intervienen varios entes públicos con
diversas responsabilidades, tanto en la supervisión propiamente dicha, como en
los procesos de modificación y terminación del contrato.
Un marco institucional más complejo puede complicar los procesos, aunque parece, en
principio, más garantía. La existencia de un organismo especializado en contratos APP
contribuye a una mayor capacitación de los responsables de la gestión del contrato en
todas las áreas de conocimiento necesarias. Dependiendo de las funciones de la agencia,
puede aportar capacidades técnicas, legales, financieras, fiscales o contables, entre
otras.
Lógicamente, cuantos más organismos haya involucrados más compleja será la gestión
del contrato. La conformación del equipo de gestión debe definir las bases para una
adecuada coordinación entre instituciones. Para más información revisa el siguiente
documento, si quieres profundizar te invitamos a inscribirte al curso “Introducción a la
Gestión de los Contratos de Asociaciones Público Privadas”.
Con el análisis de la institucionalidad del proyecto debe definirse:
1. Organismo responsable de la gestión del contrato, quien debería coordinar y

liderar la definición del equipo de gestión, si bien cada organismo tendrá
autonomía para definir y organizar su propio personal en el ejercicio de sus
funciones.
2. Organismo responsable de la supervisión de la infraestructura y/o servicio
objeto del contrato (eventualmente más de uno).
3. Organismo responsable de valorar y/o aprobar hitos del contrato
(eventualmente más de uno). Estos hitos pueden ser alguno de los siguientes:
• Aprobación de los diseños
• Inicio de las obras
• Puesta en operación
• Modificaciones del contrato

• Reequilibrio económico-financiero
• Secuestro y/o terminación anticipada
El resultado de este análisis debería ser una definición clara y precisa de los
responsables designados en cada uno de los organismos competentes en lo relativo a
la supervisión del contrato y la aprobación o valoración de hitos o eventos.
Por ejemplo, un organismo que deba emitir un informe vinculante sobre la ejecución de
las obras previo a la puesta en operación de la infraestructura, o un organismo que deba
aprobar las modificaciones del contrato. Los primeros deberían, en buena lógica,
integrarse en el equipo de gestión, con el nivel de dedicación que corresponda. Los
segundos estarían, de esta forma, identificados tanto por el equipo de gestión como en
el propio organismo competente, lo que sin duda redunda en simplificar la gestión
operativa y reducir los plazos asociados.
1.2 Dimensionamiento, capacitación y organización
No es fácil definir el dimensionamiento del equipo de supervisión, los perfiles que deben
componerlo ni la forma de organización más adecuada. Todo ello dependerá de las
características de cada proyecto y de su institucionalidad. Lógicamente por tamaño, por
complejidad técnica y por complejidad del contrato, no es lo mismo:
Un contrato para la mejora y Un contrato para la ejecución y

operación de una red de agua operación de una línea de metro con
potable municipal bajo la gestión varios entes públicos involucrados en
única de un organismo sectorial. su gestión. Es imprescindible crear un
Basta con aportar al departamento equipo de supervisión ad-hoc que
responsable apoyo legal y estará probablemente formado por
financiero especializado, ya sea por varias decenas de personas.
parte de la Unidad APP o mediante
contratación externa.

Sea cual sea el tamaño y la complejidad del proyecto, siempre es recomendable contar
con un responsable de la gestión del contrato, al que podemos denominar Supervisor
del contrato, que debería participar o al menos estar al corriente de todas las
actividades y decisiones asociadas a la gestión de la APP.
Independientemente del tamaño del equipo y de cómo se organice, este debería contar
con:
Equipo de gestión Descripción
Responsable, o Asegurar, directamente, o junto con un equipo, del

Supervisor del cumplimiento de las obligaciones de la Administración y el
contrato contratista, de la toma de decisiones operativas, de la
comunicación con la sociedad concesionaria y con los distintos
organismos involucrados y de la coordinación y dirección del
equipo de gestión.
Apoyo Llevar a cabo todos los trámites y tareas asociados a la gestión

administrativo del contrato, incluyendo aspectos clave como el seguimiento
del cronograma, el intercambio de información, la tramitación
de cobros y pagos y el cumplimiento de todos los plazos
asociados a la gestión del contrato.
Apoyo técnico Realizar la supervisión técnica del proyecto durante las fases
de construcción y operación.
Apoyo legal Asesorar en materia de obligaciones de las partes, resolver

dudas sobre la interpretación de la ley y/o el contrato e
incorporar las posibles modificaciones y reequilibrios al
mismo.
Apoyo financiero Asistir en la supervisión económico-financiera del contrato y

analizar y valorar las solicitudes de re-equilibrio o
compensación derivadas de la aplicación del contrato.
¿Cuándo debe definirse el equipo de gestión?... muy sencillo… lo antes posible.
Mala praxis Buena praxis

