Facultades

revocatorias

Derecho
Administrativo
Facultades revocatorias
Facultades revocatorias de la Administración:

El acto administrativo puede extinguirse por voluntad de la administración,

quien haciendo uso de sus facultades revocatorias, puede dejar sin efecto un
determinado acto administrativo tanto por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia como por razones de ilegitimidad.

En consecuencia podemos definir la revocación como la extinción de un acto

administrativo dispuesta por la administración pública, para satisfacer
exigencias de interés público o para restablecer la legitimidad.

No caben dudas que la revocación por razones de interés públicos siempre es

realizada por el propio Estado, no obstante lo cual la revocación por
ilegitimidad corresponde en algunos casos a la propia administración y en otros
debe solicitarla al órgano judicial.

La revocación se efectúa a través de otro acto administrativo que tiene por

objeto la extinción del anterior, siendo este un acto de carácter unilateral ya
que solo es necesaria la voluntad de la autoridad estatal.

Con respecto a los efectos de la revocación, si la misma se produce por razones

de oportunidad rige solo para el futuro, a partir del acto de revocación y dará
lugar a la indemnización de los daños ocasionados a los particulares.

En tanto cuando la revocación se produce invocando la ilegitimidad del acto, el

acto revocatorio surte efectos hacia el pasado, desde la emanación del acto
viciado y el administrado que eventualmente resulte afectado no tendrá
derecho reclamar indemnización alguna.
El procedimiento
Administrativo
Nociones generales

Existen numerosos autores que han desarrollado el tema de esta unidad, y en

sus diferentes puntos de vistas se pueden ver todas las aristas del
procedimiento administrativo.

Es oportuno al comenzar el planteo del tema, posicionarse en el título para

comprender cuál es el objeto de estudio: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO”.

A esta altura de la carrera y de la materia ambas palabras suenan más que

conocidas pero siempre es conveniente darles un breve repaso.

Procedimiento: se define genéricamente como una serie concatenada de actos

dispuestos para la realización de una determinada actividad que persigue la
consecución de un fin.

Sobre esta definición se trabajará para terminar de circunscribirla al ámbito del

derecho, y más específicamente del derecho Administrativo.

El concepto anterior, como se dijo es genérico, de allí que pueden quedar

incluidos los más variados procedimientos, hasta los más comunes y cotidianos,
un ejemplo sería: quien está leyendo este escrito seguramente está cursando la
materia derecho administrativo, o alguna relacionada de la carrera de abogacía,
y para poder estar cursando la materia primero debió inscribirse, y
posiblemente aprobar algún curso de nivelación para el ingreso, y además
deberá cumplir con determinadas tareas (asistencia, prácticos, evaluaciones,
monografías, etc.), y luego de ello, si resulta regularizado, cumplir con la
formalidad de inscribirse para rendir un examen final, de esta manera cada uno
de los alumnos desarrolla una serie de actos (inscribirse, trabajos prácticos,
exámenes, etc.) para la realización de una actividad (estudio de la carrera) que
persigue un objetivo final (aprobar la materia).

Funciones, órganos y procedimientos

Dentro del ámbito específico de la actividad estatal, existen tres funciones

primordiales que el estado lleva adelante, estas son: la legislativa, la judicial y
la administrativa.
Estas funciones, las ejerce el estado a través de órganos específicos, que
justamente son: el órgano legislativo, el órgano judicial y el órgano
administrativo o ejecutivo. (Todos conocidos también como poderes).

Es así, que el órgano legislativo tiene como función primordial, ya veremos

porque decimos primordial, la de legislar, es decir, que su actividad principal
será la de crear la norma en abstracto, y establecer a través de ella derechos y
obligaciones para todos los ciudadanos.

Por otro lado, el órgano judicial tendrá como función primordial, la de impartir
justicia, esto es, aplicar al caso concreto la norma creada por el órgano
legislativo, y definir en una situación jurídica en particular cual es el derecho y
de qué forma debe aplicarse.

Por último, el órgano ejecutivo o administrativo, es el que tiene como función

primordial el ejercicio de la actividad administrativa, es decir, propender en la
ejecución de sus políticas públicas la satisfacción del interés general en
definitiva la consecución del bien común, siempre en función a lo establecido
normativamente.

Mencionamos antes que cada uno de los órganos realiza primordialmente una
función, pero esto no quiere decir que sea la única sino la principal, ya que a su
vez cada uno de ellos puede ejercer, siempre en menor medida, el resto de las
funciones, por ejemplo: el órgano legislativo, cuando constituye un jurado de
destitución de alguno de sus miembros está ejerciendo indirectamente la
función judicial, o el órgano judicial cuando sanciona su reglamento interno
está ejerciendo indirectamente la función legislativa, o en su caso el órgano
administrativo cuando reglamenta alguna norma está ejerciendo
indirectamente la función legislativa o cuando sanciona a un dependiente
ejerce indirectamente la función judicial.

Vemos entonces que el estado, en la búsqueda de su cometido esencial, ejerce

diferentes funciones (administrativa, legislativa o judicial) a través de órganos
dotados de poder para su ejercicio, y que a su vez cada uno de ellos podrá
ejercer indirectamente otras funciones.

Cada uno de los órganos realiza una función estatal específica que tendrá
también su procedimiento específico y diferenciado de acuerdo a cual sea su
finalidad, anticipando entonces que existe un procedimiento judicial, un
procedimiento legislativo y un procedimiento administrativo, y que como
cuestión preliminar debemos decir que los tres procedimientos tienen una
fuente en común: la ley.

Todos los procedimientos se encuentran especialmente normados o reglados,

cada uno de los tres procedimientos tendrán su reflejo normativo, y que son: la
constitución en el caso del legislativo, los códigos de procedimiento en el caso
del judicial, y las leyes u ordenanzas de procedimientos en el caso del
administrativo.

Luego de este breve repaso de la cuestión relacionada con la función, el órgano

y el procedimiento, pasemos ahora al procedimiento administrativo objeto de
la presente unidad.

Procedimiento administrativo

Como se desprende de la unidad 6 “actuación administrativa y el acto

administrativo”, el procedimiento administrativo constituye uno de los
elementos del acto, ya que la ley establece cuales son los pasos previstos para
que la administración concluya en el dictado de un acto administrativo.

Este elemento tiene una particular característica, porque al estar presente en el

ejercicio de la función administrativa se presenta como una doble garantía, por
un lado para el administrado, ya que la administración deberá respetar el
procedimiento definido legalmente para el desarrollo de su función y así se
verá imposibilitada de actuar fuera de su competencia, y por el otro es garantía
de eficacia, ya que cumpliendo con el procedimiento establecido por la ley se
garantiza la protección del interés público receptado en ella.

Para hacer más comprensible esta doble característica del procedimiento

administrativo hay que regresa al módulo estudiado anteriormente y repasar la
idea de estado y las características del estado de derecho. Es sabido que el
estado a través de sus órganos es quien procura la satisfacción del interés
general, y que en el desarrollo de sus funciones debe respetar la ley porque es
la que establece cuáles son sus funciones y competencias.

Esta sujeción a lo establecido en la ley, hoy ampliado a todo el ordenamiento

jurídico, es la que garantiza a todos los que forman parte de un estado, que la
administración en el desempeño de la función administrativa debe respetar el
procedimiento establecido.

De esta manera se puede definir al procedimiento administrativo como: “Cause

formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para
la realización de un fin”2, también es definido como: “Sucesión ordenada de
actos y tareas materiales y técnicas cumplida por o ante los órganos
administrativos, tendientes al ejercicio de la función administrativa” 3. Dentro de
este concepto general del procedimiento administrativo se incluyen diferentes

2“Curso de derecho administrativo”, Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández con
notas de Agustín Gordillo, Tomo II, 1ra. Edición, Ed. La Ley, Buenos Aires 2006.
3“Régimen de procedimientos administrativos”, Tomás Hutchinson, 7ma. Edición, Ed. Astrea,

Buenos Aires 2003.

clases de procedimientos que según el autor que se siga se podrán clasificar de
distintos modos, que pueden ser resumidas en las siguientes:

Clases de Procedimientos Administrativos

Una clasificación primaria es la de procedimientos generales y especiales,

dentro de los generales se pueden incluir a todas aquellos regidos por leyes
nacionales, provinciales o municipales que establecen de manera genérica un
régimen determinado para la actuación de la administración, en la mayoría de
los casos estas legislaciones establecen patrones generales de conducta, como
así también los principios básicos del procedimiento administrativo. En cambio
los procedimientos especiales establecen causes de actuación específicos para
determinados órganos de la administración, tienen que ver con el permanente
crecimiento de la regulación normativa en el ámbito de actuación de la
administración pública, además de la ampliación y concesión de los servicios
públicos, y de la multiplicidad de órganos que ejercen función administrativa,
sobre todo a nivel nacional, los cuales exigen la creación de regímenes
especiales.

Una segunda clasificación relacionada con la actividad desarrollada por la

Administración es la de Procedimientos Declarativos que son aquellos mediante
los cuales se establece de qué forma se aplica lo prescripto en la ley, y
Procedimientos de Ejecución son aquellos a través de los cuales la
Administración, como su nombre lo indica, ejecuta lo declarado, y
Procedimientos de Simple Gestión que son aquellos a través de los cuales la
administración prepara la elaboración de una declaración o ejecución.

A su vez dentro de esta categoría pueden incluirse otra sub-clasificación la de

Procedimientos Recursivos que son aquellos mediante los cuales una parte
interesada en el procedimiento impugna una decisión de la administración
porque con ella se ha afectado un derecho subjetivo o un interés legítimo, y por
otro lado están los Procedimientos Sancionadores que son aquellos a través de
los cuales la administración decide la imposición de una sanción a un particular
relacionado con ella.

Principios del Procedimiento Administrativo

Como se ha visto anteriormente, el procedimiento administrativo tiene una

doble finalidad donde se conjugan principios que tendrán por objeto garantizar
a los particulares el actuar legítimo de la administración y por el otro aquellos
que satisfagan la autotutela de la administración.
En este punto podrán observar la similitud que existe entre el procedimiento
administrativo y el proceso judicial, comenzando con los principios
característicos del procedimiento administrativo que lo distinguen del judicial.

Legalidad objetiva

Este principio establece que el actuar de la administración deber ser siempre

conforme a la ley, pero no solo respetándola como el deber que tiene cualquier
ciudadano, sino obrando conforme a lo que ella prescribe. Recordemos que el
fin de la administración es la búsqueda del bien común y en el ejercicio de la
función administrativa solo podrá actuar como la ley prescribe que lo haga, de
esta forma se protegen los intereses de lo particulares, pero también y
principalmente el de todos los ciudadanos que integran la comunidad. En este
sentido señala Hutchinson: “…se ha abandonado también el concepto de que la
ley era un límite del obrar administrativo, para concluir que constituye el
presupuesto mismo de esa actividad”4.

Este principio de legalidad en los últimos años se ha ampliado no solo a lo que

la ley específica prescribe sino a todo el bloque normativo, debiendo entonces
la administración en el desempeño de sus funciones respetar todo el orden
jurídico.

Informalismo a favor del administrado

Este principio exime a los particulares de cumplir con formalidades innecesarias

para la petición ante la administración, así se garantiza el pleno ejercicio de sus
pretensiones en el procedimiento.

Esta dispensa en la formalidades es solo en beneficio de los administrados y

solo puede ser invocada por ellos, el procedimiento es informal solo para el
administrado debiendo la administración cumplir con todas las formalidades
que la ley haya prescripto.