Es habitual encontrarse con proyectos Normalmente es posible empezar a

que han entrado en su fase contractual definir el equipo de gestión en el
sin que se haya perfilado el equipo de momento en que se aprueba el proyecto
supervisión. y se empieza a preparar su licitación.
La participación del futuro Supervisor del
En ocasiones no define o contrata el perfil contrato en la fase de preparación de la
de Supervisor del contrato hasta que se licitación conlleva ventajas evidentes:
inicia la ejecución de las obras, una mala 1. El Supervisor puede conocer de forma
praxis que, inevitablemente, repercute más directa y detallada el proyecto y
negativamente en el proyecto. sus vicisitudes desde una fase
temprana.
2. Su experiencia en la gestión de
contratos APP puede ayudar a perfilar
un contrato completo e integral, sin
omisiones significativas.
Definir de forma temprana el equipo de gestión del proyecto tiene otras ventajas, como
por ejemplo:
1. Permite integrar los costes de supervisión en el análisis del proyecto.
2. Ayuda a definir de forma más clara y precisa las relaciones entre las partes.
3. Garantiza una continuidad de interlocución con el privado entre las fases
precontractuales y contractuales
1.3 Gestión del equipo en el largo plazo
Las fases contractuales de los proyectos APP suelen durar varias décadas. La definición
del equipo de gestión no puede ser, por tanto, una tarea estática, por el contrario, la
gestión del equipo deberá ser dinámica, incluyendo una política activa de gestión del
conocimiento, así como medidas continuas de formación, promoción y remplazo,
integradas en la política de personal del ente u organismo (uno o varios) en el que se
integre el equipo de gestión.
La formación inicial Un buen conocimiento de los antecedentes y desarrollo del

debe buscar… proyecto, del contrato y del marco normativo aplicable,
capacitación en el manejo de los instrumentos de gestión a

utilizar, así como complementar la capacitación en materia

de gestión y/o APP cuando sea necesario.
La formación en el Prepararse para la promoción, actualizar los conocimientos

medio y largo plazo técnicos y financieros o simplemente ampliar la
puede centrarse en… capacitación de los miembros del equipo, sirviendo, por
tanto, como una herramienta de la política de personal.
Las medidas de formación deberían estar encaminadas, así

mismo, a promocionar el networking y el intercambio de
información entre el personal de los equipos de gestión de
los distintos contratos APP de una Administración y entre
distintas Administraciones. Igualmente se hace necesario
participar en talleres donde se pueda intercambiar
información sobre experiencias en la aplicación de buenas
prácticas y lecciones aprendidas en un mismo país, con los
países limítrofes e incluso con países de otras regiones.
1.4 Resultados
Como resultado de la definición del equipo de gestión del contrato deberían alcanzarse
los siguientes resultados, que se revisarán y actualizarán de forma periódica:
1. Responsable de la supervisión, o Supervisor del contrato, designado tras la

aprobación del proyecto y con anterioridad a su licitación.
2. Dimensión y estructura organizativa del equipo de gestión.
3. Personal del equipo de gestión, dedicación y dependencia tanto orgánica como
funcional. Identificación del personal propio y del personal externo que será
necesario contratar.
4. Personas de contacto y/o responsables de los procesos de valoración y/o
aprobación de los distintos hitos y eventos del contrato competencia de otros
organismos públicos. Definición de roles y funciones en el Manual de Gestión
del contrato.
5. Plan de formación del personal del equipo de gestión y programación de los
recursos necesarios para tal fin.
Tema 2. Programación