De esta manera se pretende que el procedimiento llegue siempre a su fin, sin

interponer valladares innecesarios para los administrados. Así por ejemplo no
es necesaria la caratulación de las pretensiones o de los recursos, o el
patrocinio letrado en sede administrativa.

Impulsión de oficio

4 Autor y Obra citada, pág. 41.

En virtud de este principio es la Administración quien debe llevar adelante el
procedimiento, es la autoridad administrativa quien dirigirá y ordenará todo lo
necesario para que el procedimiento llegue a su fin. Existen algunos
procedimientos en que también el administrado estará interesado en que la
Administración termine con el procedimiento y dicte una resolución final, por
esta razón es que también el interesado puede impulsar el procedimiento. Por
lo dicho anteriormente es que también en el procedimiento administrativo
puede operar la caducidad de la instancia, así una vez vencidos los plazos
establecidos por la ley para que el administrado cumpla con determinada
actuación y no lo hiciese puede decretarse la caducidad y ordenarse el archivo
de las actuaciones, sin perjuicio que el administrado podrá volver a iniciar un
nuevo procedimiento.

Verdad real

Por este principio la Administración a lo largo del procedimiento se encuentra

obligada a obtener la verdad material, es decir que debe averiguar lo
acontecido realmente, y no puede contentarse con los hechos relatados por
una de las partes, debe necesariamente buscar la verdad de los hechos
acontecidos. Este principio es notablemente diferente a lo que sucede en el
proceso civil donde el juez decidirá en derecho lo que las partes hayan
probado, es decir que en este proceso la verdad es la aportada por las partes y
sobre ella deberá decidir el juez, por el contrario en el procedimiento
administrativo al ser la Administración juez y parte se encuentra obligada a
buscar la verdad real, en garantía de los administrados parte en el
procedimiento y del interés general.

Debido proceso

Este principio, exige el cumplimiento de un determinado procedimiento

predispuesto normativamente para la obtención de una decisión. Así se
garantiza que la Administración obtendrá una decisión siempre atravesando las
pautas fijadas por la ley. Sobre este principio señala el Dr. Claudio Martín Viale
“La doctrina lo distingue de dos maneras: debido proceso adjetivo, que es el
conjunto de comportamientos de tipo instrumental que se deben tener en
cuenta, y debido proceso sustantivo, en el cual los comportamientos a observar
son aquellos que exigen que las decisiones sean valiosas, es decir, que se
conformen según lo que dice el ordenamiento jurídico de fondo o sustantivo.”5

5“Derecho Constitucional y Administrativo”, Ildarraz - Zarza Mensaque – Viale, 2da. Edic., Ed.
Eudecor, pág. 629, Córdoba 2001.
Derecho de defensa

Este principio constitucional, pilar fundamental del estado de derecho,

establece la posibilidad de participar del procedimiento en todo su desarrollo,
aportar las pruebas, acceder a las actuaciones administrativas, tomar vista de
los expedientes, como también recurrir las decisiones de la administración que
afecten derechos o intereses legítimos. Es importante destacar que es posible
ocurrir a cualquiera de los medios de prueba en el procedimiento
administrativo.

Recursos administrativos

Como vimos anteriormente los recursos administrativos son parte del

procedimiento administrativo, incluso algunos autores los incluyen como una
categoría dentro de la clasificación de los procedimientos administrativos.

Una definición precisa es el escrito por el Dr. Viale como: “El recurso
administrativo es el medio jurídico del que dispone un interesado, dentro de un
procedimiento, para impugnar un acto administrativo en cuanto le afecta una
situación jurídica, ante la propia Administración que lo produjo, para hacer
valer las razones jurídicas que le asisten”6.

A partir de esta definición podemos entender que el recurso es la posibilidad

con que cuenta el administrado de impugnar una decisión de la Administración,
pero esta posibilidad está dada por la posición jurídica que ocupa ese
administrado, es decir que este sujeto debe verse afectado por el actuar de la
Administración en un derecho subjetivo o un interés legítimo, esto es lo que se
conoce como legitimación activa.

Además hay que distinguir el recurso administrativo de la denuncia o el

reclamo, en estos últimos el administrado no es parte en un procedimiento
administrativo el que posiblemente se inicie a partir de ese acto jurídico, en
cambio en el caso del recurso el administrado forma parte de un procedimiento
administrativo o al menos la medida impugnada, ya que puede verse afectado
el interés legítimo de un particular que no formo parte en el procedimiento
administrativo pero que la decisión de la administración lo afecta y aún en este
caso tiene la posibilidad de recurrirla.

La decisión de la administración que afecte al administrado debe tener el

carácter de definitiva, es decir, debe ser un acto administrativo ya sea de
alcance general o particular a través del cual la Administración manifieste su
voluntad y de esta manera afecte la situación jurídica del administrado, de allí
que la doctrina y la jurisprudencia sostienen que no son recurribles los actos

6Autor y obra citada, pág. 654.

preparatorios, como tampoco los dictámenes de los órganos de asesoramiento
técnico o legal.

Por otro lado, hay que señalar que los recursos administrativos, como el
concepto lo señala, tramitan siempre en sede administrativa, es decir que quien
resolverá la impugnación será siempre un órgano de la Administración, el
mismo que haya dictado el acto administrativo o un superior dependiendo del
recurso interpuesto.

Es importante destacar que el procedimiento recursivo garantiza la posibilidad

de discutir una medida dispuesta por la Administración que afecte el interés de
uno o varios administrados, pero no la de obtener un resultado favorable, de
esta manera la protección al administrado es brindarle la oportunidad de
impugnar una decisión, pero no con ello se garantiza que la cuestión de fondo
introducida en el recurso deba ser acogida por la Administración.

Habiéndose introducido al procedimiento recursivo corresponde exponer

cuales son los más frecuentes en las leyes de procedimiento administrativo,
aclarando que existen otros recursos especiales dispuestos en algunos
regímenes muy específicos.

Recurso de Reconsideración

Mediante esta vía recursiva se pretende la impugnación de un acto

administrativo ante la misma autoridad que lo dictó, solicitando la revocación,
la sustitución o la modificación del mismo.

Se procura mediante este medio de impugnación que el órgano administrativo

que dictó la medida revea su decisión, y por contrario imperio anule, modifique
o sustituya el acto dictado.

Esta es la primera vía impugnativa y procede contra actos administrativos

definitivos o asimilables a tal, estos son aquellos que sin ser definitivos ponen
fin a determinada etapa o impiden la continuidad del procedimiento, o en
última instancia impiden que determinada cuestión sea revisada con
posterioridad, de esta manera esta vía impugnativa podrá intentarse contra
este tipo de actos cuando vulneren un interés legítimo o un derecho subjetivo.

Es presentado como se dijo ante la misma autoridad que dictó el acto

administrativo y es ella quien resolverá el recurso, aún en aquellos casos en que
haya actuado por delegación.

En el caso de la Ley de Procedimientos Administrativos Nacional (Nº19549) este

recurso es de uso facultativo, y siempre que se interponga lleva implícito el
recurso jerárquico, es decir que el recurso jerárquico siempre que se propugne
el recurso de reconsideración es interpuesto en subsidio. En la Ley de
Procedimientos Administrativos de la Provincia de Córdoba (5330 T.O.6658) el
recurso de reconsideración es de interposición obligatoria para el agotamiento
de la vía administrativa, es decir para la continuidad de las demás vías
recursivas necesariamente en primera medida debe interponer el recurso de
reconsideración. Los plazos de interposición varían: a nivel nacional es de 10
días y en la provincia de 5 días, en ambos casos desde que se notificó el acto
administrativo de carácter particular o desde su publicación en el caso de los
actos administrativos de alcance general.

La pretensión objeto del recurso puede variar de acuerdo a cual haya sido el
agravio sufrido, de esta manera puede solicitarse la anulación total del acto
atacado, o puede solicitarse la modificación por no estar totalmente
contemplada la pretensión inicial si fuere el caso, o también solicitarse la
sustitución del acto.

Recurso Jerárquico

Es el medio impugnativo a través del cual se manifiesta la relación jerárquica

que caracteriza a la organización administrativa, ya que mediante este recurso
es el superior jerárquico de quien haya dictado el acto perjudicial quien deberá
resolver la impugnación. De esta manera se ejerce el control de juridicidad de
los actos administrativos por toda la estructura jerárquica, y el administrado
podrá conocer a través de la resolución la opinión de la máxima autoridad
jerárquica del órgano administrativo. El recurrente podrá en esa instancia
ampliar los fundamentos expuestos a fin de que el superior jerárquico resuelva
en forma fundamentada y de esta manera quedará expedita la vía judicial.

El recurso puede ser interpuesto en forma subsidiaria con el de reconsideración

o directamente una vez resuelto este, se presenta ante el órgano emisor del
acto lesivo y este lo elevará a su superior para su resolución, es decir que se
presenta ante el emisor pero se sustancia (pruebas, pericias, etc.) ante el
superior quien será el encargado de resolver.

En el caso de la provincia de Córdoba el recurso debe ser interpuesto dentro

del plazo de 10 días de resuelto el recurso de reconsideración, recordemos que
en esta provincia el recurso de reconsideración es de carácter obligatorio por lo
cual el jerárquico siempre será presentado contra la resolución de una
reconsideración ya sea expresa o tácita, además existe la posibilidad de
presentarlo en forma subsidiaria con la reconsideración de esta manera
resuelta la misma se elevará al superior a los fines de que resuelva el
jerárquico, y en plazo de 10 días posterior a la resolución de la reconsideración
el administrado podrá ampliar fundamentos. En el orden nacional el recurso
jerárquico es de presentación obligatoria para lograr el agotamiento de la vía
administrativa y el plazo para presentarlo es de 15 días, por esta razón siempre
que se interponga un Recurso de Reconsideración llevará implícito el jerárquico
en subsidio sin necesidad de expresarlo, ya que se interpreta que quien
pretende que la medida se revea mediante un recurso que no es obligatorio
con mayor razón pretenderá que se lo haga mediante un recurso que si es
obligatorio.

Recurso de Alzada

Es un medio administrativo de impugnación contra las resoluciones de los

órganos o entes administrativos que forman parte de la descentralización
administrativa.

Las resoluciones de estos entes en ejercicio de la función administrativa, es

decir cuando las actuaciones llevadas a cabo estén regidas por normas de
derecho administrativo, podrán ser recurridas mediante este medio.

Estas resoluciones deben tener el carácter de definitivas y provenir de la

máxima autoridad del ente.

Este recurso encuentra íntima relación con los principios de organización

administrativa, en virtud de los cuales la Administración Central puede
descentralizar ciertas funciones administrativas en órganos o entes autárquicos
para en mejor ejercicio, de allí que órgano competente para la resolución del
recurso será la máxima autoridad administrativa de la Administración Central
(Presidente, Gobernador, Intendente), independientemente que esta podrá
estar delegada legalmente en otro funcionario.

Mediante este recurso el impugnante solicitará que la medida dispuesta por el

ente descentralizado sea revisada por la autoridad de la cual se descentralizo la
función administrativa.

El recurso es optativo a opción del administrado, no será necesario

interponerlo a los fines del agotamiento de la vía administrativa.

En cuanto al fundamento del recurso en el caso de los entes descentralizados

de la provincia de Córdoba y los Nacionales creados por el Congreso solo
podrán cuestionarse aspectos relacionados a la legitimidad del acto, y no a
razones de mérito, oportunidad o conveniencia, motivo por el cual la resolución
del recurso solo dispondrá la anulación o no del acto impugnado no pudiendo
modificarlos o sustituirlo.
Recurso de Revisión

Este medio de impugnación, a diferencia de los anteriores, se trata de un

recurso extraordinario, debido que el acto que se pretenderá impugnar tendrá
el carácter de firme, es decir que el acto no habrá sido impugnado en el tiempo
dispuesto para ello, o si lo hubiese sido ya estará resuelto, razón por la cual no
podrá volver a ser discutido.