Una de las primeras tareas del responsable o Supervisor del contrato debería ser la
programación de actividades e hitos del proyecto, preferiblemente antes del inicio de
sus tareas de supervisión. Se trata de un paso previo imprescindible para una correcta
gestión operativa del contrato.
La programación se materializará en el cronograma de supervisión, que necesariamente

deberá coordinarse con el cronograma de gestión del proyecto generado por el
concesionario, y que conformará el eje vertebrador del Manual de gestión del contrato.
Entre las actividades propias del supervisor del contrato que deberían ser objeto de
programación se suelen encontrar las siguientes:
1. Adjudicación provisional
2. Validación del cumplimiento de las condiciones precedentes
3. Firma del contrato
4. Validación del cierre financiero
5. Validación de los diseños definitivos
6. Puesta a disposición de los terrenos
7. Licencias ambientales
8. Otras licencias
9. Autorización de inicio de la construcción
10. Actividades de supervisión de la ejecución
11. Autorización de puesta en operación
12. Actividades de supervisión de la operación
13. Actividades de supervisión del mantenimiento
14. Aprobación de las reinversiones
15. Recepción de la infraestructura al vencimiento del contrato
2.1 Principios básicos
Para llevar a cabo la programación de la supervisión del contrato se seguirán los mismos
pasos que para programar cualquier tarea asociada a la gestión de un proyecto, es decir:

1. Identificar las actividades Se lleva a cabo mediante la descomposición de las

de supervisión funciones en actividades concretas con un inicio y
un final. Así la función de supervisión de los
indicadores de calidad se divide en diversas
actividades.
2. Secuenciar las actividades Puede ser una tarea compleja, para la que suele
entre sí y en relación con las utilizarse el Método de Diagramación por
actividades llevadas a cabo Preferencia, en el que se establecen cuatro tipos de
por terceros relaciones entre las actividades:
• Inicio a inicio (SS). Una actividad no se
puede iniciar hasta que no se ha iniciado
otra. Por ejemplo, la actividad supervisión
de la ejecución no puede iniciarse hasta que
no se inicia la actividad ejecución de las
obras.
• Inicio a final (SF). Una actividad no puede
finalizarse hasta que no se inicia otra
actividad. Por ejemplo, la actividad gestión
de la operación no puede finalizarse hasta
que no se inicia la actividad reversión de la
infraestructura.
• Final a inicio (FS). Una actividad no puede
iniciarse hasta que no se ha terminado otra.
Por ejemplo, la actividad pago de
remuneración no se inicia hasta que no
finaliza la actividad revisión de los
indicadores.
• Final a final (FF). Una actividad no puede
finalizarse hasta que no se ha finalizado otra.
Por ejemplo, la actividad ejecución de las
obras no finaliza hasta que no finaliza la
actividad revisión final de las obras.
Adicionalmente será necesario distinguir entre
tipos de dependencia, por ejemplo, obligatorias o
discrecionales, internas o externas...
Por último, las relaciones no siempre suponen la
identificación de fechas, sino que pueden conllevar
un cierto desfase. Por ejemplo, existe una relación
FS entre la actividad ejecución de las obras y la

actividad revisión final de las obras que indica que

esta última se inicia, por ejemplo, dos meses antes
de la fecha prevista para la finalización de la
actividad ejecución de las obras.
3. Asignar una duración a las Esta se deberá estimar a partir de esta información
actividades en base a los disponible (plazos fijados, datos históricos) y las
plazos contractuales y a los características del proyecto (complejidad,
recursos disponibles experiencia de los actores, entorno...). La
estimación no siempre es sencilla, y suele ser
conveniente definir distintos escenarios, por
ejemplo, un escenario más probable, uno optimista
y uno pesimista.
4. Integrar las actividades de La programación de la gestión de los proyectos se

supervisión en el suele presentar en forma de cronograma, utilizando
cronograma del proyecto diagramas de barras (tipo Gantt), de hitos y de red.
Para más sobre este tema ver el siguiente apartado
del módulo: Cronograma de supervisión.
La programación de actividades se suele llevar a cabo mediante planificación gradual o

por niveles, buscando funcionalidad en el corto, medio y largo plazo.
Actividades a desarrollar Deberían planificarse con un alto nivel de detalle.