Solo por vía de Revisión el administrado podrá pretender impugnar el acto,

motivado únicamente en las causales expresamente establecidas en la ley, que
son: a) Cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva. b) Cuando
aparezcan documentos de valor decisivo para la resolución del asunto,
ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible aportación al
expediente. c) Cuando hubiere sido dictado fundándose en documentos o
circunstancias declarados falsos por sentencia judicial firme. d) Cuando hubiere
sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.

Además de concurrir alguna de estas causales, estas no deberán ser imputables

a quien pretende impetrar el recurso.

Deber ser interpuesto ante la misma autoridad que dicto el acto impugnado,
invocando exactamente cuál es la causal en la que se encuentra incursa.

En la Nación el plazo de interposición es de 30 días desde que se toma

conocimiento de la causal y a nivel provincial el plazo es de 20 días.

Silencio de la administración - amparo por mora

La administración pública ante un reclamo fundado en derecho o un recurso

administrativo siempre tendrá la obligación de expedirse en forma expresa y
fundada. Esta obligación en el caso de la provincia de Córdoba esta impuesta
por la Constitución:

Artículo19: Todas las personas en la Provincia gozan de los siguientes derechos

conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio: 9. A peticionar ante las
autoridades y obtener respuesta y acceder a la jurisdicción y a la defensa de sus
derechos.

En el caso de ausencia de pronunciamiento expreso de los organismos públicos,

es decir, una vez producida la mora de la administración, el administrado
contará con dos remedios alternativos para obtener de la administración una
respuesta.
Es así que la ley le otorga al administrado dos herramientas distintas, que
podrán ser ejercidas según cual sea la pretensión y estrategia del administrado,
ellas pueden ser:

1) Denegatoria Tácita:

Esta POSIBILIDAD con la que cuenta el administrado consiste en que una vez
vencidos los plazos establecidos legalmente para que la administración resuelva
la presentación del administrado, y no lo hubiese hecho, previa interposición
del “pronto despacho”, le permitirá atribuirle a la falta de respuesta de la
administración un efecto negativo, es decir, que ese silencio puede
transformarse en una respuesta negativa de la administración a la pretensión
esgrimida. Se obtiene la denegación tácita de la pretensión esgrimida
quedando de esta manera agotada la vía administrativa.

2) Amparo por Mora:

El otro remedio jurídico con el que cuenta el administrado ante la falta de

decisión expresa de la administración pública, es una acción judicial directa
mediante la cual instará la emisión de la voluntad expresa de la Administración.

Esta es la acción de amparo por mora consagrada en el orden nacional en el

artículo 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo Nacional Nº 19549:

Art. 28. -- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar

judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente
cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados --y
en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo
razonable-- sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo
que requiera el interesado. Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare
procedente en atención a las circunstancias, requerirá a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la causa
de la demora aducida. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que
se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando
la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable
despache las actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca según la
naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.

En el caso de la provincia de Córdoba esta acción tiene rango constitucional y

esta específicamente dispuesta su artículo 52:

Mora de la administración – amparo

Artículo 52.- Para el caso de que esta Constitución, una ley u otra norma
impongan a un funcionario, repartición o ente público administrativo un deber
concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada puede
demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecución inmediata
de los actos que el funcionario, repartición o ente público administrativo se
hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa comprobación sumaria de los
hechos enunciados, de la obligación legal y del interés del reclamante, puede
librar mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que
prudencialmente establezca.

Además de esta disposición expresa que hace la Constitución Provincial, este

instituto también guarda directa relación con los artículos:

19.9 (Derecho a peticionar y obtener respuesta),

174 (satisfacer las necesidades de la comunidad con eficacia, eficiencia...),

176 (La Administración Provincial y Municipal sujeta su actuación a la

determinación oficiosa de la verdad, con celeridad, economía, sencillez en su
trámite, determinación de plazos para expedirse...).

También el Amparo por Mora se encuentra reglamentado específicamente por

la ley provincial Nº 8508.

Definición de la acción de Amparo por Mora:

Es una acción judicial de brevísimo trámite que tiene como fin ordenar a la
administración a que resuelva expresamente una petición administrativa.

Características

 Acción judicial.

 Breve trámite (plazos de informe, prueba y resolución muy acotados)

Relación de subsidiariedad con la ley de Amparo.

 Únicamente puede tener como resolución la orden de pronto despacho

para que la administración resuelva de forma expresa.

 De única instancia. (Solo recursos extraordinario – Casación)

 Impulso de oficio.

Objeto

Únicamente es objeto de esta acción la obligación de la administración de

expedirse en forma expresa sobre determinada pretensión jurídico
administrativa. No puede ser objeto de esta acción obligaciones de hacer o de
no hacer.

Plazos

24 hs. para aceptar la demanda.

5 días para producir informe y contestar demanda.

3 días prueba si se abriera.

24 hs. para resolver.

Sentencia:

La sentencia contendrá únicamente la intimación de pronto despacho a la

autoridad administrativa en mora para que un plazo determinado se expida
expresamente bajo apercibimiento.
La actividad
contractual de la
Administración

Teoría general del contrato

administrativo

La expresión contrato de derecho público no es sinónima de contrato

administrativo. Hay contratos de derecho público internacional (tratados-
contratos) y contratos de derecho público interno. Entre estos últimos figuran
los contratos administrativos, que son los celebrados entre la Administración
Pública y otras personas, para determinados fines o funciones estatales. Los
contratos administrativos constituyen, pues, una especie dentro de los
contratos de derecho público.

La Administración Pública puede celebrar dos tipos de contratos:

administrativos, propiamente dichos, y de derecho privado. Ambas categorías
integran el género contratos de la Administración Pública. Hoy en día nadie
pone en duda la capacidad del Estado para contratar. Pero han existido teorías
que negaban la posibilidad de una relación contractual entre la Administración
y alguno de sus miembros. Tampoco existe coincidencia en algunos autores y
corrientes doctrinarias en cuanto a la existencia de contratos administrativos,
stricto sensu, como especie o categoría de contratos de derecho público
distinta a los celebrados entre los particulares entre sí.

La primera de las tendencias era encabezada por la doctrina alemana. La misma

sostiene que no existen actos bilaterales sino unilaterales de la Administración,
actos administrativos, que son o no aceptados por particulares. Esta corriente
afirma que jamás se podría equiparar estas aceptaciones unilaterales a una
relación contractual porque, entre otras razones, no existe un plano de
igualdad entre las partes, que es fundamental para poder considerar a ello un
contrato.
La doctrina italiana, mantiene por su parte, esta unilateralidad en la actuación
de la Administración y en la distinta naturaleza jurídica de las expresiones de las
partes en lo que se pretende sería un contrato.

Las teorías positivas, encabezados por la doctrina francesa, sostienen la

existencia de un contrato de sustancia distinta al de derecho privado. Sin
embargo no han coincidido en los aspectos que determinan dicha diferencia.
Así, algunos han puesto el acento en la necesaria participación de la
Administración en la celebración del contrato, otros han hecho hincapié en el
fin público de su celebración, o bien la satisfacción directa o indirecta de una
necesidad pública. Otra corriente pone de relieve la existencia de cláusulas
usualmente inaceptables en un contrato de derecho privado.

Nociones generales

Todo contrato administrativo es, substancial y esencialmente, un acto

administrativo bilateral. Esto es trascendente, pues de ello resulta que las
reglas fundamentales que constituyen el régimen de los actos administrativos
son, por principio, aplicables a los contratos administrativos.

Así como en derecho privado el acto jurídico bilateral constituye la esencia de

todo contrato (sea éste unilateral o bilateral), así también en derecho
administrativo el acto administrativo bilateral es la base de todo contrato
administrativo y, en general, de todo contrato celebrado por la Administración
Pública.

Ahora bien, el contrato administrativo, propiamente dicho, como dijimos con

anterioridad, es una de las especies de contratos de la Administración Pública.
Si bien no es posible establecer un concepto único de contrato administrativo,
en razón de que ello estará determinado por diversos factores, Bercaitz ha
elaborado uno que dice: son, por su naturaleza, aquellos celebrados por la
Administración Pública con un fin público, circunstancia por la cual pueden
conferir al cocontratante derechos y obligaciones frente a terceros, o que, en
su ejecución, pueden afectar la satisfacción de una necesidad pública colectiva,
razón por la cual están sujetos a reglas de derecho público, exorbitantes del
derecho privado que colocan al cocontratante de la Administración Pública en
una situación de subordinación jurídica.

A su vez, los contratos administrativos stricto sensu pueden clasificarse en tres

grandes grupos: 1) Contratos administrativos por razón de su objeto y por
contener cláusulas exorbitantes. Los que desarrollaré más adelante. 2)
Contratos de atribución y de colaboración: Los contratos de atribución son
aquellos que tienen por objeto conferirles ciertas ventajas a los administrados;
por ejemplo: concesión de uso sobre el dominio público. Los contratos de
colaboración son aquellos en que el cocontratante se obliga hacia el Estado a
realizar una prestación que, directa e inmediatamente, tiende a facilitar el
cumplimiento de las funciones esenciales o específicas del Estado; por ejemplo:
contrato de función o empleo público; concesión de servicio público;
construcción de obra pública; etc. La prestación que caracterizará al contrato
como de colaboración o como de atribución, es la prestación principal o
fundamental del contrato, o sea la que traduce o expresa la esencia o
substancia de éste; así, en una concesión de uso del dominio público -contrato
de atribución- la prestación que caracteriza como de atribución al contrato es la
de la Administración Pública que pone el bien o cosa a disposición del
concesionario, y no la prestación secundaria consistente en el eventual pago de
un canon por parte del concesionario; en una concesión de servicio público -
contrato de colaboración- la prestación que caracteriza como de colaboración a
ese acuerdo contractual es la del concesionario que con su actividad satisface
necesidades de interés general; etc. ; y 3) Contratos nominados e innominados.
Los desarrollaré más adelante.

Las tres mencionadas categorías de contratos administrativos son

trascendentes: toman en cuenta la substancia misma del contrato.

Ciertamente, aparte de esas tres clasificaciones fundamentales de los contratos

administrativos, pueden hacerse valer a su respecto las clasificaciones
generales de los contratos auspiciadas por los civilistas (sinalagmáticos y
unilaterales; onerosos y gratuitos; conmutativos y aleatorios). Pero, no
obstante las particularidades con que han de aplicarse esos principios en
materia de contratos administrativos, dichas clasificaciones generales, por ser
tales, no aparejan un interés especial en esta rama del derecho público. Estimo
que la distinción de los contratos administrativos en los tres grupos o
categorías mencionados, satisface lo atinente a su clasificación.

El contrato administrativo se halla ubicado lógicamente en el campo del

derecho público, rigiéndose por las respectivas normas y principios de éste. Sin
embargo, el complejo jurídico de dicho contrato no está orgánica e
integralmente regulado por normas positivas. Es ésa una situación casi general,
que se observa no sólo en nuestro país, sino también en otros países.

Finalmente diremos que la actividad contractual de la Administración Pública

no se limita a la celebración de contratos administrativos, propiamente dichos:
se extiende a la celebración de contratos de derecho privado, lo que nos
introduce en el próximo punto del programa.
Contratos de derecho público o administrativos y
contratos de derecho privado de la Administración

Son contratos de derecho privado de la Administración todos aquellos donde la

actividad o la prestación del cocontratante no se relacionen, en forma directa e
inmediata, a alguna de las funciones esenciales o específicas del Estado, a los
fines públicos propios de éste -lo que entonces excluye que se trate de
contratos administrativos de colaboración- salvo que el contrato contuviere
alguna o algunas cláusulas exorbitantes expresas (cuyo significado
desarrollaremos más adelante); en este último supuesto el contrato sería
administrativo por razón de tales cláusulas exorbitantes, pero no por razón de
su objeto. Así, por ejemplo, y como principio general, los contratos que la
Administración Pública realiza en ejercicio de su actividad comercial o
industrial, son contratos de derecho privado y no contratos administrativos,
pues la actividad comercial y la actividad industrial, si bien pueden ser
cumplidas por el Estado, no constituyen estrictamente funciones estatales.

Asimismo, son contratos de derecho privado de la Administración Pública

aquellos que, estando la prestación a cargo de la misma, dicha prestación no
excluya la posibilidad de ser materia de un contrato entre particulares,
circunstancia ésta que entonces aleja la posibilidad de que se trate de un
contrato administrativo de atribución.

Es fundamental establecer las diferencias entre un contrato administrativo,

propiamente dicho, y un contrato de derecho privado de la Administración
Pública. Ello es así, dadas las diferentes consecuencias jurídicas que derivan de
cada uno de ellos. Así lo reconoce la doctrina . En lo esencial, tales diferencias
7

se concretan en lo siguiente:

a) Régimen jurídico substantivo. El contrato de derecho privado de la

Administración Pública, por principio, se encuentra sometido a las normas del
derecho privado. El contrato administrativo se rige por las normas y principios
del derecho público; entre estas últimas normas y principios es oportuno
recordar que en los contratos administrativos por razón de su objeto, las
cláusulas exorbitantes del derecho privado existen en forma implícita, en tanto
que en los contratos que son administrativos por virtud de cláusulas
exorbitantes, éstas deben ser expresas8.

7Entre otros: Péquignot: “Des contratsadministratifs, extrait du juris-classeuradministratif”,

Fascículo 500, página 3, nº 5 y página 5, nº 17, Paris 1953.
8En los contratos administrativos, propiamente dichos, hay dos tipos de cláusulas exorbitantes

del derecho privado: las implícitas y las expresas, especiales o concretas. Las primeras
corresponden a todos los contratos que son administrativos por razón de su propio objeto; (vgr.
Lo que ocurre en la concesión de servicio público). En toda esta categoría de contratos, las
cláusulas exorbitantes implícitas constituyen expresiones que aluden a potestades o
b) No obstante lo dicho en el punto anterior, cabe tener presente que, dado
que la diferencia entre el contrato de derecho privado de la Administración
Pública y el contrato administrativo, propiamente dicho, es substancial u
objetiva y de ningún modo orgánica o subjetiva, en ambos tipos de contratos
de la Administración lo relacionado con la competencia del órgano de la
Administración para emitir el acto se rige por las disposiciones del derecho
público (administrativo en la especie). Lo mismo cuadra decir de la expresión de
la voluntad por parte de la Administración.

c) Jurisdicción contenciosa. En caso de controversia o contienda, la jurisdicción

ante la cual debe recurrirse varía: tratándose de un contrato administrativo
dicha jurisdicción es la que el ordenamiento jurídico imperante haya
establecido para entender en lo contencioso-administrativo; tratándose de un
contrato de derecho privado dicha jurisdicción es la civil o comercial de los
tribunales pertinentes.

d) Medios de impugnación. El recurso jerárquico no procede respecto a actos

relacionados con contratos de derecho privado de la Administración, pues tal
recurso sólo es admisible con relación a actos administrativos. Con relación a
contratos de derecho privado de la Administración, sólo es admisible la
demanda judicial ordinaria, que deberá promoverse en las condiciones
establecidas por el ordenamiento jurídico. Si la resolución que recaiga en dicho
recurso jerárquico fuere adversa al administrado, ello surtirá efectos de
denegación administrativa y autoriza la promoción directa de la acción
contencioso-administrativa, en tanto lo permita la cuestión debatida.

Los contratos que celebre la Administración han de reputarse administrativos

salvo demostración en contrario, que en cada caso requerirá un análisis de los

prerrogativas que le corresponden a la Administración Pública en su carácter de órgano esencial

del Estado, en cuanto ella ejercita su capacidad para actuar en el campo del derecho público.
Entre tales cláusulas implícitas corresponde mencionar las siguientes: a) aquella en cuyo mérito
la Administración Pública tiene ejecutoriedad propia respecto a sus actos, o sea la actiond´office
o el privilège du préalable de la doctrina francesa; b) la que faculta a la Administración Pública a
modificar unilateralmente las obligaciones de su cocontratante, todo esto sin perjuicio de los
correlativos derechos de éste derivados de esa modificación unilateral; c) la que autoriza a la
Administración Pública a rescindir -extinguir- por sí y ante sí el contrato; d) aquella en cuya virtud
la Administración le confiere a su cocontratante poderes respecto a terceros (así, por ejemplo, el
concesionario de un servicio público puede obtener atribuciones de carácter policial, derecho de
expropiar, de imponer servidumbres administrativas, etc.); e) la que faculta a la Administración
Pública a dirigir y controlar, en forma constante o acentuada, el cumplimiento o ejecución del
contrato, etc. En todo contrato administrativo por razón de su objeto, las cláusulas exorbitantes,
aunque no aparezcan escritas en el texto del contrato, existen siempre en forma implícita como
resultante de la índole misma del contrato: se trata de una cuestión de principio que, por tanto, no
requiere norma expresa que la establezca.
Las segundas, o sea las cláusulas exorbitantes expresas o especiales, son las incluidas
concretamente en contratos que no son administrativos por su objeto mismo, pero que se
convierten en administrativos a raíz de la cláusula exorbitante. Como consecuencia de esto, las
cláusulas exorbitantes expresas o especiales pueden surgir o resultar: 1º, del texto mismo del
contrato, en el cual la cláusula haya sido concretamente incluida; 2º, del complejo de textos o
preceptos legales que regulen la actividad del ente de la Administración Pública, a cuyo complejo
normativo el cocontratante se adhiere, ateniéndose a tal complejo, en el cual hallase establecida
o comprendida la cláusula exorbitante.
elementos del respectivo contrato. En cambio, y por identidad de razón, los
contratos que la Administración Pública celebre indubitablemente fuera de sus
funciones específicas de órgano estatal, fuera de sus fines públicos stricto sensu
-por ejemplo, dentro de la actividad industrial o comercial que ella ejercitare-,
por principio han de reputarse contratos de derecho privado, salvo también
prueba o demostración en contrario.

El contrato de la Administración Pública, para revestir carácter administrativo,

propiamente dicho, no es indispensable que sea de tracto sucesivo o
continuado. Puede revestir aquel carácter aunque sea de cumplimiento
instantáneo, es decir, que su duración no exija prestaciones sucesivas de parte
del cocontratante. Una sola prestación puede bastar para atribuirle carácter
administrativo a un contrato de la Administración.

La acción de daños y perjuicios, y, en general, la acción donde se reclame una

suma de dinero, sea que tales acciones respondan a la anulación o al
incumplimiento de un contrato administrativo, participan de la misma
naturaleza del contrato cuya extinción o incumplimiento la motiva. Lo mismo
cuadra decir de la acción de daños y perjuicios, o de devolución o pago de una

suma de dinero, que se promoviere por anulación o incumplimiento de un

contrato de derecho común de la Administración Pública.

Los cuasi-contratos administrativos

A pesar de los ataques que en derecho privado recibió la teoría del cuasi-
contrato -que se considera como una categoría híbrida, desacreditada como
fuente de obligaciones- en derecho administrativo, con acertados argumentos,
es propiciada por un calificado sector doctrinal.

Por cuasicontrato se entiende a todo hecho o acto voluntario lícito que produce
efectos semejantes a los contratos, sin existir acuerdo de voluntades ni
consentimiento sobre la materia concreta de tal hecho o acto.

De hecho no existe razón para negarle a los cuasi-contratos el carácter de

hechos jurídicos, y precisamente de hechos jurídicos subjetivos; por lo que
entonces es de tales hechos, y no directamente de la ley, de donde derivan las
respectivas obligaciones. Por otra parte en derecho administrativo el concepto
de cuasi-contrato podría tener mayor aplicación que en derecho civil, dado que
la noción de cuasi-contrato, cuando no existan un acto o un contrato
administrativos, puede comprender cualquier hecho jurídico subjetivo idóneo
para producir algunos de los efectos que, normalmente, son propios del acto
administrativo o del contrato de derecho público. En tal sentido, esta teoría
podría tener una aplicación genérica en cuántos casos hubiese que buscar
explicación jurídica de las relaciones patrimoniales surgidas, por ejemplo, como
consecuencia de la asunción en situación de emergencia por un particular de
funciones o servicios públicos. Así es, en efecto: gran parte de las obligaciones
que nacen de ciertos tipos de colaboración de los particulares con la
Administración central, y diríase típica, del cuasi-contrato administrativo es la
gestión de negocios, en sus numerosas o variadas expresiones. Pero aparte de
ella hay otros actos que encuadran en el cuasi-contrato administrativo.
Asimismo, aplicando la teoría del cuasi contrato administrativo, se ha resuelto
la situación del concesionario de servicio público que, habiendo vencido el
plazo de la concesión, continúa de buena fe prestando a satisfacción el
respectivo servicio.

De modo que el cuasi contrato administrativo existe como fuente de

obligaciones en ese ámbito del derecho público.

Procedimientos de contratación

La Administración Pública no siempre puede elegir libremente a su

cocontratante. Es muy común que el orden jurídico positivo la constriña a
efectuar dicha elección observando o respetando ciertas normas, exigencia que
puede aparecer más acentuada con referencia a unos contratos que a otros.
Así, en los contratos de suministro prevalece el criterio de que la selección del
cocontratante debe ajustarse a determinados procedimientos; en cambio,
tratándose de contratos donde predomine el carácter intuitupersonae, la
Administración Pública tiene libertad, o mayor libertad que en otros supuestos,
para seleccionar a su cocontratante, pues no toda persona suele reunir las
condiciones especiales requeridas para efectuar determinada prestación. Pero
aun en este último caso, la Administración debe darle amplia publicidad a dicha
selección, y motivar su decisión, de lo contrario se podría viciar al acto en la
elección del cocontratante, e incluso podría configurar una desviación de poder
cuando la elección sólo responda al deseo de favorecer a una determinada
persona.

Existen varios métodos de selección del cocontratante particular por parte de la

Administración Pública. Dichos medios no son exclusivos de un determinado
contrato administrativo, sino que son de posible aplicación en todos esos
contratos o en muchos de ellos. Se trata de temperamentos de posible vigencia
respecto a la generalidad de los contratos administrativos, cualquiera sea la
especie de éstos.

Ello justifica que el estudio de esos distintos medios o sistemas se le efectúe

dentro de la teoría general de los contratos administrativos. La doctrina de los
administrativistas menciona los siguientes medios o sistemas como idóneos
para la selección del cocontratante de la Administración Pública, medios o
sistemas a los cuales se recurrirá en cada caso en tanto ello concuerde con el
derecho positivo: a) libre elección; b) licitación, en sus dos especies; c)
contratación directa; d) remate público; d) concurso; e) selección por iniciativa
privada; g) concurso-estímulo.

Seguidamente relacionaré de cada uno de esos sistemas.

A. Libre elección: Este sistema consiste en la posibilidad de que la

Administración Pública elija directa y discrecionalmente a su cocontratante, sin
tener que cumplimentar previamente para ello algún requisito especial. Desde
luego, esa libre elección no significa posibilidad de arbitraria elección, pues
también aquí la actividad de la Administración Pública ha de ajustarse y
respetar los criterios generales que delimitan la validez de su actuación.