en el corto plazo
La programación en el corto plazo se utiliza una escala

de tiempo diaria o semanal.
Actividades a desarrollar Bastaría con identificarlas y ubicarlas de una manera

en el medio y largo plazo más aproximada para ir desarrollando su programación
a medida que vaya avanzado la vida del contrato.
La programación en el medio y largo plazo manejaría

una escala de tiempo mensual o anual.
La programación debe incluir, junto a la duración de la actividad, una definición de su

alcance y atributos asociados, como por ejemplo limitaciones, obligaciones,

responsables, plazos y vencimientos, hitos, interdependencias, reuniones, sanciones o

recursos vinculados a cada actividad.
Ejemplo: Alcance y atributos de la actividad de supervisión de indicadores de

cumplimiento
Los atributos de la actividad de supervisión denominada Supervisión de indicadores de

cumplimientos serían los siguientes:
a) Responsable: Ente supervisor del contrato (Administración concedente)
b) Hitos: El Concesionario deberá abonar el pago por disponibilidad correspondiente al
trimestre anterior al final de los meses 1, 4, 7 y 10 de cada año.
c) Interdependencias: La actividad no podrá iniciarse hasta que el Concesionario
complete la actividad Medición y presentación de indicadores de cumplimiento. La
actividad es preceptiva para el inicio de la actividad Abono del Pago por
disponibilidad.
d) Potestad de la Administración: La decisión del Concedente sobre el resultado de la
supervisión es directamente aplicable sobre el pago por disponibilidad del trimestre
e) Recursos: Cabe recurso del Concesionario por las vías fijadas en el contrato y la
normativa aplicable.
f) Atrasos e información incompleta: los posibles atrasos o aportes de información
incompleta del Concesionario podrán afectar al importe y/o la fecha de abono del
Pago por disponibilidad de ese trimestre, con independencia de las posibles multas
o sanciones que sean de aplicación según el contrato.
Entendiendo que, si el Concesionario no aporta información que avale el cumplimiento
de un determinado indicador, la Administración podrá considerar que dicho indicador
no se ha cumplido a efectos de calcular el Pago por disponibilidad del trimestre, con
independencia de que se pueda corregir el importe del pago a posteriori por la vía del
recurso.
2.2 Cronograma de supervisión
La programación de la gestión de los proyectos se suele presentar en forma de

cronograma, utilizando diagramas de barras (tipo Gantt), de hitos y de red.

Ejemplo de cronograma en versión Hitos, Barras y Red.

Fuente: Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos. Project Management
Institute.
En el caso de los proyectos de APP:
1. El Concesionario prepara y gestiona un cronograma de gestión integral del

proyecto.
2. El Concedente exigir contractualmente que el Concesionario comparta el
cronograma.

Lo razonable es integrar las actividades de supervisión del Concedente en el

Cronograma de gestión del proyecto del Concesionario, utilizando, de esa forma, un
único cronograma interactivo en el que cada parte pueda modificar la programación de
las tareas que le corresponden. De esa forma se optimizaría el flujo de información y
con ello la gestión del proyecto.
Si esto no fuera posible, el Concedente deberá contar con su propio cronograma en el
que las actividades de gestión del proyecto por el Concesionario aparezcan recogidas en
lo esencial (fechas de inicio y final, hitos, contenido, responsable...) y las actividades
propias se incluyan con nivel de detalle creciente en función del plazo (es decir,
siguiendo una metodología de planificación gradual).
En este sentido, el cronograma tendría varios niveles de definición de contenido, lo que
a su vez permitiría utilizarlo simultáneamente como elemento de planificación y como
elemento de gestión de la supervisión.
Cronograma de planificación Cronograma de gestión
Escala de Utilizando una escala de tiempo Usando una escala diaria o

tiempo mensual o trimestral, se podría semanal, se deberían definir
tener información de las detalladamente todas las
actividades e hitos del contrato actividades e hitos del contrato
que no tengan una periodicidad que se van a producir en el corto
inferior a la escala, con un nivel plazo.
de detalle suficiente para
permitir la planificación en el
medio y largo plazo.
Lógicamente no tiene
demasiado sentido recoger, en
un calendario de base mensual
un pago por disponibilidad de
carácter mensual. Sin embargo sí
tendría sentido recoger el primer
pago y cualquier evento que
afectase a la cuantía del pago,
como la entrada en operación de
la segunda fase del proyecto.

Actividades 1. La entrega de la Incluye el listado de actividades

documentación para del cronograma de planificación y
acreditar el cumplimiento de algunas otras como:
las condiciones precedentes, 1. Las reuniones y visitas.
junto con las condiciones 2. Las tareas administrativas más
para su revisión, informe y relevantes, incluyendo, según
validación. corresponda, aspectos como:
2. La entrega de los diseños a. El cálculo y pago de la
definitivos, el programa y remuneración
cronograma de obras y los periódica.
planes de operación y b. La gestión de las
mantenimiento modificaciones.
provisionales, junto con las c. Las actuaciones por
condiciones para su revisión, incumplimiento.
informe y validación. d. La imposición de
3. El inicio y fin de la sanciones.
expropiación de los terrenos, e. El reequilibrio del
e hitos intermedios de contrato o la
especial relevancia. terminación
anticipada.
4. La solicitud y obtención de
licencias y permisos.
5. El acta de replanteo, con El cronograma de gestión es el
referencia a organismos instrumento base de la operativa
involucrados en la del contrato. Para ello debe
autorización de inicio de la aportar información relativa a:
construcción, 1. Las fechas concretas de
documentación e informes intercambio de
asociados. documentación e información
6. El envío de información por entre las partes.
parte del contratista. 2. Los plazos prescritos para su
revisión y contestación
7. La entrega de la 3. Los vínculos y relaciones de
documentación de obra para dependencia entre distintos
obtener la autorización de hitos o eventos.
inicio de la explotación.
8. Los eventos de supervisión
de la operación. Por A este nivel puede ser
ejemplo, medición de conveniente distinguir por tipos
indicadores de de eventos e hitos y por
cumplimiento. responsable dentro del propio
equipo de gestión.

9. Las auditorías externas.

10. El inicio y fin de las obras o Lógicamente para resultar
actuaciones de operativo este cronograma debe
mantenimiento coordinarse, idealmente de forma
extraordinario o reinversión. automática, con las agendas de los
Por ejemplo, el asfaltado de distintos responsables del equipo
una carretera o la compra o de gestión.
sustitución de material
rodante
Para cada uno de estos eventos

es importante que el
cronograma recoja información
relativa a los plazos y a las
dependencias funcionales,
distinguiendo entre las
obligaciones de la
Administración, el contratista y
otros organismos públicos.
El objetivo sería definir

necesidades de capacidad,
dedicación, asistencia externa y,
consecuentemente,
presupuesto con suficiente
antelación, así como ir
identificando las actividades que
es necesario programar en
detalle para facilitar su gestión.
Para saber más se recomienda la siguiente lectura: Project Management Institute, “Guía
de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos PMPBoK”
2.3 Resultados
Como resultado de la preparación de la programación se debería contar con:
1. Un listado de actividades con información relativa a su duración, alcance y otros

atributos.

2. Un cronograma de supervisión del contrato coordinado con el cronograma de

Gestión del Proyecto del Concesionario.
3. Diagramas de barras, hitos y red de las actividades de supervisión.
4. Un nivel de detalle suficiente para llevar a cabo las labores de planificación y
gestión.
Tema 3. Comunicación y coordinación

Al mismo tiempo que se inicia la preparación y gestión de los cronogramas del proyecto,
es importante sentar las bases de la gestión del contrato. En un entorno complejo con
numerosos organismos y actores implicados, el éxito del proyecto depende de dos
conceptos clave: comunicación y coordinación.
3.1 Comunicación
La comunicación es fundamental para el buen funcionamiento de los contratos de APP.

No en vano estamos hablando de contratos basados en una asociación o colaboración.
Para garantizar un buen nivel de comunicación es necesario actuar en varios niveles:
1. Fijando con claridad El equipo de gestión del contrato tiene,

la información que es fundamentalmente, un papel supervisor de la labor del
preceptivo concesionario. Para llevar a cabo su tarea es fundamental
compartir. contar con información en cantidad y calidad suficiente.
Preparar y remitir esa información de forma periódica es
una de las obligaciones del concesionario que suele fijar
el contrato e incluso la propia normativa.
Es importante encontrar un punto medio razonable a la

hora de solicitar información. Para el concesionario
resulta relativamente sencillo proporcionar información
que él mismo debe recopilar para llevar a cabo sus tareas,
por ejemplo, la ejecución de los planes de inversiones y
mantenimiento y las estadísticas comerciales y
operativas. Solicitar ese tipo de información en cantidad y
con una frecuencia razonable, por ejemplo, mensual,
parece adecuado. Lo mismo ocurre con los resultados de
los ensayos, pruebas y análisis preceptivos, que deberían
solicitarse con una frecuencia similar a la que esté