Pero la circunstancia de que en el contrato administrativo una de las partes sea

la Administración Pública, cuya actividad se encuentra sujeta a diversos tipos de
control -no sólo de orden financiero y técnico, sino también ético-, da como
resultado que, al celebrar contratos, la Administración no disponga de total o
absoluta libertad para elegir a su cocontratante, como ocurre, en cambio,
cuando dos personas particulares contratan entre sí. Es ello una consecuencia
obvia de la manera como habitualmente se desarrolla la actividad de la
Administración Pública. De ahí que el sistema de libre elección del
cocontratante, por más que implique el principio al respecto, sólo sea de
aplicación en casos que presenten determinados caracteres. No obstante esto,
en materia de celebración de contratos administrativos, el principio general
consiste, como digo, en que la Administración Pública puede elegir libre y
directamente la persona con la cual contratará: sólo a texto expreso -genérico o
específico- deja de regir dicho principio. Tal es el punto de partida en esta
materia, donde sigue imperando la libertad formal propia del acto
administrativo.

De acuerdo al derecho positivo, lo común o habitual es que la Administración

Pública deba elegir su cocontratante en base a sistemas o criterios que, o bien
implican una elección automática del mismo -como ocurre, por ejemplo, en la
licitación-, o deba elegirlo de acuerdo a otros criterios que, por una u otra
razón, implican siempre una restricción -mayor o menor- a esa libertad de
elección. El sistema de la libre elección se impone en aquellos contratos donde
prevalece el factor personal del cocontratante, la confianza que, desde todo
punto de vista (financiero, técnico y moral), éste pueda merecerla a la
Administración Pública; en cambio, cuando ese factor personal carece de
importancia, rigen otros sistemas de elección del cocontratante, incluso algún
sistema automático, tal como ocurre en los supuestos de licitación, en cuya
virtud el contrato se realiza o debe realizarse con la persona que, de acuerdo al
resultado de aquélla, haya ofrecido mayores ventajas económicas para la
Administración Pública.

B. Licitación: Consiste en un procedimiento de selección administrativa del

cocontratante de la Administración Pública que, sobre la base de una previa
justificación de idoneidad moral, técnica y financiera, tiende a establecer qué
persona o entidad es la que ofrece el precio más conveniente para la
Administración Pública.

Las características concretas de la cosa a construir o a entregar, o del trabajo o

servicio a realizar, como objeto del respectivo contrato, son fijadas de
antemano por la Administración Pública en el pliego de condiciones (cláusulas
particulares)9.

En cuanto a la idoneidad técnica, moral y financiera de los eventuales oferentes

es de advertir que debe hallarse acreditada a priori. Se parte de la base de que
todos los que intervienen en una licitación -por haberse admitido su inscripción
en el respectivo registro- tienen responsabilidad moral, técnica y financiera; de
lo contrario no se les habría inscripto. Es eso lo que ocurre en ordenamientos
jurídicos como el nuestro, donde, como regla general, para intervenir en
licitaciones estatales existe la obligación de estar inscripto en el registro
pertinente (de Proveedores del Estado, de Constructores de Obras Públicas,
etc.).

La licitación se concreta fundamentalmente, entonces, a establecer qué

persona o entidad ofrece el precio más conveniente para realizar la prestación
especificada en el pliego de condiciones10.Por eso se ha dicho que el sistema de
la licitación, como medio para elegir el cocontratante, al revés de lo que ocurre
con el sistema de libre elección, es un sistema automático, por cuanto el
contrato debe adjudicársele a quien ofreció el mejor precio11.En este orden de
ideas la discrecionalidad de la Administración Pública tiene poco margen.

9 Conforme lo requieren el Reglamento de las Contrataciones del Estado (reglamentación al

artículo 61 de la ley de contabilidad, incisos 30, 44, 45, 46, 49, 50, 52, 53, 67, 129, 130, 138, 139
y 148, y al artículo 62, inciso 1º de la misma) y la ley de obras públicas 13064 (artículos 4º, 11 y
12).
10En tal sentido: Reglamento de las Contrataciones del Estado, reglamentación al artículo 61 de

la ley de contabilidad, incisos 70, 76, 139 y 150.

11En idéntico sentido: Garrido Falla: Tratado de Derecho Administrativo, tomo 2º, página 67,

quien se expresa así: La subasta (licitación pública) es un procedimiento automático mediante el

cual una entidad administrativa elige como contratista al particular que ofrece las condiciones
económicas más ventajosas, sin tener en cuenta consideraciones de otro tipo.
La idoneidad técnica, moral y financiera de los eventuales oferentes o
licitadores queda -o debe quedar- acreditada con anterioridad al acto de
licitación. Ello es así porque, como dije, sólo pueden intervenir en licitaciones
las personas o entidades inscriptas en los respectivos registros, o las que, sin
estar inscriptas, sean de notoria solvencia o la índole de la negociación
justifique la exención de tal requisito. Para ser inscripto en dichos registros el
solicitante debe acreditar su idoneidad en el orden moral, técnico y financiero.
Ésa es, precisamente, la ratio iuris de los expresados registros. Sobre tales
bases el interesado interviene en la licitación, la que entonces queda
circunscripta a establecer el mejor precio con relación al objeto del contrato,
cuyas especificaciones constan detalladamente en el pliego de condiciones.
Sería inconcebible que la Administración Pública inscriba en el Registro de
Proveedores del Estado o de Constructores de Obras Públicas -inscripción que
por sí misma implica, o debe implicar, toda una garantía de moralidad y de
eficiencia técnica y financiera- a personas cuyos antecedentes y situación no
justifiquen tal reconocimiento. La inscripción indebida puede hacer pasible de
responsabilidad al funcionario que la dispuso.

Uno de los presupuestos fundamentales de la licitación es la igualdad de trato

para todos lo que intervienen en ella como licitadores u oferentes; pero esa
igualdad no está supeditada a valoraciones subjetivas realizadas por la
Administración Pública a través de sus decisiones: la referida igualdad exige que
la situación de los distintos oferentes o licitadores sea valorada esencialmente
sobre bases o datos objetivos (constancias de la inscripción en el respectivo
registro y precio ofrecido). Lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica,
esencia del derecho. El automatismo de la licitación no puede llegar hasta el
absurdo de desvirtuar la propia esencia y razón de ser de ella, imponiendo a la
Administración Pública la obligación de contratar, a sabiendas, en condiciones
que no son las más ventajosas para los intereses públicos. La resolución que se
dicte en casos así debe ser debidamente motivada, es decir debidamente
fundada. Pero esto, por ser lo excepcional, no desvirtúa el principio que dejo
expuesto acerca de que la licitación se circunscribe a establecer quién ofrece el
mejor precio o las mejores condiciones.

Toda persona o entidad inscripta en el correspondiente registro, teóricamente

es considerada apta para contratar con el Estado, cuando el precio ofrecido o
pedido sea el mejor con referencia a determinado contrato. Todos los
inscriptos en los registros se considera que reúnen las condiciones necesarias
para ser cocontratantes del Estado, por lo que, en ese orden de ideas, están
colocados en el mismo plano, vale decir, a todos se les considera igualmente
morales y a todos se les conceptúa como poseedores de la solvencia financiera
y técnica necesaria para cumplir satisfactoriamente el contrato. La doctrina y la
legislación reconocen la existencia de dos especies fundamentales de licitación:
la pública y la privada. Pero existe, además, un tercer tipo de ella: la restringida
que, como se verá luego, no es otra cosa que una subespecie de la licitación
pública.

La analogía consiste en que todas implican un medio o sistema de que se vale la

Administración Pública para seleccionar o elegir a su cocontratante. La
diferencia radica en quiénes pueden intervenir, como oferentes o licitadores,
en cada uno de esos supuestos.

En la licitación pública el número de oferentes o licitadores no tiene limitación.

Pueden concurrir como tales todas aquellas personas o entidades que, de
acuerdo a las normas vigentes, estén en condiciones de presentarse a esa
licitación. Esas condiciones varían o pueden variar de país a país, o de lugar a
lugar.

En la licitación privada sólo pueden intervenir, como oferentes o licitadores, las

personas o entidades invitadas al efecto por la Administración Pública. La
procedencia o admisión de la licitación privada se basa, primordialmente, en el
monto o valor estimado de la obra u operación, o cuando, en materia de obras
públicas, se trate de trabajos complementarios, o urgentes, o que, por referirse
a la seguridad del Estado, exijan una garantía especial o gran reserva, o cuando
se trate de trabajos que requieran una específica capacidad artística o
científica, o cuando una licitación hubiese resultado desierta o no se hubiere
hecho en ella oferta admisible. Debe tratarse de personas o entidades que
actúen en el tipo de negocio a que se refiere el contrato a celebrar; deben estar
inscriptas en el Registro de Proveedores del Estado; el número de personas o
entidades que se invitará no debe ser menor de seis; las invitaciones de
referencia deben efectuarse en forma rotativa dentro de las firmas inscriptas
en el Registro de Proveedores del Estado12.

En cambio, la licitación restringida es aquella en que únicamente pueden

intervenir personas o entidades que reúnan ciertas condiciones de idoneidad
especialmente requeridas, o que respondan a especiales requisitos fijados por
la Administración Pública. Así, habría restricción (o limitación) cuando sólo se
admitan como licitadores a personas de un distrito o municipio, o a
empresarios de cierta capacidad mínima de producción, o a empresarios de
determinadas obras en curso, etc.

Licitación Pública: Debe entenderse el procedimiento administrativo de

selección del cocontratante de la Administración donde el número de oferentes
o licitadores no tiene limitaciones, y cuya finalidad es seleccionar la mejor
oferta para celebrar un contrato. De manera que el rasgo típico de la licitación
pública es la posibilidad de que concurra a ella un número ilimitado de
oferentes o licitadores, en tanto éstos se hallen encuadrados en las
disposiciones normativas vigentes.

12Reglamento de las Contrataciones del Estado, incisos 8º y 9º de la reglamentación al artículo

62 de la ley de contabilidad.
Como la licitación implica una excepción al principio de libre elección de su
cocontratante por parte de la Administración Pública, ella sólo es exigible
cuando una norma la requiere. Si la norma no la exige, la licitación no es
indispensable para la celebración de contratos administrativos. Aun cuando el
derecho vigente no la exigiere como requisito esencial, nada obsta a que, en el
caso concreto, la Administración recurra a la licitación como procedimiento
voluntario de elección de su cocontratante.

Cuando el texto legal exija que se recurra a la licitación, sin aclarar si ésta es
pública o privada, debe entenderse que se trata de la licitación pública: 1º
porque en materia de licitación, ella constituye el principio, siendo la licitación
privada la excepción, lo que así resulta de nuestros textos legales (decreto-ley
de contabilidad, 23354/56, artículos 55 y 56, inciso 1º; ley de obras públicas,
13064, artículo 9º; 2º porque pudiendo concurrir a ella un número ilimitado de
licitadores u oferentes -en tanto, desde luego, éstos se hallen encuadrados en
las reglamentaciones vigentes-, ello está más de acuerdo con la idea de
libertad, de la cual jamás debe prescindirse en un Estado de Derecho.

La licitación pública hállase regida por tres principios esenciales o

fundamentales que fluyen de la propia razón de ser de ella. Tales principios
son: la oposición o concurrencia entre los licitadores u oferentes: La base ético-
jurídica de la licitación pública radica en que haga oferta todo aquel que,
hallándose en condiciones legales, desee presentarse formulando su
proposición. Se entiende razonablemente que si varios interesados hacen su
ofrecimiento, ello permitirá seleccionar al cocontratante de la Administración
Pública que ofrezca condiciones más ventajosas, sobre la base de una
comparación objetiva entre las diversas ofertas. Ésa es la razón que explica y
justifica la expresada oposición o concurrencia. Teóricamente, el ideal consiste
en que a una licitación se presente el mayor número de licitadores u oferentes.
Por lo demás, la presentación de varios interesados y la selección pública del
más conveniente de ellos aleja la idea de connivencia entre el licitador y la
Administración Pública; la publicidad del acto: Para que la oposición o
concurrencia tengan lugar es menester que los posibles licitadores u oferentes
adquieran conocimiento del llamado a licitación; si así no fuere, no podrían
comparecer haciendo sus ofertas, pues ignorarían la existencia de dicho
llamado. Con el objeto de que los eventuales interesados adquieran
conocimiento del llamado a licitación y puedan acudir formulando sus ofertas,
el referido llamado debe hacerse público, ostensible, mediante una adecuada
publicación. Esto es lo que se denomina publicidad, que es uno de los principios
fundamentales que gobiernan la licitación pública. Una licitación pública
realizada a hurtadillas sería un absurdo jurídico, un contrasentido: de ahí la
fundamental importancia del adecuado cumplimiento del requisito de la
publicidad; y la igualdad entre los oferentes o licitadores: La referida igualdad
exige que, desde un principio del procedimiento de la licitación hasta la
adjudicación del contrato, o hasta la formalización de éste, todos los licitadores
u oferentes se encuentren en la misma situación, contando con las mismas
facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas.

El mecanismo o curso de la licitación pública se traduce en diversos momentos

o etapas que constituyen el procedimiento de la misma. Precisamente, este
procedimiento -con sus etapas o momentos- define substancialmente la
naturaleza jurídica de la licitación pública. Ellos son los siguientes: a) pliego de
condiciones; b) invitación o llamado a la licitación; c) presentación de
propuestas, que doctrinaria o teóricamente pueden ser escritas o verbales; d)
apertura de los sobres, en los sistemas en que las ofertas se hacen por escrito;
e) adjudicación; f) eventualmente, perfeccionamiento o formalización del
contrato administrativo.

a) Pliego de condiciones: Se ha dicho que el pliego de condiciones de un

contrato administrativo es el conjunto de documentos escritos que determinan
las condiciones del contrato. Estimo que esta última es la noción aceptable,
pues comprende no sólo los pliegos particulares de un determinado contrato o
de todos los de la índole de éste, sino que abarca todos los documentos que
constituyen los pliegos generales, en cuanto éstos tengan vigencia en el caso
concreto. El pliego de condiciones es el resultado de un proceso preliminar en
el cual, ante una necesidad que debe ser satisfecha, la Administración Pública
comienza por estudiar qué es lo que necesita, cuánto, cómo y a qué plazos
necesita la provisión, la obra, etc... Aclarado todo eso, la Administración se
dispone a contratar. Entonces, en base a dichos antecedentes, redacta el pliego
de condiciones determinando las condiciones del contrato.

Hay dos clases fundamentales de pliegos de condiciones: los generales y los

particulares. Los primeros contienen reglas jurídicas válidas para todos los
contratos de la Administración; los segundos fijan las condiciones específicas o
particulares de cada contrato, completando así las disposiciones de los pliegos
de condiciones de carácter general.

b) El llamado a licitación: Es una comunicación o manifiesto dirigido al público,

que contiene las indicaciones principales acerca del objeto y modalidades del
contrato; debe redactársele en forma clara y precisa para que los interesados
puedan resolver acerca de la conveniencia de presentarse o no a la licitación.
Cada ordenamiento jurídico se preocupa de señalar los requisitos que deben
cumplirse en los llamados a licitación; así, en el Reglamento de las
Contrataciones del Estado se establece: Los anuncios previstos en la ley y los
que a continuación se indican, así como las invitaciones prescriptas en los
incisos 7º a 10, inclusive, del presente artículo, deberán expresar claramente: el
nombre del organismo licitante, el objeto de la contratación, el lugar donde
pueden retirarse o consultarse las cláusulas particulares, el lugar de
presentación de la oferta y día y hora en que se procederá a su apertura.
c) Presentación de propuestas u ofertas: Pueden presentar ofertas, es decir
pueden actuar como proponentes, oferentes o licitadores, las personas o
entidades inscriptas en los respectivos registros, o las que, sin estar inscriptas,
sean de notoria solvencia o la índole de la negociación justifique la exención de
tal requisito. Las ofertas o propuestas que se formulen deben estar de acuerdo
con las bases de la contratación; vale decir, su contenido debe ajustarse al
pliego de condiciones. De lo contrario, las ofertas serían rechazadas. La oferta o
propuesta, una vez presentada por el licitador, produce un efecto inmediato:
debe ser mantenida durante el lapso que establezca el sistema legal que rija la
licitación. Nuestro derecho regula concretamente la expresada obligación del
licitador de mantener su oferta. Si el licitador retirase su oferta antes del plazo
fijado, perderá el pertinente depósito de garantía, sin perjuicio de la aplicación
de otras posibles sanciones; d) Apertura de los sobres que contienen las ofertas
o propuestas:

En el lugar, día y hora determinados en los avisos para celebrar el acto, se

procederá a abrir los sobres que contienen las propuestas. Estarán presentes
los funcionarios designados por el organismo licitante y los proponentes que
desearen presenciarlo.

Vencido el plazo para la admisión de las propuestas, y antes de iniciarse la

apertura de los sobres, los interesados podrán pedir explicaciones o formular
reclamaciones o aclaraciones relacionadas con el acto; pero iniciada la apertura
de los sobres, no se admitirá observación o explicación alguna.

Se abrirán los sobres que contienen las propuestas; éstas se leerán en alta voz
por el actuario ante los funcionarios y personas que presencien el acto.
Terminada dicha lectura, del resultado obtenido se procederá a labrar acta, que
deberá ser absolutamente objetiva. El acta será firmada por los funcionarios
intervinientes y por los proponentes que, deseándolo hacer, estuvieren
presentes en el momento de redacción del acta.

Los licitadores podrán dejar constancia en dicha acta de las observaciones que
les merezca el acto o cualquiera de las propuestas presentadas; e)
Adjudicación: Es una de las más fundamentales etapas de la licitación. Todo el
procedimiento de esta última tiende, precisamente, a permitir una adecuada
adjudicación, efectuándose así la selección concreta del cocontratante. La
adjudicación es, entonces, el acto de la Administración Pública en el que ésta,
previo examen de las propuestas u ofertas presentadas, decide cuál de ellas es
la más conveniente, y la acepta, quedando con ello simultáneamente
determinado el cocontratante para ese caso particular. Dicho cocontratante es
el licitador que formuló la oferta considerada como más conveniente. Mientras
que la autoridad competente para efectuar la adjudicación definitiva, o para
aprobar el contrato, no se haya expedido disponiendo esas medidas, la
Administración Pública (Estado) no está obligada a contratar con quien haya
sido adjudicado provisionalmente, y correlativamente éste no puede intimar a
la autoridad a que contrate con él, pues se ha dicho que en ese estado del
procedimiento la Administración Pública tiene una especie de derecho de veto
respecto a la celebración del contrato, lo que es consecuencia del carácter
discrecional de la actividad de la Administración en lo atinente a la aprobación
de la adjudicación. Recién la adjudicación definitiva, o la aprobación del
contrato, crean un derecho en favor del oferente elegido o seleccionado, quien
entonces podrá exigir la realización o formalización del contrato.

Licitación privada: Es aquella a la que sólo pueden presentarse como oferentes

las personas o entidades expresamente invitadas al efecto por la
Administración Pública. La procedencia de la licitación privada depende del
ordenamiento legal de cada país o lugar. Pero, teóricamente, ella procede no
sólo, como dicen algunos tratadistas, en el caso de un contrato que requiera
una especial capacitación o competencia, sino también cuando el monto del
contrato no supere determinado límite, o cuando una licitación pública anterior
haya resultado desierta o haya fracasado por no haberse presentado ofertas
admisibles -concepto éste que incluye el de rechazo de la oferta por
inconveniencia del precio-, o cuando se trate de trabajos suplementarios, o de
asuntos urgentes, o cuando la seguridad del Estado exija garantías especiales o
gran reserva, etcétera.

La incomparecencia total de oferentes en la licitación privada constituye un

supuesto similar al expresamente previsto en la norma respecto a la licitación
pública, por lo que puede afirmarse que la ratio legis vale igualmente para uno
y otro caso, justificándose entonces la aplicación extensiva de la norma por vía
analógica.

C. Contratación directa: Teóricamente es la que la Administración Pública

realiza con una firma, entidad o persona determinada, tratando de llegar con
ella a un acuerdo conveniente, en trato directo, con exclusión de puja o
concurrencia. Pero no debe confundirse, y menos asimilarse, el sistema de
contratación directa con el sistema de libre elección. La contratación directa no
implica lo que en derecho se denomina sistema de libre elección. Este último,
como sistema es originario y genérico: comprende todo tipo de contrato; en
cambio, la contratación directa es un sistema específico: procede para casos
determinados, y además muchas veces es subsidiario, pues procede ante el
fracaso de una licitación. Dada su índole, o sea falta de concurrencia u
oposición entre varios oferentes, la contratación directa o trato privado, como
principio, carece del automatismo que caracteriza a la licitación, y que da como
resultado el deber de adjudicar el contrato al licitador que haya formulado la
oferta más conveniente. Tal es el principio, que tiene su excepción. Otro
carácter del sistema de contratación directa o de trato privado o directo, es el
de la libertad de la Administración Pública para dirigirse a quien considere
oportuno solicitándole una oferta para contratar y para luego, si al respecto se
llegare a un acuerdo, celebrar con dicha persona o entidad el respectivo
contrato. Otro carácter trascendente de la contratación directa o privada es el
de constituir un procedimiento renunciable por parte de la Administración
Pública, ya que para ésta no constituye una obligación o imposición, sino una
mera atribución o facultad que puede o no ejercitar, pues para la celebración
del contrato puede recurrir válidamente a la licitación privada que, como
sistema de contratación, ofrece mayores garantías.

D. Remate público: Otro medio de que el Estado suele valerse para realizar sus
contrataciones es el remate público, figura ésta que, si bien tiene vigencia en
derecho público (administrativo, en la especie), tuvo más desarrollo en el
derecho privado, especialmente comercial, cuyo Código la contempla13.

El remate -lato sensu- consiste en la venta de bienes, en público, al mejor

postor. En ese acto no hay selección de concurrentes: concurre quien desee
hacerlo; lo contrario acaece en materia de licitación, siendo ésta una de las
fundamentales diferencias entre remate y licitación. La Administración Pública
puede intervenir en un remate público vendiendo bienes suyos, o comprando
bienes (decreto-ley de contabilidad, 23354/56, artículo 56, incisos 2º y 3º,
apartado b]).