prescrita para su realización (que suele ser semestral,

anual o incluso bianual)
Por otra parte, habrá información que el equipo
supervisor necesitará recopilar en todo caso con una
frecuencia prefijada, con independencia de las
necesidades del concesionario. Nos referimos a la
información relativa al cumplimiento de los indicadores
de desempeño y las medidas encaminadas a subsanar
posibles incumplimientos. Esta información debería
vincularse a los pagos periódicos y la frecuencia de
mediciones. La remisión de información vendrá
condicionada por la frecuencia de estos pagos y los plazos
previstos para su cálculo.
Lo que debe evitarse es solicitar información que el
concesionario no va a recopilar para sí mismo o que es
sensible desde el punto de vista comercial y que no es
imprescindible para la labor de supervisión. Hablamos,
por ejemplo, de estadísticas sobre organización y
dedicación del personal del concesionario. En cualquier
caso, es recomendable que el Manual de gestión del
contrato defina la información que debe presentarse, el
formato y periodicidad y los responsables de elaborarla,
administrarla y revisarla.
2. Estableciendo vías de Se podrán usar distintas vías de comunicación en función

comunicación fluidas de los interlocutores y del tipo de información.
y fiables. La comunicación entre el equipo de gestión y el
concesionario deberá ser continua y flexible, y deberá
3. Valorando
contar con varias vías diferenciadas. El manual de gestión
positivamente la
del contrato debería definir los canales de comunicación
comunicación en las
a utilizar y los criterios de uso, teniendo en cuenta lo
relaciones entre las
siguiente:
partes.
1. Se asegura el envío periódico de información
relativa a la gestión del proyecto.
2. Se fija con claridad la información que es
preceptivo compartir.
3. Se valora positivamente la comunicación en las
relaciones entre las partes.

4. Conociendo la A parte de la comunicación entre Administración

satisfacción de los concedente y concesionario, es fundamental establecer
usuarios canales eficaces de comunicación entre los usuarios y los
responsables de la gestión del contrato. El objetivo debe
ser medir, de la forma más sencilla, eficiente y rápida
posible el nivel de satisfacción de los usuarios.
La valoración de los usuarios es uno de los indicadores
más eficaces para medir el nivel de calidad del servicio en
todos aquellos aspectos que el usuario es capaz de valorar
adecuadamente. El paciente de un hospital, por ejemplo,
está perfectamente capacitado para medir la calidad
formal del servicio prestado: tiempo de espera,
información, trato, limpieza, accesibilidad, alimentación...
Sin embargo, en general, estará menos capacitado para
valorar la calidad de la asistencia médica propiamente
dicha.
Las nuevas tecnologías son un medio muy eficaz para
realizar encuestas de satisfacción, por su sencillez de uso
y porque permiten conocer los resultados en tiempo real.
En muchas infraestructuras se utilizan pantallas táctiles
que permiten al usuario realizar una valoración rápida del
servicio que acaban de utilizar con una escala sencilla.
Otra forma eficiente de recabar la opinión de los usuarios

es, por ejemplo, solicitando que se rellene una pequeña
encuesta cuando se quiere acceder a la red Wi-Fi pública
o vinculando la cumplimentación de la encuesta a algún
tipo de beneficio, como un descuento.
Tema 4. Archivo
La tarea de archivo está directamente vinculada con la tarea de comunicación. Los

proyectos de APP suelen generar una cantidad verdaderamente inmensa de
información que va desde la documentación de preparación del proyecto hasta el

documento que certifica la reversión de la infraestructura a la Administración

concedente tras la terminación del contrato.
Para la Administración es imprescindible garantizar un acceso rápido y preciso a toda la

información relativa al proyecto en todo momento para poder llevar a cabo su tarea de
supervisión del contrato de forma eficiente. Existen numerosos sistemas de gestión
documental en el mercado (software) adecuados para el archivo de la documentación
de los proyectos APP.
Las recomendaciones o características a tomar en cuenta a la hora de definir un sistema

de archivo documental y seleccionar una herramienta o software de gestión
documental funcional y práctica son las siguientes:
1. Formato electrónico. El archivo principal debe tener formato electrónico y
contar con copia de todos los documentos en versión editable para permitir la
indexación y búsqueda automática. Para ello, la comunicación con el
Concesionario se debe producirse fundamentalmente por vía electrónica. En su
defecto se puede optar por un sistema de captura con software OCR. En paralelo
debe conservarse un archivo físico de los documentos firmados, como el
contrato y sus adendas, correlacionados con su versión electrónica.
2. Integración. Es recomendable optar por un software único para las tareas de
intercambio de información, comunicación, archivo y cronograma entre otros.
De esa forma se asegura que todo intercambio y documento queda
convenientemente archivado de forma automática, y vinculado a las distintas
tareas y actividades. Para más sobre este tema ver el siguiente apartado del
módulo: Building Information Modeling.
3. Indexación y búsqueda. El sistema de búsqueda debe ser flexible, basado en
documentos clasificados e indexados, y en el uso de metadatos y palabras clave,
de forma que sea posible localizar cualquier información rápida y eficazmente.
La búsqueda por texto completo y por palabras raíz (stemming) debe valorarse
en proyectos que generen un gran volumen de información.
4. Validación. El sistema debe contar con un registro de validación de documentos
que permita indicar si falta alguna información importante, como una firma o un
anexo.
5. Seguridad. El sistema de archivo debe contar con diferentes medidas de
seguridad relativas a almacenamiento, copias, migraciones, acceso,
modificación, registro, etc. que aseguren tanto la integridad de la información
como su adecuado manejo.
6. Compatibilidad. Es recomendable, cuando no imprescindible, que el software
utilizado por el Concedente sea compatible con el del Concesionario, para lo que

conviene revisar el nivel de estandarización de los procesos y formatos de

intercambio y almacenamiento.
Tema 5. Building Information Modeling (BIM)
BIM se puede definir como una metodología de trabajo colaborativa para la creación y
gestión de un proyecto de construcción que permite centralizar toda la información del
proyecto en un modelo de información digital creado por todos sus agentes. De acuerdo
con IFC Bulding Smart, asociación internacional colaborativa dedicada a definir
estándares abiertos de interoperabilidad sobre BIM.
Mediante esta metodología se puede crear una representación digital de la
infraestructura física y de sus características funcionales que sirve como repositorio de
información geométrica, temporal, económica, ambiental y operativa del proyecto.
Un software BIM correctamente implementado permite integrar en una sola

herramienta:
• La documentación contractual
• Las especificaciones técnicas
• Los diseños
• El mantenimiento
• Las reinversiones
• El control de ejecución y operación
• Las comunicaciones
• Los informes
• Las incidencias
• Las penalizaciones
• Los pagos
• Las modificaciones de todo ello a lo largo del tiempo.
Su potencial como herramienta de gestión integral de los proyectos es enorme y no es

difícil intuir las enormes ventajas que pueden derivarse de su utilización en proyectos
complejos de infraestructura como las APP.
5.1 BIM y APP
La metodología BIM se ha utilizado en algunos proyectos de APP en los últimos años,

fundamentalmente en países donde el uso de esta metodología está muy extendido en
los grandes proyectos de equipamientos públicos y las APP son un medio habitual de
provisión, como Australia, Canadá o Reino Unido.

Ejemplo: The new Royal Adelaide Hospital, Australia (https://celsus.net.au/)

El nuevo Hospital de Adelaida, proyecto iniciado en 2011 con una inversión record de
unos US$2.000 millones, es un proyecto de referencia en el uso de la metodología BIM
en proyectos APP.
El concesionario utilizó el software de gestión SPOTNIC, que permite la gestión integral
de la ejecución, operación y mantenimiento de la infraestructura durante toda la vida
del contrato, en combinación con los diseños realizados por metodología convencional.
El control de calidad y la supervisión por parte del Concedente se realizan mediante esta
herramienta que gestiona simultáneamente más de 18.000 documentos, 675 modelos
geométricos y 400.000 objetos 3D.
En varios países europeos, incluyendo En algunos países de Latinoamérica,