E. Concurso y Concurso-Estímulo: Diferencias

Es la oposición que se realiza para determinar la mayor capacidad técnica,

científica, cultural o artística entre dos o más personas. Es un concepto
específico que rige en el ámbito jurídico. Es un medio de selección de la
persona más autorizada para el cumplimiento de una tarea, y tiene en cuenta
preferentemente las condiciones personales del candidato. El Estado, en
cumplimiento de su alta misión de fomentar las ciencias, las artes, las letras,
etc., elevando así la cultura general del país, suele instituir concursos para el
otorgamiento de premios o distinciones que se entregarán a los científicos,
artistas, cultores de las letras, etc., cuyos trabajos hayan merecido la
preferencia de las respectivas comisiones asesoras. Se trata de concursos-
estímulo, que traducen una plausible manera de promover el bienestar general
y de contribuir al progreso de la ilustración, de que habla la Constitución
Nacional en su preámbulo y en el artículo 67, inciso 16. Dichos concursos-
estímulo son de una naturaleza jurídica totalmente distinta a la del concurso
mencionado anteriormente; éste coloca las relaciones de las partes (Estado y
concurrentes) en el plano contractual, e incluso puede determinar un contrato
entre la Administración Pública (Estado) -que llamó expresamente a concurso- y
el concurrente cuyo trabajo, obra o esfuerzo fuese aceptado por la
Administración. El concurso-estímulo, en cambio, no coloca las relaciones de las
partes intervinientes (Estado y concurrentes) en el plano contractual, sino en el
exclusivamente legal o reglamentario. De ahí que el derecho de los
concurrentes se concrete a exigir que el Estado, en el desarrollo del concurso,
cumpla estrictamente las normas que rigen a éste. Tales concursos-estímulo no

13Ver Código de Comercio, artículos 113-122

constituyen ni determinan contratos, pues, en ellos, entre el Estado y el
concurrente no se produce ni existe acuerdo alguno de voluntades, generador
de obligaciones. El concurso, como procedimiento de selección del
cocontratante de la Administración Pública, debe sujetarse a determinadas
reglas o criterios. Ante todo, deben tenerse presentes las bases o condiciones
del llamado a concurso. Las que son obligatorias para la Administración Pública
y para quienes acudan a ese llamado. Aparte de esas bases, deberán tenerse en
cuenta las disposiciones concretas que al respecto contuviere el ordenamiento
jurídico vigente en el lugar respectivo. Si el ordenamiento jurídico nada
dispusiere sobre esta materia, deberán aplicarse las reglas y principios sobre
licitación pública, pues entre ésta y el concurso existen analogías en muchos
aspectos. Si aun con el auxilio de esos elementos la cuestión no pudiere ser
resuelta, deberá recurrirse entonces a otras normas y principios del derecho
administrativo, en cuanto los mismos sean atinentes al punto controvertido. En
última instancia corresponderá utilizar las normas y principios del derecho
privado, siempre que tales normas y principios no contradigan lo que es
substancia propia de este sector del derecho administrativo.

F. Selección por iniciativa privada: No se trata en definitiva de un

procedimiento administrativo de selección del contratista de la Administración,
sino un sistema de preferencia a favor del autor de la iniciativa. Se trata del
derecho a participar en una puja final por vía de oportunidad de mejora de
precio, cuando el autor de la iniciativa no ganó la licitación. No constituye un
procedimiento de selección, sino un privilegio a quien ideó y generó un
determinado proyecto de obra o servicio público, etc.

Derechos y obligaciones de las partes

El contrato administrativo se ve tipificado por caracteres diferenciados

respectos del contrato del derecho privado. Esas notas especiales hacen que en
la ejecución y cumplimiento de los contratos públicos se encuentren algunos
elementos específicos que son consecuencia necesaria de la naturaleza que les
es propia:

A) Las prerrogativas, derechos y obligaciones de la Administración:

A) 1) Las prerrogativas de la Administración:

a) Continuidad: La posibilidad de exigir al contratista la ejecución continuada

del contrato bajo toda circunstancia sin que se pueda ver interrumpido bajo
ninguna causa. Es más, cuando se trata de un servicio público la Administración
podrá acudir a las vías de hecho para garantizar la continuidad en cualquier
caso de amenaza.

b) “Iusvariandi”: Es la facultad de introducir cambios en forma unilateral en las

prestaciones de su cocontratante particular. Constituye el principio de
mutabilidad aplicable a los contratos administrativos.

c) Dirección y control: Esta prerrogativa de la Administración se entiende

incluida en todo contrato administrativo, aunque no se estipule en forma
expresa, y deriva también de la superioridad del fin público y de a
subordinación jurídica del cocontratante particular. Son distintos los medios
que la Administración puede emplear para ejercer sus facultades de control,
como así también los alcances de los mismos.

d) Sanción, 1) Sanciones pecuniarias; 2) Sanciones coercitivas (Ver: 8.1.7-.

Régimen sancionatorio: Rescisión de contrato.)

e) Rescisión: (Ver: 8.1.7- Régimen sancionatorio: Rescisión de contrato.)

f) Interpretación unilateral del contrato: Cuestionada por algunos autores,

consiste como la facultad de interpretar los textos contractuales frente a un
conflicto de intereses con el contratista particular y, sobre la base de ese
análisis unilateral, continuar inmediatamente la ejecución del contrato.

A) 2) Los derechos y obligaciones de la Administración: En todo contrato la

Administración comitente tiene el derecho a exigir la debida ejecución de la
prestación por parte del contratista y que ese cumplimiento se produzca en el
término pactado. En virtud de la presencia de un fin de interés colectivo, la
debida ejecución será doblemente exigida al particular atendiendo a su
carácter de cocontratante y de colaborador de la Administración Pública en la
gestión de los servicios públicos.

A) 3) La “exceptio non adimpleticontractus”: El art. 1031 C.C. y C establece que

en los contratos bilaterales, cuando las partes deben cumplir simultáneamente,
una de ellas puede suspender el cumplimiento de la prestación, hasta que la
otra cumpla u ofrezca cumplir. La suspensión puede ser deducida judicialmente
como acción o como excepción. Si la prestación es a favor de varios
interesados, puede suspenderse la parte debida a cada uno hasta la ejecución
completa de la contraprestación. En consonancia con respetados autores –
Bielsa, Bercaitz y Escola- entiendo inaplicable dicha excepción en el campo de
los contratos de derecho administrativos. La invocación de la misma podría
afectar el principio de continuidad en la ejecución (por ejemplo: la suspensión
del servicio concesionado de recaudación de residuos ante el retardo en el
pago del precio acordado generaría graves conflictos de la necesaria higiene
urbana, lo que atentaría incluso contar la salubridad pública). Otra posición
doctrinaria entiende que la exclusión de dicho mecanismo se halla fuera del
orden jurídico.

A) 4) La fuerza mayor: (Ver: 8.1.6-Ejecución del contrato administrativo.)

B) 1) Los derechos y obligaciones del cocontratante particular: El contratante

particular tiene derecho fundamentalmente a que la Administración cumpla
con sus obligaciones y, muy especialmente, a percibir el precio. Tiene entre
estos primeros derechos, el de colaboración por parte de la Administración a
los efectos de poder cumplir con el contrato (por ejemplo: que le entregue el
terreno para la construcción de las obras públicas).

a) Derecho al precio: El cocontratante tiene derecho al pago del precio de su

prestación.

b) Derecho a la intangibilidad de la remuneración: El derecho del contratista es

a un precio íntegro, a un precio que verdaderamente remunere su prestación
guardando una relación de equilibrio.

c) Derecho al equilibrio económico-financiero: Es el derecho a la llamada

equivalencia comercial. c.1. Compensación por el ejercicio del “iusvariandi”: Es
el derecho que tiene el contratista a que la Administración le compense
integralmente las consecuencias económicas originadas en la variación
introducida en el objeto o en la modalidad de cumplimiento del contrato
oportunamente suscrito bajo otras condiciones; c.2. El “hecho del príncipe” y
“hecho de la administración” (Ver: 8.1.6-Ejecución del contrato administrativo);
c.3. La teoría de la imprevisión (Ver: 8.1.6-Ejecución del contrato
administrativo).

Ejecución del contrato administrativo

Habiendo evaluado en el punto anterior el conjunto de derechos, obligaciones

y prerrogativas que tienen las partes a partir y como consecuencia de la
celebración de un contrato administrativo, aquí específicamente evaluaremos
aquellas situaciones que durante la ejecución del contrato administrativo
eximen de responsabilidad a las partes. Los supuestos, en lo que se refiere al
cocontratante de la Administración Pública, están dados ya sea por el
incumplimiento (inejecución) del contrato -total o parcial, definitivo o
provisional- o por el retardo en el cumplimiento del mismo. En tales supuestos
el incumplimiento no apareja responsabilidad alguna.
Los casos de exención de esa responsabilidad son dos: fuerza mayor y el hecho
de la Administración Pública. 1) Fuerza mayor: En derecho, con referencia a
ciertos acontecimientos que eximen de responsabilidad, y que son ajenos a las
personas obligadas y a la voluntad de éstas, se habla de fuerza mayor y de caso
fortuito. Si bien hay legislaciones y autores que distinguen entre caso fortuito y
fuerza mayor, en el derecho argentino ambas expresiones son equivalentes14.

Fundamentalmente, la fuerza mayor se concreta en un acontecimiento ajeno a

la persona que la invoca y ajeno asimismo a la voluntad de tal persona. Dicho
acontecimiento implica un obstáculo para que el obligado cumpla sus
obligaciones.

A los efectos de liberar de responsabilidad al obligado, el referido

acontecimiento debe reunir ciertos caracteres. Debe ser: a) exterior (ajeno a la
persona obligada y a la voluntad de ésta); b) imprevisible (es decir que no pudo
razonablemente ser considerado por el contratante en el momento de celebrar
el contrato). Algunos expositores dicen que el suceso en cuestión debe ser
extraordinario, presentándose como anormal; c) inevitable (irresistible, según
algunos, o insuperable) por el contratante. Tal es la noción de fuerza mayor en
derecho privado. En derecho administrativo tiene los mismos elementos que en
aquél, aunque alguno de esos elementos ofrece características particulares en
derecho administrativo.

A la inversa, las partes contratantes pueden convenir que no rijan las causas de
exención previstas por la ley, y se imponga al obligado una responsabilidad más
amplia por la falta de cumplimiento o ejecución. Se ha dicho que el orden
público no aparece comprometido a raíz de esa cláusula, la que entonces
resulta amparada por el principio de libertad contractual15.

Las partes contratantes no sólo pueden limitar o ampliar su responsabilidad o

irresponsabilidad frente a la fuerza mayor, sino que pueden convenir lo que, en
lo atinente a sus relaciones contractuales, ha de entenderse por fuerza mayor.
En tal supuesto, las cuestiones que se susciten deben resolverse aplicando las
disposiciones convenidas por las partes.

Tal como mencioné, uno de los caracteres que el respectivo hecho o

acontecimiento debe reunir para considerársele como fuerza mayor, consiste
en que sea inevitable (irresistible) por el contratante. Es con relación a este
aspecto que la fuerza mayor ofrece una característica propia en derecho
administrativo, que entonces permite diferenciarla de la noción de ella en
derecho privado. Habrá o puede haber fuerza mayor cuando un acontecimiento

14Tienen el mismo significado. Así se deduce del artículo 513 del Código Civil, que pone a ambas
en idéntico pie, y de la nota al artículo 514 del mismo, que también habla de ellas como de
figuras jurídicamente iguales, tanto más en lo atinente a sus consecuencias
15Lafaille: op. cit., tomo 1º, nº 198, página 185; Busso: op. cit., tomo 3º, nº 194, página 324.

Además: véase a Guastavino: Notas al Código Civil Argentino, tomo 4º, nº 355, páginas 265-266,
Buenos Aires 1900.
exterior e imprevisible trastorne o altere de una manera definitiva el equilibrio
del contrato administrativo; pero sin que sea necesario que dicho
acontecimiento torne absolutamente imposible la ejecución del contrato. Lo
insuperable queda reemplazado por lo definitivo. Esta noción de fuerza mayor
tendió a evitar que en esos casos entrare en funcionamiento la teoría de la
imprevisión, que sólo debe aplicarse en supuestos que originen dificultades
temporarias. En cambio, cuando la alteración del equilibrio contractual se
presenta como definitivo, pero sin aparejar una imposibilidad absoluta de
cumplir o ejecutar el contrato, no es aplicable la teoría de la imprevisión, sino la
de la fuerza mayor, lo cual permite que el cocontratante solicite la rescisión del
contrato.

Los hechos o acontecimientos que pueden determinar la fuerza mayor tienen

orígenes diferentes: pueden ser hechos de la naturaleza o responder a una
acción humana; de ahí la clasificación de ellos en hechos naturales y en hechos
del hombre. Me ocuparé de ambas categorías. a) Hechos naturales:
Comprenden numerosas especies posibles: las inundaciones, la sequía, las
lluvias, la neblina, el viento, los temporales, tempestades y tormentas de mar,
los terremotos o temblores de tierra; los aludes o deshielos, las temperaturas
extremas (frío y calor), las epidemias y pestes (enfermedades), las plagas
agrícolas, la muerte. b) Hechos del hombre, por oposición a los hechos
naturales, pueden también constituir casos de fuerza mayor en las relaciones
contractuales cuando reúnan determinados caracteres: han de ser extraños a la
persona y voluntad de las partes contratantes, es decir deben ser hechos
exteriores; deben ser imprevisibles, o sea que no podían razonablemente ser
considerados por el contratante en el momento de celebrar el contrato (suceso
extraordinario y anormal); han de ser inevitables (irresistibles o insuperables)
por el contratante. Concurriendo esos requisitos, el hecho del hombre puede
constituir un caso de fuerza mayor, con todas sus consecuencias jurídicas. Entre
tales hechos corresponde mencionar los siguientes: a) Guerra, b) Revolución, c)
Hecho de tercero, d) Actos del soberano (fait du prince, el “hecho del
príncipe”), e) Órdenes o decisiones judiciales, f) Huelga, g) Lock-out (paro
patronal)

La fuerza mayor produce dos tipos de efectos: definitivos y provisionales, que

algunos tratadistas llaman resolutorios y dilatorios, respectivamente. El efecto
definitivo se concreta en la rescisión del contrato. Tiene lugar cuando la
imposibilidad de cumplirlo es insuperable para el contratante que invoca esa
circunstancia. El efecto provisional o transitorio consiste en la paralización o
suspensión de la ejecución o cumplimiento del contrato. Tiene lugar cuando el
obstáculo constitutivo de la fuerza mayor es transitorio: desaparecido dicho
obstáculo, renace la obligación de ejecutar o cumplir el contrato.

Cualquiera sea el efecto de la fuerza mayor, sus consecuencias consisten en

liberar de responsabilidad al respectivo obligado o deudor. Se trata de un
supuesto donde el incumplimiento no apareja responsabilidad.
2) El “hecho del príncipe” y “hecho de la Administración Pública”: El “hecho del
príncipe” surge toda vez que la misma Administración contratante, o alguna de
sus dependencias o partícipes de la misma jurisdicción, afectan al contrato en
perjuicio del contratista, mediante resoluciones de tipo general. Esa afectación
al contrato debe ser imprevista, no anunciada o razonablemente
imprevisible16.El “hecho de la Administración” es –en pocas palabras- el mero
incumplimiento por parte de la comitente de sus obligaciones contractuales.
Este es susceptible de excusar la inejecución del contrato por el cocontratante -
o la ejecución fuera de término-, en condiciones análogas a la de la fuerza
mayor. Por hecho de la Administración entiéndase todo comportamiento o
toda conducta de ésta que den por resultado la imposibilidad, para el
cocontratante, de cumplir el contrato. Ejemplo típico de esto son los retardos
en los pagos en que incurra la Administración Pública, en tanto tales retardos
reúnan ciertas características. Los retardos en los pagos por parte de la
Administración Pública pueden, entonces, justificar la inejecución de las
obligaciones del cocontratante.

Por tanto, la fuerza mayor y el hecho de la Administración, en cuanto éste sea

asimilable a aquélla, producen o pueden producir dos efectos distintos:

a) Autorizar al cocontratante a pedir la rescisión del contrato. Se trataría de un

efecto definitivo.

b) Autorizar al cocontratante a suspender o paralizar la ejecución o

cumplimiento del contrato. Se trataría de un efecto transitorio o provisional.

Esto último nos permite pasar al próximo punto del programa.

Régimen sancionatorio: Rescisión de contrato

Al derecho de control que tiene la Administración Pública corresponde, como

lógica consecuencia, un derecho de sanción: no basta darle a la Administración
el medio de comprobar las faltas de su cocontratante; es indispensable darle
los medios de reprimir esas faltas, y esto se logra mediante las distintas
sanciones admitidas por la ciencia jurídica. De modo que los incumplimientos
del cocontratante a sus diversas obligaciones dan lugar a la aplicación de
sanciones. A la Administración Pública le compete, pues, el derecho de

16Un ejemplo estaría marcado por la creación de un impuesto que afecte el precio que la
Administración paga al contratista y éste cobra por la ejecución del contrato administrativo en
cuestión.
sancionar a su cocontratante, pero bien entendido, en ciertos supuestos la
aplicación de la sanción debe supeditarse a ciertos principios jurídicos
fundamentales.

Dichas sanciones tienden, principalmente, a obtener la ejecución efectiva del

contrato. Sólo en los casos de obvia gravedad la sanción debe o puede consistir
en la extinción del contrato.

El poder de aplicar sanciones existe como principio. La posibilidad de su

aplicación constituye una facultad implícita correspondiente a la
Administración Pública. El poder de aplicarlas implica o representa una de las
tantas cláusulas exorbitantes virtuales del derecho privado inherentes a los
contratos administrativos.

No obstante, las estipulaciones contractuales suelen prever y especificar las

sanciones que la Administración Pública podrá aplicarle a su cocontratante
cuando éste incurra en faltas; pero aun entonces las sanciones mencionadas en
el contrato carecen de carácter limitativo o exclusivo: aparte de ellas, la
Administración Pública puede aplicar otras sanciones requeridas por la índole
de la falta cometida.

Las principales sanciones corresponden a las tres categorías siguientes:

1) Sanciones pecuniarias:

A) Cláusula penal: las partes pueden prever y fijar ab initio el monto de los
daños y perjuicios que representará el incumplimiento17.Producido éste, y
constituido en mora el cocontratante, se aplica dicha cláusula. En lo
fundamental tienen vigencia las normas y principios existentes en el derecho
privado, con las salvedades propias requeridas por el derecho administrativo.
Con ello el interesado se libera del cargo de probar los daños sufridos y su valor
en dinero; por su parte, el infractor sabe anticipadamente a cuánto ascenderá
la indemnización respectiva, sin exponerse a un cobro exagerado o superior a
los recursos de que dispone. 18;

B) Multas: Además de la cláusula penal, en un contrato administrativo puede

establecerse el derecho de la Administración Pública a aplicar una multa o
multas al cocontratante a raíz de incumplimientos en que éste incurra. Dichas
multa o multas sólo tienen en cuenta el acto mismo del incumplimiento, pero
sin tomar en consideración lo atinente a daños y perjuicios.19;

17Aída Rosa Kemelmajer de Carlucci; La cláusula penal, página 485 y siguientes, Buenos Aires
1981, donde la autora hace referencia a la cláusula penal en la contratación administrativa.
18Por esas razones se ha sugerido que en lugar de hablar de cláusula penal se hable de

indemnización convencional. En esta corriente se encuentra Lafaille: Derecho Civil. Tratado de

las Obligaciones, tomo 1º, números 236-237, páginas 219-220.
19De manera que las multas, propiamente dichas, sancionan conductas o comportamientos: no

tienen en cuenta, en modo alguno, daños y perjuicios. En un contrato administrativo pueden

C) Daños y Perjuicios: Éstos no son otra cosa que una obvia consecuencia de la
responsabilidad contractual en que habría incurrido el cocontratante.

2) Medidas coercitivas provisionales: Aunque la finalidad a que tienden

dichas medidas es siempre la misma: lograr el efectivo cumplimiento del
contrato, el objeto de ellas varía según el contrato que las requiera.20

A) Ejecución directa, compra o fabricación por cuenta del proveedor: La

terminología para designarlas varía de acuerdo al contrato que se considere.
Jèze, Vedel, Rivero, Laubadère, Waline, etc., emplean las expresiones séquestre
para la concesión de construcción de obra pública; executiontemporaire, para
los suministros múltiples o continuados; y achat par défaut para los suministros
simples. Ello determinó que dicha terminología fuese tildada de imprecisa.
Secuestro es una expresión genérica: comprende la mise en régie (ejecución
por administración, es decir que la Administración Pública toma directamente a
su cargo la ejecución del contrato), que equivale a la ejecución directa. Todas
ellas, como así la executionpardéfaut, o achat par défaut o
exécutiontemporaire (compra o fabricación por cuenta del proveedor),
trasuntan la idea de medidas necesarias para asegurar provisionalmente el
servicio o el cumplimiento del contrato;

3) Medidas represivas definitivas: caducidad, rescisión unilateral.

Otra prerrogativa de la Administración Pública es la de rescindir el contrato

administrativo. Desde luego, se trata de la rescisión unilateral, dispuesta por
ella, no de la rescisión bilateral dispuesta por acuerdo entre la Administración
Pública y el cocontratante. Se trata, en suma, de la rescisión que puede
decretar la Administración en ejercicio de sus prerrogativas públicas, pues esa
potestad constituye una cláusula exorbitante implícita del derecho privado. El
poder de la Administración Pública para rescindir el contrato administrativo,
presenta dos modalidades: a) cuando dicho poder no está expresamente
previsto en el contrato; b) cuando dicho poder está previsto en el contrato. En
ambos supuestos la rescisión implicará una sanción por culpa o falta cometida
por el cocontratante en el cumplimiento de sus obligaciones. La rescisión que
disponga la Administración Pública es ejecutoria, no produce cosa juzgada, por
cuanto puede ser impugnada por el cocontratante ante el Poder Judicial.21La
determinación de si el incumplimiento u omisión afecta o no a una condición

haber, entonces, dos sanciones: la multa y la cláusula penal, que contemplan supuestos
distintos.
20Por ejemplo, no es lo mismo el objeto de ese tipo de sanción en un contrato de concesión de

servicio público, que en uno de suministro.

21Desde luego, la rescisión unilateral también puede proceder a pedido del cocontratante a raíz

de actos o comportamientos de la Administración Pública; por ejemplo: modificaciones al contrato

que excedan de cierto porcentaje; prolongada tardanza en los pagos al cocontratante por parte
de la Administración; etc. Pero mientras la rescisión unilateral por culpa del cocontratante la
dispone directamente la Administración Pública, cuando se trata de la rescisión unilateral por
culpa de esta última, dicha rescisión deber ser pedida por el cocontratante a la autoridad
jurisdiccional judicial competente.
esencial del acuerdo contractual, constituye una cuestión de hecho que deberá
ser resuelta en cada caso concreto. La rescisión no prevista en el contrato sólo
procede por causas graves, temperamento aceptable porque tiende a la
conservación de los valores jurídicos. La determinación de esa gravedad implica
una cuestión de hecho, que ha de resolverse en cada caso particular,
teniéndose en cuenta la índole del contrato que se considere. Ha de tratarse
del incumplimiento de una obligación esencial. Por otra parte, la rescisión, sea
por causales previstas en el contrato, o por faltas no previstas en éste, sólo
corresponde previa intimación al cocontratante, requisito que se impone como
corolario de la garantía del debido proceso.
Bibliografías de referencia

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