España, el uso de BIM en proyectos como Chile, se ha utilizado metodología
públicos es ya preceptivo o lo será en BIM para el diseño de infraestructuras en
breve. En España BIM será preceptivo en algunos proyectos, por ejemplo, en
proyectos públicos de edificación este algunas infraestructuras del contrato de
mismo año 2018 y en otras concesión para la Ampliación del
infraestructuras a lo largo de 2019. Aeropuerto Internacional Arturo Merino
Benítez y se ha iniciado el proceso para la
implantación de BIM como herramienta
www.cice.es/noticia/landing-blog/bim- de gestión y supervisión de contratos de
obligatorio-espana-2018/ concesión.
www.concesiones.cl/noticias/Paginas/De
talledeNoticias.aspx?item=319
Existen otros países de la región, como Uruguay, que se está planteando introducir la
herramienta para el seguimiento de sus proyectos APP.
Parece razonable seguir un proceso similar al de estos países para implementar la

metodología BIM en proyectos APP. De esta forma se debería formar a la

administración en el manejo de software BIM para la gestión y supervisión de proyectos

y se podría utilizar la metodología en proyectos de edificación pública con provisión
directa para, más adelante y una vez que tanto las empresas como la Administración
cuenten con más experiencia, utilizarlo en infraestructuras desarrolladas mediante
APP.

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Módulo 1.

Organización de la gestión del contrato APP

Tema 1. Equipo de gestión

La gestión de un contrato APP requiere capacidades diferentes a las fases

Por ejemplo, la función de supervisión depende:

1. En algunos países, de un organismo específico, diferente del encargado de las

Un buen punto de partida es responder en primer lugar a las siguientes preguntas:

1. ¿Cuál es el reparto de funciones y responsabilidades entre instituciones?

1.1 Reparto de funciones y responsabilidades

En principio es necesario conocer la institucionalidad durante la fase contractual del

Ente público responsable

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Supervisión Administració Inspector Agencia Administració Administració

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(Firma del presupuesta

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Como puede apreciarse, el marco institucional varía significativamente de un país a otro:

Con el análisis de la institucionalidad del proyecto debe definirse:

1. Organismo responsable de la gestión del contrato, quien debería coordinar y

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1.2 Dimensionamiento, capacitación y organización

Un contrato para la mejora y Un contrato para la ejecución y

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Equipo de gestión Descripción

Responsable, o Asegurar, directamente, o junto con un equipo, del

Apoyo Llevar a cabo todos los trámites y tareas asociados a la gestión

Apoyo legal Asesorar en materia de obligaciones de las partes, resolver

Apoyo financiero Asistir en la supervisión económico-financiera del contrato y

¿Cuándo debe definirse el equipo de gestión?... muy sencillo… lo antes posible.

Mala praxis Buena praxis

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Es habitual encontrarse con proyectos Normalmente es posible empezar a

1.3 Gestión del equipo en el largo plazo

La formación inicial Un buen conocimiento de los antecedentes y desarrollo del

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utilizar, así como complementar la capacitación en materia

La formación en el Prepararse para la promoción, actualizar los conocimientos

Las medidas de formación deberían estar encaminadas, así

1. Responsable de la supervisión, o Supervisor del contrato, designado tras la

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La programación se materializará en el cronograma de supervisión, que necesariamente

2.1 Principios básicos

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1. Identificar las actividades Se lleva a cabo mediante la descomposición de las

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actividad revisión final de las obras que indica que

4. Integrar las actividades de La programación de la gestión de los proyectos se

La programación de actividades se suele llevar a cabo mediante planificación gradual o

Actividades a desarrollar Deberían planificarse con un alto nivel de detalle.

La programación en el corto plazo se utiliza una escala

Actividades a desarrollar Bastaría con identificarlas y ubicarlas de una manera

La programación en el medio y largo plazo manejaría

La programación debe incluir, junto a la duración de la actividad, una definición de su

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responsables, plazos y vencimientos, hitos, interdependencias, reuniones, sanciones o

Ejemplo: Alcance y atributos de la actividad de supervisión de indicadores de

Los atributos de la actividad de supervisión denominada Supervisión de indicadores de

2.2 Cronograma de supervisión

La programación de la gestión de los proyectos se suele presentar en forma de

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Ejemplo de cronograma en versión Hitos, Barras y Red.

En el caso de los proyectos de APP:

1. El Concesionario prepara y gestiona un cronograma de gestión integral del

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